TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO SALA QUINTA DE DECISIÓN Magistrado Ponente: LUIS JAVIER ROSERO VILLOTA Referencia: Sentencia segunda instancia Radicado: 63001-3333-004-2022-00636-02 Medio de control: Nulidad y restablecimiento d-el derecho Demandante: LUZ AYDA GUTIÉRREZ PALACIO Demandada: INVIMA Tema: Debido proceso administrativo sancionatorio Armenia, diez (10) de abril de dos mil veinticinco (2025) Sentencia 91 - 2025 Corresponde a esta Corporación resolver, en segunda instancia, el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, en contra de la Sentencia 362, proferida el 18 de diciembre de 2023 por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Armenia Quindío, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
Sentencia segunda instancia Nulidad y restablecimiento del derecho 63001-3333-004-2022-00636-02 LUZ AYDA GUTIERREZ PALACIO Vs INVIMA 1.
ANTECEDENTES LUZ AYDA GUTIERREZ PALACIO, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y por intermedio de apoderado judicial, presentó demanda en contra del Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos-INVIMA, a efectos de que se decrete la nulidad de la Resolución 2021048479 de octubre 28 de 2021 proferida por el Director Técnico encargado de Responsabilidad Sanitaria del INVIMA- por medio de la cual se impuso sanción de 40 smlmv en contra de la accionante y Resolución 2022014935 de mayo 31 de 2022 por la cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto y se confirmó el acto sancionatorio, siendo notificado por correo electrónico el 3 de junio de 2022 Una vez impartido el trámite procesal respectivo, el Juzgado de conocimiento, mediante la sentencia apelada, resolvió negar las pretensiones de la demanda.
La parte demandante, inconforme con la decisión, interpuso el recurso de apelación que es materia de estudio de la Sala.
2. LA SENTENCIA APELADA El juzgado de instancia, para negar las pretensiones de la demanda sostuvo que no se puede confundir la aplicación del plazo de 3 años para la actuación administrativa que debe adelantar la entidad Sentencia segunda instancia Nulidad y restablecimiento del derecho 63001-3333-004-2022-00636-02 LUZ AYDA GUTIERREZ PALACIO Vs INVIMA ministerial en su ejercicio de la facultad sancionatoria, con la vía administrativa que culmina finalmente el trámite respectivo, pues son dos figuras autónomas y regidas por procedimientos propios.
La primera, culmina cuando la administración, luego de tramitarla, define la investigación y expide el acto que impone la sanción (evento para el cual se debe dar aplicación al término de tres (3) años exigido por el artículo 52 de la Ley 1437 de 2011); la segunda figura se erige en un medio de defensa del administrado afectado con la decisión sancionatoria en su contra, que se concreta en el ejercicio de los recursos propios de la vía administrativa, dispuestos para controvertir la decisión primigenia (evento para el cual se debe dar aplicación al término de 1 año exigido por el artículo 52 de la Ley 1437 de 2011), es decir, se trata de una nueva etapa respecto de una decisión ya tomada.
Lo anterior, es menester diferenciarlo porque, en el evento de que hubiera sido impugnada la decisión que impuso la sanción, dicho acto administrativo no sería primigenio sino el definitivo y no se presentaría el segundo evento que establece la norma. En este caso concreto, para el momento en el que se notificó el acto sancionatorio contenido en la Resolución 2021048479 del 28 de octubre de 2021, la facultad sancionadora del INVIMA no se encontraba caducada, debido a que esa entidad conoció del incumplimiento reprochado a la demandante el 7 de noviembre del 2018, tal como se evidencia en el acta de visita de inspección, vigilancia y control, circunstancia esta que permite determinar que en principio el acto principal debió ser notificado a más tardar el 7 de Sentencia segunda instancia Nulidad y restablecimiento del derecho 63001-3333-004-2022-00636-02 LUZ AYDA GUTIERREZ PALACIO Vs INVIMA noviembre de 2021; y, como en el caso objeto de análisis ello ocurrió el 3 de noviembre de 2021, se tiene que la facultad sancionatoria de la entidad demandada no había caducado.
Los actos emitidos por el INVIMA, no se derivan del capricho, arbitrariedad, interpretación errónea o violación de la norma aplicada en el curso del proceso sancionatorio, en el cual se profirieron las resoluciones demandadas; así como tampoco obedece a un proceder de la administración en contra de los derechos de la demandante; por el contrario, se ejecutaron en cumplimiento del deber de vigilancia y en aras de la protección del derecho fundamental de la vida y la salud pública de los consumidores.
De ahí que no sean de recibo alegar que existe una usencia de legitimación en la causa por pasiva, y tampoco se allegó prueba que permita colegir que la parte demandante no estuvo involucrada frente a las irregularidades en materia sanitaria, pues el momento de inicio del proceso administrativo sancionatorio fungía como propietaria del establecimiento de comercio.
