1 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA Sala de Oralidad M.P. Luis Eduardo Collazos Olaya Ibagué, dieciséis (16) de mayo del año dos mil veinticuatro (2024). IDENTIFICACIÓN DEL PROCESO Radicación: 73001-33-40-011-2017-00056-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: María Francelina Bustos de Bohórquez Apoderado: Oscar Miguel Valero Rodríguez Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Apoderado: Abner Rubén Calderón Manchola Tema: Reliquidación pensional ASUNTO Decidir el recurso de apelación presentado por la parte demandada contra la sentencia emitida en audiencia el 11 de octubre de 2022 por el Juzgado Once Administrativo del Circuito de Ibagué, la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 1.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda La señora María Francelina Bustos de Bohórquez1, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, instauró demanda contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, en adelante UGPP, solicitando que se acojan las declaraciones y condenas que se detallan a continuación. 1.1.1.
Pretensiones Se declare la nulidad de los actos administrativos contenidos en las siguientes resoluciones: - RDP 021964 del 10 de junio de 2016, por la cual se niega la reliquidación de una pensión de vejez. - RDP 030727 del 22 de agosto de 2016, por la cual se resuelve un recurso de reposición en contra de la Resolución RDP 021964 del 10 de junio de 2016. - Resolución RDP 032413 del 31 de agosto de 2016, por la cual se resuelve un recurso de apelación en contra de la Resolución RDP 021964 del 10 de junio de 2016.
A título de restablecimiento del derecho, se ordene la reliquidación y pago de la pensión de vejez, teniendo en cuenta la totalidad de los factores salariales y los aportes patronales y laborales derivados del proceso de homologación y nivelación salarial llevado a cabo por el Departamento del Tolima. Además, se incluyan en el 1 Por conducto de apoderado judicial 2 cálculo de la prestación la totalidad de las contraprestaciones devengadas, como el sueldo básico, primas, sobresueldos, horas extras, bonificaciones, entre otras.
Se ordene a la UGPP que realice el pago debidamente indexado del retroactivo pensional dejado de cancelar, desde la causación del derecho hasta la fecha de cumplimiento de la sentencia. En caso que deban efectuarse cotizaciones sobre aportes devengados y no cotizados para pensión, se dé aplicación de la prescripción contemplada en el artículo 488 del Código Sustantivo del Trabajo, por los últimos tres años, debido a que son prestaciones sociales de carácter económico.
Se ordene a la entidad demandada indexar las sumas tomadas como cómputo del IBL a su valor real y presente de manera previa al trámite de la reliquidación. Se condene a la entidad demandada a reconocer y pagar los intereses comerciales y moratorios a partir de la ejecutoria de la sentencia, según lo previsto en el artículo 192 de la Ley 1437 de 2011.
Liquidada la nueva mesada pensional se calcule la diferencia entre lo pagado y dejado de pagar tomando como base la primera mesada y en progresión aritmética y geométrica, tomando como base el IPC año a año y mes a mes, en una regresión compuesta para llegar a concluir el monto total y final de la pensión. Se ordene el cumplimiento de la sentencia dentro del término establecido por el artículo 192 del CPACA.
Se condene a la entidad demandada al pago de las costas y agencias en derecho. 1.1.2. Hechos En relación con las pretensiones de la demanda, se presentan las siguientes circunstancias fácticas: La Caja Nacional de Previsión Social EICE - Seccional Tolima reconoció la pensión de vejez a la señora María Francelina Bustos de Bohórquez mediante la Resolución 51972 del 4 de octubre de 2006, al cumplir con los requisitos establecidos para la prestación. En dicha resolución, la pensión fue liquidada de acuerdo con lo establecido en los artículos 21 de la Ley 100 de 1993 y 10 de la Ley 797 de 2003, resultando en un equivalente al 80% del promedio de los ingresos devengados entre el 01 de febrero de 1996 y el 30 de enero de 2006.
Sin embargo, en el cálculo para determinar el monto de la pensión, solo se consideró la asignación básica y la bonificación por servicios prestados de cada año. El 26 de febrero de 2016, la señora María Francelina Bustos de Bohórquez presentó una reclamación administrativa ante la UGPP, solicitando la reliquidación de su pensión de jubilación. Se pidió que se incluyeran en el IBL la totalidad de factores salariales y los aportes patronales y laborales como consecuencia del pago de la homologación y nivelación salarial realizada por el Departamento del Tolima.
Lamentablemente, esta solicitud fue negada mediante la Resolución 0214964 del 10 de junio de 2016. Esta decisión fue confirmada en las instancias de reposición y apelación a través de las Resoluciones RDP 030727 del 22 de agosto de 2016 y RDP 032413 del 31 de agosto de 2016, respectivamente. 3 1.2. Contestación de la demanda La UGPP, a través de apoderado, expresó su oposición a las pretensiones de la demanda.
