-Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- 1 Tribunal Administrativo del Quindío Sala Tercera de Decisión Armenia, Quindío, cuatro (04) de abril de dos mil veinticinco (2025) Magistrado Ponente: Alejandro Londoño Jaramillo Referencia: Sentencia de Segunda Instancia Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Laboral Demandante: Isabel Cristina Jiménez Torres Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Radicado: 63001-3333-004-2021-00081-01 005-2025-0109 CONSIDERACIONES INICIALES ASUNTO El Tribunal Administrativo del Quindío, procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 29 de septiembre de 2023 por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Armenia, a través de la cual se accedió a las pretensiones de la demanda.
La demanda1 La señora, Isabel Cristina Jiménez Torres, a través de apoderado judicial interpuso demanda en ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho contra la Nación – Fiscalía General de la Nación, con el fin que se resuelva sobre las siguientes: Pretensiones. Se inaplique por ilegal, la expresión «constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud», contenida en el artículo 1º, del Decreto 0382 del 06 de marzo del año 2013, modificado por el Decreto 1270 del año 2015 expedido por el Departamento Administrativo de la Función Pública.
Con fundamento en lo anterior, se declare la nulidad parcial del Oficio o Resolución SRAEC-31100- 20430-0006 del 14 de enero del 2019, expedido por el Subdirección Regional de Apoyo – Eje Cafetero de la Fiscalía General de la Nación, que negó el reconocimiento, pago e indexación de la bonificación judicial creada mediante el Decreto 0382 del año 2013, como 1 SAMAI, TAQ, 2021-081, Índice 03, 01Demanda de Medio de Control de Nulidad y Restablecimiento del derecho.pdf Demandante: Isabel Cristina Jiménez Torres Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Radicado: 63001-3333-004-2021-00081-01 -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- Tribunal Administrativo del Quindío 2 factor salarial a la hora de liquidar la totalidad de sus prestaciones sociales, desde el 01 de enero del 2013 y hasta la fecha en que se hiciera efectivo el reconocimiento y pago de dicha prestación. Se declare la nulidad parcial del acto administrativo contenido en la Resolución 20407 del 21 de febrero de 2019, proferido por el Subdirector de Talento Humano de la Fiscalía General de la Nación, que resolvió el recurso de apelación y confirmó en todas sus partes, la Resolución SRAEC-31100- 20430-0006 del 14 de enero del 2019.
Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, se reconozca que la bonificación judicial constituye factor salarial para liquidar todas las prestaciones devengadas y las que se causen a futuro. Que se condene a la Nación – Fiscalía General de la Nación, que reconozca y pague la bonificación judicial, señalada en el Decreto 0382 del 06 de marzo del 2013, como factor salarial y prestacional y, que la misma sea reajustada con incidencia en la prima de servicios, prima de productividad, prima de vacaciones, vacaciones, prima de navidad, bonificación por servicios prestados, cesantías e intereses a las cesantías, prima especial de servicios y demás emolumentos que por la constitución y la ley correspondan, así como las diferencias e indexación sobre los valores causados, sin limitación alguna de la sumas que resulten de las respectivas liquidaciones o las que resulten probadas dentro del proceso en favor de la parte demandante.
Que como consecuencia de las anteriores declaraciones y a título de restablecimiento del derecho se le ordene a la Nación – Fiscalía General de la Nación que las anteriores prestaciones sociales sean indexadas desde el momento de su causación, hasta la fecha en que se realice el respectivo reconocimiento y pago solicitado en favor de la parte actora.
Fundamento fáctico. La parte demandante sustenta sus pretensiones en los siguientes hechos que la Sala encuentra relevantes: La parte actora se encuentra vinculada a la Fiscalía General de la Nación, actualmente en el cargo de Fiscal Delegada ante los Jueces Municipales y Promiscuos, adscrita a la Dirección Seccional Quindío, desde el 05 de mayo de 2004.
Indica que, como consecuencia del paro judicial adelantado entre los meses de octubre y noviembre del año 2012, por los funcionarios de la Rama Judicial y la Fiscalía General de la Nación, el Gobierno Nacional y Asonal Judicial llegaron a un acuerdo sobre la nivelación salarial, que conllevó a la expedición del Decreto 0382 del año 2013, modificado por el Decreto 1269 del año 2015.
Demandante: Isabel Cristina Jiménez Torres Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Radicado: 63001-3333-004-2021-00081-01 -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- Tribunal Administrativo del Quindío 3 El Decreto 0382 del año 2013 creo la denominada «bonificación judicial» con una incidencia prestacional desde el primero (1º) de enero (01) del año 2013, sin embargo, del mismo se evidenciaron vicios de legalidad, al señalar en su contenido que, únicamente constituiría factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud.
Refiere que, la parte actora elevó derecho de petición ante la Subdirección Regional de Apoyo- Eje Cafetero, Dirección Seccional Administrativa de la Fiscalía General de la Nación de Armenia, Quindío, radicada el 14 de diciembre de 2018, solicitando el reconocimiento, pago e indexación de la bonificación judicial creada mediante el Decreto 0382 del año 2013, e intereses moratorios, como factor salarial a la hora de liquidar la totalidad de sus prestaciones sociales, desde el primero de enero del 2013 y hasta la fecha en que se hiciera efectivo el reconocimiento y pago de dicha prestación. En virtud de lo anterior, a través del Oficio SRAEC-31100- 20430-0006 del 14 de enero del 2019., el Subdirector Regional de Apoyo – Eje Cafetero de la Fiscalía General de la Nación de Armenia, Quindío, resolvió que no es viable acceder favorablemente a las pretensiones expuestas; motivo por el cual presentó recurso de apelación, el cual fue concedido mediante Resolución 00007 del 24 de enero de 2019.
Arguye que, mediante la Resolución 20407 del 21 de febrero del 2019, la Subdirectora de Talento Humano de la Fiscalía General de la Nación, confirmó en todas sus partes, las decisiones expedidas por el Subdirector Regional de Apoyo – Eje Cafetero, mediante la cual dio respuesta al derecho de petición elevado por la parte actora, y como consecuencia de esto no reliquidó las prestaciones salariales.
Sustenta que, desde su creación, la referida bonificación ha sido cancelada mes a mes como contraprestación de los servicios prestados y sobre ella se han efectuado las deducciones a que había lugar por concepto de pensiones y salud; no obstante, la bonificación judicial no ha sido tenida en cuenta como factor salarial para efectos de la liquidación de las prestaciones sociales percibidas por estos funcionarios.
Afirma que, el no reconocer el carácter salarial a la bonificación judicial creada a través el Decreto 382 de 2013 también es contrario a la Constitución en su artículo 53, específicamente en lo relacionado con el principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, y en virtud del cual debe reconocerse como salario aquellas sumas canceladas a los trabajadores cuando las mismas se perciban en forma habitual y periódica como retribución por los servicios sin importar la denominación que se les dé. Fundamentos de derecho – Normas violadas y Concepto de vulneración. Demandante: Isabel Cristina Jiménez Torres Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Radicado: 63001-3333-004-2021-00081-01 -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- Tribunal Administrativo del Quindío 4 La parte demandante señala como cargos de nulidad la infracción de las normas en que debía fundarse, pues aduce que el acto administrativo objeto de control, vulnera las siguientes normas: - Artículo 138 de la ley 1437 de 2011. - Decreto 1716 del año 2009. - Decreto 0383 de 2013, modificado por el Decreto 1269 del año 2015.
