República de Colombia Tribunal Administrativo del Quindío Armenia, Quindío, veintiuno (21) de abril del dos mil veinticinco (2025) Magistrado: Alejandro Londoño Jaramillo Referencia: Incidente de desacato- Consulta- Radicado: 63001-3333-004-2024-00345-01 Accionante: Ilva Inés Agudelo Ramírez Accionado: Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio– (FOMAG). 005-2025-A0244 CONSIDERACIONES INICIALES ASUNTO Procede el despacho 1 a revisar en grado de consulta la providencia proferida el 11 de abril de 2025 por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Armenia, por medio de la cual se sancionó a los señores Andrés Mauricio Escarria Barraza, en su condición de Gerente de servicios de Salud de FOMAG, y Aldo Cadena Rojas, en calidad de Vicepresidente del FOMAG, con multa de un (1) salario mínimo legal mensual vigente para cada uno2, al incurrir en desacato de la sentencia de tutela proferida por dicho despacho el 10 de octubre de 2024.
ANTECEDENTES El Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Armenia, mediante fallo de tutela proferido el 10 de octubre de 20243, resolvió lo siguiente: «(…)
PRIMERO: Tutelar en forma integral el derecho a la salud y a la vida en condiciones dignas de la señora Ilva Inés Agudelo Ramírez identificada con cédula de ciudadanía nro. 24.805.772, vulnerados por el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio administrado por la FIDUPREVISORA, conforme a lo explicado en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: ORDENAR a la FIDUPREVISORA, que funge como administradora del Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio a través del Gerente nacional de salud de FOMAG, que dentro de las 48 horas (2 días) 1 Artículo 4 del Decreto 306 de 1992 en concordancia con el artículo 35 del CGP 2 Archivo digital Samai. Gestión en otras Corporaciones. índice 00065.
Auto decide incidente 3Archivo digital Samai. Gestión en otras Corporaciones. índice 00010. Sentencia tutela primera instancia Referencia: Incidente de desacato- Consulta- Radicado: 63001-3333-004-2024-00345-01 Demandante: Ilva Inés Agudelo Ramírez Demandado: Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio– Fomag. 2 siguientes a la notificación de esta decisión suministre directamente o mediante los operadores de la entidad los medicamentos reclamados por la actora a saber: MEDICAMENTO CANTIDAD Mepolizumab 3 Fluticasona+vilanterol 3 Tiotropio bromuro 3 Fluticasona 3 Salbutamol 1 Acetilcisteína 90 TERCERO: ORDENAR a la FIDUPREVISORA, que funge como administradora del Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio a través del Gerente nacional de salud de FOMAG, que en adelante y sin restricción alguna autorice para la demandante de manera OPORTUNA y CONTINUA, el suministro de todos los componentes que hacen parte del tratamiento para las siguientes enfermedades: 1.
Rinitis alérgica, 2. Sinusitis crónica, 3. IDX Asma bronquial persistente severa de difícil control, y las enfermedades que de allí se deriven, conforme lo ordene el médico tratante.
CUARTO: La mora o incumplimiento de cualquier obligación derivada de esta sentencia dará lugar a la imposición de las sanciones legales previstas en la normativa de tutela y en las demás disposiciones aplicables.». A través de incidente de desacato presentado el 17 de marzo de 20254, la accionante indicó lo siguiente: «… (…)
CUARTO: El 14 de marzo de 2025 procedí a pedir la cita de control con la neumóloga, la cual garantiza mi acceso a los medicamentos por tres meses.
QUINTO: Tenía medicamentos hasta el mes de febrero y ya precedí a pedir la cita, porque siempre me dicen allá que las citas se piden con un mes o menos de antelación. El viernes 14 de marzo me dicen que la cita me la adjudican para el 12 de junio de 2025.
SEXTO: Si no tengo la cita de control pronto se vulnerará el derecho a la salud, porque no podré acceder a los medicamentos.
SÉPTIMO: La parte resolutiva de la sentencia fue la siguiente: Tutelar en forma integral el derecho a la salud y a la vida en condiciones dignas de la señora Ilva Inés Agudelo Ramírez identificada con cédula de ciudadanía nro. 24.805.772, vulnerados por el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio administrado por la FIDUPREVISORA, conforme a lo explicado en la parte motiva de esta providencia. PRETENSIONES PRIMERO: Declarar en abierto desacato al Fondo Nacional de Prestaciones Social del magisterio – FOMAG- y Fiduprevisora S.A por el incumplimiento del fallo de tutela del 10 de octubre de 2024, proferida por este despacho. 4 Archivo digital Samai.
Gestión en otras Corporaciones. índice 00046. JMG-Solicitud para iniciar incidente desacato. Referencia: Incidente de desacato- Consulta- Radicado: 63001-3333-004-2024-00345-01 Demandante: Ilva Inés Agudelo Ramírez Demandado: Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio– Fomag. 3 SEGUNDO: Ordenar a Fondo Nacional de Prestaciones Social del magisterio – FOMAG- y Fiduprevisora S.A que adelante la cita de control en neumovida a este mes de marzo, CON LA DOCTORA AURA CECILIA MORRIS MONTOYA QUE ES LA QUE HA LLEVADO MI PROCESO… (…)».
Mediante auto del 19 de marzo de 20255 el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Armenia, requirió al Gerente de Servicios de Salud de la Fiduprevisora, Andrés Mauricio Escarria Barraza, confiriéndole el término de dos (2) días para que se pronunciara sobre la solicitud de desacato y acreditara el cumplimiento de las órdenes impartidas6.
El 21 de marzo de 20257, la Fiduprevisora S.A. en calidad de vocera y administradora del Patrimonio Autónomo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, allegó oficio dentro del trámite incidental, señalando lo siguiente: «…(…) FIDUPREVISORA S.A. como vocera del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio FOMAG- en virtud del cumplimiento del contrato de fiducia mercantil suscrito con la Nación Ministerio de Educación, se permite informar que la persona responsable de dar cumplimiento a providencias judiciales derivadas de procesos de tutela es el doctor ALDO CADENA ROJAS EN CALIDAD DE VICEPRESIDENTE DEL FOMAG, siendo superior jerárquico del doctor (A) LIZETH MILADY OSSA CASTILLO EN CALIDAD DE DIRECTOR REGIONAL CINCO (…) Consultado el aplicativo interinstitucional HORUS dispuesto por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, nos permitimos informar que el usuario ILVA INES AGUDELO RAMIREZ Identificado con Cedula ciudadanía No. 24805772 se encuentra en estado ACTIVO en calidad de COTIZANTE en el régimen de excepción de asistencia en salud.
(…) 5 Archivo digital Samai. Gestión en otras Corporaciones. índice 00047. Auto de incidente desacato 6 Archivo digital Samai. Gestión en otras Corporaciones. índice 00049. Notificación personal 7 Archivo digital Samai. Gestión en otras Corporaciones. índice 00050. SLP-Respuesta requerimiento Referencia: Incidente de desacato- Consulta- Radicado: 63001-3333-004-2024-00345-01 Demandante: Ilva Inés Agudelo Ramírez Demandado: Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio– Fomag. 4 DE LAS GESTIONES ADELANTADAS POR FIDUPREVISORA COMO VOCERA DEL FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO PARA DAR CUMPLIMIENTO AL FALLO Se informa al despacho que esta entidad ha venido adelantando las gestiones requeridas para dar cumplimiento al fallo.
