TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO SALA QUINTA DE DECISIÓN Magistrado Ponente: LUIS JAVIER ROSERO VILLOTA Referencia: Sentencia de única instancia Acción: Observación legal y constitucional de Acuerdo Demandante: DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO Acto acusado: Acuerdo 16 de 23 de diciembre de 2024 Concejo Municipal de Montenegro Radicado: 63001-2333-000-2025-00016-00 Armenia, tres (3) de abril de dos mil veinticinco (2025) Sentencia 83 - 2025 Cumplidas todas las etapas previstas en la acción de revisión de validez de Acuerdo y sin causales que vicien lo actuado; una vez cumplidos los presupuestos procesales, esta Corporación dictará en única instancia la sentencia de fondo que en derecho corresponda.
1. SOLICITUD DE REVISIÓN Sentencia de única instancia Observación legal y constitucional de Acuerdo 63001-2333-000-2025-00016-00 DEPARTAMENTO DEL QUINDIO Vs MUNICIPIO DE MONTENEGRO El Gobernador del Departamento del Quindío, a través de apoderado judicial, presentó escrito1 solicitando la revisión del Acuerdo 16 del 23 de diciembre de 2024 "POR EL CUAL SE ESTABLECE LOS FACTORES DE SUBSIDIOS Y APORTE SOLIDADRIOS PARA LOS SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS DE ACUEDUCTO, ALCANTARILLADO Y ASEO PARA LA VIGENCIA 2025", expedido por el Concejo Municipal de Montenegro, Quindío, con el fin de que se declare su invalidez. 1.1 Fundamentos Fácticos En síntesis, los hechos sobre los cuales funda su pretensión se pueden resumir así: El Concejo Municipal de Montenegro, Quindío, expidió el Acuerdo 16 del 23 de diciembre de 20242.
Copia del acto administrativo fue recibido en el área de gestión documental del Departamento del Quindío el 3 de enero de 20253, para su revisión de constitucionalidad y legalidad por parte de la Gobernación. Efectuada la revisión respectiva por parte de la Dirección de Asuntos Jurídicos, conceptos y revisiones de la Secretaría Jurídica y de Contratación del DEPARTAMENTO, se evidenció la existencia de elementos que conllevan a señalar su posible inconstitucionalidad e 1 33_MemorialWeb_Otro-ACCIONREVISION_ACUE(.pdf) NroActua 10 2 5Anexos_4ACUERDO016DE2024pdf(.pdf) NroActua 4 3 4Anexos_3OFICIODEREMISIONACU(.pdf) NroActua 4 Sentencia de única instancia Observación legal y constitucional de Acuerdo 63001-2333-000-2025-00016-00 DEPARTAMENTO DEL QUINDIO Vs MUNICIPIO DE MONTENEGRO ilegalidad, ello en lo que respecta a que el Concejo Municipal de Montenegro, aun cuando podía modificar los subsidios y contribuciones al existir, de conformidad con lo manifestado en la exposición de motivos, una variación en las condiciones que garantizan el equilibrio de estos factores, lo cierto es que el Acuerdo debió haber sido expedido por un término de cinco (5) años, toda vez que, la reducción del período de vigencia de los subsidios y contribuciones resulta en una violación del citado artículo 125 de la Ley 1450 de 2.011, vulnerando por lo tanto la planeación y estabilidad financiera de los subsidios y aportes en el municipio.
Advertidas las mencionadas inconsistencias, se remitió el proceso a este Tribunal para su revisión. 1.2 Fundamentos de Derecho Se citó la siguiente normativa: • De la Constitución Política, el artículo 305, numeral 10. • La Ley 2200 de 2022 Adujo el DEPARTAMENTO que, analizadas las disposiciones constitucionales y legales que regulan la materia que trata el acto objeto de revisión, se encuentra: El acuerdo objeto de reproche, conforme al parágrafo primero del artículo 125 de la Ley 1450 de 2011 infringe preceptos Sentencia de única instancia Observación legal y constitucional de Acuerdo 63001-2333-000-2025-00016-00 DEPARTAMENTO DEL QUINDIO Vs MUNICIPIO DE MONTENEGRO constitucionales y legales para su expedición, que como tal vician su legalidad. 2.
INTERVENCIONES El MUNICIPIO DE MONTENEGRO se pronunció4 confirmando varios hechos y proponiendo excepciones de fondo. Afirmó que la vigencia establecida en el acuerdo objeto de observación, obedece en primer lugar a un estudio técnico metodológico anualizado, que determina el equilibrio entre los subsidios y las contribuciones para los servicios públicos domiciliarios de acueductos, alcantarillado y aseo.