El apoderado de la parte actora cita sentencia del Consejo de Estado-sección segunda-subsección A - consejero ponente Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren – del veintiuno (21) de octubre de dos mi once (2011)- radicación número: 52001-23- 31-000-2003-00451-01 (1016-09), y señala que, conforme lo indica la Alta Corporación, constituye salario todo lo que recibe el servidor público como retribución por sus servicios de manera habitual y periódica, sea cualquiera la denominación que se le dé. Es decir, el salario es la consecuencia directa del derecho fundamental al trabajo y principio mínimo fundamental de ese derecho, al tenor del artículo 53 de la carta, por lo que, considera la bonificación judicial como un elemento salarial, que constituye salario, máxime cuando se toma: como un mejoramiento económico para el empleado público judicial, por su pago habitual junto con el salario básico (cada mes durante todo el año), mediante el cual se hace un reajuste a los salarios devengados por los servidores judiciales, y a esta misma bonificación salarial, se le realizan descuentos para salud y pensión, lo que conlleva, que se confirme su concepto de elemento – factor salarial, como lo determina el artículo 1275 del Código Sustantivo del Trabajo.
Señala que, tales consideraciones, o estimaciones además, no serían las primeras en proferirse a favor de los trabajadores judiciales, cuando ya la jurisdicción de lo contencioso administrativo, les ha reconocido tales derechos laborales a los magistrados a nivel nacional, frente a la bonificación por compensación judicial, colocando como fundamento el artículo 53 de la Constitución Política y la extensa normatividad de derecho internacional OIT, que al respecto han protegido los derechos laborales, mismos que son irrenunciables.
Contestación de la demanda2. Oportunamente la apoderada de la entidad accionada presentó escrito de contestación de la demanda aceptando algunos de los hechos, manifestando atenerse a lo probado frente a los restantes y oponiéndose a la totalidad de las pretensiones formuladas en su contra. Como argumentos de defensa expuso que la bonificación judicial establecida en el Decreto 382 de 2013, norma que se solicita inaplicar, responde a un proceso de negociación laboral adelantado con los representantes de las agremiaciones sindicales de la Fiscalía General de la Nación y la Rama Judicial, quienes estuvieron de acuerdo con su naturaleza de factor salarial únicamente para la “Base de cotización al Sistema General de Pensiones y al 2 SAMAI, TAQ, 2021-081, Índice 03. 08ConstetacionDdaFiscalíaGeneraldelaNacion.pdf Demandante: Isabel Cristina Jiménez Torres Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Radicado: 63001-3333-004-2021-00081-01 -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- Tribunal Administrativo del Quindío 5 Sistema General de Seguridad Social en Salud”.
Es más, los propios funcionarios y empleados de la Rama Judicial y de la Fiscalía General de la Nación designados para participar en la referida negociación, destacaron que la distribución realizada en el Decreto 382 de 2013 garantizó los criterios de equidad, gradualidad y proporcionalidad de los ingresos totales de sus respectivos servidores, así como la jerarquía y complejidad funcional de los empleos.
Alega que, si la parte demandante considera que los negociadores designados por la Rama Judicial y la Fiscalía General de la Nación no cumplieron a cabalidad con sus compromisos, no es precisamente la acción de simple nulidad (Art. 137 – Ley 1437/11) o de nulidad y restablecimiento del derecho (Art. 138 – Ley 1437/11) es escenario adecuado para descalificarlos, ni tampoco para pretender desconocer los acuerdos finalmente alcanzados, sino por el contrario se debió demandar la legalidad y constitucionalidad del Decreto 382 de 2013 mediante una Acción de Inconstitucionalidad.
Finalmente menciona que el Decreto 382 de 2013 cumple con todos los requisitos para ser considerado constitucional, tanto en el plano formal como en el material, por lo que, no resulta factible que el juzgador aplique la excepción de inconstitucionalidad, a todas luces improcedente. Propuso las siguientes excepciones: - Constitucionalidad de la restricción del carácter salarial: Del análisis del concepto de salario manejado por la OIT, la normativa nacional y distintas Corporaciones Judiciales, se tiene que aun cuando un pago laboral pueda incluirse dentro de la definición de “Salario” ello no implica que a dichos valores se les deba otorgar un reconocimiento automático de ser base de liquidación de prestaciones sociales y demás emolumentos laborales que percibe un empleado, puesto que la norma y la jurisprudencia prevén la facultad de que el legislador pueda determinar que pago se incluye y cual no, dentro de las bases de liquidación de otros factores.
Actualmente existen 6 sentencias de constitucionalidad en las que se ratifica que el legislador o quien haga sus veces, cuenta con la discrecionalidad para determinar qué factores salariales deben ser tenidos en cuenta como bases para la liquidación de prestaciones sociales o demás conceptos laborales; así mismo se identifican 7 sentencias emanadas del Consejo de Estado en las cuales se determina que el Legislador o el Gobierno Nacional tiene la facultad de restringir los efectos salariales de un emolumento laboral, sin que ello signifique una extralimitación del Gobierno Nacional o una afectación a las disposiciones Constitucionales o Convenciones Internacionales; contrario sensu, la Corte Constitucional adoptando una decisión de la Corte Suprema de Justicia, considera que no existe disposición constitucional alguna que imponga la obligación al legislador de que cuando crea una retribución laboral, la misma deba ser incluida como base de liquidación para otras prestaciones sociales o pagos salariales.
Demandante: Isabel Cristina Jiménez Torres Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Radicado: 63001-3333-004-2021-00081-01 -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- Tribunal Administrativo del Quindío 6 En consecuencia, se determina claramente que si bien en el presente caso, se puede llegar a establecer que la bonificación judicial creada mediante el Decreto 382 de 2013 se encuadra dentro de la definición internacional y nacional de “Salario”, esto no es óbice para que automáticamente se deduzca que dicho rubro constituya base para la liquidación de las prestaciones sociales y demás emolumentos salariales que devengue un trabajador, pues el Legislador y el Gobierno Nacional, gozan de discrecionalidad para definir qué rubro constituye factor salarial con implicaciones como base de liquidación de las prestaciones sociales o demás emolumentos salariales, facultad que es avalada con el estudio de constitucionalidad realizado directamente por el Alto Tribunal Constitucional Colombiano, la Corte Constitucional, que a su vez en varias ocasiones ha sido retomado por el Consejo de Estado, y por lo tanto no se puede predicar la inconstitucionalidad de dicha expresión; siendo así no es posible asegurar que los actos administrativos emitidos por esta Entidad, en los que se niega la solicitud de otorgar naturaleza salarial distinta a la contemplada en la normatividad, a efectos de que la bonificación judicial haga parte de la base de liquidación para computo de prestaciones sociales, sean nulos, toda vez que dichos actos se ciñen estrictamente a los contemplado en el Decreto 382 de 2013, el cual es plenamente constitucional y legal. - Aplicación del mandato de sostenibilidad fiscal en el Decreto 382 de 2013: En la actual Constitución Política de Colombia en el Art. 334, modificado por el Art. l del Acto Legislativo 3 de 2011, se contempla el mandato constitucional de la Sostenibilidad Fiscal, y advierte que el mismo debe ser atendido por todas las ramas y órganos del poder público.