Y ASI HACER EFECTIVO EL SUMINISTRO DE DICHOS MEDICAMENTOS. En atención a la orden judicial emitida se solicitó a la regional que remita los soportes de lo adelantado para dar cumplimiento a la misma. (…) Por lo expuesto en precedencia, solicito comedidamente que su Despacho se sirve de atender las siguientes: PETICIONES ABSTENERSE de continuar el trámite incidental en contra de Fiduprevisora S.A como vocera y administradora de los recursos de Fondo de Prestaciones Sociales de Magisterio como quiera que esta entidad dio respuesta a la petición de la accionante.
DECLARAR LA INEXISTENCIA DE VULNERACION DE DERECHOS FUNDAMENTALES EN FAVOR DE FIDUPREVISORA S.A., quien actúa como vocera y administradora de Patrimonio Autónomo – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, toda vez que como se explicó anteriormente, se suscribieron contratos para la prestación de servicios médico asistenciales con el objeto de garantizar la prestación del servicio de salud de los docentes NOTIFICACIONES Las recibiremos en la Dirección Calle 72 No. 10 – 03 Piso 1, Bogotá D.C, o vía correo electrónico a la dirección: tutelas_fomag@fiduprevisora.com.co ».
Posteriormente, a través de proveído del 25 de marzo de 20258 y notificado a las partes través de correo electrónico9, la A quo requirió por segunda vez, señalando lo siguiente: «…(…) Vencido el término conferido al señor Andrés Mauricio Escarria Barraza, en calidad de Gerente de servicios de Salud de FOMAG para rendir informe detallado sobre el cumplimiento de la sentencia de tutela proferida por este Juzgado en favor de señora Ilva Inés Agudelo Ramírez, encuentra el despacho que el requerido guardó silencio.
No obstante, la directora de gestión judicial de la Fiduprevisora presentó escrito que reposa en el archivo Nro. 55 del expediente digital, índice SAMAI 49, indicando que el responsable de dar cumplimiento a las providencias judiciales derivadas de acciones de tutela propuestas en contra del FOMAG, es el señor Aldo Cadena Rojas, vicepresidente del fondo y superior de Lizeth Milady Ossa Castillo, directora regional cinco. 8 Archivo digital Samai.
Gestión en otras Corporaciones. índice 00051. Auto incidente de tutela 9 Archivo digital Samai. Gestión en otras Corporaciones. índice 00053. Notificación personal Referencia: Incidente de desacato- Consulta- Radicado: 63001-3333-004-2024-00345-01 Demandante: Ilva Inés Agudelo Ramírez Demandado: Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio– Fomag. 5 Pues bien, sobre el particular debe recordar este despacho que la responsabilidad del cumplimiento de la orden de tutela que aquí se reclama incumplida, quedó definida en la providencia que resolvió sobre el amparo, que dispuso expresamente, en su numeral segundo: “… ORDENAR a la FIDUPREVISORA, que funge como administradora del Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio a través del Gerente Nacional de Salud de FOMAG, que dentro de las 48 horas (2 días) siguientes a la notificación de esta decisión suministre directamente o mediante los operadores de la entidad los medicamentos reclamados por la actora a saber”.
En ese sentido y visto que la decisión no fue impugnada y se encuentra en firme, resulta improcedente en esta etapa procesal modificar la determinación sobre los responsables de su cumplimiento. Corolario, y en atención a que es el señor Andrés Mauricio Escarria Barraza, como Gerente nacional de salud de FOMAG, quien ha omitido su deber de acreditar el cumplimiento de la sentencia proferida en favor de la señora Ilva Inés Agudelo Ramírez en lo que aquí se repara incumplido, el Juzgado lo requerirá nuevamente para el efecto.
(…)
PRIMERO: REQUERIR NUEVAMENTE y por última vez antes de dar apertura al incidente de desacato correspondiente, al señor Andrés Mauricio Escarria Barraza, en calidad de Gerente de servicios de Salud de FOMAG, a fin de que, dentro del término de 2 días contados a partir del día siguiente a la notificación del presente auto, por el medio más expedito y eficaz, acredite ante este despacho el cumplimiento del fallo proferido en favor de la señora Ilva Inés Agudelo Ramírez.
(…)
TERCERO: REQUERIR al señor Aldo Cadena Rojas, vicepresidente del FOMAG para que, de manera inmediata, en su calidad de superior jerárquico del Gerente de servicios de Salud de la misma entidad, haga cumplir el fallo proferido por este despacho en favor de la incidentante y de apertura a los trámites disciplinarios a los que haya lugar».
Por medio de oficio allegado el 28 de marzo de 202510, la Fiduprevisora S.A precisó lo siguiente: «… (…) Se informa que nos encontramos gestionando ante los prestadores las autorizaciones correspondientes para el agendamiento de los servicios requeridos, así como los insumos y medicamentos que se encuentren pendientes de entrega. Por esta razón el día 28 de marzo del 2025 a través de correo electrónico se ofició a la regional 10 quien es la encargada de dar cumplimiento al requerimiento del accionante debido a la distribución geográfica del sistema. 10 Archivo digital Samai.
Gestión en otras Corporaciones. índice 00054. SLP-Respuesta requerimiento Fiduprevisora Referencia: Incidente de desacato- Consulta- Radicado: 63001-3333-004-2024-00345-01 Demandante: Ilva Inés Agudelo Ramírez Demandado: Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio– Fomag. 6 Se informa que nos encontramos gestionando ante los prestadores las autorizaciones pertinentes para el agendamiento de los servicios requeridos, o que se encuentren pendientes.
Por lo expuesto en precedencia, solicito comedidamente que su Despacho se sirve de atender las siguientes: ABSTENERSE SANCIONAR a la FIDUPREVISORA S.A., quien actúa como vocera y administradora de Patrimonio Autónomo – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, toda vez que, como se explicó anteriormente, se suscribieron contratos para la prestación de servicios médico- asistenciales con el objeto de garantizar la prestación del servicio de salud de los docentes.
DESVINCULAR A: ANDRÉS MAURICIO ESCARRIA BARRAZA, por no ser el funcionario competente para el cumplimiento del fallo. INFORMAR, FIDUPREVISORA S.A. como vocera del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – FOMAG- en virtud del cumplimiento del contrato de fiducia mercantil suscrito con la Nación – Ministerio de Educación, se permite informar que la persona responsable de dar cumplimiento a providencias judiciales derivadas de procesos LIZZETH OSSA en calidad de director de la regional 5, quien podrán ser notificado al correo electrónico: tutelas_fomag@fiduprevisora.com.co» Así las cosas, mediante proveído del 31 de marzo de 202511, se decidió dar apertura del incidente de desacato, en contra del señor Andrés Mauricio Escarria Barraza, en calidad de Gerente de servicios de Salud de FOMAG, y el señor Aldo Cadena Rojas, Vicepresidente del FOMAG, lo anterior, por cuanto señaló que, si bien la Directora de Gestión Judicial de la Fiduprevisora S.A., insistió en que dicha entidad venía agotando las actuaciones necesarias para el agendamiento de los servicios reclamados por la actora; no aportó prueba que respaldara su dicho.
