REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA MAGISTRADO PONENTE: BELISARIO BELTRÁN BASTIDAS Ibagué, dieciséis (16) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) RADICACION: 73001-33-33-002-2019-00433-01 MEDIO DE CONTROL: EJECUTIVO DEMANDANTE: SOCIEDAD TOLIMENSE DE INGENIEROS DEMANDADO: MUNICIPIO DE FLANDES - TOLIMA TEMA: SIGUE ADELANTE LA EJECUCIÓN OBJETO DE LA PROVIDENCIA Decide la Sala el recurso de apelación formulado por el apoderado de la entidad demandada, contra la providencia proferida en audiencia inicial celebrada el día 19 de noviembre de 2020, mediante la cual el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Ibagué, resolvió declarar no probadas las excepciones de mérito propuestas por la ejecutada y ordenó seguir adelante con la ejecución.
ANTECEDENTES LA SOCIEDAD TOLIMENSE DE INGENIEROS, a través de apoderado judicial, presentó demanda ejecutiva en contra del MUNICIPIO DE FLANDES, para lo cual elevó las siguientes, PRETENSIONES “I. Líbrese mandamiento de pago en contra del Municipio de Flandes - Tolima y a favor de la Sociedad Tolimense de Ingenieros por la suma de CINCUENTA Y CINCO MILLONES DE PESOS ($55.000.000,00) M/Cte. derivada del "acta 02 final" y acta "final y liquidación" del convenio No 005 del 21 de enero del 2011.
II. Por los intereses moratorios, desde que se hizo exigible la obligación, hasta que se verifique el pago total de la deuda. III. Se condene a pagar todas y cada una de las COSTAS del proceso a la parte demandada.” EXPEDIENTE: 73001-33-33002-2019-433-01 DEMANDANTE: SOCIEDAD TOLIMENSE DE INGENIEROS DEMANDADO: MUNICIPIO DE FLANDES 2 Las anteriores pretensiones las soporta en los siguientes:
HECHOS “1) El día 21 de enero del 2011, entre la SOCIEDAD TOLIMENSE DE INGENIEROS, representada legalmente por el señor FERNANDO SÁNCHEZ CARDOZO, y la alcaldía municipal de FLANDES - TOLIMA, representada legalmente por el señor SANTOS EDUARDO SUAREZ MONTAÑO, se suscribió convenio interinstitucional de cooperación número 005 de, cuyo objeto reza así: "aunar esfuerzos, con la SOCIEDAD TOLIMENSE DE INGENIEROS, para el desarrollo de obras de mejoramiento y adecuación de las instituciones educativas del municipio de Flandes incluidas en convenio interadministrativo, suscrito con la gobernación del Tolima en ejecución del proyecto "mejoramiento, adecuación, remodelación y construcción en instituciones educativas, del municipio de Flandes Tolima", y el cual constituyo como valor: QUINIENTOS VEINTICUATRO MILLONES, SETECIENTOS NOVENTA MIL PESOS ($524.790.000,00) M/Cte., de los cuales el aporte del municipio de Flandes es de QUINIENTOS DIEZ MILLONES DE PESOS ($510.000,00) M/Cte. y el aporte de la Sociedad Tolimense de Ingenieros es de CATORCE MILLONES SETECIENTOS NOVENTA MIL PESOS ($14.790.000.00) M/cte. 2) El 05 de febrero del año 2013, el municipio de Flandes paga a la Sociedad Tolimense de Ingenieros CUATROCIENTOS CINCUENTA Y CINCO MILLONES DE PESOS ($455.000,00) M/Cte., según orden de pago numero 2013000063 por concepto de acta de obra parcial número 01. 3) El 31 de mayo del año 2013, entre el señor alcalde del Municipio de Flandes para la fecha, TELESFORO BERNAL VELASQUEZ, el ingeniero FERNANDO SANCHEZ CARDOZO como presidente de la Sociedad Tolimense de Ingenieros y el ingeniero LUIS ALBERTO BUSTAMANTE HERNANDEZ como delegado de la Sociedad Tolimense de Ingenieros, suscribieron el acta 02 final, en donde se acredita que el municipio convocado debe pagar CINCUENTA Y CINCO MILLONES DE PESOS ($55.000.000,00) M/Cte. por concepto de pago de lo adeudado por parte del municipio a la Sociedad Tolimense de Ingenieros. 4) El día 26 de noviembre del año 2014 el secretario de planeación e infraestructura para dicha época JULIAN CAMILO MONTERO EXPEDIENTE: 73001-33-33002-2019-433-01 DEMANDANTE: SOCIEDAD TOLIMENSE DE INGENIEROS DEMANDADO: MUNICIPIO DE FLANDES 3 PÉREZ, suscribió acta final y de liquidación de dicho acto contractual, en la cual se acredita que el municipio de FLANDES TOLIMA, adeuda la suma de, CINCUENTA Y CINCO MILLONES ($55.00.000, 00) M/Cte.
La SOCIEDAD TOLIMENSE DE INGENIEROS. 5) El 20 de enero de 2015, la Sociedad Tolimense de Ingenieros, envió factura de venta número 614, por valor de CINCUENTA Y CINCO MILLONES DE PESOS ($55.000.000,00) M/Cte. Valor correspondiente al acta final y a la liquidación del convenio precitado. 6) Aunado a lo anterior, se tiene que el 21 de enero del 2015 la alcaldía municipal de Flandes a través de la ingeniera DANIELA DE LA PAVA CALLEJAS actuando como ingeniera de apoyo, secretaria de planeación, en resumidas cuentas, responde estar esperando un desembolso para el pago. 7) Debido al no pago de la factura precitada y de situaciones contables, fue imperativo anular dicha factura, por lo cual el día 25 de julio del año 2017, la SOCIEDAD TOLIMENSE DE INGENIEROS radico factura número 978, ante la ALCALDÍA MUNICIPAL DE FLANDES, con el ánimo de informar NUEVAMENTE a la alcaldía y satisfacer la obligación dineraria contenida en el "acta 02 final" y acta "final y liquidación" del convenio No 005 del 21 de enero del 2011. 8) El día 11 de enero del año 2018, se radica ante la alcaldía de Flandes, nuevamente solicitud del pago de acta final de liquidación. 9) A la fecha mi poderdante no ha logrado satisfacer el pago de la totalidad de la deuda, por lo cual al no cumplir con la obligación derivada del "acta 02 final" y acta "final y liquidación" del convenio No 005 del 21 de enero del 2011.