La parte demandante se limitó a indicar que no existió proporcionalidad de la sanción sin demostrar ni acreditar de qué manera ha debido realizarle y tampoco estableció ni allegó prueba alguna para establecer que la realizada, resulta desproporcionada con la conducta sancionada, de tal manera que ello no habilita a que proceda la nulidad de los actos demandados, por cuanto la Sentencia segunda instancia Nulidad y restablecimiento del derecho 63001-3333-004-2022-00636-02 LUZ AYDA GUTIERREZ PALACIO Vs INVIMA demandante incumplió el principio de la carga de la prueba, además de no haber formulado en debida forma el cargo objeto de reproche.
Desde el auto de apertura de la investigación se le dio a conocer la posible falta, las normas transgredidas y las sanciones a imponer, se le permitió actuar a través de sus descargos, dándole la oportunidad de recurrir la sanción, le fueron debidamente notificadas todas las actuaciones y se negaron adecuadamente las pruebas. No condeno en costas ni agencias en derecho a la parte accionante.
3. EL RECURSO DE APELACIÓN En el transcurso de este trámite judicial, el despacho no atendió la solicitud de la demandante de “Oficiar a la demandada para que entregue la autorización de notificación electrónica firmada por mi representada”, toda vez que, como se ha reiterado a lo largo trámite administrativo y judicial, el INVIMA actuó vulnerando el derecho al debido proceso, toda vez que emitió sus actos administrativos habiendo notificado de manera indebida los mismos a la demandante, pues lo hizo por medio de mensaje de datos, aunque no cuenta con la autorización expresa de esta para realizarlo.
En sede administrativa se realizó la solicitud a la demandada que exhibiera la autorización que le permitió realizar tales notificaciones por medio de mensaje de datos, solicitud que fue ignorada por la accionada. Sentencia segunda instancia Nulidad y restablecimiento del derecho 63001-3333-004-2022-00636-02 LUZ AYDA GUTIERREZ PALACIO Vs INVIMA En el trámite administrativo y ahora en el judicial es evidente que quien ejecutaba la actividad comercial en el establecimiento de comercio Drogas Armenia no era la aquí demandante, LUZ AYDA GUTIERREZ PALACIO, pues ella no realizó las actividades gerenciales o administrativas en el mismo; tales actividades las realizó el JUAN GABRIEL PALACIO, identificado con C.C. 89.007.513, quién actuó con ánimo de señor y dueño y en este sentido fue declarado culpable en Sentencia del 20 de febrero de 2020 por los delitos de corrupción de alimentos, productos médicos o material profiláctico y enajenación ilegal de medicamentos por un juez penal de la República.
Por lo cual la accionante, en nada estuvo involucrada frente a las irregularidades en materia sanitaria, pues el momento de inicio del proceso administrativo sancionatorio fungía como propietaria del establecimiento de comercio, sin embargo, no era ella la que permanecía en el mismo, ni ejercía la labor de gerencia, tal como quedó plasmado dentro del expediente 2016-08619, adicionalmente, no había vínculo laboral entre esta y JUAN GABRIEL PALACIO, por lo que ella no tenía vínculos con el ejercicio comercial de Drogas Armenia.
Toda la responsabilidad de esta actividad recae sobre JUAN GABRIEL PALACIO, tal como lo determinó el Juez Penal. Al momento de la imposición de la sanción, el establecimiento de comercio no pertenecía a la actora. Esto implica que, desde antes de la emisión de la Resolución 2021048479 del 28 de octubre de 2021, no ostenta la calidad de titular y propietaria del establecimiento de comercio Drogas Armenia, lo que, en conjunto, con el punto anterior, comporta Sentencia segunda instancia Nulidad y restablecimiento del derecho 63001-3333-004-2022-00636-02 LUZ AYDA GUTIERREZ PALACIO Vs INVIMA inexistencia de la relación causal entre las acciones de la parte demandante y el hecho sancionable.
4. TRAMITE DE SEGUNDA INSTANCIA En esta etapa procesal no se realizó pronunciamiento por las partes
5. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El señor agente del Ministerio Público, se abstuvo de presentar concepto.
6. CONSIDERACIONES PARA RESOLVER 6.1. La competencia Al tenor del art. 153 del CPACA1, el Tribunal es competente para resolver el recurso de alzada propuesto. Sin embargo, se recuerda que el trámite del recurso de apelación limita el pronunciamiento de la segunda instancia exclusivamente a lo 1 Artículo 153. Competencia de los tribunales administrativos en segunda instancia. Los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda.
Sentencia segunda instancia Nulidad y restablecimiento del derecho 63001-3333-004-2022-00636-02 LUZ AYDA GUTIERREZ PALACIO Vs INVIMA que es materia de impugnación, tal como lo dispone el art. 328 del CGP2, aplicable por expresa remisión del art. 306 del CPACA.3 Es así como las razones aducidas por la recurrente en la sustentación de la apelación delimitan la competencia funcional del juez en segunda instancia. 6.2 Problema Jurídico Planteado Incumbe al Tribunal dilucidar: ¿Se ajustó a derecho el fallo de primer grado que negó las pretensiones de la demanda, al considerar que no se vulneró el derecho al debido proceso de la parte accionante? La tesis que sostendrá el Tribunal es que la sentencia de primera instancia se ajustó a derecho, por lo que debe ser confirmada.