En tal pronunciamiento la A quo confirió un término de dos (2) días a partir de su notificación, a efectos de que las partes rindieran sus argumentos de defensa12. En proveído del 03 de abril de 202513, se emitió auto de pruebas dentro del proceso, ordenando lo siguiente: « …(…) Por secretaría ofíciese al Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio – FOMAG – Gerencia de Servicios de Salud y Fiduprevisora, para que dentro de un término perentorio de 2 días contados a partir del siguiente al recibo de la comunicación que informe sobre el contenido de esta providencia, hagan saber al despacho si a la fecha ya se realizó la programación pronta de la cita para consulta con la especialidad de NEUMOLOGÍA requerida por la actora, específicamente con la médico especialista Aura Cecilia Morris Montoya de NEUMOVIDA SAS, atención médica que debe ser inmediata con el fin de hacer 11 Archivo digital Samai.
Gestión en otras Corporaciones. índice 00055. Auto que corre traslado del incidente 12 Archivo digital Samai. Gestión en otras Corporaciones. Índice 00057. Notificación personal bdijuan@hotmail.com, notjudicial@fiduprevisora.com.co, procesosjudicialesfomag1@fiduprevisora.com.co, notificacionesjudiciales@mineducacion.gov.co, notjudicial@fiduprevisora.com.co, tutelas_fomag@fiduprevisora.com.co, 13 Archivo digital Samai.
Gestión en otras Corporaciones. índice 00058. Auto decretando pruebas Referencia: Incidente de desacato- Consulta- Radicado: 63001-3333-004-2024-00345-01 Demandante: Ilva Inés Agudelo Ramírez Demandado: Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio– Fomag. 7 seguimiento al estado de salud de la incidentante y prescribir los medicamentos y demás conductas de plan de manejo que el médico tratante considere.
Adicionalmente y en el mismo término, deberá indicar la prestadora, si los medicamentos Mepolizumab, fluticasona+ vilanterol 25/100 MCG polvo para inhalación; tiotropio bromuro 2.5 MCG solución para inhalación; fluticasona 27.5 MCG spray nasal y acetilcisteína 600 MG sobres, dispuestos para la paciente por la médica especialista en neumología, ya fueron autorizados y entregados».
De esta manera, mediante oficio allegado en la misma fecha14, la parte actora informó lo siguiente: «…(…) 1. El día de ayer 02 de abril de 2025, en horas de la tarde fui contactada por FOMAG para asignarme la cita con la especialista en neumología AURA CECILIA MORRIS MONTOYA, pero me dicen que sería para el 8 de mayo de 2025, lo que sigue siendo un incumplimiento a mis necesidades, ya que en el momento estoy sin medicamentos esenciales para mi vida, 2.
Les respondí el correo diciéndoles que la fecha seguía siendo muy tardía y no tengo medicamentos 3. Ellos me respondieron que no tienen más fechas con la doctora en cuestión por lo que sería esperar hasta mayo o que me lo den con otro especialista diferente a la doctora que ya me ha tratado por años 4. El hecho que la cita sea ordenada con la doctora AURA CECILIA MORRIS MONTOYA no es un mero capricho, ya que ella fue la que incluso tuvo que gestionar una junta médica para que me fuera ordenada la entrega del medicamento que está mejorando mi calidad de vida y ayudándome a contrarrestar los problemas y síntomas de mi enfermedad 5.
El que se me ordene la cita con otro médico diferente sería iniciar un nuevo proceso e incluso darle un cese al control que lleva la doctora conmigo, por lo que se prestaría para futuros problemas e incidencias en el mal manejo por parte de la entidad a mi enfermedad. (…)». A su vez, la entidad allegó pronunciamiento15 precisando lo siguiente: «Atendiendo el asunto de la referencia y en especial el cumplimiento de la sentencia de tutela en su favor me permito informar en nombre del FOMAG que se ha logrado nueva asignación para consulta con la DRA AURA CECILIA MORRIS MONTOYA.
Tal consulta se realizaría el día 08 de mayo de 2025 a las 09:00 horas en NEUMOVIDA. Ese agendamiento se ha logrado no obstante la agenda ajustada de la profesional Morris Montoya y por insistencia institucional nuestra, incluso dejando de presente que es para cumplir con orden judicial. Solicitamos que se nos informe si le es posible atender a esta nueva asignación para consulta con la profesional; esto con el fin de que, si es del caso, se procure un nuevo cupo con profesional con la misma especialidad diferente Morris Montoya, procurando la atención médica requerida. 14 Archivo digital Samai, Gestión en otras Corporaciones, índice 00059.
SLP-Incumplimiento desacato dte 15 Archivo digital Samai, Gestión en otras Corporaciones, índice 00060. Recepción memorial Referencia: Incidente de desacato- Consulta- Radicado: 63001-3333-004-2024-00345-01 Demandante: Ilva Inés Agudelo Ramírez Demandado: Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio– Fomag. 8 Se adjunta el documento que da cuenta de la asignación de cita para consulta.
(…)». En oficios allegados el 04 y 10 de abril de 202516, la entidad reiteró los argumentos presentados en oficios anteriores, solicitando abstenerse de sancionar a sus funcionarios. Conforme a lo anterior, el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Armenia, profirió auto el 11 de abril de 202517, por medio del cual se sancionó a los vinculados con multa de un (1) salario mínimo legal mensual vigente al incurrir en desacato de la sentencia de tutela proferida por dicho despacho el 10 de octubre de 202418, señalando dentro de sus argumentos lo siguiente: «(…) De los obligados a cumplir la orden de tutela.
Una vez más indica el despacho que leída la sentencia que se repara incumplida, se encuentra que las órdenes allí impartidas lo fueron a “la FIDUPREVISORA, que funge como administradora del Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio a través del Gerente nacional de salud de FOMAG, “, cargo que hoy es desempeñado por Andrés Mauricio Escarria Barraza como se acepta en los memoriales aportados por la entidad.
Además, como ya se indicó la decisión referida no fue materia de impugnación y se encuentra en firme. De igual manera, es de conocimiento público y fue aceptado por la entidad en sus contestaciones que quien funge como vicepresidente del FOMAG y por lo tanto es superior funcional del mencionado funcionario Escarria Barraza, no es otro que el señor Aldo Cadena Rojas.
Finalmente es preciso indicar que, pese a que todas las decisiones aquí adoptadas le fueron notificadas a los incidentados, estos guardaron absoluto silencio sobre el particular. En tal escenario, no cabe duda al despacho que correspondía a Andrés Mauricio Escarria Barraza, dar cumplimiento al fallo de tutela y a su superior jerárquico, adoptar todas las medidas necesarias para conminarlo a su acatamiento.
(…) Del desacato en que a la fecha se encuentran las incidentadas. Conforme se ordenó en la sentencia de tutela, el FOMAG debía prestar el servicio requerido por la incidentante de manera integral, oportuna y continua, pese a ello desde el mes de enero del año en curso se encuentra en mora de llevar 16 Archivo digital Samai, Gestión en otras Corporaciones, índice 00063, 00064.