Con esto, es claro que el Gobierno Nacional al disponer de cierta cantidad de recursos y limitar el alcance salarial de la bonificación judicial, demuestra el estricto cumplimiento del mandato superior de sostenibilidad fiscal y la obligación que le impone la misma Ley 4° de 1992. En suma, es claro que no es posible otorgarle un alcance superior al Decreto 382 de 2013 del que fue dispuesto por el Gobierno Nacional, pues ello provocaría que se ordenará la disposición de recursos públicos adicionales para sufragar necesidades no proyectadas con anterioridad, desbordando el presupuesto destinado para solventar este emolumento adicional, lo que fracturaría el mandato de la sostenibilidad fiscal. - Legalidad del fundamento normativo particular: Es el Legislador y/o el Gobierno Nacional, según sea el caso, quien está facultado para regular el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos.
En ese orden de ideas, se observa que dentro de la normatividad que rige la materia no se incluye la bonificación judicial establecida en el Decreto 382 de 2013 como base de liquidación de las prestaciones sociales o emolumentos laborales que reciben los funcionarios de la Fiscalía General de la Nación, por lo que de ampliarse el carácter salarial de la bonificación judicial a la liquidación de todas las prestaciones sociales, como lo pretende la parte actora, no solo se estaría afectando directamente el Decreto 382 de 2013, Demandante: Isabel Cristina Jiménez Torres Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Radicado: 63001-3333-004-2021-00081-01 -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- Tribunal Administrativo del Quindío 7 sino que también se modificaría la norma particular que regula cada factor laboral, sin que en su contra se haya dictado norma posterior que la derogue o sentencia que declare su inconstitucionalidad o ilegalidad.
Así las cosas, de accederse a lo solicitado por la actora no solo se estaría ejerciendo una intervención directa en la facultad discrecional del Legislador y del Gobierno Nacional al inaplicar lo dispuesto en el Decreto 382 de 2013, sino que además se afectarían las normas particulares que regulan los diferentes factores percibidos por los servidores públicos, que igualmente son constitucional y legalmente válidas. - Cumplimiento de un deber legal: La Fiscalía General de la Nación ha actuado en cumplimiento de su deber legal, por lo que al ser el Decreto 382 de 2013 es una norma claramente constitucional, legal y legítima, y, por lo tanto, la entidad estaba en la obligación de acatar lo allí establecido, sin que se le sea dado modificar de alguna forma la norma, la interpretación o la aplicación de la misma, y es por ello que si en efecto la norma principal –Decreto 0382 de 2013– goza de legalidad, pues los actos administrativos objeto de esta demanda al ceñirse estrictamente a lo contemplado en este decreto, también son plenamente validos sin que se pueda declarar la nulidad sobre ellos. - Cobro de lo no debido: El Decreto 382 de 2013, que contempla que la bonificación judicial, es plenamente legal, lo que permite afirmar que al demandante, se le han venido cancelando los salarios y prestaciones que se desprenden de la relación legal y reglamentaria sostenida con la Entidad, sin que se adeude suma alguna en el entendido que la Fiscalía General de la Nación dio aplicación a lo que en materia salarial y prestacional debe seguirse para sus servidores de acuerdo con el régimen vigente y sin que le esté permitido reconocer lo que la ley no concede. - Prescripción: Sin que se esté reconociendo derecho alguno a favor del demandante, en el caso hipotético en el que el Despacho considere procedente la reliquidación solicitada debe declararse la prescripción de cualquier derecho que se hubiere causado y hecho exigible hace más de tres años de acuerdo a lo normado por el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969, 151 del Código Procesal del trabajo, 488 del código sustantivo del trabajo y 94 del CGP. - Buena Fe: La entidad demandada ha actuado siempre de buena fe, conforme a las normas legales vigentes y los principios aceptados por la Doctrina y la Jurisprudencia, por lo que en consecuencia se le debe exonera de cualquier condena.
La Sentencia Apelada3. El Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Armenia profirió sentencia de primera instancia el 29 de septiembre de 2023 en la cual, entre otros, 3 SAMAI, Juzgados, 2021-081, Índice 17. Sentencia de primera instancia Demandante: Isabel Cristina Jiménez Torres Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Radicado: 63001-3333-004-2021-00081-01 -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- Tribunal Administrativo del Quindío 8 resolvió: i) Inaplicar parcialmente por inconstitucional y solamente entre las partes de este proceso, la expresión «constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al sistema general de pensiones y al sistema general de salud» contenida en el artículo 1 del Decreto 382 de 2013 y sus decretos modificatorios; ii) Declarar la nulidad parcial del acto administrativo contenido en el Oficio SRAEC-31100- 20430-0006 del 14 de enero del 2019, mediante el cual la demandada negó el reconocimiento de la bonificación judicial como factor salarial, iii) Declarar la nulidad de la Resolución 20407 del 21 de febrero de 2019; que resolvió la apelación, confirmando la decisión anterior. iv) Condenar a la demandada a reconocer a favor de la demandante, la inclusión de la bonificación judicial como factor salarial para la liquidación de las prestaciones sociales: Bonificación por servicios prestados – Prima de servicios – Prima de productividad – Vacaciones – Prima de vacaciones – Prima de navidad-, desde el 14 de diciembre de 2018 y mientras continúe vigente su relación laboral). v) Condenar a la demandada a reajustar las prestaciones devengadas por la demandante como consecuencia de la inclusión de la bonificación judicial como factor salarial, con ocasión de los cargos desempeñados: Bonificación por servicios prestados – Prima de servicios – Prima de productividad – Vacaciones – Prima de vacaciones – Prima de navidad, desde el 1 de enero de 2013, mientras siga vigente la relación laboral entre ambas partes, siempre que subsistan las condiciones de ley para acceder a tales prestaciones. vi) Condenar a la Fiscalía General de la Nación que pague las diferencias que se hallen entre el reajuste ordenado en el numeral inmediatamente anterior y lo percibido por la parte actora por concepto de las prestaciones sociales mencionadas anteriormente, desde el 14 de diciembre de 2018 y hasta cuando se verifiquen completamente la reliquidación y el pago en debida forma de lo ordenado en los numerales anteriores de la parte resolutiva de esta sentencia…(..) viii) Sin costas.
La A quo expuso como tesis de su decisión que, en el presente caso el Decreto 382 de 2013, si bien no desconoce los preceptos de la ley 4 de 1992 y por tanto no está incurso en una causal de nulidad alguna, si debe aplicarse la excepción de inconstitucionalidad contemplada en el artículo 4 de la Constitución Política, en relación con el aparte pertinente del artículo primero del Decreto 382 de 2013 que restringe el alcance de la bonificación judicial únicamente para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud, en tanto que tal condición contraría las normas superiores en las que debería fundarse.