Los argumentos que permiten soportar esta respuesta, se pueden abordar bajo los siguientes temas: i) Presunción de legalidad de los actos administrativos; ii) Causales de nulidad de los actos 2 Artículo 328. Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. /Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
(…) 3 Artículo 306. Aspectos no regulados. En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Sentencia segunda instancia Nulidad y restablecimiento del derecho 63001-3333-004-2022-00636-02 LUZ AYDA GUTIERREZ PALACIO Vs INVIMA administrativos; iii) El derecho fundamental al debido proceso; y iv) El caso concreto. 6.3 Presunción de legalidad de los actos administrativos El artículo 88 de la Ley 1437 de 20114, acoge la figura de la presunción de legalidad de los actos administrativos.
Respecto a la misma el Consejo de Estado ha sostenido: “El acto administrativo entendido como manifestación de la voluntad de la administración con miras a producir efectos jurídicos, goza de presunción de legalidad y conformidad con el ordenamiento jurídico en todos sus aspectos, lo que se traduce en entender que fue expedido en el ejercicio de competencias previamente conferidas, sujeto a las normas constitucionales y legales que rigen la materia, fundado en el cumplimiento de las funciones previstas en la ley y conforme con la realización de los fines institucionales de que se trata.
De esta forma, el inciso segundo del artículo 4º de la Constitución Política establece que “Es deber de los nacionales y de los extranjeros en Colombia acatar la Constitución y las leyes, y respetar y obedecer a las autoridades”. Así mismo, el artículo 66 del Código Contencioso 4 ARTÍCULO
88. PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO. Los actos administrativos se presumen legales mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Cuando fueren suspendidos, no podrán ejecutarse hasta tanto se resuelva definitivamente sobre su legalidad o se levante dicha medida cautelar. Sentencia segunda instancia Nulidad y restablecimiento del derecho 63001-3333-004-2022-00636-02 LUZ AYDA GUTIERREZ PALACIO Vs INVIMA Administrativo5 prevé que “Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos serán obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción en lo contencioso administrativo”.
En armonía con lo expuesto, puede afirmarse que, sin perjuicio de la prueba en contrario, las actuaciones de la administración responden a las reglas y respetan las normas que enmarcan su ejercicio, presunción necesaria para su exigibilidad e inmediata aplicación que impone a quien pretende controvertirla la carga de desvirtuar la validez que las acompaña. Siendo así, en el sub lite deberá la parte actora demostrar los cargos formulados.”6 (Negrillas de la Sala). 6.4 Causales de nulidad de los actos administrativos Los actos administrativos, como manifestación de la voluntad de la Administración, tendientes a crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas, ya sean de carácter general y abstractas o particulares y concretas, pueden ser anulados en los términos de los artículos 1377 5 Hoy retomado por el artículo 88 de la Ley 1437 de 2011, a cuyo tenor “Los actos administrativos se presumen legales mientras no hayan sido anulados por la jurisdicción de lo contencioso administrativo”. 6 CE, Sección Tercera, Subsección B, C.P. Stella Conto Díaz del Castillo, providencia del 21 de junio de 2018, Rad. 27001-23-31-000-1999-00611-01 (33366) 7 Artículo 137.
Nulidad. Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general. /Procederá cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió. (…).
Sentencia segunda instancia Nulidad y restablecimiento del derecho 63001-3333-004-2022-00636-02 LUZ AYDA GUTIERREZ PALACIO Vs INVIMA y 1388 del CPACA, es decir, cuando infrinjan las normas en que deberían fundarse; cuando sean expedidos sin competencia, en forma irregular o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa; cuando su motivación sea falsa o cuando se actúe con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió. Respecto a la falsa y falta de motivación, así como a la desviación de poder, el Consejo de Estado ha explicado: “El Consejo de Estado9 se ha referido frente a la falsa motivación y la desviación de las atribuciones en los siguientes términos: “La falsa motivación, se constituye en un vicio del acto administrativo, de aquellos que el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo categoriza como vicio material, al igual que la emisión del acto con desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación que lo profirió. La falsa motivación se traduce en aquel error de hecho o de derecho que en determinado momento puede afectar la legalidad del acto y el desvío de poder, en la intención con la cual la autoridad toma una decisión persiguiendo un fin diferente 8 Artículo 138.
Nulidad y restablecimiento del derecho. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior.
(Subraya fuera de texto). 9 C.E. Sección Segunda, Subsección A, C.P. GUSTAVO EDUARDO GÓMEZ ARANGUREN, siete (07) de marzo de dos mil trece (2013), Radicación: 13001-23-31-000-2007-00052-01(0105- 12) Sentencia segunda instancia Nulidad y restablecimiento del derecho 63001-3333-004-2022-00636-02 LUZ AYDA GUTIERREZ PALACIO Vs INVIMA al previsto por el legislador, que obedece a un propósito particular, personal o arbitrario.
