Sentencia de Única Instancia Radicado 17001233300020250003900 1 República de Colombia Rama Judicial Honorable Tribunal Administrativo de Caldas Sala Sexta de Decisión Magistrado Ponente: Publio Martín Andrés Patiño Mejía Sentencia de única instancia Acción: Revisión de Validez de Acuerdo Demandante: Departamento de Caldas Demandado: Municipio de Manzanares - Caldas Radicado: 17001233300020250003900 Acto judicial: Sentencia 33 Manizales, diez (10) marzo dos mil veinticinco (2025).
Proyecto aprobado en la sala ordinaria de la fecha §01. Síntesis: La gobernación de Caldas solicita la invalidez del del Acuerdo 032 del 28 de noviembre de 2024 expedido por el Concejo de Manzanares- Caldas, mediante el cual se concedieron amplias facultades al alcalde para celebrar contratos. La sala declara la invalidez de la norma demandada porque la autorización para contratar es restringida, y solo debe expedirse luego que el concejo la haya reglamentado, excepto en los casos exigidos en la ley. §02.
Procede la Sala del Tribunal Administrativo de Caldas a decidir sobre la validez del parágrafo del artículo segundo Acuerdo 032 del 28 de noviembre de 2024 expedido por el Concejo de Manzanares- Caldas, “POR MEDIO DEL CUAL SE AUTORIZA AL SEÑOR ALCALDE MUNICIPAL PARA EFECTUAR CONVENIOS Y/O CONTRATOS DE COFINANCIACION CON ENTIDADES DEL ORDEN NACIONAL, DEPARTAMENTAL Y/O MUNICIPALES, PERSONAS NATURALES Y/O JURIDICAS DE DERECHOS PUBLICO Y PRIVADO PARA LA EJECUCION DE PROGRAMAS DE INVERSIÓN PARA EL AÑO 2025 " 1.
Antecedentes1 1.1. La Demanda2 §03. La gobernación pretende que se declare la invalidez del 032 del 28 de noviembre de 2024 expedido por el Concejo de Manzanares- Caldas. 1 Los resaltados, subrayados y versalitas son de este acto judicial, salvo que se indiquen que son del texto citado. 2 Expediente digital Archivo DemandaAnexos.pdf Sentencia de Única Instancia Radicado 17001233300020250003900 2 §04.
El motivo de inconformidad es respecto a las facultades dadas por el concejo al alcalde para contratar. §05. El parágrafo del artículo segundo del Acuerdo 032 del 28 de noviembre de 2024 expedido por el Concejo de Manzanares- Caldas dispone: §06. Se consideran violados los numerales 3 y 9 del artículo 315, 345, 352, 353 de la Constitución Política; artículo 11, y numeral 11 del artículo 25 de la Ley 80 de 1993, el artículo 32, numeral 3, parágrafo 4º (modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012; y el artículo 109 del Decreto 111 de 1996. §07.
Como fundamento de la violación, la gobernación invocó la facultad general del ejecutivo municipal para la celebración de contratos, la cual pasó a explicar en los términos que se siguen. §08. Conforme, a lo mencionando por el Departamento de la Función Pública, mediante concepto 064921 de 2020 del 19 de febrero de 2020, en el tema de la facultad para autorizar al alcalde para la celebración de Contratos, se debe tener en cuenta que solamente es respecto a asuntos contractuales que expresamente estuvieran reglamentados por el concejo, bajo los criterios de razonabilidad en la que debe fundarse la expedición de dicha reglamentación, mediante acto administrativo, por disposición de la Constitución y la Ley. §09.
Los concejos no pueden desbordar la competencia, pues ellos se encuentran facultados para reglamentar la autorización y los alcaldes puedan contratar en casos puntuales. §10. De lo anterior concluyó que en el Acuerdo 032 del 28 de noviembre de 2024, el concejo se excedió en el ejercicio de sus competencias, al autorizar al alcalde para celebrar “… los contratos y convenios interadministrativos, de financiación y de cofinanciación, con personas naturales, jurídicas del sector público y privado, del orden internacional, Nacional, Departamental y Municipal y de cualquier nivel, Sentencia de Única Instancia Radicado 17001233300020250003900 3 incluidas las asociaciones de municipios, las asociaciones de junta de acción comunal, las entidades sin ánimo de lucro y demás que según su naturaleza…” §11.
La solicitud de control de validez fue repartida el 28 de enero de 2025 y se admitió el 29 de enero de 2025. Una vez hechas las notificaciones, comunicaciones y publicaciones respectivas, se fijó en lista 31 de enero hasta el 13 de febrero de 2025 por el término de diez (10) días. 2. Contestación de la Alcaldía. §12. El municipio solicitó se nieguen las pretensiones. §13.
Propuso los siguientes medios exceptivos: (i) Validez del Acuerdo 032 Del 28 de Noviembre de 2024: En el municipio de Manzanare a la fecha no existe acuerdo que reglamente las autorizaciones al alcalde, por lo que el alcalde acude al concejo para pedir autorizaciones para celebrar contratos; (ii) Improcedencia de la Acción Constitucional: el artículo 305 de la Constitución Política tiene un carácter netamente preventivo, en tanto, su procedencia se encuentra atada a que la acción sea ejercida o instaurada antes de la entrada en vigor del acuerdo Municipal, con el objeto de evitar la producción de efectos nocivos, de encontrase que el acto administrativo es contrario a la Constitución y a la Ley; y, (iii) Genérica. 3.