Hizo referencia al régimen salarial y prestacional de los empleados de la fiscalía general de la Nación, e indicó que según el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política, corresponde al Congreso de la República dictar las normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno para, de un lado, fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos y, de otro, regular el régimen de prestaciones mínimas de los trabajadores oficiales.
Indica que mediante la ley 4 de 1992, se autorizó al Gobierno Nacional para fijar la escala salarial y prestacional de los servidores públicos, entre ellos los Demandante: Isabel Cristina Jiménez Torres Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Radicado: 63001-3333-004-2021-00081-01 -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- Tribunal Administrativo del Quindío 9 de la fiscalía general de la Nación (Artículo 1), con los objetivos y criterios señalador en el artículo 2 ibídem.
Ahora bien, específicamente en relación con la bonificación judicial señaló que el presidente de la República, en desarrollo de la Ley 4 de 1992, expidió el Decreto 382 de 2013, mediante el cual, creó para los servidores de la fiscalía general de la Nación, el derecho a percibir una bonificación judicial, a partir del 1° de enero de 2013, la cual es devengada mensualmente por la servidora de la Fiscalía General de la Nación, sin embargo, conforme lo estipuló el mentado decreto, únicamente es tenida en cuenta como factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Seguridad y al Sistema General de Seguridad Social en Salud.
Trajo a colación la definición de salario según las normas y la jurisprudencia de las Altas Cortes, e indica que, si bien la Constitución no especifica reglas acerca de su definición, elementos integrantes o efectos en la liquidación de las prestaciones sociales, la Corte Constitucional ha señalado que constituye salario no sólo la remuneración ordinaria, fija o variable sino todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación o retribución directa y onerosa del servicio, y que ingresan real y efectivamente a su patrimonio, es decir, no a título gratuito o por mera liberalidad del empleador, ni lo que recibe en dinero en especie no para su beneficio ni para enriquecer su patrimonio, sino para desempeñar a cabalidad sus funciones, ni las prestaciones sociales, ni los pagos o suministros en especie, conforme lo acuerden las partes, ni los pagos que según su naturaleza y por disposición legal no tienen carácter salarial, o lo tienen en alguna medida para ciertos efectos, ni los beneficios o auxilios habituales u ocasionales, acordados convencional o contractualmente u otorgados en forma extralegal por el empleador, cuando por disposición expresa de las partes no tienen el carácter de salario, con efectos en la liquidación de prestaciones sociales.
Señaló que, el artículo 42 del Decreto 1042 de 1978 dispuso que los factores que constituyen salario para los empleados públicos, además de la asignación básica fijada por la ley para los diferentes cargos, del valor del trabajo suplementario y del realizado en forma nocturna o en días de descanso obligatorio, todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado como retribución por sus servicios.
Sustenta que, el Consejo de Estado, además de tener en cuenta el alcance del referido decreto, al resolver controversias laborales se ha remitido al concepto de salario contenido en los artículos 127 y 128 del Código Sustantivo del Trabajo como criterio de interpretación válidamente aplicable. El artículo 127 que hace referencia a los elementos integrantes, al señalar: «Constituye salario no solo la remuneración ordinaria, fija variable, sino todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio, sea cualquiera la denominación que se adopte, como primas, sobresueldos, bonificaciones habituales… (…)», y el artículo 128 ibídem que determina que pagos no constituyen salario, entre estos, las sumas que ocasionalmente y por mera liberalidad recibe el trabajador del empleador.
Demandante: Isabel Cristina Jiménez Torres Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Radicado: 63001-3333-004-2021-00081-01 -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- Tribunal Administrativo del Quindío 10 Expone que, según la ley laboral el salario lo constituye todo aquello que el trabajador recibe en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio prestado, siempre que sea reconocido de forma habitual y no por mera liberalidad del empleador.
Considera que la bonificación judicial percibida por la demandante tiene todas las características para ser tenida en cuenta como factor salarial para efectos de liquidar las prestaciones sociales, ello teniendo debido a que, es constitutivo de salario, pues es un emolumento devengado mensualmente por los servidores de la fiscalía general de la Nación como retribución al trabajo y a la prestación de su servicio.
Precisa que, el artículo 4 de la Constitución Política, consagra la excepción de inconstitucionalidad o el control de constitucionalidad por vía de excepción, así: «La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales».
Advierte que, cuenta con las facultades otorgadas por la ley para inaplicar en el asunto, solo respecto de las partes intervinientes, el aparte contenido en el artículo 1º del Decreto 382 de 2013, que a la letra dice «constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud», por cuanto desconoce lo establecido los artículos 25 y 53 constitucionales, al desconocer la protección especial del trabajo a los servidores de la fiscalía general de la Nación y la primacía de la realidad sobre las formalidades, pues no es la calificación que hace el legislador lo que determina si un factor es salario, sino la naturaleza habitual y remuneratoria del mismo.
Concluye que, la naturaleza de la bonificación judicial creada mediante el Decreto 382 de 2013, es salarial, pues su carácter habitual y retributivo, configuran los elementos necesarios que desvirtúan la connotación de prestación no salarial que pretendió imprimirle el gobierno nacional cuando emitió el aludido decreto. Razón por la que le asiste razón a la demandante al solicitar la inaplicación de la expresión «y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud», contenida en el Primer Párrafo del artículo 1.
Recurso de apelación. Parte Demandante - Isabel Cristina Jiménez Torres4 La parte actora, a través de su apoderado allegó escrito de apelación señalando que, en la parte motiva de la providencia se afirma que la solicitud del reconocimiento de la bonificación judicial regulada por el Decreto 382 de 4 SAMAI, Juzgados, 2021-081, Índice
20. RECIBE MEMORIALES ONLINE Demandante: Isabel Cristina Jiménez Torres Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Radicado: 63001-3333-004-2021-00081-01 -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- Tribunal Administrativo del Quindío 11 2013, fue presentada el 14 de diciembre de 2018 y la demanda fue presentada el 12 de abril de 2021, operando el fenómeno de la prescripción, por lo que de acuerdo con la sentencia ésta operó a partir del 14 de diciembre de 2018.
Al respecto, indica que la Ley 1437 de 2011 establece que cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses siguientes al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, sin embargo dispone que ésta podrá interponerse en cualquier tiempo si se dirige contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas, entendiendo éstas como las acreencias salariales que habitualmente se reconocen y pagan, bien sea mensual, trimestral, semestral, anual o quinquenalmente.