Ahora bien, la falta de motivación, bien puede interpretarse como el vicio formal denominado expedición irregular, que particularmente acontece cuando se emite el acto administrativo sin sujeción a un procedimiento y a unas fórmulas determinadas; referido no solo a su mera condición exterior, sino a la inobservancia de las exigencias expresas de la ley para ciertos actos, como cuando aquella ordena que sea adoptado únicamente por escrito o con expresión de los motivos, vale decir, con motivación explícita y obligatoria”.
La falsa motivación se traduce en aquel error de hecho o de derecho que en determinado momento puede afectar la legalidad del acto, que particularmente acontece cuando se emite el acto administrativo sin sujeción a un procedimiento y a unas fórmulas determinadas”10. 6.5 El derecho fundamental al debido proceso El artículo 29 de la Constitución11 consagra el derecho al debido proceso.
Con fundamento esta disposición supra-legal, la jurisprudencia constitucional lo ha definido como el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial 10 C.E. Sección Segunda, C.P. SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ, providencia del 25 de enero de 2016, Rad. 54001-23-31-000-2009-00166-01(0851-15). 11 “ARTICULO 29.
El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas./ (…). Sentencia segunda instancia Nulidad y restablecimiento del derecho 63001-3333-004-2022-00636-02 LUZ AYDA GUTIERREZ PALACIO Vs INVIMA o administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia. Sobre dicho derecho fundamental, la Corte Constitucional ha dicho: “5.3.
El derecho al debido proceso. 5.3.1. El debido proceso como derecho fundamental, se encuentra consagrado expresamente en el artículo 29 de la Constitución Política, y como primer elemento cabe resaltar su aplicación no solo para los juicios y procedimientos judiciales, sino también para todas las actuaciones administrativas, cuando establece que: “El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales o administrativas”.
La jurisprudencia de esta Corporación ha precisado que la extensión del debido proceso a las actuaciones administrativas, tiene por objeto garantizar la correcta producción de los actos administrativos, y extiende su cobertura al ejercicio de la administración pública, en la realización de sus objetivos y fines estatales, cobijando todas sus manifestaciones, “en cuanto a la formación y ejecución de los actos, a las peticiones que realicen los particulares, a los procesos que por motivo y con ocasión de sus funciones cada entidad administrativa debe desarrollar y desde luego, garantiza la defensa ciudadana al señalarle los medios de impugnación previstos respecto de las providencias administrativas, cuando crea el particular, que a través de ellas se hayan afectado sus intereses”[14]. 5.3.2.
La jurisprudencia constitucional ha definido el derecho al debido proceso como el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento Sentencia segunda instancia Nulidad y restablecimiento del derecho 63001-3333-004-2022-00636-02 LUZ AYDA GUTIERREZ PALACIO Vs INVIMA jurídico, a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia. Hacen parte de las garantías del debido proceso: (i) El derecho a la jurisdicción, que a su vez conlleva los derechos al libre e igualitario acceso a los jueces y autoridades administrativas, a obtener decisiones motivadas, a impugnar las decisiones ante autoridades de jerarquía superior, y al cumplimiento de lo decidido en el fallo;
(ii) el derecho al juez natural, identificado como el funcionario con capacidad o aptitud legal para ejercer jurisdicción en determinado proceso o actuación, de acuerdo con la naturaleza de los hechos, la calidad de las personas y la división del trabajo establecida por la Constitución y la ley; (iii) El derecho a la defensa, entendido como el empleo de todos los medios legítimos y adecuados para ser oído y obtener una decisión favorable.
De este derecho hacen parte, el derecho al tiempo y a los medios adecuados para la preparación de la defensa; los derechos a la asistencia de un abogado cuando sea necesario, a la igualdad ante la ley procesal, a la buena fe y a la lealtad de todas las demás personas que intervienen en el proceso; (iv) el derecho a un proceso público, desarrollado dentro de un tiempo razonable, lo cual exige que el proceso o la actuación no se vea sometido a dilaciones injustificadas o inexplicables;
Sentencia segunda instancia Nulidad y restablecimiento del derecho 63001-3333-004-2022-00636-02 LUZ AYDA GUTIERREZ PALACIO Vs INVIMA (v) el derecho a la independencia del juez, que solo es efectivo cuando los servidores públicos a los cuales confía la Constitución la tarea de administrar justicia, ejercen funciones separadas de aquellas atribuidas al ejecutivo y al legislativo y (vi) el derecho a la independencia e imparcialidad del juez o funcionario, quienes siempre deberán decidir con fundamento en los hechos, conforme a los imperativos del orden jurídico, sin designios anticipados ni prevenciones, presiones o influencias ilícitas. 5.3.3.