Recepción memorial 17 Archivo digital Samai. Gestión en otras Corporaciones. índice 00065. Auto decide incidente 18Archivo digital Samai.Gestion en otras Corporaciones. Índice 00067. Notificación personal. bdijuan@hotmail.com, notjudicial@fiduprevisora.com.co, procesosjudicialesfomag1@fiduprevisora.com.co, notificacionesjudiciales@mineducacion.gov.co, notjudicial@fiduprevisora.com.co, tutelas_fomag@fiduprevisora.com.co, Referencia: Incidente de desacato- Consulta- Radicado: 63001-3333-004-2024-00345-01 Demandante: Ilva Inés Agudelo Ramírez Demandado: Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio– Fomag. 9 a cabo la entrega de la medicación ordenada, así como de materializar la atención en la especialidad de Neumología por ella requerida.
Ahora cabe acotar que, el fondo señala que la disponibilidad de la agenda con la Neumóloga AURA CECILIA MORRIS MONTOYA es limitada, sin embargo, no probó su dicho. Tampoco adelantó gestiones para lograr la entrega de las medicinas requeridas, situación que evidencia el desacato a la orden impartida y, si bien es cierto, manifestó la disponibilidad de la programación del servicio en cabeza de otro especialista, ni siquiera señaló su nombre o la fecha en que este habría de tener lugar, por lo que no es posible llevar a cabo un análisis sobre el particular.
Por lo tanto y atendiendo que, es el señor Andrés Mauricio Escarria Barraza, en su condición de Gerente de servicios de Salud de FOMAG, a quien corresponde garantizar la prestación del servicio y la observancia de la plurimencionada orden de tutela, como ya quedó dicho, se concluye que este se encuentra en desacato. Además, no probó el señor Aldo Cadena Rojas, vicepresidente del FOMAG o su empleadora, haber adelantado las acciones necesarias para cumplir lo ordenado por este estrado judicial, en el sentido de adoptar las medidas para lograr que su subordinado, señor Escarria Barraza, observará el fallo proferido por este despacho, lo que sin lugar a duda también constituye desacato a la orden impartida.
Conclusión. Confrontados entonces los supuestos jurídicos enunciados con la realidad fáctica que emerge del expediente, el despacho encuentra configurada una causal subjetiva de responsabilidad en cabeza de Andrés Mauricio Escarria Barraza, en su condición de Gerente de servicios de Salud de FOMAG, así como de Aldo Cadena Rojas, vicepresidente del FOMAG, superior funcional del obligado directo, por lo que, habrá de imponerse las sanciones correspondientes, en procura que de esta forma finalmente se cumpla la orden de tutela.».
CONSIDERACIONES FINALES Competencia. El artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, prescribe lo siguiente en relación con el trámite del incidente de desacato: «Artículo 52.- Desacato. La persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales, salvo que en este decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar.
La sanción será impuesta por el mismo juez mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción. (La consulta se hará en el efecto devolutivo)19»(Subrayado fuera del texto)., índice 68.19 La expresión en paréntesis fue declarada inexequible por la Corte Constitucional, en Sentencia C-243 del 30 de mayo de 1996, M.P Vladimiro Naranjo Mesa.
Referencia: Incidente de desacato- Consulta- Radicado: 63001-3333-004-2024-00345-01 Demandante: Ilva Inés Agudelo Ramírez Demandado: Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio– Fomag. 10 De conformidad con lo señalado en la norma citada ut supra, el despacho es competente para conocer de la consulta a la sanción por desacato impuesta por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Armenia (Q), siendo este despacho el superior funcional del mencionado juzgado.
Normativa que reglamenta el cumplimiento del fallo en la acción de tutela. El artículo 27 del Decreto 2591 de 1991 prevé en relación con el cumplimiento del fallo de tutela lo siguiente: «Art. 27. —Cumplimiento del fallo. Proferido el fallo que concede la tutela, la autoridad responsable del agravio deberá cumplirla sin demora. Si no lo hiciere dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes, el juez se dirigirá al superior del responsable y le requerirá para que lo haga cumplir y abra el correspondiente procedimiento disciplinario contra aquél. Pasadas otras cuarenta y ocho horas, ordenará abrir proceso contra el superior que no hubiere procedido conforme a lo ordenado y adoptará directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo.
El juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan su sentencia. Lo anterior sin perjuicio de la responsabilidad penal del funcionario en su caso. En todo caso, el juez establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto y mantendrá la competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza».
Por otra parte, el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, señala: «ART. 52. —Desacato. La persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales, salvo que en este decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar.
La sanción será impuesta por el mismo juez mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción. *(La consulta se hará en el efecto devolutivo)*» La Corte Constitucional al estudiar la constitucionalidad de la norma en mención20, indicó que “el objeto del desacato no es la sanción en sí misma, sino propiciar que se cumpla el fallo de tutela”, sin embargo, estableció que, aunque todo desacato implica un incumplimiento, éste –per se- no conlleva a un desacato, así estableció las diferencias entre uno y otro concepto: «( ) Si bien el desacato puede ser un instrumento para propiciar el cumplimiento de un fallo de tutela, no es posible asumir que sea el único o el más relevante.
Es evidente que “todo desacato implica incumplimiento pero no todo * La parte entre paréntesis fue declarada inexequible por la Corte Constitucional, mediante sentencia del 30 de mayo de 1996. 20 Sentencia C- 367-14. Demanda de inconstitucionalidad: en contra del artículo 52 del Decreto 2591 de 1991. Referencia: Expediente D-9933. Actor: Jorge Armando Otálora Gómez.
Magistrado Ponente: MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO. Referencia: Incidente de desacato- Consulta- Radicado: 63001-3333-004-2024-00345-01 Demandante: Ilva Inés Agudelo Ramírez Demandado: Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio– Fomag. 11 incumplimiento conlleva a un desacato”21. Por ello, la doctrina pacífica y reiterada de este tribunal ha sido la de distinguir entre el desacato y el cumplimiento, siendo este último el instrumento más relevante y adecuado para hacer cumplir el fallo de tutela.
Entre el desacato y el cumplimiento existen las siguientes diferencias22: (i) El cumplimiento es obligatorio, hace parte de la garantía constitucional; el desacato es incidental, se trata de un instrumento disciplinario de creación legal. (ii) La responsabilidad exigida para el cumplimiento es objetiva, la exigida para el desacato es subjetiva.
(iii) La competencia y las circunstancias para el cumplimiento de la sentencia se basan en los artículos 27 y 23 del Decreto 2591 de 1991. La base legal del desacato está en los artículos 52 y 27 del mencionado decreto. Es decir que, en cuanto al respaldo normativo, existen puntos de conjunción y de diferencia. (iv) El desacato es a petición de parte interesada; el cumplimiento es de oficio, aunque puede ser impulsado por el interesado o por el Ministerio Público.
(:..) 4.3.4.5. Si se trata de hacer cumplir un fallo de tutela el instrumento principal es el del cumplimiento, que se funda en una situación objetiva y brinda medios adecuados al juez para hacer efectiva su decisión. El desacato es un instrumento accesorio para este propósito, que, si bien puede propiciar que el fallo de tutela se cumpla, no garantiza de manera necesaria que ello ocurra y que, además, se funda en una responsabilidad subjetiva, pues para imponer la sanción se debe probar la culpabilidad (dolo o culpa) de la persona que debe cumplir la sentencia. 4.3.4.6.