Consideraciones §14. Conforme a los artículos 305 de la Constitución Política y 120 del Decreto 1333 de 1986, este Tribunal es competente para conocer del estudio de validez del acto demandado. §15. El control de validez de los actos administrativos es un procedimiento judicial de carácter preventivo que tiene lugar por solicitud del gobernador por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad. §16.
Previo agotamiento de las etapas establecidas en el artículo 121 de la misma norma3 se pone fin al trámite de control, mediante sentencia que produce efectos de cosa juzgada frente a los preceptos constitucionales y legales confrontados, y contra la cual no procede ningún recurso §17. Así pues, procede esta sala a decidir la solicitud de pronunciamiento sobre la validez del acto puesto en conocimiento. 4.
Problema Jurídico 3 ARTÍCULO 121. Al escrito de que trata el artículo anterior, en el Tribunal Administrativo se dará el siguiente trámite: fin al trámite de control, mediante sentencia que produce efectos de cosa juzgada frente a los preceptos constitucionales y legales confrontados, y contra la cual no procede ningún recurso Sentencia de Única Instancia Radicado 17001233300020250003900 4 ¿Es válido el Acuerdo 032 del 28 de noviembre 2024 expedido por el Concejo de Manzanares- Caldas, “POR MEDIO DEL CUAL SE AUTORIZA AL SEÑOR ALCALDE MUNICIPAL PARA EFECTUAR CONVENIOS Y/O CONTRATOS DE COFINANCIACION CON ENTIDADES DEL ORDEN NACIONAL, DEPARTAMENTAL Y/O MUNICIPALES, PERSONAS NATURALES Y/O JURIDICAS DE DERECHOS PUBLICO Y PRIVADO PARA LA EJECUCION DE PROGRAMAS DE INVERSIÓN PARA EL AÑO 2025"? 5.
Lo demostrado en el proceso §18. El 28 de noviembre de 2024, el concejo de Manzanares- Caldas expidió el Acuerdo 0324, el cual se relaciona así: §19. El alcalde sancionó el acuerdo el 04 de diciembre 20245. §20. El 07 de diciembre de 2024 fue radicada copia del acuerdo ante la Gobernación de Caldas6, por correo electrónico. 6.
Análisis de los cargos sobre las facultades otorgadas al alcalde para contratar §21. El artículo primero del acto demandado da la siguiente autorización al alcalde: 4 Expediente digital 002ALDESPACHOPOR_DemandaAcuerdo011del.pdf p. 24-.30/36 5 Expediente digital 002ALDESPACHOPOR_DemandaAcuerdo011del.pdf, pág. 31. 6 Expediente digital 002ALDESPACHOPOR_DemandaAcuerdo011del.pdf, pág. 34.
Sentencia de Única Instancia Radicado 17001233300020250003900 5 §22. El numeral 3 del artículo 313, de la Constitución Política establece que les corresponde a los concejos: 3. Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo. §23. El inciso primero del artículo 314, de la Constitución Política el cual señala: En cada municipio habrá un alcalde, jefe de la administración local y representante legal del municipio, que será elegido popularmente para períodos institucionales de cuatro (4) años, y no podrá ser reelegido para el período siguiente. §24.
El numeral 3 del artículo 315, de la Constitución Política establece que son atribuciones de los alcaldes: 3. Dirigir la acción administrativa del municipio; asegurar el cumplimiento de las funciones y la prestación de los servicios a su cargo; representarlo judicial y extrajudicialmente; y nombrar y remover a los funcionarios bajo su dependencia y a los gerentes o directores de los establecimientos públicos y las empresas industriales o comerciales de carácter local, de acuerdo con las disposiciones pertinentes. §25.
El inciso primero del artículo 110 del Decreto 111 de 1996 aclara la capacidad de contratación, ordenación del gasto y de la autonomía presupuestal y las reglas relativas a esa capacidad:
ARTÍCULO 110. Los órganos que son una sección en el Presupuesto General de la Nación, tendrán la capacidad de contratar y comprometer a nombre de la persona jurídica de la cual hagan parte, y ordenar el gasto en desarrollo de las apropiaciones incorporadas en la respectiva sección, lo que constituye la autonomía presupuestal a que se refieren la Constitución Política y la ley.
Estas facultades estarán en cabeza del jefe de cada órgano quien podrá delegarlas en funcionarios del nivel directivo o quien haga sus veces, y serán ejercidas teniendo en cuenta las normas consagradas en el estatuto general de contratación de la administración pública y en las disposiciones legales vigentes. §26. El inciso primero del numeral onceavo del artículo 25 de la ley 80 de 1993 aclara la capacidad de contratación, ordenación del gasto y de la autonomía presupuestal y las reglas relativas a esa capacidad:
ARTÍCULO 25. - Del Principio de Economía. Reglamentado por el Decreto Nacional 287 de 1996. En virtud de este principio: (…) Sentencia de Única Instancia Radicado 17001233300020250003900 6 11. Las corporaciones de elección popular y los organismos de control y vigilancia no intervendrán en los procesos de contratación, salvo en lo relacionado con la solicitud de audiencia pública para la adjudicación en caso de licitación. §27.
La Ley 136 de 1994 expone que el alcalde tiene la función de “Ordenar los gastos y celebrar los contratos y convenios municipales de acuerdo con el plan de desarrollo económico, social y con el presupuesto, observando las normas jurídicas aplicables.” -art. 91.d.5. §28. El artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, que modificó el artículo 32 de la Ley 136 de 1994, precisa que les corresponde a los concejos “3.