Frente a la exigencia de dichas garantías, esta Corporación ha señalado que esta es más rigurosa en determinados campos del derecho, como en materia penal, en la cual la actuación puede llegar a comprometer la libertad personal, en tanto que en materia administrativa, su aplicación es más flexible, dada la naturaleza del proceso que no necesariamente compromete derechos fundamentales[15].
En este sentido, el cumplimiento de las garantías del debido proceso consagradas en la Constitución, tiene diversos matices según el derecho de que se trate “dado que no todo derecho es de orden penal, sino que es posible encontrar “reglas y procedimientos” de otros órdenes como el civil, el administrativo, el policivo, el correccional, el disciplinario o el económico, entre otros, que no son comparables o asimilables directamente al ordenamiento penal y que comportan decisiones y sanciones de diversa categoría, matices que deberán ser Sentencia segunda instancia Nulidad y restablecimiento del derecho 63001-3333-004-2022-00636-02 LUZ AYDA GUTIERREZ PALACIO Vs INVIMA contemplados en la regulación de sus propias reglas”[16].”12 (Negrillas de la Sala).
Sobre la violación del derecho al debido proceso como causal de nulidad de los actos administrativos, el Consejo de Estado ha sostenido: Según lo anterior, dentro del trámite para la emisión de un acto administrativo se identifican procedimientos técnicos o de gestión – regidos por formalidades no sustanciales que no afectan necesariamente su validez– y procedimientos propiamente administrativos –caracterizados por la existencia de formalidades sustanciales-, cuya inobservancia por la autoridad genera consecuencias más gravosas para el acto final, por consistir en la violación de requisitos que se encuentran establecidos como garantía de los derechos del administrado13, y que, en el plano de la tutela efectiva de los derechos, tornan imperiosa la protección del debido proceso.
(…) Esta idea conduce, necesariamente, a reconocer que si la omisión o cumplimiento irregular de las formas sustanciales es lo único que, en principio, acarrea la invalidez de la decisión administrativa, con mayor razón, será también lo único que cause un menoscabo del debido proceso, pues carecería de lógica avalar la legalidad del procedimiento y no obstante declarar vulnerado con él un derecho fundamental. 12 CC, Sala Plena, Sentencia C 341 del 4 de junio de 2014, M.P. Mauricio González Cuervo, Ref.: Expediente D-9945, Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 37 (parcial) de la Ley 1437 de 2011. 13 Ibíd p. 44.
Sentencia segunda instancia Nulidad y restablecimiento del derecho 63001-3333-004-2022-00636-02 LUZ AYDA GUTIERREZ PALACIO Vs INVIMA Se dice que, en principio, porque la regla que se desarrolla en la presente providencia no es absoluta. En cada caso deberá revisarse cuál fue la formalidad omitida o vulnerada y cuál es la finalidad de la misma, para efectos de determinar si es nulo o no el acto demandado.
De acuerdo con lo anterior, se tiene que sólo las formalidades o trámites de carácter sustancial, cuya inobservancia genere consecuencias gravosas en la formación del acto final, e incluso en los intereses y derechos del administrado, dan lugar a la vulneración del derecho al debido proceso.14 (Negrillas de la Sala). 6.6 Caso concreto Siguiendo los parámetros normativos y jurisprudenciales expuestos, el Tribunal encuentra: 1.
Al presente asunto se allegó copia de la Resolución 2021048479 del 28 de octubre de 2021, mediante el cual se califica el proceso sancionatorio 201608619 y de la cual se destaca los siguientes apartes: 14 CE, Sala De Lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, C.P. Dr. Fernando Bastidas Bárcenas, providencia del 14 de abril de 2016, Rad. 25000-23-27-000-2010-00163-01(19138).
Sentencia segunda instancia Nulidad y restablecimiento del derecho 63001-3333-004-2022-00636-02 LUZ AYDA GUTIERREZ PALACIO Vs INVIMA (…) (…) Sentencia segunda instancia Nulidad y restablecimiento del derecho 63001-3333-004-2022-00636-02 LUZ AYDA GUTIERREZ PALACIO Vs INVIMA (…) Así en la parte resolutiva se determinó: Sentencia segunda instancia Nulidad y restablecimiento del derecho 63001-3333-004-2022-00636-02 LUZ AYDA GUTIERREZ PALACIO Vs INVIMA 2.
Así mismo se aportó Resolución 2022014935 del 31 de mayo de 2022, mediante la cual se confirmó el acto recurrido dentro proceso sancionatorio 201608619, argumentando: Sentencia segunda instancia Nulidad y restablecimiento del derecho 63001-3333-004-2022-00636-02 LUZ AYDA GUTIERREZ PALACIO Vs INVIMA (…) Sentencia segunda instancia Nulidad y restablecimiento del derecho 63001-3333-004-2022-00636-02 LUZ AYDA GUTIERREZ PALACIO Vs INVIMA 3.