Derivada del convenio 005 del 21 de enero del 2011, se entiende que los plazos para pagar dicha deuda están vencidos, encontrándose en mora. 10) Al emerger la obligación directamente del "acta 02 final" y acta "final y liquidación" del convenio 005 del 21 de enero del 2011, se constituye una obligación clara, expresa y exigible de pagar una cantidad liquida de dinero como se desprende y prueba con ello y de su contenido.
EXPEDIENTE: 73001-33-33002-2019-433-01 DEMANDANTE: SOCIEDAD TOLIMENSE DE INGENIEROS DEMANDADO: MUNICIPIO DE FLANDES 4 11) El 25 de julio de 2017, se radicó ante la Alcaldía Municipal del Flandes la factura 978 por concepto de "VALOR ACTA 2 Y FINAL CV005/2011 OBRA FLANDES, por valor de $55.000.000. 12) El día 5 de febrero de 2019 se agotó el requisito de procedibilidad ante la procuraduría 163 judicial II para asuntos administrativos. 13) La Sociedad Tolimense de Ingenieros, por intermedio de su representante legal, el señor FERNANDO SÁNCHEZ CARDOZO, me ha conferido poder especial amplio y suficiente para iniciar y llevar hasta su culminación el presente proceso de ejecución; por tanto, ruego se me reconozca personería jurídica para actuar dentro del presente proceso.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA A través de apoderado judicial el MUNICIPIO DE FLANDES, contestó la demanda ejecutiva, manifestando que el actor, aportó con la demanda copia autenticada del CONVENIO INTERADMINISTRATIVO Nº 005 de fecha 21 de enero de 2011, suscrito entre el MUNICIPIO DE FLANDES y LA SOCIEDAD TOLIMENSE DE INGENIEROS, copia de la factura de venta Nº y copia autenticada del Acta de Liquidación Final del Convenio Interadministrativo Nº 005 de fecha 21 de enero de 2011, siendo esta última según los hechos de la demanda, el titulo ejecutivo objeto de recaudo.
Por lo anterior, arguye que evidencia que el titulo ejecutivo aportado no fue suscrito por quien ejercía la representación legal del MUNICIPIO DE FLANDES, notándose la ausencia de su firma en el documento y siendo escrita por quien dijo ejercer como Secretario de Planeación Municipal de Flandes, sin que se acompañara prueba alguna de la delegación en esta persona de la facultad para celebrar y liquidar el contrato; es más, ni siquiera se hace mención de esa situación en el Acta de Liquidación. Ante dicha circunstancia, sostiene que el representante legal del municipio al no ser el servidor público que suscribe el del Acta de Liquidación Final del Convenio Interadministrativo Nº 005 de fecha 21 de enero de 2011, y al no acreditar que tenía la facultad para ello en virtud de delegación del respectivo representante, no puede obligar o comprometer al ente territorial al pago de lo contenido en dicho documento, pues, no puede éste o el interventor reemplazar a el representante legal, advirtiéndose por el juzgado EXPEDIENTE: 73001-33-33002-2019-433-01 DEMANDANTE: SOCIEDAD TOLIMENSE DE INGENIEROS DEMANDADO: MUNICIPIO DE FLANDES 5 la ausencia de un requisito esencial del título ejecutivo, el cual es provenir del deudor.
Aunado a ello, la ejecutada propuso las siguientes excepciones: inexistencia de las obligaciones demandadas, cobro de lo no debido, falta de constitución del título ejecutivo por no provenir del deudor, buena fe, prescripción e indebida escogencia del medio de control. Indebida escogencia del medio de control. Alude, que de conformidad al acta 02 final y acta final y liquidación, el medio de control a tramitarse sería el de una acción contractual, toda vez que la suma de dinero que se reclama se deriva del cumplimiento del contrato y/o convenio Interadministrativo de Cooperación Nº005 del 21 de enero de 2011 suscrito entre las partes y no de la factura de venta Nº 978 del 18 de julio de 2017.
Prescripción. Manifiesta la accionada que el término para incoar la demanda ejecutiva será de cinco (5) años contados a partir de la exigibilidad de la obligación a cargo de la entidad ejecutada; para el presente caso, dicho término se encuentra más que vencido; toda vez que la suma que se pretende cobrar se derivó del “Acta 02 final” y “acta final y liquidación del convenio Interadministrativo de Cooperación Nº005 del 21 de enero de 2011.
El título ejecutivo no proviene del deudor. La entidad demandada, alude que en el presente asunto, el ejecutante, aporta con la demanda copia autenticada del CONVENIO INTERADMINISTRATIVO Nº 005 de fecha 21 de enero de 2011, suscrito entre el MUNICIPIO DE FLANDES y LA SOCIEDAD TOLIMENSE DE INGENIEROS, copia de una factura de venta y copia autenticada del acta de liquidación final del convenio interadministrativo Nº 005 de fecha 21 de enero de 2011, siendo esta última según los hechos de la demanda, el titulo ejecutivo objeto de recaudo.
Sin embargo, esta última no fue suscrita por quien ejercía la representación legal del MUNICIPIO DE FLANDES, notándose la ausencia de su firma en el documento y siendo suscrita por quien dijo ejercer como Secretario de Planeación Municipal de Flandes, sin que se acompañara prueba alguna de la delegación en esta persona de la facultad para celebrar y liquidar el contrato. - Inexistencia de las obligaciones demandadas.
EXPEDIENTE: 73001-33-33002-2019-433-01 DEMANDANTE: SOCIEDAD TOLIMENSE DE INGENIEROS DEMANDADO: MUNICIPIO DE FLANDES 6 Por lo anterior, sostiene que el demandante no tiene ni cuenta con los presupuestos legales para solicitar el pago de sumas de dinero, tales como las que reclama, es preciso señalar que en este tipo de procesos el actor debe probar lo que ha relacionado en los hechos de la demanda, ello con base en los parámetros del derecho probatorio.