Reglamentar la autorización al alcalde para contratar, señalando los casos en que requiere autorización previa del Concejo.” §29. Y el parágrafo 4º del mismo artículo precisa que: “Parágrafo 4°. De conformidad con el numeral 30 del artículo 313 de la Constitución Política, el Concejo Municipal o Distrital deberá decidir sobre la autorización al alcalde para contratar en los siguientes casos: 1.
Contratación de empréstitos. 2. Contratos que comprometan vigencias futuras. 3. Enajenación y compraventa de bienes inmuebles. 4. Enajenación de activos, acciones y cuotas partes. 5. Concesiones. 6. Las demás que determine la ley.” §30. Se destaca que la disposición principal, concepto de violación para la remisión del acuerdo para su revisión de validez son el numeral tercero y el parágrafo cuarto del artículo 18 de la ley 1551 de 2012 el cual modifica el artículo 32 de la ley 136 de 1993, pues allí se indica de forma expresa que será atribución del concejo reglamentar la autorización del alcalde para contratar, y además establece de forma expresa, también, los contratos en los cuales podrá decidir sobre su autorización. §31.
En ese orden de ideas, se puede concluir que la ley hace una distinción entre el proceso de reglamentación para la autorización para contratar, y directamente aquellos tipos de contratos en los cuales el alcalde necesitará la autorización del concejo para el efecto. §32. La aclaración normativa no es aleatoria, pues deviene en una limitación del poder ejecutivo para contratar, pero a su vez también en la limitación de los concejo de irrumpir en todos los procesos contractuales que pretenda llevar a cabo el ejecutivo, de forma tal que deja de manifiesto la división que hay entre el ejercicio del poder ejecutivo y el poder legislativo, de modo que ambos poderes no limiten o extralimiten sus respectivas funciones y al mismo tiempo ejerzan la función pública de manera armónica. §33.
Así lo entendió la Corte Constitucional en la sentencia C-738 de 2001: “(…) no podrán los concejos, so pretexto de reglamentar el tema de las autorizaciones, extralimitarse en sus atribuciones e intervenir sobre la actividad contractual propiamente dicha; dirección que corresponde al alcalde, en tanto jefe de la acción administrativa del municipio, de conformidad con el artículo 315-3 de la Carta.
En otras palabras, la Sentencia de Única Instancia Radicado 17001233300020250003900 7 reglamentación que expidan estas corporaciones deberá limitarse a trazar las reglas aplicables al acto concreto y específico mediante el cual el concejo autoriza al alcalde para contratar, señalando los casos en que es necesario…” §34. En el entendido de que será el concejo el llamado a establecer los casos en los cuales el alcalde requerirá autorización previa del mismo para la celebración de contratos, se puede concluir que el ejecutivo no requerirá autorización en todos los casos, por lo que de esa misma noción nace la facultad general del alcalde de contratar, y a su vez, la libertad del concejo de regular esos casos específicos para hacerlo, ello desde luego con sujeción a los establecidos de forma taxativa en la ley, y esa condición es una “manifestación del ejercicio coordinado y armónico de la función pública.” (Sent.
C-466 de 1997)7 §35. En extenso se citará la sentencia del Honorable Consejo de Estado del 19 de septiembre de 20198 que estudió un acuerdo que autorizó temporalmente al alcalde para celebrar contratos con personas naturales, jurídicas e instituciones públicas y privadas del orden regional, nacional e internacional, expuso: (i) al alcalde le corresponde dirigir la administración local, ordenar gastos y celebrar contratos;
(ii) según el artículo 32 de la Ley 136 de 1994, modificada por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, el concejo debe reglamentar la autorización al alcalde para contratar; (iii) esta autorización no está supeditada a toda la contratación; (iv) la autorización de parte del concejo debe ser determinada y restringida y, solo frente a los asuntos contractuales que expresamente estuvieran reglamentados por el concejo municipal, bajo criterios de razonabilidad, “… en tanto se restringe únicamente y de manera excepcional a los que tal corporación disponga, en forma razonable, mediante un reglamento que se atenga a la Constitución Política”;
(v) “Esta autorización de parte del Concejo debe ser determinada y restringida y, solo frente a los asuntos contractuales que expresamente estuvieran reglamentados por el concejo municipal”: “V.4. MARCO NORMATIVO DE LA FACULTAD PARA CELEBRAR CONTRATOS POR LOS ALCALDES. AUTORIZACIÓN POR PARTE DEL CONCEJO MUNICIPAL. LÍMITES. En relación con el tema contractual a cargo de los alcaldes municipales y la autorización que debe provenir de los respectivos concejos, la Constitución Política en sus artículos 313 y siguientes, establece lo siguiente: “[…]
ARTICULO 313. Corresponde a los concejos: (…)
3. AUTORIZAR AL ALCALDE PARA CELEBRAR CONTRATOS y ejercer pro tempore precisas funciones DE LAS QUE CORRESPONDEN al Concejo. (…)
ARTICULO 314. En cada municipio habrá un alcalde, jefe de la administración local y representante legal del municipio. […] 7 “(…) como quiera que la creación de vínculos jurídicos individuales siempre se han considerado como asuntos propios de la mecánica de ejecución de programas gubernamentales, por lo cual son asuntos de la naturaleza administrativa del gobierno. Por consiguiente, la ley de autorizaciones se ha entendido como el beneplácito legislativo para que el Gobierno ejerza una función propia dentro de su ámbito constitucional.