Ante ello la ciudadana sancionada presentó la demanda que ahora ocupa la atención de Sala, recordando que la primera instancia negó las pretensiones de la demanda, e inconforme con dicha decisión, la parte accionante presentó recurso de apelación, bajo los siguientes argumentos básicos: i) Indebida notificación por no contar con autorización expresa de la accionante para recibir notificaciones electrónicas; y, ii) La actividad comercial en el establecimiento la ejercía JUAN GABRIEL PALACIO, como se estableció en el proceso penal, antes de la emisión de la resolución sancionatoria ya no ostentaba la calidad de propietaria. 4.
Respecto al primer cuestionamiento – indebida notificación -, debe señalarse: 4.1 Durante el periodo en que se emitieron los actos administrativos atacados estaba vigente la normativa excepcional emitida por la emergencia sanitaria derivada de la pandemia del COVID19. 4.2 Sobre el tema el órgano de cierre de esta jurisdicción ha explicado15: 15 CE, SALA ESPECIAL DE DECISIÓN 26.
CP: GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE. Bogotá D.C., 26 de marzo de 2021, Radicación: 11001-03-15-000-2020-03536-00 Autoridad: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE RISARALDA-CARDER Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD Sentencia segunda instancia Nulidad y restablecimiento del derecho 63001-3333-004-2022-00636-02 LUZ AYDA GUTIERREZ PALACIO Vs INVIMA 12.
El Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 declaró un estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional. El precepto señaló que para limitar la propagación del COVID-19, cuidar la salud del público y de los servidores que los atienden, se imponía la expedición de normas para flexibilizar la obligación de atención personal de los usuarios, suspender los términos de las actuaciones administrativas y judiciales y la utilización de tecnologías de la información y las comunicaciones (núm. 3 consideraciones)4.
A su vez, el Ministerio de Salud y Protección Social expidió la Resolución n°. 385, que declaró una emergencia sanitaria y adoptó medidas para prevenir y controlar la propagación del COVID-19 en el territorio nacional. A raíz del aislamiento obligatorio preventivo, que ordenó el Gobierno Nacional con el Decreto 457 del 22 de marzo de 2020, se expidió el Decreto Legislativo 491 del 28 siguiente.
El artículo 4 del precepto prescribe que la notificación y comunicación de actos administrativos se hará por medios electrónicos y, para ello, ordena que, en todo trámite, se indique la dirección electrónica para recibir notificaciones. Sin embargo, cuando la notificación o comunicación no pueda hacerse de forma electrónica, se seguirá el procedimiento previsto en los artículos 67 y siguientes del CPACA.
La Corte Constitucional declaró la exequibilidad condicionada de ese artículo, en el entendido que si una persona manifiesta que no tiene una dirección de correo electrónico, podrá indicar un medio alternativo Sentencia segunda instancia Nulidad y restablecimiento del derecho 63001-3333-004-2022-00636-02 LUZ AYDA GUTIERREZ PALACIO Vs INVIMA para la notificación, por ejemplo, una llamada telefónica, un mensaje de texto o de voz al celular (Negrillas de la Sala). 4.3 Por su parte la Corte Constitucional advirtió16: 6.86.
Ahora bien, con ocasión de las medidas de salud pública adoptadas para enfrentar la pandemia causada por el coronavirus COVID-19, en el artículo 4° del Decreto 491 de 2020, se estableció que mientras dure la emergencia sanitaria “la notificación o comunicación de los actos administrativos se hará por medios electrónicos”. A efectos de implementar dicha norma, se aclara que: (i) “En todo trámite, proceso o procedimiento que se inicie será obligatorio indicar la dirección electrónica para recibir notificaciones, y con la sola radicación se entenderá que se ha dado la autorización”.
(ii) Frente a “las actuaciones administrativas que se encuentren en curso (…), los administrados deberán indicar a la autoridad competente la dirección electrónica en la cual recibirán notificaciones o comunicaciones”, para lo cual las “autoridades (…) deberán habilitar un buzón de correo electrónico exclusivamente para efectuar las notificaciones o comunicaciones” correspondientes”. 6.87.
Además, con el fin de salvaguardar el derecho al debido proceso, en dicha disposición se señala que: 16 C 242 de 2020 Sentencia segunda instancia Nulidad y restablecimiento del derecho 63001-3333-004-2022-00636-02 LUZ AYDA GUTIERREZ PALACIO Vs INVIMA (i) “El mensaje que se envíe al administrado deberá indicar el acto administrativo que se notifica o comunica, contener copia electrónica del acto administrativo, los recursos que legalmente proceden, las autoridades ante quienes deben interponerse y los plazos para hacerlo.
La notificación o comunicación quedará surtida a partir de la fecha y hora en que el administrado acceda al acto administrativo, fecha y hora que deberá certificar la administración”. (ii) “En el evento en que la notificación o comunicación no pueda hacerse de forma electrónica, se seguirá el procedimiento previsto en los artículos 67 y siguientes de la Ley 1437 de 2011”.