Cobro de lo no debido. Atendiendo todo lo expuesto, la ejecutada arguye que no existe fundamento para que la sociedad actora cobre sumas de dinero que no se le adeudan. - Buena fe. Sostiene que la entidad demandada fue clara, recta, honesta desde el mismo inicio del convenio interadministrativo de cooperación Nº 005 del 21 de enero de 2011.
CONTESTACIÓN DE LAS EXCEPCIONES El apoderado judicial del demandante, dentro del término estipulado se pronunció sobre el traslado de las excepciones de merito o de fondo propuesta por la ejecutada, oponiéndose a la prosperidad de las mismas. En cuanto a las excepciones de inexistencia de las obligaciones demandadas y cobro de lo no debido, alude que no le asiste la razón a la parte pasiva dentro de este litigio, en virtud a que el TITULO EJECUTIVO está conformado por todos los documentos que hacen parte del convenio interinstitucional de cooperación número 005 del 21 de enero de 2011 y tal y como queda claro según el “acta 02 final” y el “final y liquidación” a mi mandante se le adeuda las suma de CINCUENTA Y CINCO MILLONES PESOS ($55.000.000).
Por lo cual sostiene, que no hay lugar a dudas de la existencia de la obligación teniendo en cuenta todo el material probatorio que se encuentra dentro del plenario, la Alcaldía de Flandes, a través de los diferentes actos administrativos se comprometió a pagar la suma citada a la demandante, otorgándole el derecho a exigir su cumplimiento.
Incluso reconoce la obligación en escenarios administrativos con relación directa al negocio jurídico objeto de la litis. Frente a la excepción falta de constitución del título ejecutivo por no provenir del deudor, indica que la entidad accionada está atacando requisitos formales del título ejecutivo, fuera de su oportunidad. El accionado si bien así lo consideraba, debió dentro del término legal, interponer recurso de reposición contra el mandamiento de pago.
Sin embargo, tal y como se puede ver dentro de la foliatura de este proceso, dicha providencia judicial se encuentra en firme y nunca fue objeto de EXPEDIENTE: 73001-33-33002-2019-433-01 DEMANDANTE: SOCIEDAD TOLIMENSE DE INGENIEROS DEMANDADO: MUNICIPIO DE FLANDES 7 recurso. Así las cosas, esta excepción no puede ser tenida en cuenta dentro de este proceso, al haber precluido la etapa procesal en que se podía interponer.
Así mismo, adiciona que el titulo ejecutivo es el contrato mismo, el convenio número 005 del 21 de enero de 2011, un título complejo conformado por todos los documentos que lo integran, tal y como se dijo en el auto que se libró mandamiento de pago, el pasado 10 de diciembre de 2019. En lo que se refiere a la excepción de buena fe, indica que esta no es medio defensivo que pueda prosperar en este tipo de procesos, aludiendo que el MUNICIPIO DE FLANDES, ha actuado de mala fe, ya que la “excusa” por parte del ejecutado es que no se ha realizado la liquidación y último desembolso del convenio 1314 de 2010 suscrito entre ese municipio y la Gobernación del Tolima, del cual dependen los recursos para realizar el pago.
Ante ello, señala que tal y como lo prueban los documentos aportados, la Gobernación del Tolima, en diferentes ocasiones requirió al ente municipal demandado para suscribir el acta de liquidación del convenio 1314 de 2010, y este último hizo caso omiso a dichos requerimientos, por lo que fue hasta el 27 de agosto de 2019 que se logró suscribir el acta de liquidación por las partes y en este momento estaría pendiente que el municipio ejecutado presente cuenta de cobro ante la Gobernación del Tolima, para el “desembolso” que hace mención el municipio en oficio del 21 de enero de 2015.
En cuanto a la última excepción, la que el ejecutado denomina INDEBIDA ESCOGENCIA EL MEDIO DE CONTROL, arguye que, de acuerdo a la naturaleza de la excepción, esta sería una excepción previa, teniendo en cuenta que busca atacar el procedimiento, y por ello, el numeral 3 del artículo 442 del C.G.P, aplicable dentro de este proceso, el accionado debió alegarla mediante recurso de reposición contra el mandamiento de pago, situación que no ocurrió y por lo tanto solicita que se desestimen las excepciones.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Durante la celebración de la audiencia inicial, llevada a cabo el día diecinueve (19) de noviembre de dos mil veinte (2020), el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Ibagué, dentro de la cual profirió sentencia de primera instancia, resolviendo, declarar no probadas las excepciones propuestas por el MUNICIPIO DE FLANDES, y ordenó seguir adelante con la ejecución y condenó en costas a la demandada a favor del ejecutante, en un EXPEDIENTE: 73001-33-33002-2019-433-01 DEMANDANTE: SOCIEDAD TOLIMENSE DE INGENIEROS DEMANDADO: MUNICIPIO DE FLANDES 8 valor de millón quinientos mil pesos ($1.500.000), para lo cual sostuvo lo siguiente: “(…) Indebida escogencia del medio de control.
Frente a este medio exceptivo, es necesario dejar en claro que, de conformidad con lo establecido en el artículo 442 numeral 3 del C. G. del P., los hechos que configuren excepciones previas deberán alegarse mediante reposición contra el mandamiento de pago, razón por la cual, en el presente caso el Despacho no estaría obligado a resolver la excepción planteada.
Sin embargo, sin temor a equivocarnos y con la finalidad de dar certeza frente al trámite procesal adelantado, el medio de control instado es el correcto, teniendo en cuenta que en el presente caso no se pretende la declaratoria de la existencia o nulidad del contrato, su revisión, incumplimiento, la declaratoria de nulidad de los actos contractuales, o que se condene al responsable a la indemnización de los perjuicios, sino que se persigue el pago de las sumas derivadas del contrato y sus documentos anexos, las cuales, constituyen título ejecutivo a la luz del artículo 297 del CPACA. - Prescripción o caducidad.
El artículo 164 numeral 2 literal k) de la ley 1437 de 2011, señala que cuando se pretenda la ejecución con títulos ejecutivos derivados del contrato, el término para solicitar su ejecución será de 5 años contados a partir de la exigibilidad de la obligación. En el presente caso, pese a que el convenio fuente de las obligaciones fue celebrado el 21 de noviembre de 2011, debe tenerse en cuenta que el acta final de tal negocio jurídico se suscribió el 31 de mayo de 2013 y la certificación sobre el cumplimiento a cabalidad de las obligaciones para proceder a su pago se expidió el 26 de noviembre de 2014.