Frente a un fallo de tutela el deber principal del juez es de hacerlo cumplir. Y para ello, el instrumento más idóneo es el trámite de cumplimiento23, que puede ser solicitado, de manera simultánea o sucesiva, por el beneficiario del fallo. En materia de competencia para conocer del trámite de cumplimiento, la regla es que el competente es el juez de tutela de primera instancia24, aunque de manera excepcional la Corte Constitucional también puede conocer de este trámite, siempre que exista una justificación objetiva, razonable y suficiente para ello, como ocurre por ejemplo, cuando se está frente a alguno de los siguientes presupuestos: “(i) Que el juez de primera instancia no cuente con instrumentos, o que teniéndolos no adopte las medidas necesarias para hacer cumplir el fallo de revisión de la Corte Constitucional;
(ii) Cuando hay un incumplimiento manifiesto por alguna de las partes sobre la parte resolutiva de la sentencia y el juez de primera instancia no haya podido adoptar las medidas necesarias para garantizar la protección de los derechos fundamentales; (iii) Cuando el juez ejerce su competencia de velar por el cumplimiento, pero la inobediencia persiste;
(iv) Cuando la desobediencia provenga por parte de una alta corte; (v) Cuando la intervención de la Corte Constitucional sea imperiosa para lograr el cumplimiento del fallo; (vi) Cuando se esté en presencia de un estado de cosas inconstitucionales y la Corte haya determinado realizar un seguimiento del cumplimiento de su propia decisión” 25. 21 Sentencia T-652 de 2010. 22 Cfr. Sentencias T-458 de 2003, T-053, T-939 y T-1113 de 2005, T-632 de 2006, T-897 de 2008, T-171 de 2009 y T-652 de 2010. 23 Cfr. Auto 017 de 2013. 24 Cfr. Auto 136 A de 2002. 25 Cfr. Sentencias SU-1158 de 2003, T-652 de 2010 y T-343 de 2011, y Autos 149 A de 2003, 010, 045, 050 y 185 de 2004, 176, 177 y 184 2005, 201 de 2006, 256 de 2007, 243 y 271 de 2009, 094 de 2012 y 158 de 2013.
Referencia: Incidente de desacato- Consulta- Radicado: 63001-3333-004-2024-00345-01 Demandante: Ilva Inés Agudelo Ramírez Demandado: Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio– Fomag. 12 4.3.4.7. Al ser el trámite o solicitud de cumplimiento y el incidente de desacato medios idóneos y eficaces para hacer cumplir los fallos de tutela26, no procede la acción de tutela para recabar el cumplimiento de los mismos27. 4.3.4.8.
El trámite de cumplimiento sigue el procedimiento previsto en el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991, que otorga amplios poderes al juez de tutela para hacer cumplir la sentencia, valga decir, para garantizar el cumplimiento material y objetivo de la orden de protección de los derechos amparados28. Hay tres etapas posibles en el procedimiento para cumplir con el fallo de tutela: (i) una vez dictado, el fallo debe cumplirse sin demora por la persona a la que le corresponda;
(ii) si esta persona no lo cumpliere dentro de las 48 horas siguientes, el juez se debe dirigir al superior de esta persona para que haga cumplir el fallo y abra un proceso disciplinario contra ella; (iii) si no se cumpliere el fallo dentro de las 48 horas siguientes, el juez “ordenará abrir proceso contra el superior que no hubiera procedido conforme a lo ordenado y adoptará directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo”29. 4.3.4.9.
De no cumplirse el fallo, entre otras consecuencias, la persona puede ser objeto del poder jurisdiccional disciplinario, que se concreta en el incidente de desacato. Este incidente sigue un procedimiento de cuatro etapas, a saber: (i) comunicar a la persona incumplida la apertura del incidente del desacato, para que pueda dar cuenta de la razón por la cual no ha cumplido y presente sus argumentos de defensa;
(ii) practicar las pruebas solicitadas que sean conducentes y pertinentes para la decisión; (iii) notificar la providencia que resuelva el incidente; y (iv) en caso de haber lugar a ello, remitir el expediente en consulta al superior. Para imponer la sanción se debe demostrar la responsabilidad subjetiva del sancionado en el incumplimiento del fallo, valga decir, que éste es atribuible, en virtud de un vínculo de causalidad, a su culpa o dolo30.
( )”31» (resaltado fuera de texto) De lo anterior, se desprende que efectivamente existen diferencias entre el cumplimento de la orden judicial y el trámite del incidente de desacato, éste último es un instrumento que hace parte del ejercicio del poder disciplinario del Juez, el cual al ser utilizado si bien puede persuadir el cumplimiento del fallo de tutela, no necesariamente lo garantiza, pues su objeto está encaminado a determinar una responsabilidad de tipo subjetivo, en la que se debe probar la culpabilidad (dolo o culpa) en el actuar de la persona encargada de su cumplimiento siempre garantizando su derecho al debido proceso, defensa y contradicción. En ese orden de ideas además del análisis de los elementos objetivo y subjetivo del incumplimiento, en el trámite incidental de desacato corresponde al Juez verificar, algunos aspectos que de manera pormenorizada fueron expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia T-1113 de 2005, de la siguiente manera: 26 Cfr. Sentencia T-606 de 2011. 27 Supra II, 4.2.2. 28 Cfr. Sentencia T-123 de 2010. 29 Supra II, 4.3.3.1.5. 30 Cfr. Sentencia T-171 de 2009. 31 Corte Constitucional Sala Plena.
Sentencia C-367/14. Magistrado Ponente: Mauricio González Cuervo., 11 de junio de 2014. Demanda de inconstitucionalidad: en contra del artículo 52 del Decreto 2591 de 1991. Referencia: Expediente D-9933. Actor: Jorge Armando Otálora Gómez. Referencia: Incidente de desacato- Consulta- Radicado: 63001-3333-004-2024-00345-01 Demandante: Ilva Inés Agudelo Ramírez Demandado: Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio– Fomag. 13 «Respecto a los límites, deberes y facultades del juez de tutela que conoce del incidente de desacato y en virtud de lo que hasta ahora ha sido señalado, debe reiterarse que el ámbito de acción del juez está definido por la parte resolutiva del fallo correspondiente.
Por lo tanto, es su deber verificar: (1) a quién estaba dirigida la orden; (2) cuál fue el término otorgado para ejecutarla; (3) y el alcance de la misma. Esto, con el objeto de concluir si el destinatario de la orden la cumplió de forma oportuna y completa (conducta esperada)32. Adicionalmente, el juez del desacato debe verificar si efectivamente se incumplió la orden impartida a través de la sentencia de tutela y, de existir el incumplimiento, debe identificar si fue integral o parcial.
Una vez verificado el incumplimiento debe identificar las razones por las cuales se produjo con el fin de establecer las medidas necesarias para proteger efectivamente el derecho y si existió o no responsabilidad subjetiva de la persona obligada. Finalmente, si existe responsabilidad deberá imponer la sanción adecuada – proporcionada y razonable – a los hechos.