Como se afirma en la parte motiva de la sentencia, señaló que efectivamente la petición sobre bonificación judicial a nombre de la demandante, fue presentada ante la Subdirección Regional de Apoyo Eje Cafetero el 14 de diciembre de 2018, por lo tanto, aclara que en ese preciso momento se suspendió el fenómeno de la prescripción; siendo presentada la demanda ante la Oficina Judicial de Armenia, Quindío, el 13 de abril de 2021, es decir, en tiempo e interrumpiendo el fenómeno de la prescripción, pues corrieron los siguientes términos: Conforme a lo anterior, afirma que, no operó el fenómeno de la prescripción a partir de la fecha divulgada en la sentencia, es decir, el 14 de diciembre de 2018, si no contrario a ello, a partir del 14 de diciembre de 2015, por lo cual se deberá revocar o modificar los numerales cuarto, quinto y séptimo en tal sentido, y en su lugar disponer que la prescripción opera antes del 14 diciembre de 2015, siendo reconocidos los factores salariales a partir del 14 de diciembre de 2015 y hasta que culmine la relación laboral.
De otro lado, refiere que, en la parte motiva de la sentencia se estableció: «En consonancia con lo anterior y partiendo de la base de que las cesantías no tienen la categoría de prestaciones periódicas, teniendo en cuenta que esta Demandante: Isabel Cristina Jiménez Torres Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Radicado: 63001-3333-004-2021-00081-01 -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- Tribunal Administrativo del Quindío 12 prestación es una sola por parte de la demandante y otra cosa es que su liquidación se realice anualmente, lo que quiere decir, que su derecho se agota al culminar el ciclo que la origina y, por consecuencia, la administración queda automáticamente obligada a su reconocimiento y pago dentro del plazo que la ley establece, situación que surge bajo la emisión de un acto administrativo».
De conformidad con las consideraciones jurisprudenciales y normativas que anteceden, en aquellos casos en que existe una liquidación definitiva o parcial de las cesantías del trabajador es este el acto a demandar, sin que pueda en ejercicio del derecho de petición obligar a la administración a pronunciarse nuevamente, con el fin de impugnar un nuevo acto para que sea frente a este que se cuenten los términos de caducidad, salvo que exista un hecho nuevo y desconocido para el actor.
Es por esto que, la reliquidación que se pretende es con fundamento en la inaplicación de la expresión «y constituirá únicamente factor salarial» contenida en el artículo 1 del Decreto 382 de 2013, artículo 1 del Decreto 1269 de 2015; artículo 1 del Decreto 246 de 2016; artículo 1 del Decreto 1014 de 2017; artículo 1 del Decreto 340 de 2018, el primero creador y los siguientes modificatorios de la bonificación judicial pagadera en forma mensual a los servidores de la fiscalía general de la Nación, que de antaño predicaba la no inclusión como factor salarial para la liquidación de las cesantías, sin que se advierta que la parte demandante pudiese estar incurso en la excepción mencionada anteriormente.
Así las cosas, la parte actora, si no estaba de acuerdo con la liquidación de las cesantías, en cuanto no se le incluyó la bonificación judicial, debía recurrir dicho acto administrativo, teniendo en cuenta que procedía el recurso de apelación, y de no obtener la reliquidación en la forma pretendida en la vía administrativa, demandarlo ante esta jurisdicción, atendiendo el término de caducidad» Al respecto, precisa que, no comparte la apreciación del Despacho, por cuanto las cesantías si son prestaciones periódicas mientras que siga efectiva la relación laboral; así lo determinó el Consejo de Estado en las siguientes providencias: (Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 2 de octubre de 2008, radicación: 25000-23-25-000-2002-06050-01(0363- 08), actor: María Araminta Muñoz de Luque, Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 8 de mayo de 2008, radicado interno 0932-07, en el mismo sentido se había pronunciado la misma Subsección en sentencias del 12 de octubre de 2006, radicado interno 4145-05 P3, y del 28 de junio de 2012, radicado interno 1352-10.
Y Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 13 de febrero de 2014, Radicación: 66001233100020110011701 (0798-2013), actor: Oliverio Aguirre Orozco). Sostiene que, mientras siga la relación laboral, las cesantías son determinadas como prestaciones periódicas y no puede entenderse como un acto definitivo que debe demandarse por separado, por cuanto primero debe reconocerse como factor salarial la bonificación Judicial creada mediante el Decreto 382 de 2013, para que las cesantías hagan parte de su liquidación bajo este concepto y por ende, deben estar incluidas dentro de los ítem o prestaciones sociales que devengue la funcionaria y deben en conjunto ser reconocidas en la sentencia. Demandante: Isabel Cristina Jiménez Torres Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Radicado: 63001-3333-004-2021-00081-01 -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- Tribunal Administrativo del Quindío 13 En consecuencia, solicita ordenar el reconocimiento de las acreencias laborales solicitadas en las pretensiones de la demanda desde la creación del Decreto 382 de 2013, a partir del 14 de diciembre de 2015 incluidas las cesantías las cuales deberán ser actualizadas, y reconocer sus respectivos intereses, por ser prestaciones económicas de carácter periódico.
Actuación en Segunda Instancia Efectuado el reparto del expediente entre los integrantes de esta Corporación judicial, el 07 de junio del 20245, se profirió auto por medio del cual los Magistrados Luis Javier Rosero Villota, Luis Carlos Álzate Ríos, Juan Carlos Botina Gómez, y Luis Carlos Marín Pulgarín, se declararon impedidos para conocer del asunto de la referencia. En virtud de lo anterior, el suscrito ponente en providencia del 13 de junio de 20246 avocó conocimiento del asunto de la referencia y ordenó que se realizara el sorteo de conjueces para conformar la respectiva Sala tripartita, designándose como conjueces a los doctores Beatriz Reinerio Arevalo Arevalo y Beatriz Elena Cortés Giraldo.
Posteriormente, el Procurador 13 Judicial II para Asuntos Administrativos de Armenia, en memorial radicado el 17 de junio del 20247 manifestó su impedimento para conceptuar y representar al Ministerio Público al interior del presente asunto. Así las cosas, una vez efectuado el señalado sorteo8, mediante auto del 26 de julio del 20249 se aceptaron los impedimentos manifestados por los demás integrantes de esta Corporación, y el impedimento manifestado por el Procurador 13 Judicial II para Asuntos Administrativos de Armenia – Quindío, disponiéndose en dicho proveído admitir el recurso de apelación incoado contra la sentencia de primera instancia. Intervenciones en segunda instancia y concepto del Ministerio Público10.
Dentro del término conferido para pronunciarse y conceptuar en segunda instancia tanto las partes como el Ministerio Público guardaron silencio. CONSIDERACIONES FINALES Al tenor del artículo 153 de la Ley 1437 de 2011, esta Sala es competente para conocer el presente asunto en segunda instancia. 5 SAMAI, TAQ, 2021-081, Índice 05, Impedimento 6 SAMAI, TAQ, 2021-081, Índice 10, avoca conocimiento. 7 SAMAI, TAQ, 2021-081, Índice 14.
JTL-Impedimento Procurador 13 Judicial 8 SAMAI, TAQ, 2021-081, Índice 15, Sorteo de conjuez. 9 SAMAI, TAQ, 2021-081 Índice 17, Auto acepta impedimento. 10 SAMAI, TAQ.2021-081 Índice. 22. Al despacho Demandante: Isabel Cristina Jiménez Torres Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Radicado: 63001-3333-004-2021-00081-01 -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- Tribunal Administrativo del Quindío 14 Ahora bien, los presupuestos procesales de capacidad para ser parte, capacidad procesal y demanda en forma se encuentran cumplidos.