Así, como quiera que la solicitud de conciliación prejudicial se radicó el 26 de diciembre de 2018, la constancia de procuraduría se expidió el 5 de febrero de 2019 y la demanda se presentó el 22 de noviembre de 2019, no hay duda alguna que la demanda se formuló dentro de los 5 años siguientes a la exigibilidad de la obligación, esto es, luego de contar con el acta final de obra y la certificación de cumplimiento expedida por el Supervisor. - El título ejecutivo no proviene del deudor.
El H. Consejo de Estado ha precisado en varias providencias, que el título ejecutivo debe reunir condiciones formales, las cuales consisten en que el EXPEDIENTE: 73001-33-33002-2019-433-01 DEMANDANTE: SOCIEDAD TOLIMENSE DE INGENIEROS DEMANDADO: MUNICIPIO DE FLANDES 9 documento o conjunto de documentos que dan cuenta de la existencia de la obligación i) sean auténticos y ii) emanen del deudor o de su causante, de una sentencia de condena proferida por el juez o Tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial que tenga fuerza ejecutiva de conformidad con la ley.
Ahora, el artículo 430 del C. G. de. P. señala que los requisitos formales del título ejecutivo sólo podrán discutirse mediante recurso de reposición contra el mandamiento ejecutivo y que los defectos formales del título no podrán reconocerse o declararse por el Juez en la sentencia o en el auto que ordene seguir adelante con la ejecución, según fuere el caso.
En el asunto objeto de estudio, pese a que el requisito señalado por el municipio de Flandes es un asunto de carácter formal el cual debió discutirse a través del recurso de reposición, es preciso realizar las siguientes precisiones al respecto, con la finalidad de confirmar que en el presente caso el título ejecutivo sí proviene del deudor: En el proceso ejecutivo contractual, generalmente el título ejecutivo viene a ser complejo, y necesariamente estará constituido por el contrato mismo y los documentos anexos al mismo, esto es, aquellos de los cuales se deriva una obligación clara, expresa y exigible, tales como facturas, certificados de cumplimiento, actas parciales y finales de obra, documento en el que conste la liquidación bilateral o unilateral del contrato, entre otros.
En el sub examine, debe tenerse en cuenta que el título ejecutivo no sólo está constituido por el acta final y de liquidación suscrita por el secretario de Planeación el 26 de noviembre de 2014, sino por el contrato mismo, el acta de inicio, certificaciones de cumplimiento, actas parciales de obra y, de manera relevante, por el acta final No. 2 suscrita el 31 de mayo de 2013 entre el representante legal de sociedad Tolimense de Ingenieros y el Alcalde del municipio de Flandes, señor TELEFORO BERNAL VELÁSQUEZ, quien, según reporte presentado en la página de pública https://www.funcionpublica.gov.co/web/sigep/hdv//directorio/M144811 5-0578-4/view, se desempeñó como Alcalde del municipio de Flandes entre el 1 de enero de 2012 y el 31 de diciembre de 2015.
Así, no le asiste razón al apoderado del municipio de Flandes cuando indica que el título no proviene del deudor porque el acta del 26 de noviembre de 2014 no fue suscrita por el Acalde de Flandes sino por el secretario de Planeación, pues olvida que estamos en presencia de un título ejecutivo complejo que, para el presente caso, está constituido por múltiples documentos, como se vio con antelación, que constituyen una obligación clara, expresa y exigible a favor de la sociedad demandante.
EXPEDIENTE: 73001-33-33002-2019-433-01 DEMANDANTE: SOCIEDAD TOLIMENSE DE INGENIEROS DEMANDADO: MUNICIPIO DE FLANDES 10 Además, recuérdese que, conforme lo establece el artículo 297 del CPACA, constituyen título ejecutivo, entre otros, los contratos, los documentos en que consten sus garantías, junto con el acto administrativo a través del cual se declare su incumplimiento, el acta de liquidación del contrato, o cualquier acto proferido con ocasión de la actividad contractual, en los que conste obligaciones claras, expresas y exigibles, tal como sucede en el presente caso.
En todo caso, a esta altura procesal, no es procedente que se reabra el debate sobre los requisitos formales del título. - Inexistencia de las obligaciones demandadas y cobro de lo no debido Se negarán las anteriores excepciones, pues los documentos presentados conforman un título ejecutivo complejo admisible en esta jurisdicción, pues se aportó el contrato fuente de la obligación, acta de inicio, actas parciales, acta de recibo final y balance financiero del contrato, acta de liquidación del contrato, informes sobre el cumplimiento y recibo a satisfacción de las obras contratadas por parte del Supervisor, documentos todos estos que prestan mérito ejecutivo, porque contiene una obligación clara, expresa y actualmente exigible a favor de la Sociedad Tolimense de Ingenieros y en contra de la entidad ejecutada, en los términos del artículo 422 del Código General del Proceso.
Corolario de lo anterior, se ordenará seguir adelante la ejecución conforme al capital e intereses ordenado en el mandamiento de pago. En consecuencia, se declararán no probadas las excepciones propuestas por la entidad demandada. Además, se ordenará que las partes presenten la liquidación del crédito conforme lo dispone el artículo 446 del C.G.P. (…)
RESUELVE
PRIMERO. - Declarar no probadas las excepciones de mérito propuestas por el municipio de Flandes, conforme a lo antes expuesto.
SEGUNDO. - Seguir adelante con la ejecución en la forma y términos señalados en el mandamiento de pago.
TERCERO. - Ordenar a las partes la presentación de la liquidación del crédito conforme lo dispone el artículo 446 del C.G.P. Se recuerda a las partes que la liquidación que se presente deberá acompañarse de los documentos que la sustenten. EXPEDIENTE: 73001-33-33002-2019-433-01 DEMANDANTE: SOCIEDAD TOLIMENSE DE INGENIEROS DEMANDADO: MUNICIPIO DE FLANDES 11 CUARTO. - Condenar en costas a la parte ejecutada, tásense tomando como agencias en derecho la suma de un millón quinientos mil pesos ($1.500.000).