Al momento de evaluar si existió o no el desacato, el juez debe tener en cuenta circunstancias excepcionales de fuerza mayor, caso fortuito o imposibilidad absoluta jurídica o fáctica para cumplir, las cuales deben estar siempre avaladas por la buena fe de la persona obligada. En este sentido, conviene recordar que la Corte ya ha señalado que no se puede imponer una sanción por desacato: (i) cuando la orden impartida por el juez de tutela no ha sido precisa -porque no se determinó quien debe cumplirla o su contenido es difuso-;
(ii) cuando el obligado de buena fe quiere cumplir la orden, pero no se le ha dado la oportunidad de hacerlo33. 10. En todo caso el trámite del incidente de desacato debe adelantarse respetando las garantías del debido proceso del cual son titulares todas las partes. En este sentido, la Corte ha precisado que: “La sanción, desde luego, sólo puede ser impuesta sobre la base de un trámite judicial que no por expedito y sumario puede descuidar el derecho de defensa ni las garantías del debido proceso respecto de aquél de quien se afirma ha incurrido en el desacato”34.» Así las cosas, para determinar si hay lugar a confirmar la sanción impuesta por la a-quo, se hace necesario realizar un análisis minucioso de las actuaciones surtidas en el trámite de incidente de desacato adelantado, precisando que el desacato consiste en una conducta que observada objetivamente por el Juez, implica que el fallo de tutela no ha sido cumplido, y desde el punto de vista subjetivo, la negligencia comprobada de la persona para el cumplimiento de la decisión; por tanto, no puede presumirse la responsabilidad por el solo hecho del incumplimiento.
Del derecho al debido proceso al interior del trámite incidental. 32 Sentencias T-553/02 y T-368/05. 33 Sentencia T-368/05. 34 Sentencia T-766/03, T-368/05 y Auto 118/05. Referencia: Incidente de desacato- Consulta- Radicado: 63001-3333-004-2024-00345-01 Demandante: Ilva Inés Agudelo Ramírez Demandado: Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio– Fomag. 14 Como se ha señalado a lo largo de los acápites precedentes, al tener el incidente de desacato una naturaleza eminentemente disciplinaria es claro que durante su trámite deben respetarse las garantías básicas de todos los involucrados en el mismo, al respecto la Corte Constitucional en sentencia T-459 de 2003 señaló: «No puede olvidarse que la observancia del debido proceso es perentoria durante el trámite incidental35, lo cual presume que el juez, sin desconocer que debe tramitarse al igual que la tutela de manera expedita, no puede descuidar la garantía del derecho al debido proceso y el derecho de defensa.
Debe (1) comunicar al incumplido sobre la iniciación del mismo y darle la oportunidad para que informe la razón por la cual no ha dado cumplimiento a la orden y presente sus argumentos de defensa. Es preciso decir que el responsable podrá alegar dificultad grave para cumplir la orden, pero sólo en el evento en que ella sea absolutamente de imposible cumplimiento36, lo cual debe demostrar por cualquier medio probatorio; así mismo, debe (2) practicar las pruebas que se le soliciten y las que considere conducentes son indispensables para adoptar la decisión;
(3) notificar la decisión; y, en caso de que haya lugar a ello, (4) remitir el expediente en consulta ante el superior..”37 (Subrayado por la Sala)(…)”38». Más recientemente, al referirse en forma particular a las garantías que deben respetarse en asuntos de carácter sancionatorio como el incidente de desacato a un fallo judicial, el mismo órgano consideró: « (…) Para la Sala, el legislador en ejercicio de la potestad de configurar los trámites judiciales ha considerado en forma razonable que tratándose de un juicio de naturaleza correccional o disciplinario, en el que el Estado ejerce el monopolio del poder punitivo a través de uno de sus agentes (el juez), respecto de quien presuntamente desacata una decisión judicial, persona que puede resultar sancionada por el mismo juez que profirió la orden, al cabo de un incidente procesal breve y sumario, debía conceder al investigado la atribución de apelar el auto sancionatorio o, ante la omisión en la interposición del recurso, disponer darle trámite al grado jurisdiccional de consulta, como una garantía para quien es considerado la parte débil del proceso y en cuyo favor obra la presunción de inocencia. 7.2.4.
Por tratarse de un asunto correccional, resulta pertinente recordar que la Corte ha señalado como elementos mínimos constitutivos del debido proceso disciplinario los siguientes: “..(i) el principio de legalidad de la falta y de la sanción disciplinaria, (ii) el principio de publicidad, (iii) el derecho de defensa y especialmente el derecho de contradicción y de controversia de la prueba, (iv) el principio de la doble instancia, (v) la presunción de inocencia, (vi) el principio de imparcialidad, (vii) el principio de non bis in ídem, (viii) el principio de cosa juzgada y (ix) la prohibición de la reformatio in pejus.[13]” (…)”39». 35 Cfr. Corte Constitucional.
Sentencias T-572 del 29 de octubre de 1996 (M.P. Antonio Barrera Carbonell) y T-766 de 1998, ya citada. 36 Cfr. Corte Constitucional. Sentencias T-635 del 15 de julio de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa) y T-086 de 2003, ya citada. 37 Corte Constitucional. Sentencia T-1113 de 2005. M.P. Jaime Córdoba Triviño. 38 Consejo de Estado.
Sala de lo contencioso administrativo. Sección segunda. Subsección b. Consejero ponente: césar palomino cortés. diez (10) de agosto de dos mil diecisiete (2017). Radicación número: 11001-03-15-000-2016-02079-01(ac)a. Actor: maría Ofelia Salazar de Vargas. Demandado: tribunal administrativo de caldas. 39 Corte Constitucional Sala Plena.
Sentencia C-542/10. Magistrado Ponente: Jorge Iván Palacio Palacio. Referencia: Incidente de desacato- Consulta- Radicado: 63001-3333-004-2024-00345-01 Demandante: Ilva Inés Agudelo Ramírez Demandado: Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio– Fomag. 15 Visto lo anterior, resulta claro que dentro del trámite incidental por desacato deben respetarse las garantías básicas establecidas por el legislador para el trámite de todos los procedimientos sancionatorios, cobrando vital importancia el que a quien presuntamente ha desacatado la orden judicial se le permita ejercer plenamente su derecho de defensa y contradicción, así como aportar y desvirtuar las pruebas que se estime pertinentes así como ejercer las demás prerrogativas que hacen parte del núcleo esencial del señalado derecho.
Sobre el derecho de defensa y contradicción y su íntima relación con derecho al debido proceso el Órgano de Cierre de lo Constitucional ha considerado: «(…) La Constitución ha establecido una amplia red de garantías que se activan con ocasión o durante el desarrollo de los procedimientos judiciales y administrativos. Ellas, que pueden tener proyecciones diferenciadas en cada uno de los procedimientos, regulan las condiciones que siempre deben respetarse y los límites a los que deben sujetarse las autoridades.