Al respecto, citó el artículo 2 del Decreto 1013 de 2005 (Por el cual se establece la metodología para la determinación del equilibrio entre los subsidios y las contribuciones para los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo). Se anexó informe técnico suscrito por la secretaria de Planeación del Municipio de Montenegro, Quindío, en donde se explica la metodología establecida por las entidades prestadoras de servicios públicos para determinar el citado equilibrio.
El referido informe técnico señaló: “en esta ocasión la Empresas Públicas del Quindío y la Empresa Urbaser, las cuales hacen un balance y una estimación anual de los subsidios basada en la cantidad de usuarios de los estratos 1 y 2 del municipio, generando proyecciones que permiten en su momento ser considerada para la toma de decisiones”. 4 Expediente digital SAMAI/ índice 15 30_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda CONTESTACIONDEDEMA(.pdf) NroActua 15 Sentencia de única instancia Observación legal y constitucional de Acuerdo 63001-2333-000-2025-00016-00 DEPARTAMENTO DEL QUINDIO Vs MUNICIPIO DE MONTENEGRO La vigencia establecida en el acuerdo no obedece a un capricho de la administración municipal, sino a un sustento técnico establecido en la norma y a un análisis de impacto fiscal, conforme a lo dispuesto en el artículo 7 de la Ley 819 de 2003.
En el citado informe técnico se trascribió el certificado generado por la Secretaría de Planeación del Municipio de Montenegro, Quindío, en donde se señala: “que conforme al Plan de Desarrollo “AMOR POR MONTENEGRO 2024-2027” se encuentra la meta producto “Servicio de apoyo financiero para subsidios al consumo en los servicios públicos domiciliarios” la cual se va a ejecutar a partir de la vigencia 2025 en el proyecto “Servicio para garantizar el acceso a servicios de agua potable, saneamiento básico y gestión adecuada de residuos sólidos en el Municipio de Montenegro”.
El DEPARTAMENTO efectúa una deficiente interpretación gramatical o literal de la norma, dejando además a un lado los demás métodos de interpretación normativa, tales como la interpretación sistemática, histórica, teleológica y demás. Propuso las siguientes excepciones: Inexistencia de vulneración a la Constitución o la ley. No hay vulneración alguna, pues la vigencia establecida obedece a un estudio técnico metodológico anualizado que determina el equilibrio entre los subsidios y las contribuciones para los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo.
Sentencia de única instancia Observación legal y constitucional de Acuerdo 63001-2333-000-2025-00016-00 DEPARTAMENTO DEL QUINDIO Vs MUNICIPIO DE MONTENEGRO Indebida interpretación de la norma. Citó el art. 125 de la Ley 1450 de 2011, articulo 125 conforme la cual, la misma norma establece que la vigencia de 5 años, puede ser modificada conforme a las condiciones que garantizan el equilibrio entre subsidios y contribuciones explicado en líneas atrás, de manera que el argumento esgrimido por el Departamento del Quindío para objetar el Acuerdo se cae por su propio peso.
Excepción genérica o innominada. Las que se encuentren probadas en proceso.
3. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Procurador Delegado ante este Tribunal, emitió concepto solicitando declarar la ilegalidad del Acuerdo acusado por violación de los principios de planeación, cuando las normas de planeación a nivel nacional establecen un término para ejercer determinada facultad o imponer un gravamen específico, salvo que el tenor literal de la norma diga otra cosa, es imperativo su cumplimiento dado que, lejos de ser una mera formalidad que se puede desatender por los entes territoriales, se trata de lapsos que obedecen a políticas públicas que atañen a todo el territorio nacional.
En estos casos la descentralización administrativa cede frente al principio de planeación. Sentencia de única instancia Observación legal y constitucional de Acuerdo 63001-2333-000-2025-00016-00 DEPARTAMENTO DEL QUINDIO Vs MUNICIPIO DE MONTENEGRO
4. CONSIDERACIONES PARA RESOLVER De conformidad con lo dispuesto en el art. 305 num. 10 de la CP5, el art. 82 de la Ley 136 de 19946 y el artículo 151 num. 2 del CPACA7, el Tribunal es competente para decidir en única instancia la solicitud de revisión de un acuerdo municipal. 4.1. Problema Jurídico Le corresponde al Tribunal determinar: ¿Carece de validez el Acuerdo 16 del 23 de diciembre de 2024 "POR EL CUAL SE ESTABLECE LOS FACTORES DE SUBSIDIOS Y APORTE SOLIDARIOS PARA LOS SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS DE ACUEDUCTO, ALCANTARILLADO Y ASEO 5 ARTICULO 305.