(…)” RECURSOS DE APELACIÓN Inconforme con la anterior decisión y atendiendo que se profirió en estrados, la apoderada judicial del MUNICIPIO DE FLANDES interpuso recurso de apelación, manifestando que si bien es cierto, lo que dijo el Despacho guarda relación con el acta número dos y el acta final, es de resaltar que el acta de liquidación no fue suscrita por el ALCALDE DEL MUNICIPIO DE FLANDES, y en tal sentido, no cumpliría con el requisito esencial de un título ejecutivo del artículo 488 del C.P.C, que establece que debe provenir del deudor.
Por lo tanto, de la normatividad antes transcrita se puede concluir que el titulo ejecutivo debe provenir del deudor; cómo se puede observar en el acta de liquidación del convenio la misma fue suscrita por el Secretario de Planeación quien fue la persona designada como supervisor de dicho contrato; pues este no remplaza ni exonera al Alcalde Municipal de Flandes de sus deberes en lo que respecta a la contratación. Indica, que el juez de instancia más que el juez de la ejecución, es el juez del título ejecutivo; siendo el encargado de calificar que el titulo aportado como tal cumpla con todos los requisitos formales exigidos por el articulo 488 C.P.C, por lo que considera que el A Quo cometió un yerro al librar mandamiento de pago con un título ejecutivo que desfigura la unidad jurídica del título, en cuanto el reconocimiento de la deuda que debe provenir del deudor o el causante.
Ante ello, indica que si bien en el Contrato Interinstitucional de Cooperación Nº 005 del 21 de enero de 2011, fue designado el Secretario de Planeación del MUNICIPIO DE FLANDES como supervisor del contrato, quien para dicha época era el Sr. JOSE GREGORIO GONZALEZ DIAZ; también es cierto que en virtud a dicha delegación este, no puede comprometer al ente territorial que represento al momento de expedir la acta de liquidación del Contrato Interinstitucional de Cooperación Nº 005; pues dentro de sus funciones esta la de controlar, seguir y apoyar el desarrollo del contrato además asegurar su correcta ejecución y cumplimiento, en si este es el encargado de vigilar que tanto el contratante como contratista cumplan con sus obligaciones, en ningún momento este en virtud de sus funciones, puede reemplazar a alguna de las partes.
EXPEDIENTE: 73001-33-33002-2019-433-01 DEMANDANTE: SOCIEDAD TOLIMENSE DE INGENIEROS DEMANDADO: MUNICIPIO DE FLANDES 12 Por otra parte, menciona que al revisar el acta de liquidación carece de la firma del Alcalde Municipal de la época, dilucidándose que el titulo ejecutivo base de recaudo carece de un requisito esencial de un título ejecutivo, el cual es provenir del deudor, y en tal sentido, no puede ser exigible.
Señala, que cuando se trata de contratos estatales o del acta de liquidación de estos, se requiere que para que dicho documento pueda operar como título ejecutivo a favor de las partes, es necesario que se encuentre suscrito por estos, toda vez que la firma de las partes o quien se encuentre representándolos es lo que obliga. En los contratos donde es parte una entidad pública o estatal, la representación de esta resulta a cargo del jefe o representante de la entidad.
Concretamente para el caso de los municipios, la competencia y representación para celebrar contratos radica en el Alcalde o en su defecto en la persona que éste delegue, según se desprende de la Ley 80 de 1993, articulo 11, numeral 3, literal b) y articulo 12. Arguye, que sobre el tema en particular ya existen pronunciamientos por parte de otros Despachos judiciales, donde se hace indispensable traer a colación los mismos; por su parte el Tribunal Administrativo del Cauca- Sala de decisión 003 en un caso igual al que hoy nos ocupa, así como el pronunciamiento del Juzgado Sexto Administrativo Oral de Valledupar Cesar en sentencia de fecha 09 de marzo de 2015 dentro del proceso con radicado 20001-33-33-006-2014-00445-00.
De acuerdo a lo anteriormente expuesto, solicita que se REVOQUE el fallo de primera instancia y se tenga por probada la excepción planteada de “FALTA DE CONSTITUCION DEL TITULO EJECUTIVO POR NO PREVENIR DEL DEUDOR”, y en tal sentido, se ordene no proseguir con la ejecución del crédito y se condene en costas a la entidad ejecutante. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA Mediante auto del veintiuno (21) de julio de dos mil veintiuno (2021), se admitió el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada, en contra de la sentencia proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Ibagué, en la audiencia inicial celebrada el día diecinueve (19) de noviembre de dos mil veinte (2020).
Luego, a través de Auto del ocho (08) de marzo de dos mil veintidós (2022), se corrió traslado a las partes para que presentarán sus alegatos de conclusión y al ministerio publico para que allegara su concepto. EXPEDIENTE: 73001-33-33002-2019-433-01 DEMANDANTE: SOCIEDAD TOLIMENSE DE INGENIEROS DEMANDADO: MUNICIPIO DE FLANDES 13 Dentro del término concedido, tanto la apoderada judicial de la demandante como de la ejecutada presentaron sus alegatos conclusión, quienes reiteraron los argumentos esgrimidos en las actuaciones anteriores.
CONSIDERACIONES PARTE PROCESAL - COMPETENCIA Y LEGITIMACIÓN Es competente el Tribunal de lo Contencioso Administrativo para resolver la presente controversia, tal como lo establece el artículo 153 de la Ley 1437 de 2011. PROBLEMA JURÍDICO El problema jurídico en el presente caso bajo estudio, consiste en determinar si hay lugar a declararse probada la excepción denominada título ejecutivo que no proviene del deudor, la cual fue propuesta por la ejecutada, debiéndose dar por terminado el proceso, o si por el contrario, dicha excepción no tiene vocación de prosperidad, y en tal sentido se debe confirmar la decisión que ordenó seguir adelante con la ejecución. ESTUDIO SUSTANCIAL En cuanto a los procesos ejecutivos seguidos ante esta jurisdicción, los artículos 297 y 298 del C.P.A.C.A, establecen: “ARTÍCULO 297.