El artículo 29 de la Carta ha establecido (i) un mandato general de aplicación del debido proceso en todo tipo de actuaciones judiciales y administrativas; (ii) una obligación de respeto del principio de legalidad y, en consecuencia, la imposibilidad de juzgar los comportamientos de las personas con fundamento en disposiciones que no preexisten a sus actuaciones;
(iii) un deber de respetar la competencia del juez natural; (iv) una obligación de adelantar los procedimientos acatando las reglas establecidas para cada uno de ellos; (v) una prohibición de presumir la responsabilidad de las personas y, en consecuencia, la obligación de las autoridades de asumir la carga de probarla; (vi) un mandato de asegurar que aquel que ha sido sindicado pueda defenderse y cuente además con un abogado durante las etapas de investigación y juzgamiento, (vii) la prohibición de procesos judiciales secretos o indefinidos;
(viii) un deber de garantizar la posibilidad de presentar pruebas y de controvertir las que se aporten; y (ix) el derecho a impugnar las decisiones condenatorias. La Constitución prevé también en el artículo 31 (x) la posibilidad, en las condiciones en que ello sea definido por la ley, de apelar o consultar las sentencias, así como (xi) la prohibición de agravar la pena que se hubiere impuesto cuando se trata de un apelante único.
Adicionalmente, en el artículo 33 (xii) consagra el derecho a no declarar contra sí mismo o contra los parientes en cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil. Es claro entonces, tal y como lo ha reconocido esta Corporación en múltiples ocasiones, que la Constitución adoptó un sistema especialmente tuitivo de los derechos exigibles cuando las autoridades ejercen su competencia para adelantar procedimientos judiciales y administrativos. 4.4.2.
Ahora bien, uno de los derechos de mayor relevancia es el derecho de defensa. La Corte Constitucional en diferentes oportunidades se ha ocupado de establecer su alcance aludiendo a la fundamentación múltiple que tiene y a las diferentes formas en que puede materializarse. Así, por ejemplo, en la sentencia C-025 de 2009, cuya síntesis da cuenta de la orientación de esta Corporación, señaló: Referencia: Incidente de desacato- Consulta- Radicado: 63001-3333-004-2024-00345-01 Demandante: Ilva Inés Agudelo Ramírez Demandado: Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio– Fomag. 16 “Como es sabido, el artículo 29 de la Constitución Política consagra el derecho fundamental al debido proceso, haciendo extensiva su aplicación “a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas”.
La Corte se ha referido a este derecho, señalando que “lo integran el conjunto de facultades y garantías previstas en el ordenamiento jurídico, cuyo objetivo básico es brindar protección al individuo sometido a cualquier proceso, de manera que durante el trámite se puedan hacer valer sus derechos sustanciales y se logre el respeto de las formalidades propias del juicio, asegurando con ello una recta y cumplida administración de justicia”.
(…) 3.2. Una de las principales garantías del debido proceso, es precisamente el derecho a la defensa, entendido como la oportunidad reconocida a toda persona, en el ámbito de cualquier proceso o actuación judicial o administrativa, “de ser oíd[a], de hacer valer las propias razones y argumentos, de controvertir, contradecir y objetar las pruebas en contra y de solicitar la práctica y evaluación de las que se estiman favorables, así como de ejercitar los recursos que la ley otorga” (…).
La jurisprudencia constitucional ha destacado la importancia del derecho a la defensa en el contexto de las garantías procesales, señalando que con su ejercicio se busca “impedir la arbitrariedad de los agentes estatales y evitar la condena injusta, mediante la búsqueda de la verdad, con la activa participación o representación de quien puede ser afectado por las decisiones que se adopten sobre la base de lo actuado” (…).
Acorde con ello, ha reconocido igualmente que el derecho de defensa es una garantía del debido proceso de aplicación general y universal, que “constituyen un presupuesto para la realización de la justicia como valor superior del ordenamiento jurídico” (…).” Aunque la norma que reconoce el derecho de defensa tiene un alto nivel de indeterminación, ello no implica que se encuentre desprovista de unos contenidos definidos que, por ser nucleares en la definición misma del derecho, siempre deben protegerse.
En efecto, bajo ninguna circunstancia las autoridades administrativas o judiciales pueden adoptar comportamientos que impliquen privar absolutamente a las personas -que pueden ser condenadas en un proceso judicial o sancionadas en un procedimiento administrativo- de la posibilidad (i) de intervenir en el procedimiento antes de la imposición de la condena o sanción, (ii) de pronunciarse respecto de los medios de prueba en los que se fundan las pretensiones de condena o de sanción, (iii) de solicitar y aportar pruebas que puedan ser relevantes para oponerse a la pretensión o a la sanción, (iv) de formular los argumentos de orden fáctico o jurídico que consideren relevantes y (v) de cuestionar las decisiones que sean adoptadas en el curso del proceso correspondiente.
Se encuentra también garantizado, resalta la Corte, (vi) un derecho a no intervenir, a guardar silencio o a esperar que sea el Estado quien pruebe la responsabilidad. (…)”40». (Lo resaltado fuera del texto original) Así las cosas, resulta que en todo procedimiento judicial o administrativo, especialmente aquellos de índole disciplinario y/o sancionatorio, como el incidente de desacato a un fallo de tutela, es indispensable que se brinden todas las garantías a los intervinientes en dicho trámite, en particular a quienes puedan 40 Corte Constitucional.
Sentencia C-633/14. Magistrado Ponente: Mauricio González Cuervo Referencia: Incidente de desacato- Consulta- Radicado: 63001-3333-004-2024-00345-01 Demandante: Ilva Inés Agudelo Ramírez Demandado: Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio– Fomag. 17 verse afectados con la decisión que allí se tome, debiéndose adoptar por tanto todas las medidas necesarias para que puedan presentar las pruebas que estimen en su favor y exponer los argumentos de defensa frente a los cargos que se les enrostran.
Caso concreto. Una vez establecido en la parte de antecedentes que la a-quo cumplió con las actuaciones judiciales correspondientes al desacato de que trata el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991 y los distintos pronunciamientos de la Corte Constitucional, así como verificada la notificación tanto de los requerimientos, como del auto de apertura del trámite de incidente de desacato y el auto que lo resuelve sancionando, junto con sus respectivos acuses de recibo, notificación que además se entiende surtida en virtud de los pronunciamientos efectuados por la entidad a lo largo del trámite incidental, y respecto de los cuales se tuvo conocimiento de la gestión adelantada; se procede a determinar si se reúnen los requisitos que determinan el desacato de la decisión judicial.
Al respecto se observa que la sanción impuesta por la A quo tuvo como fundamento el incumplimiento del fallo de tutela proferido el 10 de octubre de 2024, mediante el cual se ampararon integralmente los derechos de la actora, ordenando a la Fiduprevisora como administradora del Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, a través del Gerente Nacional de Salud de FOMAG, a suministrar de manera continua y permanente la medicación requerida para las patologías de rinitis alérgica, sinusitis crónica, IDX Asma bronquial persistente severa de difícil control, y las enfermedades que de allí se deriven, conforme lo ordene el médico tratante.
Lo anterior, ante la falta de concesión de la cita de neumología y entrega de medicamentos prescritos en favor de la señora Agudelo Ramírez, circunstancia que fue informada por la actora mediante incidente de desacato. Debe precisarse que, aunque al interior del trámite incidental existe respuesta del 21y del 28 de marzo de 2025,y posteriomente, el 03 04 y 10 de abril de 2025, por parte de la Fiduprevisora S.A, en éstas únicamente se expresó la posibilidad de agendamiento de cita con la Doctora Aura Cecilia Morris Montoya de NEUMOVIDA SAS, el próximo 08 de mayo de 2025 a las 9:00 am, consulta que dado el estado de salud de la parte actora y la urgencia con la que requiere de la medicación resultó impropia para el Despacho de instancia, pues advirtió que si bien la entidad señaló que la disponibilidad de la agenda con la Neumóloga es limitada, no probó su dicho.