De otra parte, no se observa irregularidad alguna en el trámite del proceso como tampoco la configuración de causal de nulidad procesal. En cuanto a la oportunidad de la acción se advierte que la presentación de la demanda en el término señalado en el literal d) del numeral 2º del artículo 164 del CPACA. no es exigible en el presente caso de conformidad con el literal c) del numeral 1º del mismo artículo, comoquiera que en el sub examine se está persiguiendo la reliquidación de prestaciones periódicas.
Problema jurídico. De conformidad con lo expuesto en el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, la Sala encuentra que el problema jurídico en esta instancia, se contrae a resolver, sí: ¿La demandante tiene derecho a la reliquidación de sus prestaciones sociales, específicamente sus cesantías, teniendo la bonificación judicial Decreto 382 de 2013 como factor salarial? En caso afirmativo, deberá determinarse sí ¿Operó el fenómeno prescriptivo?.
Para dilucidar lo anterior, la Sala abordará lo relacionado con: I) El concepto de salario; II) La naturaleza jurídica de la bonificación judicial; III) El caso concreto. Sobre el concepto de salario. El artículo 25 de la Constitución Política de Colombia de 1991 establece el trabajo como un derecho y una obligación social, el cual goza una especial protección del Estado, quien debe garantizar que se desarrolle en condiciones dignas y justas.
En concordancia con lo anterior el mismo constituyente en el artículo 53 estableció unos principios mínimos fundamentales que debería tener en cuenta el Congreso para expedir el estatuto de trabajo, entre ellos, la remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo. En ese sentido, la Ley 270 de 1996 en su artículo 152 numeral 7 establece que todo funcionario o empleado de la Rama Judicial tiene derecho a percibir una remuneración acorde con su función, dignidad y jerarquía, la que no puede ser disminuida de manera alguna.
Así mismo, el artículo 7° del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales ratificado por Colombia mediante Ley 74 de 1968, integrante del bloque de constitucionalidad en virtud de lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 93 de la Constitución Política de Colombia, establece que el derecho al trabajo comprende la garantía de un salario equitativo e igual por trabajo igual.
Demandante: Isabel Cristina Jiménez Torres Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Radicado: 63001-3333-004-2021-00081-01 -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- Tribunal Administrativo del Quindío 15 Ahora bien, en la convención celebrada en Ginebra el 8 de junio de 1949 se suscribió el Convenio 95 relativo a la protección del salario, que fue ratificado por Colombia a través de la Ley 54 de 1962, el cual establece: «A los efectos del presente convenio el término "salario" significa la remuneración o ganancia, sea cual fuere su denominación o método de cálculo, siempre que pueda evaluarse en efectivo, fijada por acuerdo o por la legislación nacional, y debida por un empleador a un trabajador en virtud de un contrato de trabajo, escrito o verbal, por el trabajo que este último haya efectuado o deba efectuar o por servicios que haya prestado o deba prestar».
El concepto de salario también fue desarrollado por el legislador en el artículo 127 del Código Sustantivo del Trabajo - modificado por el artículo 14 del Ley 50 de 1990-, en los siguientes términos: «Constituye salario no sólo la remuneración ordinaria, fija o variable, sino todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio, sea cualquiera la forma o denominación que se adopte, como primas, sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del trabajo suplementario o de las horas extras, valor del trabajo en días de descanso obligatorio, porcentajes sobre ventas y comisiones».
Por su parte el artículo 42 del Decreto ley 1042 de 1978, norma direccionada a los servidores públicos establece que: «Además de la asignación básica fijada por la ley para los diferentes cargos, del valor del trabajo suplementario y del realizado en jornada nocturna o en días de descanso obligatorio, constituyen salario todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado como retribución por sus servicios».
Sobre el concepto de salario la Corte Constitucional ha indicado en sentencia C-521 de 199511: El salario en la Constitución. En la Constitución el trabajo representa un valor esencial que se erige en pilar fundamental del Estado Social de Derecho, como se deduce del conjunto normativo integrado por el preámbulo y los Arts. 1o, 2o, 25, 39, 48, 53, 34, 55, 56 y 64, en cuanto lo reconoce como un derecho en cabeza de toda persona a pretender y a obtener un trabajo en condiciones dignas y justas, e igualmente como una obligación social, fundada en la solidaridad social.
La Constitución no ha señalado reglas expresas y precisas que permitan definir el concepto de salario, los elementos que lo integran ni sus efectos en la liquidación de prestaciones sociales. Por consiguiente, dichos aspectos corresponden a una materia que debe ser regulada por el legislador dentro de los criterios de justicia, equidad, racionalidad y razonabilidad, como se expresó en la sentencia C-470/9512, que necesariamente deben consultar los principios básicos que aquélla contiene, como son, entre otros, la igualdad, la garantía de una remuneración mínima, vital y móvil proporcional a la cantidad y calidad de trabajo, la irrenunciabilidad a los beneficios mínimos, y la primacía de la realidad sobre la formalidad. 11 Corte Constitucional.
Sentencia C-521 de 16 de 1995. Magistrado ponente: Dr. Antonio Barrera Carbonell. ACTOR: Jorge Luis Pabón Apicella. Demanda de inconstitucionalidad contra un segmento de los artículos 15 y 16 de la ley 50 de 1990. 12 M.P. Antonio Barrera Carbonell. Demandante: Isabel Cristina Jiménez Torres Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Radicado: 63001-3333-004-2021-00081-01 -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- Tribunal Administrativo del Quindío 16 La noción de salario, y particularmente su valor como retribución al servicio que se presta a un empleador, representado en el principio: “A trabajo igual salario igual”, lo ha deducido la Corte de distintas normas de la Constitución, en diferentes oportunidades.
(…). Teniendo en cuenta las reformas hechas por la Ley 50 de 1990 a los arts. 127, 128, 129, 130 y 132 del C.S.T., la regla general es que constituye salario no sólo la remuneración ordinaria, fija o variable sino todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación o retribución directa y onerosa del servicio, y que ingresan real y efectivamente a su patrimonio, es decir, no a título gratuito o por mera liberalidad del empleador, ni lo que recibe en dinero en especie no para su beneficio ni para enriquecer su patrimonio, sino para desempeñar a cabalidad sus funciones, ni las prestaciones sociales, ni los pagos o suministros en especie, conforme lo acuerden las partes, ni los pagos que según su naturaleza y por disposición legal no tienen carácter salarial, o lo tienen en alguna medida para ciertos efectos, ni los beneficios o auxilios habituales u ocasionales, acordados convencional o contractualmente u otorgados en forma extralegal por el empleador, cuando por disposición expresa de las partes no tienen el carácter de salario, con efectos en la liquidación de prestaciones sociales.