TÍTULO EJECUTIVO. Para los efectos de este Código, constituyen título ejecutivo: 1. Las sentencias debidamente ejecutoriadas proferidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, mediante las cuales se condene a una entidad pública al pago de sumas dinerarias. 2. Las decisiones en firme proferidas en desarrollo de los mecanismos alternativos de solución de conflictos, en las que las entidades públicas queden obligadas al pago de sumas de dinero en forma clara, expresa y exigible. 3.
Sin perjuicio de la prerrogativa del cobro coactivo que corresponde a los organismos y entidades públicas, prestarán mérito ejecutivo los contratos, los documentos en que consten sus garantías, junto con el acto administrativo a través del cual se declare su incumplimiento, el acta de liquidación del contrato, o cualquier acto proferido con ocasión de la actividad contractual, en los que consten obligaciones claras, EXPEDIENTE: 73001-33-33002-2019-433-01 DEMANDANTE: SOCIEDAD TOLIMENSE DE INGENIEROS DEMANDADO: MUNICIPIO DE FLANDES 14 expresas y exigibles, a cargo de las partes intervinientes en tales actuaciones. 4.
Las copias auténticas de los actos administrativos con constancia de ejecutoria, en los cuales conste el reconocimiento de un derecho o la existencia de una obligación clara, expresa, y exigible a cargo de la respectiva autoridad administrativa. La autoridad que expida el acto administrativo tendrá el deber de hacer constar que la copia auténtica corresponde al primer ejemplar.
“ARTÍCULO 298. PROCEDIMIENTO. En los casos a que se refiere el numeral 1 del artículo anterior, si transcurrido un (1) año desde la ejecutoria de la sentencia condenatoria o de la fecha que ella señale, esta no se ha pagado, sin excepción alguna el juez que la profirió ordenará su cumplimiento inmediato.” (Negrilla fuera del texto original) El artículo 422 del Código General del Proceso señala a su vez que existe título ejecutivo cuando se trate de documento o documentos que conformen una unidad jurídica, que sea o sean auténticos, y que emanen del deudor o de su causante y constituyan plena prueba contra él. Esa misma disposición, exige que esos documentos aparezcan a favor del ejecutante o de su causante, y a cargo del ejecutado o del causante, una “obligación clara, expresa y exigible”.
Respecto de tales requisitos, la doctrina (1) ha señalado que, la obligación es expresa cuando aparece manifiesta de la redacción misma del título; es decir, que el documento que contiene esa obligación deben constar en forma nítida, en primer término, el crédito del ejecutante y, en segundo término, la deuda del ejecutado; estar expresamente declaradas tales situaciones sin que para ello haya que acudir a elucubraciones o suposiciones.
La obligación es clara cuando además de ser expresa aparece determinada en el título; debe ser fácilmente inteligible y entenderse en un solo sentido. La obligación es exigible cuando puede demandarse el cumplimiento de la misma por no estar pendiente de un plazo o de una condición. Dicho de otro modo, la exigibilidad de la obligación se debe, a la que debía cumplirse dentro de cierto término ya vencido, o cuando ocurriera una condición ya acontecida, o para la cual no se señaló término, pero cuyo cumplimiento sólo podía hacerse dentro de cierto tiempo que ya transcurrió, 1 Morales Molina, Hernando.
Compendio de Derecho Procesal. El proceso Civil. Tomo II. EXPEDIENTE: 73001-33-33002-2019-433-01 DEMANDANTE: SOCIEDAD TOLIMENSE DE INGENIEROS DEMANDADO: MUNICIPIO DE FLANDES 15 y la que es pura y simple por no haberse sometido a plazo ni condición, previo requerimiento. A su vez, el Código General del Proceso en su artículo 442, establece las excepciones que se pueden formular en los procesos ejecutivos, para lo cual es menester traer a colación lo que reza: “ARTÍCULO 442.
EXCEPCIONES. La formulación de excepciones se someterá a las siguientes reglas: 1. Dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación del mandamiento ejecutivo el demandado podrá proponer excepciones de mérito. Deberá expresar los hechos en que se funden las excepciones propuestas y acompañar las pruebas relacionadas con ellas. 2.
Cuando se trate del cobro de obligaciones contenidas en una providencia, conciliación o transacción aprobada por quien ejerza función jurisdiccional, sólo podrán alegarse las excepciones de pago, compensación, confusión, novación, remisión, prescripción o transacción, siempre que se basen en hechos posteriores a la respectiva providencia, la de nulidad por indebida representación o falta de notificación o emplazamiento y la de pérdida de la cosa debida. 3.
El beneficio de excusión y los hechos que configuren excepciones previas deberán alegarse mediante reposición contra el mandamiento de pago. De prosperar alguna que no implique terminación del proceso el juez adoptará las medidas respectivas para que el proceso continúe o, si fuere el caso, concederá al ejecutante un término de cinco (5) días para subsanar los defectos o presentar los documentos omitidos, so pena de que se revoque la orden de pago, imponiendo condena en costas y perjuicios.” Así las cosas, se evidencia que el numeral segundo del artículo 442 del CGP, establece que cuando las obligaciones sean derivadas de providencias judiciales, conciliaciones o transacciones, solamente se podrán alegar las excepciones de pago, compensación, confusión, novación, remisión, prescripción o transacción, siempre que se basen en hechos posteriores a la respectiva providencia. CASO CONCRETO Ahora bien, la SOCIEDAD TOLIMENSE DE INGENIEROS presentó demanda ejecutiva en contra del MUNICIPIO DE FLANDES, para que se libre mandamiento de pago por la suma de cincuenta y cinco millones de pesos EXPEDIENTE: 73001-33-33002-2019-433-01 DEMANDANTE: SOCIEDAD TOLIMENSE DE INGENIEROS DEMANDADO: MUNICIPIO DE FLANDES 16 ($55.000.000,00) M/Cte. derivada del "acta 02 final" y "acta final y liquidación" del convenio No 005 del 21 de enero del 2011.