(…) 6.90. Con todo, la Corte advierte que las restricciones sanitarias adoptadas para enfrentar la pandemia han derivado en que los anteriores presupuestos pierdan parcialmente su fundamento, ya que directrices como el aislamiento social, las limitaciones de aforo de ciertos lugares o las suspensión del servicio de transporte intermunicipal, han impedido que las personas puedan asistir a las sedes de las entidades a efectos de ser notificadas o comunicadas, por medios presenciales, de las decisiones que adopta la administración frente a sus intereses. 6.91.
Por lo anterior, la Sala evidencia que las reglas temporales contenidas en el artículo 4°, que privilegian la notificación y comunicación de los actos administrativos Sentencia segunda instancia Nulidad y restablecimiento del derecho 63001-3333-004-2022-00636-02 LUZ AYDA GUTIERREZ PALACIO Vs INVIMA por medios electrónicos resultan, en principio, proporcionales en las actuales condiciones, porque las mismas: (i) Persiguen la finalidad legítima de satisfacer el principio de publicidad en medio de las restricciones sanitarias adoptadas para enfrentar la pandemia, que implican el aislamiento preventivo obligatorio de algunos sectores de la sociedad y el distanciamiento social.
(ii) Son adecuadas para lograr dicho objetivo, en tanto que ante los avances tecnológicos es posible que las personas puedan conocer el contenido de un acto administrativo, sin que les sea entregada una copia física del mismo. (iii) Son necesarias ante la imposibilidad de que los actos administrativos sean puestos en conocimiento de los interesados a través de métodos que impliquen el contacto entre los individuos, como ocurre con la notificación personal.
(iv) Si bien establecen como directriz principal el uso de los medios electrónicos con el fin de poner en conocimiento de los interesados las decisiones de la administración y con ello pueden constituirse en barreras de acceso a la administración, lo cierto es que se dispuso que la notificación de las determinaciones: (a) solo se entenderá realizada cuando exista certificación de que las mismas fueron conocidas por el administrado, así como que (b) en caso de no ser posible el uso de las tecnologías para el Sentencia segunda instancia Nulidad y restablecimiento del derecho 63001-3333-004-2022-00636-02 LUZ AYDA GUTIERREZ PALACIO Vs INVIMA efecto se debe seguir el procedimiento ordinario, es decir, el presencial. 6.92.
Sin embargo, esta Corporación observa que a pesar de que la regulación en torno a la notificación y comunicación electrónica de los actos administrativos satisface el criterio de proporcionalidad, pues establece el uso de mecanismos ordinarios de forma subsidiaria, las medidas contempladas para implementarla revisten de problemas de constitucionalidad. 6.93.
En concreto, un análisis de la parte final del inciso primero[228] y de la primera parte del inciso segundo[229], permite evidenciar que, a efectos de implementar las notificaciones y comunicaciones electrónicas, se exige a los usuarios, sin ninguna excepción, suministrar una dirección de correo electrónico para iniciar las actuaciones administrativas o para continuar con las mismas, con lo cual se establece una barrera de acceso a las autoridades. 6.94.
En consecuencia, teniendo en cuenta que en las circunstancias actuales derivadas de la pandemia no es irrazonable utilizar la notificación y comunicación electrónica de los actos administrativos y que para facilitar la implementación de dicha directriz se requiere tener la información sobre la dirección de correo electrónico del usuario, este Tribunal considera necesario modular el artículo 4° a fin de evitar que dicha exigencia se convierta en una barrera de acceso a la administración pública para Sentencia segunda instancia Nulidad y restablecimiento del derecho 63001-3333-004-2022-00636-02 LUZ AYDA GUTIERREZ PALACIO Vs INVIMA aquellas personas que no tienen acceso a los medios tecnológicos. 6.95.
Para el efecto, la Sala toma nota de que en cuando en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo se autoriza el uso de medios electrónicos para los trámites y la gestión de peticiones, se condiciona la habilitación a “permitir el uso de medios alternativos” para quienes no tengan acceso a las tecnologías. 6.96.