Son atribuciones del gobernador: (…)/10. Revisar los actos de los concejos municipales y de los alcaldes y, por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad, remitirlos al Tribunal competente para que decida sobre su validez./(…). 6 ARTÍCULO
82. REVISIÓN POR PARTE DEL GOBERNADOR. Dentro de los cinco (5) días siguientes a la sanción, el alcalde enviará copia del acuerdo al gobernador del departamento para que cumpla con la atribución del numeral diez (10) del artículo 305 de la Constitución. La revisión no suspende los efectos de los acuerdos. 7 ARTÍCULO 151. COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS EN ÚNICA INSTANCIA. <Artículo modificado por el artículo 27 de la Ley 2080 de 2021.
Consultar régimen de vigencia y transición normativa en el artículo 86. El nuevo texto es el siguiente:> Los tribunales administrativos conocerán de los siguientes procesos privativamente y en única instancia:/(…)/2. De las observaciones que formulen los gobernadores de los departamentos acerca de la constitucionalidad y legalidad de los acuerdos municipales, y sobre las objeciones a los proyectos de ordenanzas, por los mismos motivos./ (…).
Sentencia de única instancia Observación legal y constitucional de Acuerdo 63001-2333-000-2025-00016-00 DEPARTAMENTO DEL QUINDIO Vs MUNICIPIO DE MONTENEGRO PARA LA VIGENCIA 2025", expedido por el Concejo Municipal de Montenegro, Quindío? La tesis que sostendrá el Tribunal es que carece de validez el Acuerdo materia de observación, por lo que debe declararse su invalidez8.
Los argumentos que permiten arribar a esta conclusión se pueden abordar bajo los siguientes temas: i) Subsidios y aporte solidarios para los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo; y ii) El caso concreto. 4.2. Subsidios y aporte solidarios para los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo La Ley 1450 de 2011, regula los subsidios y contribuciones para los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo, conforme el artículo 1259. 8 En sala segunda de fecha 13 de marzo de 2025 radicado 6300123330002025 00010 00 se resolvió un asunto similar declarando la invalidez. 9 ARTÍCULO 125.
Subsidios y contribuciones para los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo. Para efectos de lo dispuesto en el numeral 6 del artículo 99 de la Ley 142 de 1994, para los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo, los subsidios en ningún caso serán superiores al setenta por ciento (70%) del costo del suministro para el estrato 1, cuarenta por ciento (40%) para el estrato 2 y quince por ciento (15%) para el estrato 3. /Los factores de aporte solidario para los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo a que hace referencia el artículo 2 de la Ley 632 de 2000 serán como mínimo los siguientes: Suscriptores Residenciales de estrato 5: cincuenta por ciento (50%);
Suscriptores Residenciales de estrato 6: Sentencia de única instancia Observación legal y constitucional de Acuerdo 63001-2333-000-2025-00016-00 DEPARTAMENTO DEL QUINDIO Vs MUNICIPIO DE MONTENEGRO La Corte Constitucional en Sentencia C -042 de 25 de febrero de 2021 se pronunció sobre la constitucionalidad de dicha disposición y desarrolló la naturaleza jurídica del aporte solidario destinado a subsidiar el servicio público de acueducto, alcantarillado y aseo de los estratos 1, 2 y 3 así: “ La Sala Plena ratifica que el aporte solidario para subsidios del servicio público de acueducto, alcantarillado y aseo es un impuesto territorial con destinación específica.
( ) En suma, el aporte solidario del sector de agua potable y saneamiento básico, según la regulación vigente, es un impuesto territorial con destinación específica. En consecuencia, su naturaleza fiscal impone que los elementos sean definidos por el organismo de representación popular atendiendo a los límites constitucionales y legales existentes. sesenta por ciento (60%);
Suscriptores Comerciales: cincuenta por ciento (50%); Suscriptores Industriales: treinta por ciento (30%). /De conformidad con lo previsto en los artículos 15.2, 16 y 87.3 de la Ley 142 de 1994, los usuarios de servicios suministrados por productores de servicios marginales independientes o para uso particular, y ellos mismos en los casos de autoabastecimiento, en usos comerciales en cualquier clase de suelo y de vivienda campestre en suelo rural y rural suburbano, deberán hacer los aportes de contribución al respectivo fondo de solidaridad y redistribución del ingreso, en los porcentajes definidos por la entidad territorial.
La Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico regulará la materia. /PARÁGRAFO 1. Los factores de subsidios y contribuciones aprobados por los respectivos Concejos Municipales tendrán una vigencia igual a cinco (5) años, no obstante, estos factores podrán ser modificados antes del término citado, cuando varíen las condiciones para garantizar el equilibrio entre subsidios y contribuciones./ (…).