Los diferentes pagos laborales que recibe el trabajador del empleador, clasificados en la aludida sentencia como salarios, descansos, prestaciones sociales, indemnizaciones y pagos no salariales tienen su fuente o causa en la relación laboral, a que da origen el vínculo jurídico que surge entre el trabajador y el empleador con ocasión del servicio subordinado que el primero realiza en favor de éste, aunque cada uno tenga su propia significación y respondan a objetivos diferentes, como la retribución directa por la actividad laboral, o la que cubre los riesgos inherentes al trabajo, o constituye un resarcimiento de los perjuicios irrogados al trabajador por la violación de sus derechos, o tiene el significado de una liberalidad o está destinada a facilitar la labor del trabajador, etc.
Estima la Sala que es de la competencia del legislador, dentro de la libertad que tiene como conformador de la norma jurídica, determinar los elementos de la retribución directa del servicio dentro de la relación laboral subordinada, esto es, lo que constituye salario, con arreglo a los criterios y principios ya mencionados, lo cual le impide desconocer la primacía de la realidad sobre la forma y mudar arbitrariamente la naturaleza de las cosas, como sería quitarle la naturaleza de salario a lo que realmente tiene este carácter.» (Se resalta en negrita).
Por su parte, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado expresó que «(…) en términos generales, constituye salario todo lo que recibe el servidor público como retribución por sus servicios de manera habitual y periódica, sea cualquiera la denominación que se le dé. Es decir, el salario es la consecuencia directa del derecho fundamental al trabajo y principio mínimo fundamental de ese derecho, al tenor del artículo 53 de la Carta, que consagra como tal, entre otros, la “remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la calidad y cantidad de trabajo»13.
La Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda del Consejo de Estado ha indicado que «el concepto de salario ha sido definido en la ley 13 Consulta No. 1760 del 10 de agosto de 2006. MP. Luis Fernando Álvarez Jaramillo Demandante: Isabel Cristina Jiménez Torres Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Radicado: 63001-3333-004-2021-00081-01 -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- Tribunal Administrativo del Quindío 17 laboral colombiana, tradicionalmente como la retribución por el servicio prestado.
Por ello, todo pago recibido del empleador que además de tener un propósito retributivo constituya un ingreso personal del funcionario y sea habitual, tiene NATURALEZA salarial.»14 En una oportunidad más reciente reiteró que el salario es «es toda remuneración ordinaria, habitual y permanente que reciba el trabajador como contraprestación directa del servicio, conforme lo ha definido la jurisprudencia de esta Corporación15»16 Teniendo claro el concepto de salario, el cual constituye una garantía del derecho al trabajo, se procede a analizar la naturaleza jurídica de la bonificación judicial.
Sobre la naturaleza jurídica de la bonificación judicial. En virtud de lo establecido en el artículo 150 numeral 19 literales e) y f) de la Constitución Política de Colombia el legislador profirió la Ley 4 de 1992 estableciendo en el artículo 1° que el Gobierno Nacional, con sujeción a las normas, criterios y objetivos contenidos en esa Ley, fijaría el régimen salarial y prestacional de la Rama Judicial y Fiscalía General de la Nación, entre otros.
Dentro de los criterios y objetivos que se establecieron en la citada ley, se encuentra que debía respetarse los derechos adquiridos, no se podían desmejorar los salarios y prestaciones sociales, y la remuneración debía establecerse de acuerdo al cargo y su categoría, y el Gobierno Nacional cada año debía aumentar dicha remuneración para los servidores de la Rama Judicial y Fiscalía General de la Nación, entre otros.
Específicamente en el parágrafo del artículo 14 ibídem estableció que el Gobierno Nacional: «revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad.» En virtud a lo establecido en ese parágrafo del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 el Gobierno Nacional profirió el Decreto 382 de 2013 que estableció: «Artículo 1°.
Créase para los servidores de la Fiscalía General de la Nación a quienes se les aplica el régimen salarial y prestacional establecido en los Decretos números 57 y 110 de 1993, 106 de 1994, 43 de 1995 y que vienen rigiéndose por el Decreto número 874 de 2012 y las disposiciones que lo modifiquen o sustituyan, una bonificación judicial, la cual se reconocerá mensualmente y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud.
(…) 14 CE SCA Sección Segunda “Subsección A” C.P Ana Margarita Olaya Forero, Sentencia 25 de marzo de 2004, Rad. 88001-23-31-000- 2001-4932-01(1665-03) Actor: Departamento Archipiélago De San Andrés, Providencia Y Santa Catalina Demandado: Departamento Archipiélago De San Andrés, Providencia Y Santa Catalina 15 Ver, entre otras, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 9 de febrero de 2017. 16 CE SCA Sección Segunda C.P Rafael Francisco Suárez Vargas, sentencia 01 de julio de 2021 Rad. 25000-23-42-000-2016-04269- 01(6190-18) Actor: WILSON MORA HINCAPIÉ Demandado: CAJA DE RETIRO DE LAS FUERZAS MILITARES – CREMIL Demandante: Isabel Cristina Jiménez Torres Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Radicado: 63001-3333-004-2021-00081-01 -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- Tribunal Administrativo del Quindío 18 Parágrafo.
La bonificación judicial creada en el presente artículo se ajustará a partir del año 2014 de acuerdo con la variación del Índice de Precios al Consumidor (IPC); en consecuencia, no le aplica el incremento que fije el Gobierno Nacional para las asignaciones básicas en el año 2013 y siguientes. A partir del año 2014 y hasta el año 2018, los valores señalados en las tablas del presente artículo contienen un ajuste equivalente a una variación proyectada del Índice de Precios al Consumidor (IPC) del dos por ciento (2%) respecto del valor de la bonificación judicial asignada en el año inmediatamente anterior.
En el evento en que la variación del Índice de Precios al Consumidor (IPC) certificado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE), para las vigencias fiscales de los años 2014 a 2018 inclusive, sea diferente al dos por ciento (2%) proyectado para el valor de la bonificación judicial para los mismos años, el Gobierno Nacional ajustará las tablas correspondientes para la respectiva vigencia en la diferencia que se presente.
Para el año 2019 y en adelante el valor mensual de la bonificación judicial será equivalente al valor que se perciba en el año inmediatamente anterior reajustado con la variación del Índice de Precios al Consumidor (IPC) certificado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE). Artículo 2°. Los funcionarios y empleados de la Fiscalía General de la Nación que no optaron por el régimen establecido en los Decretos números 57 y 110 de 1993, 106 de 1994 y 43 de 1995 y que vienen regidos por el Decreto número 848 de 2012 y las disposiciones que lo modifiquen o sustituyan, de percibir en el año 2013 y siguientes, un ingreso total anual inferior al ingreso total anual más la bonificación judicial que se crea en el presente decreto, respecto de quien ejerce el mismo empleo y se encuentra regido por el régimen salarial y prestacional obligatorio señalado en los Decretos números 57 y 110 de 1993, 106 de 1994 y 43 de 1995, percibirán la diferencia respectiva a título de bonificación judicial, mientras permanezcan vinculados al servicio.