Argumentó que la pensión de la señora María Francelina Bustos de Bohórquez fue reconocida por Cajanal aplicando la Ley 100 de 1993, específicamente el artículo 288, lo que implicó que el Ingreso Base de Liquidación (IBL) se determinara según lo establecido en el artículo 34, modificado por el artículo 10 de la Ley 797 de 2003. Anotó que esa liquidación se realizó de acuerdo con el 80% del promedio de los ingresos devengados entre el 01 de febrero de 1996 y el 30 de enero de 2006, como lo dispone el artículo 21 de la Ley 100 y su Decreto Reglamentario 1158 de 1994, que especifica los factores salariales a considerar.
Destacó que la inclusión de otros factores salariales en la liquidación de la pensión no es opcional para la entidad de seguridad social, ya que la normativa establece claramente qué factores deben tenerse en cuenta para las cotizaciones al Sistema de Seguridad Social en Pensiones, así que cualquier descuento realizado sobre estos factores se considera ilegal, ya que la norma determina taxativamente qué elementos deben incluirse.
En cuanto al régimen de transición de la Ley 100 de 1993, indicó que su aplicación no es procedente en este caso, ya que existen diferentes interpretaciones jurisprudenciales al respecto. Hizo referencia a la Sentencia C- 634 de 2011 de la Corte Constitucional, que establece que la transición pensional no implica la aplicación total de la normativa anterior, sino solo una parte de ella, y que la liquidación de estas pensiones debe realizarse de acuerdo con lo establecido en el artículo 36 de la Ley 100, tomando como factores salariales los contemplados en el Decreto 1158 de 1994.
Insistió que la UGPP debe ceñirse estrictamente a los preceptos legales para determinar el IBL de la pensión en cuestión, así que pidió que en sede juridicial se aplique el precedente establecido por la Corte Constitucional en diversas sentencias, que determinan la improcedencia de la reliquidación con la inclusión de nuevos factores salariales en virtud del régimen de transición. 1.3.
Sentencia de primera instancia El Juzgado Once Administrativo del Circuito de Ibagué, en sentencia emitida en audiencia el 11 de octubre de 2022, resolvió: “PRIMERO. Declarar probada la excepción de prescripción propuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales -UGPP- respecto de las diferencias causadas con anterioridad al 2 de marzo de 2013.
SEGUNDO. Declárese la nulidad parcial de las resoluciones No. RDP 021964 del 10 de junio de 2016, RDP 030727 del 22 de agosto de 2016 y RDP 032413 del 31 de agosto de 2016 por medio de las cuales se negó́ la reliquidación pensional peticionada por María Francelina Bustos de Bohórquez, y se resolvieron los recursos interpuestos contra dicho acto, confirmándolos en su totalidad.
TERCERO. A título de restablecimiento del derecho, Condénese a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP- a reliquidar y pagar la pensión de vejez de la señora María Francelina Bustos de Bohórquez en las condiciones señaladas en la parte motiva de esta providencia, con la 4 inclusión del mayor valor por concepto de homologación y nivelación salarial, sobre los factores, monto reconocidos en el acto de reconocimiento pensional y el IBL comprendido entre el 01 de febrero de 1996 hasta el 30 de enero de 2006, esto es, sobre la asignación básica, prima de antigüedad y bonificación por servicios prestados.
Asimismo, reconocer, liquidar y pagar la diferencia resultante entre la mesada pensional que le viene siendo reconocida y pagada – la que no incluye el mayor valor por concepto de homologación y nivelación salarial- y la que resulte ahora con la inclusión de la misma, cuyos pagos se realizarán a partir del 2 de marzo de 2013 debidamente indexados.
CUARTO. Se faculta a la entidad demandada para que realice los correspondientes descuentos debidamente indexados respecto de los factores salariales que se ordena incluir en su mesada pensional, y que no hubieren sido objeto de deducción oportuna por parte la entidad nominadora.
QUINTO. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP-dará cumplimiento a esta sentencia, en los términos previstos en los artículos 192 y 195 del C.P.A.C.A.
SEXTO. Condenar en costas a la parte demandada, tásense tomando como agencias en derecho la suma de $524.042 que serán tenidas en cuenta por secretaría al momento de liquidar las costas.
SÉPTIMO: Niéguense las demás pretensiones de la demanda.” La primera instancia fundamentó su decisión en las siguientes consideraciones: Aclaró que el litigio en este caso no se centra en determinar si la demandante está cubierta por el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, ya que tanto el acto de reconocimiento como la respuesta a la demanda indican que es beneficiaria de dicho régimen.