Tampoco adelantó gestiones para lograr la entrega de las medicinas requeridas, situación puso en evidencia el desacato a la orden impartida. Así las cosas, para el Despacho conforme a las circunstancias de salud de la parte actora y el tratamiento que aquella requiere, evidentemente aún no existe cumplimiento de la sentencia de tutela por parte de la Fiduprevisora S.A, toda vez Referencia: Incidente de desacato- Consulta- Radicado: 63001-3333-004-2024-00345-01 Demandante: Ilva Inés Agudelo Ramírez Demandado: Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio– Fomag. 18 que la actora obtuvo el amparo integral de sus derechos fundamentales, y por lo tanto dada las patologías que le fueron diagnosticadas la usuaria requiere de la prestación de los servicios médicos de manera oportuna y continua, entre ellas, la asignación de la cita con su especialista a cargo y el suministro de la medicación prescrita, pues de lo contrario su situación médica estaría siendo sometida a plazos indefinidos que pueden llegar a comprometer su vida, por consiguiente, se reitera que aunque la entidad señaló en varios de sus informes la imposibilidad de agendar una cita más próxima con la especialista a cargo, lo cierto es que no se probó dicha imposibilidad, situación que además excede los criterios que puedan justificar la tardanza en la cita, dado que se trata de un control médico que recibe la usuaria de tiempo atrás y respecto del cual sus trabas atentan directamente contra su salud y con ello la continuidad en su tratamiento, motivo por el cual se configura el primer presupuesto para el análisis de la responsabilidad por desacato a la decisión judicial, es decir, su incumplimiento, encontrándose con ello acreditado el elemento objetivo dentro del incidente de desacato.
En consecuencia, una vez determinado el elemento objetivo como primer presupuesto dentro del incidente de desacato, se pasará a determinar el elemento subjetivo y con ello, comprobar la negligencia de la persona individualmente encargada para el cumplimiento de la decisión, situación que se encuentra determinada de un lado, por el señor Andrés Mauricio Escarria Barraza, en su condición de Gerente de Servicios de Salud de FOMAG, tal y como así fuera ordenado en el fallo de tutela, y de otro lado, el señor Aldo Cadena Rojas, en calidad de Vicepresidente del FOMAG, tal y como así se visualiza en la página web el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio41, y como fue corroborado por la entidad en sus informes allegados dentro del trámite incidental, quienes además fueron notificados al correo electrónico señalado en los informes presentados, esto es, tutelas_fomag@fiduprevisora.com.co, el cual obran las respectivas notificaciones de todas las etapas surtidas dentro del trámite de desacato.
Por lo anterior, se encuentran configurados los presupuestos del incidente de desacato, es decir, el elemento objetivo frente al incumplimiento de la orden judicial emitida a través del fallo de tutela y el elemento subjetivo el cual tiene relación directa con los funcionarios individualmente obligados a dar cumplimiento de la orden proferida, por lo que considera el despacho que dichas razones obligan a confirmar la providencia proferida el 11 de abril de 2025 por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Armenia.
De otro lado, en atención a la sanción de multa equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente para cada uno, se estima que es proporcional42 y 41 https://www.fomag.gov.co/directivos/ 42Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Quinta, Magistrada Ponente: Rocío Araujo Oñate, Bogotá D.C., cinco (5) de diciembre de dos mil diecinueve (2019), Incidente de Desacato, 11001 -03-15-000-2019-00648-02 Demandante.
Luis Carlos Pinilla Cuéllar. Demandado. Presidencia de la República y Otro. Impone sanción - Entidad no acredita el cumplimiento de la orden de tutela La Alta Corporación hizo referencia a la proporcionalidad de la sanción en un caso con similares circunstancias a las aquí estudiadas refiriendo lo siguiente: “El test de proporcionalidad es un instrumento hermenéutico que permite establecer si determinada medida resulta adecuada y necesaria para la finalidad perseguida, sin que se sacrifiquen valores, principios o derechos de mayor entidad constitucional para el caso concreto que se analiza.
El primer aspecto que debe abordarse con ese propósito, es la finalidad de la medida, a efectos de constatar si ella persigue un objetivo legítimo a la luz de la Constitución. ( ) Referencia: Incidente de desacato- Consulta- Radicado: 63001-3333-004-2024-00345-01 Demandante: Ilva Inés Agudelo Ramírez Demandado: Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio– Fomag. 19 encuentra amparo en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, toda vez que la ausencia de circunstancia o justificación para evadirse en los términos señalados en la sentencia, hace que la medida sancionatoria impuesta se torne adecuada y se ajuste a los preceptos establecidos en derecho.
Por otra parte, es pertinente resaltar que la Corte Constitucional se pronunció a través de sentencia SU- 034 de 201843 señalando que, en el trámite de consulta de desacato, el juez que la resuelve debe analizar lo siguiente: (i) si hubo incumplimiento y si este fue total o parcial. (ii) si existe incumplimiento, deberá analizar si la sanción impuesta en el incidente de desacato es la correcta, en esta etapa se corrobora que no haya una violación de la Constitución o de la Ley y que la sanción sea adecuada, dadas las circunstancias específicas de cada caso, para alcanzar el fin que justifica la existencia misma de la acción de tutela, es decir, asegurar el goce efectivo del derecho tutelado por la sentencia44.
Dilucidado lo anterior, se considera que se ha dado cumplimiento a los parámetros señalados por la jurisprudencia Constitucional. En mérito de lo expuesto, se;
RESUELVE
Primero: Confirmar el auto proferido el 11 de abril de 2025, por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Armenia. Segundo: Notifíquese en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Tercero: Devuélvanse las diligencias al Juzgado de origen para los trámites respetivos y demás a lugar, previa anotación en el Programa Samai.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ALEJANDRO LONDOÑO JARAMILLO Magistrado (Este documento fue firmado electrónicamente45. Usted puede consultar la providencia con el número de radicación en https//samairj.consejodeestado.gov.co) El siguiente paso del test de proporcionalidad indaga por la idoneidad de la medida para alcanzar el objetivo propuesto.
Este es uno de los pocos casos en que, por excepción, le es permitido al juez constitucional adentrarse en el estudio de los efectos previsibles de la aplicación de la norma acusada.(…) Igualmente, la Corte encuentra proporcional en stricto sensu la medida analizada, como quiera que no tiene la entidad para anular por sí misma la libertad de locomoción o la iniciativa privada, como tampoco la dignidad humana, el derecho al trabajo o el debido proceso; por el contrario, permite que se materialicen y protejan como se explica a continuación, por lo tanto, el legislador no ha excedido las funciones que constitucionalmente le son reconocidas en la materia10”.
(Resaltado del texto original) 43 M.P Alberto Rojas Ríos 44 Sentencia T-086 de 2003, M.P.: Manuel José Cepeda Espinosa 45 La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI por el Magistrado Alejandro Londoño Jaramillo. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 527 de 1999, el Decreto reglamentario 2364 de 2012 y el artículo 186 del C.P.A.C.A. Para validar la integridad y autenticidad del documento puede consultarlo en el enlace que antecede.