En esta misma línea, en la parte resolutiva de la presente sentencia, esta Corporación declarará la exequibilidad condicionada del artículo 4°, bajo el entendido de que ante la imposibilidad manifiesta de una persona de suministrar una dirección de correo electrónico, podrá indicar un medio alternativo para facilitar la notificación o comunicación de los actos administrativos, por ejemplo, a través de una llamada telefónica, el envío de un mensaje de texto o de voz al celular o un aviso por una estación de radio comunitaria (Negrillas de la Sala). 4.4 Adicionalmente haciendo eco de las restricciones de esa época, el INVIMA mediante Resolución 2020012926 del 3 de abril de 2020 “Por medio de la cual se adoptan las medidas administrativas transitorias en el marco de la emergencia sanitaria declarada por el Gobierno Nacional por causa del COVID-19”, estableció: Sentencia segunda instancia Nulidad y restablecimiento del derecho 63001-3333-004-2022-00636-02 LUZ AYDA GUTIERREZ PALACIO Vs INVIMA Sentencia segunda instancia Nulidad y restablecimiento del derecho 63001-3333-004-2022-00636-02 LUZ AYDA GUTIERREZ PALACIO Vs INVIMA 4.5 La Resolución 2020020185 del 23 de junio de 2020 modificó la resolución citada en el numeral anterior precisando medidas transitorias en el marco de la emergencia sanitaria declarada por el Gobierno Nacional por causa del COVID 19: 4.6 Conforme lo anteriormente expuesto es claro que, atendiendo la situación excepcional que atravesaba el país como consecuencia de la emergencia sanitaria causada por el COVID 19, se contaba con disposición legal y respaldo jurisprudencial, que habilitaba a la accionada a notificar los actos administrativos sancionatorios emitidos por el INVIMA de manera electrónica, posterior a la expedición del Decreto Nacional 491 de 2020. 4.7 La impugnante adujo que se requería para ello autorización previa de la interesada, sin embargo, eso se exigía para las personas que iniciaban un trámite administrativo.
En el caso puesto de presente, se trata de un procedimiento sancionatorio sobre el cual tuvo conocimiento la accionada, al utilizarse el correo electrónico que ella había señalado en Sentencia segunda instancia Nulidad y restablecimiento del derecho 63001-3333-004-2022-00636-02 LUZ AYDA GUTIERREZ PALACIO Vs INVIMA su inscripción de Cámara de Comercio, el mismo que abrió para conocer el contenido de la actuación, por lo que el principio de publicidad se cumplió a cabalidad en el trámite administrativo desplegado por la accionada. 4.8 En efecto, en el registro de inscripción de Cámara de Comercio, ella extendió autorización general para recibir comunicaciones y notificaciones a través de correo electrónico informado: 4.9 En esas condiciones este cuestionamiento no prospera.
Sentencia segunda instancia Nulidad y restablecimiento del derecho 63001-3333-004-2022-00636-02 LUZ AYDA GUTIERREZ PALACIO Vs INVIMA 5. En torno al segundo argumento – la titularidad de la propiedad del establecimiento comercial en otra persona – se destaca: 5.1 En el certificado especial emitido por la Cámara de Comercio de Armenia y del Quindío se puso de presente: Sentencia segunda instancia Nulidad y restablecimiento del derecho 63001-3333-004-2022-00636-02 LUZ AYDA GUTIERREZ PALACIO Vs INVIMA 5.2 Si bien la parte accionante alega que antes de la emisión de la Resolución sancionatoria del 28 de octubre de 2021 la accionante ya no era la propietaria de la droguería, conforme la certificación anterior, es claro que para el momento de la diligencia que dio origen al proceso sancionatorio sí ostentaba dicha calidad, pues hasta el 18 de junio de 2021 figuraba como tal. 5.3 Así se acoge lo dispuesto por la a quo en el sentido que la demandante era la propietaria del establecimiento al momento de presentarse las irregularidades sancionadas por lo cual no se logra desestimar su legitimación en el presente asunto, esto en concordancia con lo dispuesto por el artículo 10 del Código de Comercio17. 5.4 En consecuencia, tampoco prospera ese cuestionamiento 6.
En síntesis, se procederá a confirmar el fallo de primera instancia por no prosperar los argumentos planteados en la impugnación. 17 ARTÍCULO 10. <COMERCIANTES - CONCEPTO - CALIDAD>. Son comerciantes las personas que profesionalmente se ocupan en alguna de las actividades que la ley considera mercantiles. /La calidad de comerciante se adquiere aunque la actividad mercantil se ejerza por medio de apoderado, intermediario o interpuesta persona.
Sentencia segunda instancia Nulidad y restablecimiento del derecho 63001-3333-004-2022-00636-02 LUZ AYDA GUTIERREZ PALACIO Vs INVIMA 7. De conformidad con los artículos 188 del CPACA18 y 365 del CGP19, no se condenará en costas en esta instancia (expensas y agencias en derecho) en virtud a que nos presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal y no existe prueba de su causación. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Quindío, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida en primera instancia el 18 de diciembre de 2023 por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Armenia, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda. 18 ARTÍCULO 188.
CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. /<Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal. 19 ARTÍCULO 365.
CONDENA EN COSTAS. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas:/ (…)/ 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. /(…). Sentencia segunda instancia Nulidad y restablecimiento del derecho 63001-3333-004-2022-00636-02 LUZ AYDA GUTIERREZ PALACIO Vs INVIMA SEGUNDO: Sin lugar a condena en costas en esta instancia.
TERCERO: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen, previa anotación en el programa informático “SAMAI”. Esta providencia se discutió y aprobó conforme consta en el Acta de Sala de Decisión Virtual 11 de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS JAVIER ROSERO VILLOTA Magistrado LUIS CARLOS ALZATE RÍOS Magistrado JUAN CARLOS BOTINA GÓMEZ Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samairj.consejodeestado.gov.co