Fuera de que estaba acreditado en el proceso que al entrar en vigor el Sistema General de Pensiones a nivel territorial el 30 de junio de 1995, la demandante contaba con más de 44 años de edad y más de quince años de servicio. Explicó que el régimen de transición solo se aplica en términos de edad, tiempo de servicio o cotizaciones, sin incluir el ingreso base de liquidación (IBL), que está sujeto a lo establecido en el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
Detalló que el IBL para quienes están en el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 corresponde al promedio de los salarios o rentas sobre los cuales cotizó el afiliado durante los últimos diez años de servicio, actualizados anualmente según el índice de precios al consumidor, conforme al artículo 21 de la misma ley.
Precisó que se pudo constatar en el proceso que el reconocimiento de la pensión por parte de la Caja Nacional de Previsión Social "CAJANAL" (ahora UGPP) se realizó aplicando los artículos 21 de la Ley 100 de 1993 y 10 de la Ley 797 de 2003, lo que resultó en un 80% del ingreso promedio devengado entre el 01 de febrero de 1996 y el 30 de enero de 2006, utilizando los factores salariales establecidos en el Decreto 1158 de 1994. 5 Argumentó que, aunque la demandante es beneficiaria del régimen de transición, las reglas establecidas en la jurisprudencia posterior impiden la inclusión de nuevos factores salariales en el IBL, sujeto a lo dispuesto en la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1158 de 1994.
Concluyó que la forma en que se reconoció la pensión a la demandante bajo el Sistema General de Pensiones resulta más beneficiosa para ella que si se aplicara la Ley 33 de 1985, ya que esta última daría lugar a una pensión de menor valor al excluir el IBL del Sistema General de Pensiones. No obstante, respecto a las pretensiones relacionadas con el reajuste pensional por homologación y nivelación salarial, precisó que demostró que la demandante fue beneficiaria de dicha homologación, lo que justifica la reliquidación de la pensión para tener en cuenta estos aumentos salariales contemplados en el Decreto 1158 de 1994 y que inciden en el periodo de liquidación del IBL según el artículo 21 de la Ley 100 de 1993. 1.4.
El recurso de apelación La entidad demandada presentó recurso de apelación contra la decisión de primera instancia, solicitando que se revoque en los aspectos desfavorables. Reiteró que no era procedente la reliquidación de la pensión en disputa, ya que con el régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, el legislador decidió aplicar parcialmente la normativa que regía los derechos pensionales hasta ese momento, así que, en virtud de ese régimen de transición, solo se aprobó la aplicación de una parte de ella, específicamente en lo que respecta a la edad, el tiempo y la tasa de reemplazo, por lo que, el ingreso base de liquidación de las pensiones en esta condición debe realizarse de acuerdo con lo establecido por el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100, y con los factores salariales señalados en el Decreto 1158 de 1994.
Hizo referencia a la Circular Conjunta 021 de diciembre de 2017, emitida por la Procuraduría General de la Nación y la Defensoría del Pueblo, en la que se insta a la UGPP, entre otras entidades, a que el ingreso base de liquidación de los beneficiarios del régimen de transición se establezca de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 21 y el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
Precisó que lo anterior implica que el IBL se calcula con base en el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los 10 años anteriores al reconocimiento pensional, o lo que le faltare. Agregó que la anterior interpretación normativa se considera la que mejor se ajusta a los principios constitucionales de equidad, eficiencia y solidaridad, y evita posibles casos de evasión y fraudes al sistema.
Afirmó que la liquidación de las pensiones bajo régimen de transición no debe incluir todos los factores salariales, sino solo aquellos que sean remunerativos del servicio y sobre los cuales los beneficiarios hayan realizado los correspondientes aportes. Dijo que, teniendo en cuenta el Decreto 726 de abril de 2018, expedido por el Ministerio de Trabajo, que establece que a partir del 01 de julio de 2019 todas las entidades certificadoras de información laboral y factores salariales deben estar inscritas y expedir dicha información a través del sistema CETIL, se hace necesario que las entidades en las cuales la demandante prestó sus servicios expidan los certificados de información laboral y factores salariales por los períodos laborados utilizando esta herramienta.
Señaló que eso se debe a que, consultada la plataforma en mención, no se encuentra registrado el tipo de vinculación ni la fecha de terminación de la relación laboral de los tiempos de servicio laborados por la 6 demandante. Coligió que era evidente que los actos administrativos expedidos por la UGPP se ajustan a derecho y no existen nuevos elementos de juicio que permitan variar las decisiones adoptadas.
Recordó que según lo dispuesto en el artículo 167 del Código General del Proceso, les corresponde a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen, lo cual no se evidenció en este caso. Precisó que hasta la fecha no se han presentado nuevos elementos por parte del demandante que indiquen que se debe reajustar la prestación que devenga, siendo responsabilidad del interesado probar los supuestos de hecho que puedan generar derechos, tal como lo establece el artículo 167 del CGP.