Sentencia de única instancia Observación legal y constitucional de Acuerdo 63001-2333-000-2025-00016-00 DEPARTAMENTO DEL QUINDIO Vs MUNICIPIO DE MONTENEGRO (…) Al margen de lo expuesto, es posible que la regulación ofrezca algunas dificultades, sin embargo, los concejos municipales y distritales, como órganos de representación y reflejo de la democracia en los municipios, deben determinar, en concreto, la tarifa del tributo creado por el Legislador.
El modo en que se definió el impuesto analizado no implica, en modo alguno, que las autoridades territoriales ostenten una competencia carente de límites. Sus actuaciones no solo deben sujetarse a los criterios que se desprenden de la regulación vigente sino, adicionalmente, a los principios que rigen la tributación. Ello no vulnera el artículo 338 de la Constitución al no configurarse indeterminación del tributo.
CONCLUSIONES La Sala Plena determinó que el aporte solidario destinado a subsidiar el servicio público de acueducto, alcantarillado y aseo de los estratos 1, 2 y 3 es un tributo de la categoría impuesto territorial con destinación específica. 96. A partir de ello, la Corte consideró que la definición de la tarifa del impuesto territorial denominado aporte solidario le corresponde a los concejos municipales y/o distritales en virtud de lo establecido por el artículo 338 de la Constitución, que le asigna a dichas corporaciones la facultad de fijar directamente las tarifas de los impuestos territoriales.
Así mismo el parágrafo 1º del artículo 125 de la Ley 1450 de 2011 le asigna competencia a los concejos para establecer los factores a cobrar por el aporte solidario. Sentencia de única instancia Observación legal y constitucional de Acuerdo 63001-2333-000-2025-00016-00 DEPARTAMENTO DEL QUINDIO Vs MUNICIPIO DE MONTENEGRO 97. Adicionalmente, una interpretación sistemática y teleológica de la normatividad sobre la materia le permitió a la Sala concluir que la tarifa es determinable, pues se identificaron cuatro límites que permiten su predeterminación: (i) el artículo 125 de la Ley 1450 de 2011 establece un tope máximo para los subsidios de estratos 1, 2 y 3;
(ii) el artículo 125 de la Ley 1450 de 2011 establece un tope mínimo para los aportes solidarios; (iii) según el artículo 89 de la Ley 142 de 1994 la tarifa no se determina exclusivamente por los subsidios cruzados y debe responder al monto del fondo de solidaridad y redistribución de ingresos; y (iv) según el artículo 2º de la Ley 632 de 2000 y el artículo 125 de la Ley 1450 de 2011 la tarifa debe responder a la regla de equilibrio.”(Negrillas de la Sala). 4.3 El caso concreto Siguiendo los parámetros normativos y jurisprudenciales expuestos, el Tribunal encuentra: 1.
En virtud del Oficio A-GF-FOE-001 del 2 de enero de 2025, pero con fecha de remisión vía correo electrónico del 3 de enero del mismo año, el Municipio de Montenegro envió a la Gobernación del Quindío, copia del Acuerdo 16 del 23 de diciembre de 2024 " "POR EL CUAL SE ESTABLECE LOS FACTORES DE SUBSIDIOS Y APORTE SOLIDARIOS PARA LOS SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS DE ACUEDUCTO, ALCANTARILLADO Y ASEO PARA LA VIGENCIA 2025"10. 10 4Anexos_3OFICIODEREMISIONACU(.pdf) NroActua 4 Sentencia de única instancia Observación legal y constitucional de Acuerdo 63001-2333-000-2025-00016-00 DEPARTAMENTO DEL QUINDIO Vs MUNICIPIO DE MONTENEGRO 2.
Se allegó el escrito de exposición de motivos, suscrito por el Alcalde Municipal de Montenegro y dirigida al Concejo Municipal11, en el que realiza el estudio referente a proyección de necesidad de subsidios para la vigencia 2025. 3. El Secretario General del Concejo Municipal de Montenegro, certificó que el trámite de expedición del acuerdo presentado por iniciativa del alcalde municipal, fue discutido y aprobado por el Concejo Municipal de dicha localidad, en dos debates llevados a cabo así12: 4.
El Acuerdo referido, fue sancionado por el Alcalde Municipal de Montenegro, el 23 de diciembre de 202413. 11 8Anexos_7EXPOSICIONDEMOTIVOS(.pdf) NroActua 4 12 6Anexos_5CERTIFICACIONDEDEBA(.pdf) NroActua 4 13 7Anexos_6SANCIONACUERDO016DE(.pdf) NroActua 4 Sentencia de única instancia Observación legal y constitucional de Acuerdo 63001-2333-000-2025-00016-00 DEPARTAMENTO DEL QUINDIO Vs MUNICIPIO DE MONTENEGRO 5.