Por lo tanto, el ejercicio mismo de la actividad contractual es una actividad privativa del Gobierno, que debe contar con la aprobación del Congreso, como manifestación del ejercicio coordinado y armónico de la función pública.” C- 466 de 1997. 8 SECCIÓN PRIMERA - Consejera ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN - Bogotá, D.C., diecinueve (19) de septiembre de dos mil diecinueve (2019) - Radicación número: 50001-23-31-000-2010-00548-01 Sentencia de Única Instancia Radicado 17001233300020250003900 8 ARTICULO 315.
Son atribuciones del alcalde: 1ª) […] 3ª) Dirigir la acción administrativa del municipio; asegurar el cumplimiento de las funciones y la prestación de los servicios a su cargo […] 9ª. Ordenar los gastos municipales de acuerdo con el plan de inversión y el presupuesto. […] (Subrayado, mayúsculas y negritas fuera de texto). En lo que corresponde sobre el tema materia de debate, la Ley 80 de 1993, estatuye lo siguiente: “[…]
ARTÍCULO
11. DE LA COMPETENCIA PARA DIRIGIR LICITACIONES O CONCURSOS Y PARA CELEBRAR CONTRATOS ESTATALES. En las entidades estatales a que se refiere el artículo 2°: 1o. La competencia para ordenar y dirigir la celebración de licitaciones o concursos9 y para escoger contratistas será del jefe o representante de la entidad, según el caso. … 3o.
Tienen competencia para celebrar contratos a nombre de la entidad respectiva: … b) A nivel territorial, los gobernadores de los departamentos, los alcaldes municipales y de los distritos capital y especiales, los contralores departamentales, distritales y municipales, y los representantes legales de las regiones, las provincias, las áreas metropolitanas, los territorios indígenas y las asociaciones de municipios, en los términos y condiciones de las normas legales que regulen la organización y el funcionamiento de dichas entidades. … Por su parte, el artículo 329 de la Ley 136, dispone: “[…] ARTICULO 32°.
ATRIBUCIONES: Además de las funciones que se le señalen en la Constitución y la ley, SON ATRIBUCIONES DE LOS CONCEJOS las siguientes: … 3). REGLAMENTAR LA AUTORIZACIÓN AL ALCALDE PARA CONTRATAR, SEÑALANDO LOS CASOS EN QUE REQUIERE AUTORIZACIÓN PREVIA DEL CONCEJO. … De las normas transcritas se tiene que la autorización que le confirió la Ley 80 a los Alcaldes, debe interpretarse armónicamente con las atribuciones constitucionales que le fueron conferidas a los concejos y alcaldes, en las que se colige de la posibilidad de autorización por parte del cabildo para el alcalde en el ejercicio de la contratación; sin embargo, esta no puede entenderse como supeditada a toda la contratación que esté a cargo de los alcaldes.
A tal conclusión se arriba en virtud de las precisiones que sobre el particular realizó la Corte Constitucional en la sentencia C-738 de 2001 al examinar y declarar exequible el numeral tercero del artículo 32 de la Ley 136, respecto de la función de los concejos de autorizar al Alcalde para contratar, de cara a la atribución constitucional conferida en el numeral 3° del artículo 313 Superior.
Sobre el particular se puntualizó: “[…] Sin embargo, debe advertir esta Corporación que la atribución otorgada en la norma bajo estudio, siendo como es una función administrativa, sólo 9 Modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012 Sentencia de Única Instancia Radicado 17001233300020250003900 9 podrá ser ejercida por los Concejos con el alcance y las limitaciones propias de su naturaleza.
Así, cualquier reglamentación efectuada por dichas Corporaciones, debe ser respetuosa del ámbito reservado constitucionalmente al Legislador, por lo cual no puede entrar a establecer procedimientos de selección, normas generales aplicables a los contratos, etc., puesto que ello forma parte del núcleo propio del Estatuto de Contratación. Igualmente, al constituir esta función una manifestación de la colaboración armónica que, en virtud del artículo 116 Superior, debe existir entre los distintos órganos del Estado -tanto entre los pertenecientes a una misma rama del poder público, como entre las distintas ramas-, a ella es aplicable lo dispuesto por esta Corte en cuanto al tema de las leyes de autorizaciones, en virtud de las cuales podrá el Congreso autorizar al Ejecutivo para contratar (art. 150-9, C.P.).
En ese orden de ideas, debe tenerse en cuenta lo que se estableció en la sentencia C- 466/97, en los siguientes términos: “La introducción del concepto de ley de autorizaciones en la Carta de 1991 corresponde a una tradición constitucional, pues el artículo 76 numeral 11 de la Constitución de 1886 otorgaba al Congreso la facultad para conceder autorizaciones al Gobierno para la celebración de contratos, como quiera que la creación de vínculos jurídicos individuales siempre se han considerado como asuntos propios de la mecánica de ejecución de programas gubernamentales, por lo cual son asuntos de la naturaleza administrativa del gobierno. Por consiguiente, la ley de autorizaciones se ha entendido como el beneplácito legislativo para que el Gobierno ejerza una función propia dentro de su ámbito constitucional.