Por último, señaló que, aunque según lo dispuesto en el artículo 365 del CGP, la parte vencida en el proceso generalmente debe ser condenada a pagar las costas, no es un criterio absoluto. Además, que la condena en costas solo procede cuando están causadas y debidamente probadas, según lo establecido en el numeral octavo de dicha normativa y, en este caso concreto, aunque la entidad debería ser condenada en costas, no se observó ninguna actuación transgresora de los principios de buena fe y lealtad procesal por parte de la parte vencida, por lo que no procede la condena en costas. 1.5.
Trámite en segunda instancia Mediante auto del 24 de enero de 2024 se admitió el recurso de apelación formulado por la entidad demandada contra la sentencia de primera instancia. El Ministerio Público no intervino en esta instancia procesal.
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia El presente asunto es competencia de esta Corporación de acuerdo con lo establecido en el artículo 153 del CPACA, según el cual los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos, así como de las apelaciones de autos susceptibles de apelación. Asimismo, esta Sala se ajustará a lo establecido en el artículo 328 del CGP, por remisión del artículo 306 del CPACA.
De acuerdo con dicha disposición, se realizará un pronunciamiento únicamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin dejar de lado las decisiones que se deban adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. 2.2. Procedibilidad del recurso de apelación De acuerdo con lo establecido en el artículo 243 de la Ley 1437 de 2011, son apelables las sentencias de primera instancia, circunstancia que es la que se avizora en el presente caso. 2.3.
Problemas jurídicos de segunda instancia De acuerdo al marco de la apelación, esta Sala se ocupará de determinar si la demandante tiene derecho al reajuste de su pensión de vejez, considerando la nivelación salarial a la que fueron sujetas las contraprestaciones base de cotización al sistema general de seguridad social en pensiones, o si, por el contrario, los actos 7 administrativos impugnados están ajustados a derecho, como argumenta la parte recurrente.
Además, deberá evaluarse si la condena en costas contra la parte actora, que resultó vencida en el litigio en primera instancia, estuvo acorde con el ordenamiento jurídico. 2.3.1. Tesis de la sala Se confirmará la decisión recurrida, ya que se encuentra ajustada la decisión de la primera instancia de ordenar la actualización del valor de los factores de liquidación, los cuales fueron objeto de nivelación salarial por homologación durante la base de liquidación. También, se considera acertada la decisión del Juez de condenar en costas en primera instancia a favor del actor, dado que éste incurrió en gastos económicos para promover este proceso, como el constituir un apoderado para la defensa de sus intereses, quien actuó durante todas las etapas procesales de la primera instancia. 2.4.
Análisis de la Sala 2.4.1. Hechos probados De conformidad con el material probatorio recaudado oportunamente en el proceso, el cual no fue desconocido ni tachado, se encuentra acreditado lo siguiente: • La señora María Francelina Bustos Acero nació el 10 de diciembre de 1950.2 • Según certificado de tiempo de servicios expedido por la Secretaría de Educación del Tolima, trabajó para el Departamento del Tolima en calidad de personal administrativo (auxiliar), desde el 11 de abril de 1972 hasta el 30 de diciembre de 2007.3 • Mediante la Resolución 51972 del 02 de octubre de 2006, la extinta Cajanal le reconoció pensión mensual vitalicia por vejez, efectiva a partir del 01 de febrero de 2006.
La prestación se calculó teniendo en cuenta los factores devengados entre el 01 de febrero de 1996 y el 30 de enero de 2006, tales como asignación básica, prima de antigüedad y bonificación por servicios prestados. La tasa de reemplazo para establecer el monto de la prestación se tomó en un 80% por el tiempo de servicio adicional al exigido para la consolidación del derecho pensional.4 • Por medio de la Resolución 05011 del 20 de noviembre de 2012, emanada de la Secretaría de Educación del Tolima, fue objeto de homologación y nivelación salarial desde el 07 de noviembre de 1997 hasta el 20 de diciembre de 2007.5 Con la Resolución 05603 del 26 de diciembre de 2012 se ordenó el pago del retroactivo de la homologación y nivelación salarial en comento.6 2 SAMAI, expediente electrónico juzgado, carpeta expediente administrativo, archivo 6-Registro civil de nacimiento- Causante.PDF. 3 SAMAI, expediente electrónico juzgado, carpeta expediente administrativo, archivo 24-Certificado de información laboral- Causante.PDF. 4 SAMAI, expediente electrónico juzgado, carpeta expediente administrativo, archivo 13-Acto administrativo con Notificación- Causante.PDF. 5 SAMAI, expediente electrónico juzgado, carpeta CUADERNO PRINCIPAL 2, archivo
02. PRUEBAS MARIA FRANCELINA BUSTOS DE BOHORQUEZ PROCESO RADICADO 2017-056.pdf, páginas 17-47. 6 SAMAI, expediente electrónico juzgado, carpeta CUADERNO PRINCIPAL 2, archivo
02. PRUEBAS MARIA FRANCELINA BUSTOS DE BOHORQUEZ PROCESO RADICADO 2017-056.pdf, páginas 6-16. 8 • Según la Planilla Integrada de Autoliquidación de Aportes Nro. 7591426951, el 20 de noviembre de 2013 la Secretaría de Educación del Tolima trasladó al Sistema Integral en Seguridad Social en Salud, Pensión y Riesgos Profesionales las cotizaciones de María Francelina Bustos Acero, correspondientes a la homologación y nivelación salarial reconocida en el acto anterior.7 • El 02 de marzo de 2016, la señora María Francelina Bustos Acero solicitó ante la UGPP el reajuste de su pensión de vejez, por actualización de las contraprestaciones devengadas que sirvieron de cotización en virtud del proceso de homologación y nivelación salarial efectuada por el Departamento del Tolima.