Frente a ello, el apoderado judicial del MUNICIPIO DE FLANDES, contestó la demanda ejecutiva, manifestando que el titulo aportado no fue suscrito por quien ejercía la representación legal del MUNICIPIO DE FLANDES, notándose la ausencia de su firma en el documento, al haber sido suscrito por el Secretario de Planeación del Municipio, sin que se acompañara prueba alguna de la delegación en esta persona sobre la facultad para celebrar y liquidar el contrato; es más, ni siquiera se hace mención a ello en el Acta de Liquidación. Ante dicha circunstancia, sostiene que el alcalde del municipio al no ser el servidor público que suscribió el Acta de Liquidación Final del Convenio Interadministrativo Nº 005 de fecha 21 de enero de 2011, y al no haberse acreditado que el interventor tenía la facultad para ello en virtud de delegación del respectivo representante, no se puede obligar o comprometer al ente territorial al pago de lo contenido en dicho documento, pues, no puede éste o el interventor reemplazar al representante legal, advirtiéndose la ausencia de un requisito esencial del título ejecutivo, el cual es provenir del deudor.
Una vez evacuadas las etapas correspondientes, mediante sentencia dictada en audiencia inicial celebrada el día 19 de noviembre de 2020, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Ibagué resolvió declarar no probadas las excepciones propuestas por la accionada, en lo que respecta a la excepción denominada como “El título ejecutivo no proviene del deudor”, sostuvo que si la ejecutada consideraba que el titulo no cumplía con los requisitos formales, debió haberlo alegado en la oportunidad procesal correspondiente, es decir, cuando se profirió el auto que ordenaba librar el mandamiento de pago; sin embargo, la ejecutada guardó silencio.
Aunado a lo anterior, sostiene que debe tenerse en cuenta que el título ejecutivo no sólo está constituido por el acta final y de liquidación suscrita por el Secretario de Planeación, sino por el contrato mismo, el acta de inicio, certificaciones de cumplimiento, actas parciales de obra y, de manera relevante, por el acta final No. 2 suscrita el 31 de mayo de 2013 entre el representante legal de sociedad Tolimense de Ingenieros y el Alcalde del municipio de Flandes, cumpliéndose con los elementos para constituirse el titulo ejecutivo.
Por ello, alude que no le asiste razón al apoderado del MUNICIPIO DE FLANDES cuando indica que el título no proviene del deudor porque el acta EXPEDIENTE: 73001-33-33002-2019-433-01 DEMANDANTE: SOCIEDAD TOLIMENSE DE INGENIEROS DEMANDADO: MUNICIPIO DE FLANDES 17 del 26 de noviembre de 2014 no fue suscrita por el Acalde de Flandes sino por el Secretario de Planeación, dejando de lado que están frente a un título ejecutivo complejo que, para el presente caso, está constituido por múltiples documentos, dilucidándose que se está frente a una obligación clara, expresa y exigible a favor de la sociedad demandante, sin que sea procedente que se reabra el debate sobre los requisitos formales del título.
Inconforme con la anterior decisión, el apoderado judicial del MUNICIPIO DE FLANDES recurrió la decisión en lo referente a la excepción El título ejecutivo no proviene del deudor”, insistiendo que el acta final de liquidación no fue suscrita por el Alcalde del municipio, y en tal sentido, no cumpliría con el requisito esencial de un título ejecutivo, que establece que debe provenir del deudor, por lo que considera que el A Quo cometió un yerro al librar mandamiento de pago con un título ejecutivo que desfigura la unidad jurídica del título, al no ser exigible, por lo que solicita que se revoque el fallo de primera instancia, se tenga por probada la excepción planteada de “falta de constitución del título ejecutivo por no prevenir del deudor”, se ordene no seguir con la ejecución del crédito y se condene en costas a la entidad ejecutante.
Establecido lo anterior, le corresponde a la Sala entrar a determinar si hay lugar a declararse probada la excepción denominada “título ejecutivo que no proviene del deudor”, la cual fue propuesta por la ejecutada, debiéndose dar por terminado el proceso, o si, por el contrario, dicha excepción no tiene vocación de prosperidad, y en tal sentido se debe confirmar la decisión que ordenó seguir adelante con la ejecución. En primer lugar, es menester señalar por la Sala que la inconformidad del recurrente radica en la constitución del titulo ejecutivo, al considerar que el titulo no fue suscrito por el deudor en su calidad de Alcalde del MUNICIPIO DE FLANDES, puesto que la acta No. 2 y la acta final fue suscrita únicamente por el supervisor del contrato, lo que para la Sala deviene como un posible incumplimiento de los requisitos formales.
Ante ello, se advierte que tal y como lo indicó el A Quo la oportunidad procesal para dar a conocer la inconformidad frente a los requisitos formales del titulo ejecutivo era interponiendo recurso de reposición contra el mandamiento ejecutivo, lo cual se evidencia que no ocurrió, así mismo, el legislador estableció que no se admitirá ninguna controversia sobre esos requisitos que no se haya realizado a través de dicho recurso, y en tal sentido, sería improcedente entrar a analizar los requisitos formales del título, para lo cual se trae a colación dicha norma que así lo prevé: EXPEDIENTE: 73001-33-33002-2019-433-01 DEMANDANTE: SOCIEDAD TOLIMENSE DE INGENIEROS DEMANDADO: MUNICIPIO DE FLANDES 18 “ARTÍCULO 430.
MANDAMIENTO EJECUTIVO. Presentada la demanda acompañada de documento que preste mérito ejecutivo, el juez librará mandamiento ordenando al demandado que cumpla la obligación en la forma pedida, si fuere procedente, o en la que aquel considere legal. Los requisitos formales del título ejecutivo sólo podrán discutirse mediante recurso de reposición contra el mandamiento ejecutivo.
No se admitirá ninguna controversia sobre los requisitos del título que no haya sido planteada por medio de dicho recurso. En consecuencia, los defectos formales del título ejecutivo no podrán reconocerse o declararse por el juez en la sentencia o en el auto que ordene seguir adelante la ejecución, según fuere el caso. Cuando como consecuencia del recurso de reposición el juez revoque el mandamiento de pago por ausencia de los requisitos del título ejecutivo, el demandante, dentro de los cinco (5) días siguientes a la ejecutoria del auto, podrá presentar demanda ante el juez para que se adelante proceso declarativo dentro del mismo expediente, sin que haya lugar a nuevo reparto.
El juez se pronunciará sobre la demanda declarativa y, si la admite, ordenará notificar por estado a quien ya estuviese vinculado en el proceso ejecutivo. Vencido el plazo previsto en el inciso anterior, la demanda podrá formularse en proceso separado. De presentarse en tiempo la demanda declarativa, en el nuevo proceso seguirá teniendo vigencia la interrupción de la prescripción y la inoperancia de la caducidad generados en el proceso ejecutivo.