Por lo tanto, el ejercicio mismo de la actividad contractual es una actividad privativa del Gobierno, que debe contar con la aprobación del Congreso, como manifestación del ejercicio coordinado y armónico de la función pública. ( ) De lo anteriormente expuesto se colige que, frente a la facultad para celebrar contratos creadores de situaciones jurídicas concretas, la Constitución faculta al Legislador para que permita al Gobierno que se vincule jurídicamente y por ende se obligue en el campo contractual.
Sin embargo, la Carta no autoriza que el Legislador le imponga al Ejecutivo la celebración de un contrato específico, pues la autorización del Congreso está sometida a la realización de un acto de naturaleza administrativa. Por lo tanto, los artículos impugnados transgreden la Constitución”. El anterior razonamiento es aplicable, mutatis mutandi, a las autorizaciones que los concejos municipales otorgan a los alcaldes para contratar, y por lo mismo, a la reglamentación que sobre el particular expidan tales Corporaciones, en ejercicio de lo dispuesto en la norma acusada.
Por lo mismo, NO PODRÁN LOS CONCEJOS, SO PRETEXTO DE REGLAMENTAR EL TEMA DE LAS AUTORIZACIONES, EXTRALIMITARSE EN SUS ATRIBUCIONES E INTERVENIR SOBRE LA ACTIVIDAD CONTRACTUAL PROPIAMENTE DICHA; dirección que corresponde al alcalde, en tanto jefe de la acción administrativa del municipio, de conformidad con el artículo 315- 3 de la Carta.
En otras palabras, la reglamentación que expidan estas corporaciones deberá limitarse a trazar las reglas aplicables al acto concreto y específico mediante el cual el concejo autoriza al alcalde para contratar, señalando los casos en que es necesario, sin entrar a regular aspectos como la selección de los contratistas, los contratos específicos a realizar, etc.
Asimismo, deberán tener en cuenta los concejos municipales que, en tanto función administrativa, la atribución que les confiere la norma que se analiza Sentencia de Única Instancia Radicado 17001233300020250003900 10 debe ser ejercida en forma razonable y proporcionada, respetando lo dispuesto en el artículo 209 constitucional; Y QUE NO SE PUEDE INTERPRETAR DICHA NORMA EN FORMA TAL QUE SE OBLIGUE AL ALCALDE A SOLICITAR AUTORIZACIONES DEL CONCEJO EN TODOS LOS CASOS EN QUE VAYA A CONTRATAR, sino únicamente en los que tal corporación disponga, en forma razonable, mediante un reglamento que se atenga a la Carta Política.
Debe resaltarse, por último que, contrario a lo que presupone la argumentación del actor, lejos de ser un límite a la autonomía municipal, el régimen previsto por la Ley 80 de 1993 está construido sobre la base de la autonomía de las entidades estatales en materia contractual, tanto que otorga a ciertas entidades y dependencias que no cuentan con personería jurídica, una capacidad especial de contratación y puedan gestionar mejor los aspectos que a ellas atañen.
Para la Corte, igual sucede con la norma bajo estudio, ya que al reafirmar la competencia reglamentaria constitucional de los concejos municipales, no sólo presupone, sino que desarrolla su autonomía real. Así, a través de regímenes reglamentarios que no lesionen lo dispuesto en la Ley 80 de 1993 y en las demás normas legales aplicables, los concejos podrán decidir cómo ha de surtirse el proceso de autorización, en los casos en que sea necesario de conformidad con los intereses locales.
En otras palabras, la norma acusada fomenta el ejercicio autónomo de las competencias municipales, así como su adecuación a las necesidades particulares del ente respectivo, sin que por ello pueda generar un estímulo para la existencia de diversos Códigos Fiscales Municipales, puesto que siempre habrá de respetarse lo dispuesto por el legislador en la Ley 80 de 1993 y demás legislación aplicable.
Finalmente, es pertinente precisar que, si bien el artículo 32-3 de la Ley 136/94, que se estudia, confirma una atribución de tipo normativo de las aludidas corporaciones municipales, no por ello es lesivo del artículo 151 Superior, en virtud del cual deberá tramitarse mediante ley orgánica lo relacionado con "la asignación de competencias normativas a las entidades territoriales".
Ello, por dos razones concurrentes: (i) tal y como lo ha establecido esta Corte, la reserva de ley orgánica es una excepción a la cláusula general de competencia del legislador ordinario, por lo cual constituye una norma de interpretación restrictiva: sólo deben entenderse abarcadas por ella las materias específicamente señaladas por el Legislador (sentencias C540/01, C-5 /01); y (ii) según lo ha precisado también esta Corporación (sentencia C-152/95), la asignación de competencias normativas de la que habla el artículo 151 de la Carta es la misma a la que se refiere el artículo 288 Superior cuando habla de la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales.
Así, al no tratarse en este caso de la asignación de una competencia normativa nacional a los municipios, sino por el contrario, del desarrollo de una competencia que les es propia por virtud del artículo 313-1 constitucional, no puede hablarse de una violación al artículo 151 de la Carta. […]” Esta interpretación impone concluir que, la competencia con la que cuenta el alcalde municipal para contratar no está sometida de manera general a toda la actividad contractual que sobre el particular desarrolle la administración municipal a través de su representante legal.
Sentencia de Única Instancia Radicado 17001233300020250003900 11 Esta autorización de parte del Concejo debe ser determinada y restringida y, solo frente a los asuntos contractuales que expresamente estuvieran reglamentados por el concejo municipal. Tal posición encontró eco posteriormente en la modificación de la Ley 136, en cuanto enumera los eventos en los que según el transcrito artículo 32, requieren de autorización por el concejo municipal.