Además, reclamó que en el IBL se computaran las otras prestaciones que devengó y no fueron tenidos en cuenta para establecer el monto de la prestación.8 • Por intermedio de la Resolución RDP 021964 del 10 de junio de 2016 le fue negada la solicitud anterior.9 Esta decisión fue confirmada en reposición y apelación con las Resoluciones RDP 030727 del 22 de agosto de 2016 y RDP 032413 del 31 de agosto de 2016, respectivamente.10 • Según certificación salarial de María Francelina Bustos Acero, expedida por la Secretaría de Educación y Cultura del Tolima, es posible concluir que los últimos años de servicios (1997 a 2007), percibió sueldo, auxilio de transporte, prima de alimentación, prima de antigüedad, prima técnica, prima de servicios, prima de vacaciones, prima de navidad y bonificación por servicios.11 2.4.2.
Marco normativo La Ley 100 de 1993, por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones, fue expedida con el fin de unificar la normativa en cuanto a la diversidad de regímenes pensionales especiales existentes. No obstante, con el objetivo de evitar menoscabar los derechos de personas que estaban próximas a ser pensionadas o que tenían cierto tiempo de servicio, se estableció el régimen de transición, consagrado en el artículo 36 de la referida ley.
En dicho artículo se dispuso que las personas que, al entrar en vigencia el sistema de seguridad social integral (1° de abril de 1994), contaran con treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres, o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, se les reconocería la pensión de jubilación de conformidad con el régimen anterior al cual estaban afiliados.
Es decir, se les aplicaría el régimen anterior en cuanto a edad, tiempo de servicio y monto de la pensión de jubilación. En relación con el ingreso base de liquidación (IBL) pensional de las personas en el régimen de transición, el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 7 SAMAI, expediente electrónico juzgado, carpeta CUADERNO PRINCIPAL, archivo 01. 011-2017-00056 N Y R DEL DERECHO.pdf, páginas 6-11. 8 SAMAI, expediente electrónico juzgado, carpeta CUADERNO PRINCIPAL, archivo 01. 011-2017-00056 N Y R DEL DERECHO.pdf, páginas 6-10. 9 SAMAI, expediente electrónico juzgado, carpeta CUADERNO PRINCIPAL, archivo 01. 011-2017-00056 N Y R DEL DERECHO.pdf, páginas 12-14. 10 SAMAI, expediente electrónico juzgado, carpeta CUADERNO PRINCIPAL, archivo 01. 011-2017-00056 N Y R DEL DERECHO.pdf, páginas 36-49. 11 SAMAI, expediente electrónico juzgado, carpeta expediente administrativo, archivo 9-Certificado de factores salariales- Causante.PDF. 9 establece que, para aquellos beneficiarios que les falte menos de diez (10) años para adquirir el derecho, el IBL será el promedio de lo devengado en el tiempo que les reste para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este último fuera superior, actualizado anualmente según la variación del Índice de Precios al Consumidor, de acuerdo con la certificación emitida por el DANE.
La Corte Constitucional12 aclaró respecto a esta norma lo siguiente: “(…) En efecto, la Sala recuerda que el propósito original del Legislador al introducir el artículo 36 de la Ley 100 de 199313, tal como se desprende del texto de la disposición y de los antecedentes legislativos, fue crear un régimen de transición que beneficiara a quienes tenían una expectativa legítima de pensionarse conforme a las reglas especiales que serían derogadas.
Para estas personas, el beneficio derivado del régimen de transición consistiría en una autorización de aplicación ultractiva de las reglas de los regímenes a los que se encontraban afiliados, relacionadas con los requisitos de edad, tiempo de servicios o cotizaciones y tasa de reemplazo. El Ingreso Base de Liquidación no fue un aspecto sometido a transición, como se aprecia claramente en el texto del artículo 36 (…) Para el efecto, la Corte acudirá a la regla general de Ingreso Base de Liquidación prevista en los artículos 21 y 36 de la Ley 100.