La parte resolutiva del acuerdo en cuestión, es del siguiente tenor: 6. Se allegó informe técnico suscrito por la Secretaria de Planeación del Municipio de Montenegro14. 7. Las observaciones formuladas por el DEPARTAMENTO se pueden resumir así:15 Los Subsidios y contribuciones para los 14 44_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda-ANEXOSDELACONTEST(.pdf) NroActua 20 15 3Anexos_2AUTO027OBSERVACIONM(.pdf) NroActua 4 Sentencia de única instancia Observación legal y constitucional de Acuerdo 63001-2333-000-2025-00016-00 DEPARTAMENTO DEL QUINDIO Vs MUNICIPIO DE MONTENEGRO servicios de acueducto, alcantarillado y aseo deben ser por cinco (5) años y no por (1) año como lo tiene establecido el Acuerdo. 8.
En cuanto al reparo formulado por el ente departamental – Los Subsidios y contribuciones para los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo deben ser por Cinco (5) años y no por (1) año – se señala: 8.1 El parágrafo primero del artículo 125 de la Ley 1450 de 2011, efectivamente consagra la facultad de los concejos municipales para aprobar los factores de subsidios y contribuciones para los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo, precisando que tendrán una vigencia de 5 años, como lo afirma el Departamentos en las observaciones formuladas. 8.2 Atendiendo que el Acuerdo objeto de estudio establece dicha autorización por solamente la anualidad 2025, revisados los anexos, se evidencia que, en la exposición de motivos, no se hace referencia o se justifica el motivo por el cual no se aplica la vigencia establecida en la precitada norma, sino un término inferior. 8.3 Si bien la norma otorga la posibilidad de modificar los factores antes del término precitado de 5 años, no es del resorte del ente territorial local, establecer un término inferior, aunado que no se realiza ninguna motivación o Sentencia de única instancia Observación legal y constitucional de Acuerdo 63001-2333-000-2025-00016-00 DEPARTAMENTO DEL QUINDIO Vs MUNICIPIO DE MONTENEGRO justificación en la exposición de motivos o el estudio técnico que sustente dicha situación. 8.4 En tal sentido, se acoge lo expuesto por el ente Departamental y el concepto emitido por el señor Agente del Ministerio Publico.
Bajo ese contexto el concejo municipal sí puede establecer los factores de subsidio y contribuciones para los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo, pero no puede establecer un término inferior a 5 años como lo establece la norma, pues solo puede realizar modificaciones a dichos factores antes del término citado cuando varíen las condiciones o se configuren situaciones que ameriten dicha modificación, para garantizar el equilibrio entre subsidios y contribuciones, argumentos que no se avizoran dentro del expediente. 9.
Conforme lo expuesto, atendiendo que prospera el cargo formulado en el escrito de observaciones, el Acuerdo debe ser invalidado. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Quindío, en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley Sentencia de única instancia Observación legal y constitucional de Acuerdo 63001-2333-000-2025-00016-00 DEPARTAMENTO DEL QUINDIO Vs MUNICIPIO DE MONTENEGRO F A L L A PRIMERO: Declarar la invalidez del Acuerdo 16 del 23 de diciembre de 2024 "POR EL CUAL SE ESTABLECE LOS DOMICILIARIOS DE ACUEDUCTO, Y APORTE SOLIDADRIOS PARA LOS SERVICIOS PÚBLICOS (SIC), ALCANTARILLADO Y ASEO PARA LA VIGENCIA 2025", expedido por el Concejo Municipal de Montenegro.
SEGUNDO: Comuníquese la presente providencia al Gobernador del Quindío, al presidente del Concejo Municipal de Montenegro, Quindío y al Alcalde de dicho ente territorial.
TERCERO: En firme esta providencia, archívese el expediente previa anotación en la plataforma digital SAMAI. Esta providencia se discutió y aprobó conforme consta en el Acta de Sala de Decisión virtual 10 de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS JAVIER ROSERO VILLOTA Magistrado Sentencia de única instancia Observación legal y constitucional de Acuerdo 63001-2333-000-2025-00016-00 DEPARTAMENTO DEL QUINDIO Vs MUNICIPIO DE MONTENEGRO LUIS CARLOS ALZATE RÍOS Magistrado JUAN CARLOS BOTINA GÓMEZ Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente.
Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samairj.consejodeestado.gov.co