Esta lista se introdujo mediante la Ley 1551 de julio 6 de 2012, que modificó el citado el artículo 32… … De estas disposiciones y el fundamento jurisprudencial de la Corte Constitucional que fue transcrito, se tiene que a los concejos municipales les corresponde establecer los contratos que deben ser autorizados por esa Corporación a los alcaldes municipales, bajo los criterios de razonabilidad en que debe fundarse la expedición de dicha reglamentación. De lo anterior, se concluye, como lo dijo el a quo que esta atribución de autorización no puede comprender la totalidad de los contratos que suscriba un alcalde municipal, en tanto se restringe únicamente y de manera excepcional a "los que tal corporación disponga, en forma razonable, mediante un reglamento que se atenga a la Constitución Política." … Al respecto es del caso traer a colación el siguiente concepto emitido por la Sala de Consulta de esta Corporación, en la que se recoge la evolución interpretativa sobre el tema: “[…] 1.3 Síntesis: LA REGLA GENERAL ES LA FACULTAD DEL ALCALDE PARA CONTRATAR y la excepción es la necesidad de obtener autorización del concejo municipal Como ha quedado expuesto y puede observarse a través de los diferentes conceptos de esta Sala sobre la materia, ha habido un cambio paulatino pero radical en la interpretación del artículo 313-3 de la Constitución Política sobre la autorización de los concejos municipales a los alcaldes para contratar.
En efecto, si bien en un principio se pensaba que el alcalde no podía contratar mientras que el concejo municipal no lo autorizara para tales efectos, lo que usualmente se traducía en el convencimiento de que era necesario obtener por el alcalde un acuerdo municipal anual que le otorgara dicha habilitación, actualmente es claro que esa interpretación no es la que corresponde al análisis sistemático de las disposiciones constitucionales y legales que regulan la materia.
Por el contrario, debe entenderse según los artículos 313-3 de la Constitución y 32 de la Ley 136 de 1994, en concordancia con los artículos 315- 3 de la Constitución Política, 11-3 de la Ley 80 de 1993, 91-D-5 de la Ley 136 de 1994 y 110 del Decreto 111 de 1996, QUE LOS ALCALDES TIENEN LA FACULTAD GENERAL DE SUSCRIBIR CONTRATOS Y DIRIGIR LA ACTIVIDAD CONTRACTUAL DE LOS MUNICIPIOS SIN NECESIDAD DE UNA AUTORIZACIÓN PREVIA, GENERAL O PERIÓDICA DEL CONCEJO MUNICIPAL, SALVO EN DOS CASOS: (I) CUANDO ASÍ LO HAYA PREVISTO LA LEY;
Y (II) CUANDO ASÍ LO HAYA DISPUESTO EL CONCEJO MUNICIPAL EXPRESAMENTE MEDIANTE ACUERDO. Sentencia de Única Instancia Radicado 17001233300020250003900 12 De este modo, en caso de silencio de la ley O EN AUSENCIA DE ACUERDO QUE SOMETA UN DETERMINADO CONTRATO A AUTORIZACIÓN PREVIA DEL CONCEJO MUNICIPAL, HABRÁ DE ENTENDERSE QUE EL ALCALDE PUEDE CELEBRARLO, SIN NECESIDAD DE TAL AUTORIZACIÓN, con base en sus facultades constitucionales y legales en materia contractual.[…]” De este modo, no le asiste razón al apelante en su petición de revocar el fallo cuestionado para anular parcialmente el artículo 1° del acto acusado, pues el entendimiento en que se soporta y las razones de conveniencia que invoca, referidas a la legalidad de los contratos suscritos frente a esta autorización general no tienen justificación. En efecto, la potestad de suscribirlos por el alcalde están reconocidos por la ley y solo eventualmente, cuando así se haya definido razonablemente por el concejo o la ley imponen que se trámite dicha autorización. Finalmente, la Sala debe aclarar que la expresión “protempore”, que utiliza el numeral 1° del acuerdo acusado no se predica respecto de revestir por un tiempo al alcalde de las funciones que le corresponden al concejo, sino que se recurrió a esta para referir que la autorización para contratar se hacía por un período o plazo.
Con esta precisión se descarta que sea necesario analizar el ejercicio de las facultades extraordinarias que los concejos pueden entregar temporalmente a los alcaldes, pues no es un aspecto que esté siendo objeto de reproche ni materia del acuerdo acusado. §36. En similar sentido la sentencia del 9 de agosto de 2024 de este Tribunal, con ponencia del Dr. Dohor Edwin Varón Vivas, radicado 17-001-23-33-000-2024-00154- 00, donde se expresó: “Se encuentra acreditado que, el Concejo de Aranzazu aprobó el Acuerdo 479 del 5 de junio de 2024, "Por medio del cual se adopta el plan de desarrollo del municipio de Aranzazu 2024-2027", en cuyos artículos 9 y 10 se señala: “ARTÍCULO NOVENO: FACULTADES AL ALCALDE: Se autoriza de manera expresa al alcalde municipal para suscribir convenios, contratos de cooperación y cofinanciación regional, acuerdos de ciencia, tecnología e innovación, de asociatividad y para realizar alianzas estratégicas nacionales o internacionales, cuya finalidad sea el cumplimiento de políticas, programas y metas del Plan de Desarrollo municipal de Aranzazu 2024 2027, de acuerdo a los requisitos de la Ley 80 de 1993, Ley 1454 de 2011, Ley 1955 de 2019 y demás normas que sean concordantes.