En efecto, el artículo 36 estableció dos reglas específicas en la materia: (i) para quienes el 1° de abril de 1994, les faltara menos de 10 años para pensionarse, el IBL sería (a) “el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta” para reunir los requisitos para causar el derecho a la pensión, o (b) el promedio de lo “cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE”.
(ii) En los demás casos, es decir, en la hipótesis de las personas a quienes el 1° de abril de 1994 les faltaban más de 10 años para reunir los requisitos de causación de la pensión, a falta de regla especial en el artículo 36 y teniendo en cuenta que el inciso segundo ibídem solamente ordena la aplicación ultractiva de las reglas de los regímenes especiales sobre edad, tiempo de cotización o servicios prestados, y tasa de reemplazo, se les debe aplicar la regla general del artículo 21 de la Ley 100, el cual indica: “ARTÍCULO
21. INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN. Se entiende por ingreso base para liquidar las pensiones previstas en esta ley, el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, o en todo el tiempo si este fuere inferior para el caso de las pensiones de invalidez o sobrevivencia, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. 12 Corte Constitucional, sentencia C-258 de 2013. 13 El artículo 36 indica: “ARTÍCULO
36. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. La edad para acceder a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres. || La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados.
Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley. || El ingreso base para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el inciso anterior que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE” (negrilla fuera del texto). 10 Cuando el promedio del ingreso base, ajustado por inflación, calculado sobre los ingresos de toda la vida laboral del trabajador, resulte superior al previsto en el inciso anterior, el trabajador podrá optar por este sistema, siempre y cuando haya cotizado 1250 semanas como mínimo.” El Consejo de Estado adoptó el mencionado enfoque al estudiar un caso en el que se reclamaba el reajuste de la pensión de jubilación conforme a la Ley 33 de 1985, en virtud del régimen de transición establecido por la Ley 100 de 1993, mediante sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, expediente 52001-23-33-000- 2012-00143-01 (4403-2013), ponencia del magistrado César Palomino Cortés, en la que se establecieron las siguientes reglas de interpretación sobre el tema: “(…) Sentar como jurisprudencia del Consejo de Estado frente a la interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, que consagra el régimen de transición pensional, lo siguiente: 1.
El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985. 2. Para los servidores públicos que se pensionen conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985, el periodo para liquidar la pensión es: - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. 3.
Los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones.” Lo anterior, al considerar: “A juicio de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado una lectura del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 permite concluir que en el régimen de transición el IBL que debe tenerse en cuenta para liquidar el monto pensional es el previsto en el inciso 3 de dicha norma. 86.
Como se dijo en párrafos anteriores el régimen de transición prorrogó la vigencia de todos los regímenes pensionales anteriores a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, otorgando efectos ultractivos a algunos elementos constitutivos de dichos regímenes para aquellas 11 personas que se encontraban afiliadas a los mismos y que estaban próximas a adquirir el derecho pensional.
Tales elementos son la edad, el tiempo de servicios y el monto de la pensión. 87. Para establecer el monto de la pensión, el legislador, en este caso de la Ley 100 de 1993, en desarrollo de su libertad de configuración, fijó un elemento, el IBL, que cumpliría con la finalidad no solo de unificar la base de la pensión para todos aquellos que estaban próximos a pensionarse, sino como manifestación de los principios de solidaridad, universalidad y sostenibilidad financiera para garantizar la viabilidad futura del Sistema General de Pensiones; máxime teniendo en cuenta que el periodo de transición abarcaría varias décadas14. 88.
Como toda reforma pensional implica un cambio de las condiciones para acceder a la pensión, es importante que ese cambio no resulte traumático o desafortunado para aquellas personas que, si bien no alcanzaron a consolidar su derecho pensional bajo el régimen anterior, sí estaban próximos a adquirir tal derecho y venían cotizando con la confianza legítima que se pensionarían en las condiciones que los cobijaban. 89.
Entonces la razonabilidad de ese cambio legislativo está en poder conciliar la finalidad que motiva la reforma pensional con la confianza y la expectativa de los ciudadanos que están próximos a pensionarse, es decir, garantizar el interés general sin sacrificar del todo el interés particular. Es importante precisar que un cambio en el sistema de pensiones necesariamente implica el establecimiento de requisitos y condiciones, en principio, menos favorables, para adquirir la pensión, por eso se requiere un periodo de transición que permita implementar de manera ponderada y equilibrada el nuevo régimen, concretamente, para aquellas personas que, bajo las condiciones legales anteriores, podrían adquirir su pensión en un corto periodo de tiempo.”15 Según la jurisprudencia citada, tanto la Corte Constitucional como el Consejo de Estado han interpretado que el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 excluye del régimen de transición la expectativa de las personas beneficiarias de obtener su pensión con el ingreso base de liquidación del régimen anterior.