El trámite de la demanda declarativa no impedirá formular y tramitar el incidente de liquidación de perjuicios en contra del demandante, si a ello hubiere lugar.” (Negrilla y subraya fuera del texto original) Es decir, que al revisar la norma, también se advierte que se dejó expresamente que los defectos formales del titulo ejecutivo no podrán reconocerse o declararse por el juez en la sentencia o en el auto que ordene seguir adelante la ejecución, según fuere el caso, razones por las que la apoderada judicial del MUNICIPIO DE FLANDES dejó pasar por alto la oportunidad procesal con la que contaba para recurrir la decisión que libró el mandamiento ejecutivo, guardando silencio y por ende encontrándose en firme la providencia que de terminó que el titulo ejecutivo complejo se encontraba bien constituido y cumplía con los requisitos formales.
EXPEDIENTE: 73001-33-33002-2019-433-01 DEMANDANTE: SOCIEDAD TOLIMENSE DE INGENIEROS DEMANDADO: MUNICIPIO DE FLANDES 19 En segundo lugar, en cuanto al argumento esgrimido por la recurrente al afirmar que el supervisor del contrato no estaba delegado para suscribir las actas de liquidación del contrato, es menester precisar que este no es el proceso judicial para controvertir la legalidad de los actos que constituyen el titulo ejecutivo, así lo sostuvo la Sección Tercera del Consejo de Estado mediante providencia del 04 de abril de 2024, proferida dentro del proceso con radicación 25000-23-26-000-2011-01196-01, donde indicó: “(…) resulta improcedente cualquier medio probatorio con el que se pretenda el reconocimiento de un derecho que se considera opuesto al que se pretende realizar con efectos sobre su presunción de legalidad.
De aquí que el proceso ejecutivo no es el escenario idóneo para controvertir la legalidad de los actos que constituyen el título ejecutivo, en la medida en que en la jurisdicción contencioso administrativa están contempladas acciones específicas para controvertirlos 10. En esa medida, si dentro del proceso ejecutivo no es procedente controvertir, por vía de excepción, la legalidad del acto o de los actos administrativos en los cuales se fundamenta la ejecución¹¹, la misma suerte deben correr aquellas pruebas tendientes a soportarlas.
(…)” (Negrilla y subraya fuera del texto) De acuerdo a lo esgrimido, si el MUNICIPIO DE FLANDES consideraba que el supervisor del contrato no contaba con la facultad de suscribir las actas finales y la de liquidación, debió haber iniciado la acción idónea para ello, al no ser procedente que a través de este proceso ejecutivo se pretenda controvertir la legalidad de los actos que conforman el titulo ejecutivo; sin embargo, la misma apoderada judicial del ente territorial en su recurso confirma que dentro del Contrato Interinstitucional de Cooperación Nº 005 del 21 de enero de 2011, fue designado el Secretario de Planeación del Municipio de Flandes como supervisor del contrato, es decir, que su calidad no la asumió de forma ilegal o arbitraría. Así las cosas, los requisitos formales del título ejecutivo complejo derivado del Contrato Interinstitucional de Cooperación, debieron controvertirse a través de un recurso de reposición contra el Auto que libró el mandamiento de pago, y al no haberlo hecho, esta no es la etapa procesal para analizar su procedencia; no obstante, no se puede pasar por alto que de los documentos que constituyen el titulo ejecutivo, tales como el contrato, el acta de inicio, certificaciones de cumplimiento, actas parciales de obra, el acta final No. 2 que fue suscrita por el Alcalde, y el acta final y liquidación del contrato que fueron suscritas por el supervisor del contrato, permiten dilucidar a esta Colegiatura que el titulo ejecutivo si proviene del deudor, razones por las EXPEDIENTE: 73001-33-33002-2019-433-01 DEMANDANTE: SOCIEDAD TOLIMENSE DE INGENIEROS DEMANDADO: MUNICIPIO DE FLANDES 20 que estuvo ajustado a derecho la decisión del Juez de primera instancia al haber ordenado seguir adelante con la ejecución. En consecuencia, se CONFIRMARÁ la sentencia proferida en la audiencia inicial celebrada el día diecinueve (19) de noviembre de dos mil veinte (2020), mediante la cual el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Ibagué, resolvió declarar no probadas las excepciones y ordenó seguir adelante con la ejecución, de conformidad con lo esgrimido en la parte motiva de esta providencia. DE LA CONDENA EN COSTAS De conformidad con el artículo 188 del CPACA, condénese en costas de esta instancia a la parte demandada.
Liquídense de conformidad con lo dispuesto en el artículo 366 del C.G.P, siempre y cuando se encuentre demostradas. Fíjese como agencias en derecho el valor equivalente a un (01) salario mínimo legal mensual vigente. De acuerdo a lo anterior se toma la siguiente, D E C I S I Ó N En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Tolima, Sala de Decisión administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley.
F A L L A PRIMERO. - CONFIRMAR la sentencia proferida en audiencia inicial celebrada el día diecinueve (19) de noviembre de dos mil veinte (2020), mediante la cual el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Ibagué, resolvió declarar no probadas las excepciones y ordenó seguir adelante con la ejecución, de conformidad con lo esgrimido en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. – CONDENAR en costas de esta instancia a la parte accionada, siempre que se encuentren causadas y probadas, de conformidad con los artículos 365 y 366 del Código General del Proceso. EXPEDIENTE: 73001-33-33002-2019-433-01 DEMANDANTE: SOCIEDAD TOLIMENSE DE INGENIEROS DEMANDADO: MUNICIPIO DE FLANDES 21 Fíjese como agencias en derecho el valor equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente.
TERCERO. - Una vez en firme, devuélvase el expediente al Juzgado de Origen.. Esta providencia fue discutida y aprobada en la Sala de Decisión de la fecha y se firma electrónicamente por los integrantes de la Sala.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE BELISARIO BELTRÁN BASTIDAS LUIS EDUARDO COLLAZOS OLAYA Magistrado Magistrado CARLOS ARTURO MENDIETA RODRÍGUEZ Magistrado