PARÁGRAFO PRIMERO: Las facultades otorgadas en el presente artículo serán por un término de tres (03) meses, los cuales empezarán a contar desde el 01 de junio del año 2024 hasta el 31 de agosto de la misma anualidad.
ARTÍCULO DÉCIMO: ALIANZAS PÚBLICO PRIVADAS: Se autoriza al alcalde municipal para celebrar los Contratos de alianzas Público Privadas que sean pertinentes y necesarias para la ejecución del presente Plan de Desarrollo Municipal de Aranzazu 2024 2027.
PARÁGRAFO PRIMERO: Las facultades otorgadas en el presente artículo serán por un término de tres (03) meses, los cuales empezarán a contar desde el 01 de junio del año 2024 hasta el 31 de agosto de la misma anualidad.” De conformidad con el marco jurídico expuesto se tiene que, los alcaldes tienen la Sentencia de Única Instancia Radicado 17001233300020250003900 13 facultad general de suscribir contratos y dirigir la actividad contractual de los municipios sin necesidad de una autorización previa, general o periódica del concejo, salvo en dos casos: (i) cuando así lo haya previsto la ley; y (ii) cuando así lo haya dispuesto el concejo expresamente mediante acuerdo municipal que reglamente la materia.
En caso de silencio de la ley o en ausencia de acuerdo que someta un determinado contrato a autorización previa del concejo municipal, habrá de entenderse que el alcalde puede celebrarlo, sin necesidad de tal autorización. En el caso concreto, en los artículos 9 y 10 del Acuerdo citado, el Concejo autorizó al Alcalde de manera general para realizar contratos, convenios, contratos de alianzas públicos privadas -entre otros-; dichos eventos no están contemplados en el parágrafo 4, del artículo 32 de la Ley 136 de 1994, que señala los casos en que el Concejo debe decidir sobre la autorización al alcalde para contratar.
De otra parte, no se evidencia que el Concejo de Aránzazu haya dispuesto expresamente que esos contratos y convenios, requerían de su autorización previa. Por tanto, se evidencia que el Concejo de Aránzazu se excedió en el ejercicio de sus competencias, al manifestar que autorizaba al alcalde para suscribir contratos, convenios, acuerdos o alianzas, pues tal autorización solo es para casos excepcionales, previstos en la ley y cuando así lo haya dispuesto el Concejo expresamente mediante acuerdo municipal que reglamente la materia; pues los alcaldes ostentan la facultad general de suscribir contratos y dirigir la actividad contractual de los municipios sin necesidad de una autorización previa, general o periódica del concejo.
Al respecto el Consejo de Estado10 precisó: “De este modo, no le asiste razón al apelante en su petición de revocar el fallo cuestionado para anular parcialmente el artículo 1° del acto acusado, pues el entendimiento en que se soporta y las razones de conveniencia que invoca, referidas a la legalidad de los contratos suscritos frente a esta autorización general no tienen justificación. En efecto, la potestad de suscribirlos por el alcalde están reconocidos por la ley y solo eventualmente, cuando así se haya definido razonablemente por el concejo o la ley imponen que se trámite dicha autorización.” (se destaca) Por lo tanto, la autorización del Concejo al alcalde para suscribir contratos, acuerdos o alianzas, implica una intromisión indebida en el ámbito de competencias propias del ejecutivo en cabeza del alcalde municipal, lo cual derivaría en la invalidez de los artículos 9 y 10 del susodicho acuerdo municipal.” §37.
Aclaración del ponente – modificación de su postura en pronunciamientos anteriores: el ponente de esta sentencia modifica su postura respecto a las salas donde participó y se mantuvo la validez de los acuerdos donde el concejo otorgó facultades al alcalde para contratar, con los argumentos de: (i) el concejo solo reiteró la competencia general del alcalde para contratar; y, (ii) le correspondía el departamento demostrar que el concejo había expedido la reglamentación de los contratos que requerían su autorización previa para que el alcalde contratara. §38.
Las sentencias de este Tribunal del 18 de octubre de 2024 y del 25 de octubre de 10 Consejo de Estado, Sección Primera. Sentencia del 19 de septiembre de 2019. Radicación número: 50001-23- 31000-2010-00548-01 Sentencia de Única Instancia Radicado 17001233300020250003900 14 2024, con ponencia de la Dra. Diana Patricia Hernández Castaño, radicados 17001- 2333-000-2024-00139-00 y 17001-2333-000-2024-00164-00, en las cuales se indicó: “Retomando los pormenores del caso, la norma objeto de estudio no contraviene las competencias en materia de contratación del alcalde y el concejo municipal, pues tal como lo indicó el Municipio de Victoria en su pronunciamiento dentro de este trámite de validez, la norma se limita a reiterar la competencia general con la que cuenta el ejecutivo municipal para celebrar contratos como jefe de la administración municipal, y tampoco desconoce, controvierte ni refuta las disposiciones normativas que exigen autorización del concejo en casos puntuales.” §39.