En consecuencia, en virtud del principio de favorabilidad, al momento de la liquidación pensional, la entidad de previsión social debe determinar el ingreso base de liquidación que resulte más beneficioso para el pensionado, en la medida que la Ley 100 de 1993 brinda la opción de elegir entre: (i) el promedio de lo cotizado durante el tiempo que falte entre la entrada en vigor de la Ley 100 (1° de abril de 1994) y la adquisición del estatus pensional, si es inferior a 10 años;
(ii) el promedio de lo aportado durante todo el tiempo, si el monto es superior, actualizado anualmente con el índice de precios al consumidor (IPC); o (iii) el promedio de lo cotizado durante los últimos 10 años, según lo establecido en el artículo 21 de la misma ley. Ahora bien, para efectos de determinar los factores sobre los cuales se debieron efectuar cotizaciones a pensión, cabe anotar que el Decreto 1158 de 1994, previó los siguientes factores sobre los que se debe efectuar aportes: a) asignación básica mensual, b) gastos de representación; c) prima técnica, cuando sea factor de salario; d) primas de antigüedad, ascensional y de capacitación cuando sean factor 14 En virtud del Acto Legislativo No. 1 de 2005, la aplicabilidad del régimen de transición corrió hasta el 31 de julio de 2010, o, excepcionalmente, hasta el 31 de diciembre de 2014, en el caso que los beneficiarios contaran con 750 semanas de cotización o su equivalente en tiempo de servicios al momento de la entrada en vigencia de dicho Acto Legislativo. 15 Consejo de Estado, sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, expediente 52001-23-33-000-2012-00143-01 (4403-2013). 12 salarial; e) remuneración por trabajo dominical o festivo; f) remuneración por trabajo suplementario o de horas extras, o realizado en jornada nocturna; y g) bonificación por servicios prestados.
Por otro lado, en lo pertinente a la normativa que rige los requisitos y tasa de la pensión de jubilación, la Sala se remite a lo preceptuado en la Ley 33 de 1985, que en relación con el asunto objeto de examen dispone: “Artículo 1º. El empleado oficial que sirva o haya servido veinte (20) años continuos o discontinuos y llegue a la edad de cincuenta y cinco años (55) tendrá derecho a que por la respectiva Caja de Previsión se le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio.
(…) Parágrafo 2º. Para los empleados oficiales que a la fecha de la presente Ley hayan cumplido quince (15) años continuos o discontinuos de servicio, continuarán aplicándose las disposiciones sobre edad de jubilación que regían con anterioridad a la presente ley.” La citada Ley 33 de 1985, en lo pertinente, prescribe, como requisitos para acceder a la pensión mensual vitalicia de jubilación por parte de los empleados oficiales, haber servido veinte (20) años continuos o discontinuos y llegado a la edad de cincuenta y cinco (55) años.
Igualmente, determina que la cuantía será del 75% del salario promedio. 2.5. Caso concreto La parte actora busca el reajuste del monto de la pensión de vejez de la demandante por dos motivos: (i) el aumento en el valor de los factores utilizados para calcular la prestación, debido a la actualización en el proceso de homologación y nivelación laboral del cual fue beneficiaria; y (ii) la inclusión de todas las contraprestaciones percibidas habitualmente que no fueron consideradas en la base de liquidación pensional.
De acuerdo al marco normativo traído en esta providencia, se advierte que la solicitud para incluir factores no contemplados en la ley como base de cotización al sistema pensional y, por ende, de liquidación de la misma, resulta improcedente, como quiera que el Ingreso Base de Liquidación establecido en el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 forma parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985.
Por lo tanto, los factores de liquidación son los mismos de cotización previstos en el Decreto 1158 de 1994, entre los cuales no se incluyen contraprestaciones diferentes a las que fueron computables, como la asignación básica, la bonificación por servicios prestados y la prima de antigüedad. No obstante, el Juez de primera instancia acertadamente concluyó que la demandante tiene derecho al reajuste de su pensión de vejez debido a la actualización en el peso de las prestaciones base de liquidación, como la asignación básica, la bonificación por servicios y la prima de antigüedad.
Estos factores, establecidos en el Decreto 1158 de 1994 como sujetos a cotización para la pensión, fueron modificados durante el proceso de homologación y nivelación salarial efectuado en el periodo comprendido entre el 07 de noviembre de 1997 y el 20 de diciembre de 2007, que abarca parcialmente el periodo de liquidación de los últimos 13 10 años de servicios.
Por lo tanto, es necesario ajustar la base de liquidación para actualizar las sumas correspondientes a cada factor incluido inicialmente. Como se detalló en la sentencia recurrida y se expuso en el apartado de hechos probados en esta providencia, está acreditado que el Departamento del Tolima, con aprobación del Ministerio de Educación, llevó a cabo la homologación y nivelación salarial del personal administrativo adscrito a la Secretaría de Educación. Este proceso abarcó el periodo comprendido entre el 01 de enero de 1997 y el 31 de diciembre de 2009, y fue formalizado mediante la Resolución 05011 del 20 de noviembre de 2012.
Asimismo, se ordenó el pago del retroactivo correspondiente a esta homologación y nivelación salarial a través de la Resolución 05603 del 26 de diciembre de 2012. En la lista del personal beneficiario de este proceso se incluye a María Francelina Bustos de Bohórquez por el periodo comprendido desde el 07 de noviembre de 1997 hasta el 20 de diciembre de 2007.
Además, se ha verificado que el ente territorial empleador realizó cotizaciones al Sistema Integral de Seguridad Social por los mayores valores que debieron ser reconocidos debido al proceso de homologación y nivelación salarial. En consecuencia, se deberá confirmar la decisión de la primera instancia de ordenar el reajuste de la pensión de vejez de la señora María Francelina Bustos de Bohórquez, por actualización del mayor valor por concepto de homologación y nivelación salarial sobre los factores y monto reconocidos en el acto de reconocimiento pensional, es decir, la asignación básica, prima de antigüedad y bonificación por servicios prestados.
Otra discrepancia con la decisión de primera instancia concierne a las costas procesales. Según el apoderado de la UGPP, la entidad debe ser relevada de responder por las costas procesales, argumentando que no procede debido a la falta de evidencia de una actuación transgresora de los principios de buena fe y lealtad procesal. De acuerdo con el artículo 188 del CPACA, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas.
A su turno, el inciso segundo de la misma norma prevé que, en todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal. En sentencia proferida el 01 de abril de 2016 por el Consejo de Estado, con ponencia del magistrado Carmelo Perdomo Cuéter, dentro del proceso con radicado 7001-23-33-000-2013-00065-01 promovido por el señor Ramiro Antonio Barreto Rojas contra la UGPP, se enfatizó en que el Juez Contencioso Administrativo no está atado a los postulados dispuestos en el artículo 365 del CPG para la imposición de costas.
Sobre el particular la sentencia en comento reza: “( ) a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.” (Subrayado fuera del texto).
Con fundamento en las consideraciones antes expuestas, la misma Corporación, en sentencia de 18 de agosto de 2018 dentro del proceso con radicado 73001-23-33-000- 2014-00723-01, sostuvo: 14 “( ) esta Sala considera que la referida normativa (se refiere al artículo 188 del CPACA) deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, ya que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorable a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe ( )”.
En este orden, la imposición de costas comporta un análisis subjetivo-valorativo por parte del juez contencioso, limitado solo por juicios de ponderación que pueden incluir desde la temeridad hasta el cambio de precedente jurisprudencial, pasando por criterios de orden económico, entre otros. Según lo establecido en la providencia recurrida, el Juez condenó en costas a la entidad demandada, decisión que resulta razonable.
La parte actora debió llevar a cabo un proceso judicial para el reconocimiento de un derecho subjetivo respaldado por la ley. Esto incluyó la constitución de un apoderado judicial, lo que implicó gastos económicos, como el pago de sus honorarios. Además, el profesional en derecho intervino en todas las etapas procesales correspondientes en la primera instancia, lo que prueba la causación de agencias en derecho.
En consecuencia, el recurrente carece de razón respecto al cargo formulado frente a la condena en costas. Ahora, es importante aclarar que no se emite pronunciamiento alguno sobre el monto de las agencias en derecho, ya que no fue objeto de reproche. 2.6. Costas y agencias del derecho El artículo 188 del CPACA, que trata sobre la condena en costas, establece lo siguiente: “ARTÍCULO 188.
CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. <Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.” La Sala se abstendrá de condenar en costas en esta instancia. Aunque el recurso de apelación es contrario a los intereses del recurrente, no existen pruebas en el expediente que respalden su causación en esta etapa del proceso.
Además, la contraparte no intervino en esta instancia procesal, lo que evidencia que tampoco hay causación de agencias en derecho. En mérito de lo expuesto, la Sala de Oralidad del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA, administrando justicia, en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley.
RESUELVE
15 PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia emitida en audiencia el 11 de octubre de 2022 por el Juzgado Once Administrativo del Circuito de Ibagué, la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: Sin condenas en esta instancia.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, se devolverá el expediente al juzgado de origen, y háganse las anotaciones pertinentes en el programa informático “Justicia Siglo XXI”. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue discutida y aprobada en Sala a través del uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones. Los Magistrados, CARLOS ARTURO MENDIETA RODRÍGUEZ JOSÉ ANDRÉS ROJAS VILLA LUIS EDUARDO COLLAZOS OLAYA