Y la sentencia de este Tribunal del 30 de agosto de 2024, radicado 2014-138 con ponencia del Dr. Augusto Ramón Chávez Marín señaló: “… la Sala precisa que en el caso concreto la demanda se fundamentó en el artículo 313 de la Constitución Política de Colombia, norma que establece que corresponde a los concejos Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo, y en lo previsto en el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012… … De este modo, teniendo en cuenta que la autorización en los artículos 27 y 34 del acuerdo demandado no se fundamenta en cargos adicionales tales como los objetos de los contratos y convenios que se están autorizando, o los sujetos de estos, la Sala limitará el análisis del presente asunto a la inconformidad expuesta en el escrito de demanda.
Con la anterior precisión, en criterio del Departamento de Caldas la facultad para autorizar al alcalde para la celebración de contratos solo procede frente a los asuntos contractuales expresamente reglamentados y autorizados por el concejo. Sin embargo, esta Sala considera que en el presente asunto el Departamento de Caldas omitió acreditar las razones por las cuales considera que las autorizaciones contenidas en los artículos 27 y 34 del Acuerdo 010 de 2024, violan las anteriores disposiciones constitucionales y legales.
El Tribunal recuerda el contenido de estas disposiciones: (…) Visto el contenido de las normas demandadas, este Juez plural infiere que la entidad territorial departamental no demostró la existencia de una reglamentación al interior del Concejo de Anserma que se refiera a las autorizaciones concedidas al alcalde para contratar y en la que se señalen los casos en que el ejecutivo requiere autorización previa del Concejo.
En otros términos, el Departamento de Caldas no aportó una reglamentación vigente Sentencia de Única Instancia Radicado 17001233300020250003900 15 en el Municipio de Anserma que señale los casos en los cuales el alcalde debe recibir autorización del concejo para contratar, y tampoco probó que las facultades para suscribir convenios y acuerdos de cooperación internacional, y suscribir contratos y/o convenios con entidades públicas y/o privadas para actualización del catastro multipropósito violen el respectivo reglamento o los numerales 1 a 6 del parágrafo 4 del artículo 18 de la Ley 1551 de 2012.
Conclusión … Por último, esta Sala de decisión concluye sobre las autorizaciones al alcalde para suscribir convenios y acuerdos de cooperación internacional y contratos y/o convenios con entidades públicas y/o privadas, que el Departamento de Caldas no acreditó la existencia de una reglamentación interna en el Municipio de Anserma que señale los casos en los cuales el alcalde debe recibir autorización del concejo para contratar, y tampoco probó que las mencionadas facultades al ejecutivo violen algún reglamento municipal o lo previsto en los numerales 1 a 6 del parágrafo 4 del artículo 18 de la Ley 1551 de 2012.” §40.
En este caso concreto, el municipio no demostró que previamente haya establecido los contratos que deberán ser autorizados por el concejo, bajo criterios de razonabilidad, como lo precisa el Consejo de Estado: “… a los concejos municipales les corresponde establecer los contratos que deben ser autorizados por esa Corporación a los alcaldes municipales, bajo los criterios de razonabilidad en que debe fundarse la expedición de dicha reglamentación… De esta disposición se predica que era atribución del Concejo Municipal de Inírida reglamentar los casos en los que se requería la autorización previa para contratar, lo que deviene en que una autorización general, como la que se confirió en el acto acusado, resulta contraria al ordenamiento jurídico, conforme lo concluyó el a quo.” §41.
De esta manera, el Acuerdo 032 de 2024 aprobado por el Concejo de Manzanares se ha de declarar inválido. §42. Frente a los argumentos del municipio, es del caso contraargumentar que luego de las diversas corrientes jurisprudenciales, que se pasó de las facultades de contratación restringidas al alcalde que en algunos municipios debía solicitar al concejo la autorización para contratar cada año y por determinados contratos, para luego el ejercicio de facultades amplias, la Ley 1551 de 2012 dispuso que en determinados contratos y previa reglamentación razonada el alcalde debía solicitar autorización para contratar. §43.
En cuanto al carácter preventivo de la presente acción es procedente, a pesar de ya existir el acuerdo, en razón a que el mismo se envía a revisión una vez expedido por el concejo y sancionado por el alcalde. §44. En mérito de lo expuesto, la sala sexta de decisión del Tribunal Administrativo de Caldas, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, SENTENCIA PRIMERO: DECLARAR LA INVALIDEZ del Acuerdo 032 del 28 de noviembre Sentencia de Única Instancia Radicado 17001233300020250003900 16 de 2024 expedido por el Concejo de Manzanares- Caldas- “POR MEDIO DEL CUAL SE AUTORIZA AL SEÑOR ALCALDE MUNICIPAL PARA EFECTUAR CONVENIOS Y/O CONTRATOS DE COFINANCIACION CON ENTIDADES DEL ORDEN NACIONAL, DEPARTAMENTAL Y/O MUNICIPALES, PERSONAS NATURALES Y/O JURIDICAS DE DERECHOS PUBLICO Y PRIVADO PARA LA EJECUCION DE PROGRAMAS DE INVERSIÓN PARA EL AÑO 2025”.
SEGUNDO
COMUNÍQUESE esta determinación al señor Gobernador del Departamento de Caldas, al presidente del Concejo, al alcalde, y al Personero Municipal de Manzanares- Caldas.
TERCERO: En firme esta sentencia, ARCHÍVESE el expediente previas las anotaciones del caso en el Aplicativo “Samai”. Notifíquese y cúmplase Los Magistrados, FERNANDO ALBERTO ÁLVAREZ BELTRÁN Carlos Manuel Zapata Jaimes (Ausente con permiso) Constancia: el presente auto fue firmado electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con la ley