(:..) Artículo 5°. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación y surte efectos fiscales a partir del 1° de enero de 2013» (Se resalta en negrita) Así pues, se tiene que el Decreto 382 de 2013 creó la bonificación judicial en favor de los servidores de la Fiscalía General de la Nación con efectos fiscales a partir del 01 de enero de 2013, la cual sería reconocida mensualmente, pero constituyendo únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Sociales en Salud.
La bonificación judicial contemplada en el Decreto 382 de 2013, ha sido ajustada por los Decretos 22 del 2014, 1270 de 2015, 247 de 2016, 1015 de 2017, 341 de 2018, 992 de 2019, 442 de 2020, 986 de 2021, 471 de 2022, 1581 de 2023 y 299 de 2024, conforme al parágrafo del artículo 1º, y en los mismos términos inicialmente reconocida. Ahora bien, encuentra la Sala que la bonificación judicial reúne todos los requisitos para ser considerada como salario, pues es una suma que habitual y periódicamente percibe el trabajador, toda vez que se reconoce mensualmente Demandante: Isabel Cristina Jiménez Torres Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Radicado: 63001-3333-004-2021-00081-01 -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- Tribunal Administrativo del Quindío 19 y, además se creó para retribuir directamente sus servicios, no para cubrir alguna contingencia o riesgo.
En efecto, se encuentra que la finalidad de la bonificación judicial contenida en el Decreto 382 de 2013, no era otra que lograr una nivelación salarial de funcionarios y empleados de la Fiscalía General de la Nación atendiendo criterios de equidad, conforme a lo dispuesto en la Ley 4 de 1992, sin embargo, el Gobierno Nacional la desnaturalizó al no contemplarla como factor salarial para la liquidación de las prestaciones sociales.
En un asunto similar el Consejo de Estado señaló: «( ) cualquier “incentivo” que se le dé a un trabajador de manera habitual y como contraprestación de su labor, como ocurre en este caso, debe significar ineludiblemente un fenómeno retributivo de carácter adicional a la actividad laboral cumplida por el servidor público, que no puede desconocerse ni desnaturalizarse cercenándole el carácter de factor salarial.
Teniendo en cuenta entonces que la naturaleza del “incentivo” en estudio es netamente salarial y que la misma la recibe el empleado público de la planta de personal de la DIAN de manera habitual, periódica y como contraprestación directa de su despliegue laboral, para la Sala resulta claro que el Ejecutivo al expedir el decreto demandado desbordó su poder, por cuanto bajo la apariencia de un “incentivo”, que como su nombre lo dice pretende estimular al empleado con una retribución económica “adicional”, desmejoró el salario de los empleados pertenecientes a la entidad aludida.
Así las cosas, el Ejecutivo al establecer que este 26%, como rubro máximo a devengar por medio de este incentivo, no constituye factor salarial, lo que en realidad hace es despojar de efectos salariales a dicho porcentaje, con lo que de contera disminuye el monto de las prestaciones sociales. (…) Bajo ese entendido, el mentado “incentivo” que acá se analiza no tiene causa distinta a la del servicio que presta el funcionario e indudablemente es factor salarial, lo que hace forzoso concluir que restarle esa categorización a dicho emolumento y despojar ese porcentaje del salario, sería tanto como desmejorar en sus condiciones laborales a los servidores que devengan tal suma de dinero sin que la misma haga parte del salario.
Por ello, el “incentivo” en mención, es ni más ni menos que una parte de salario que se da por retribución del servicio y no una prestación social a título de complemento para satisfacer las necesidades del empleado o su familia, por lo que necesariamente ha de formar parte de la asignación mensual que devengan los empleados de planta de la DIAN, so pena de estar desmejorándolos en sus condiciones laborales.»17 En ese sentido, para la Sala los argumentos expuestos por el Consejo de Estado en la providencia antes citada son perfectamente ajustables al caso de la bonificación judicial creada mediante Decreto 382 de 2013, toda vez que el Gobierno Nacional no podía cercenarle el carácter de factor salarial para 17 CE SCA Sección Segunda Consejero ponente: LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO Bogotá D.C., seis (6) de julio de dos mil quince (2015) - Radicación número: 11001-03-25-000-2011-00067-00(0192-11) Actor: Sindicato Nacional De Empleados Dirección De Impuestos Y Aduanas Nacionales “Sinedian” Demandado: Gobierno Nacional Demandante: Isabel Cristina Jiménez Torres Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Radicado: 63001-3333-004-2021-00081-01 -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- Tribunal Administrativo del Quindío 20 liquidar las prestaciones sociales, a un emolumento que devenga el trabajador habitual y periódicamente como contraprestación de su labor, pues al hacerlo hizo que el monto de las mismas disminuyera y, a su vez, desmejoró las condiciones laborales.
Lo anterior, se reitera, se realizó contrariando lo establecido en el parágrafo del artículo 14 de la Ley 4 de 1992, pues el objetivo del legislador era que a través de las facultades que le otorgó se lograra una nivelación salarial de los servidores de la Rama Judicial y la Fiscalía General de la Nación entre otras, para ajustar la remuneración de manera proporcional a la cantidad y calidad de trabajo.
Específicamente sobre el carácter salarial de la bonificación judicial, el Consejo de Estado indicó: «Pero bien, adicional al factor de la competencia, lo cierto es que la potestad legislativa radica en el Congreso de la República y, mediante la Ley marco lo que hace el legislador es fijar los objetivos y criterios que deben guiar al Gobierno Nacional para expedir un determinado régimen.
Para el caso de la Ley 4ª de 1992, se trataba de fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, entre ellos los de la Rama Judicial, para lo cual el legislador fijó el marco o reglas a las cual debía sujetarse el Gobierno Nacional para expedir el régimen salarial de dicho empleados, pautas y marco consagrados en los artículos 14 y 15 de la referida Ley, la que señaló expresamente en el parágrafo de su artículo 14 que la autoridad administrativa revisaría con sentido de equidad el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación. Luego, al señalar el legislador que esa revisión se realizaría a través de la nivelación o reclasificación de los empleos de la Rama, debió el Gobierno Nacional sujetarse a ese cuadro fijado por el legislador: nivelación o reclasificación, lo que conlleva a incremento salarial y no sólo crear una bonificación ajena, según el Decreto que la creó, al salario, por cuanto el mismo indica que dicha bonificación “sólo constituye factor salarial para efectos de las cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones y en Salud”.
Así las cosas, al apartarse el Decreto 382 de 2013 al marco fijado por el legislador, al cual debió sujetarse, resulta violario de la misma, por lo que procede la inaplicación deprecada por el demandante: I) porque no ha debido hacer distinción en la forma de pago de dicha bonificación entre acogidos y no acogidos y, II) porque al ser ésta continua, permanente y en retribución al trabajo, no ha debido sustraerse como factores salariales para liquidar las prestaciones sociales de los empleados.
Además de las anteriores consideraciones, la Sala no deja pasar por alto que existe una sólida línea jurisprudencial creada por los Jueces y Magistrados de nuestra jurisdicción, la cual desarrolla el carácter salarial de dicha bonificación al analizar el concepto de salario, la noción de factor salarial y los criterios que permiten su identificación, tomando como referencia lo que al respecto consagran la ley laboral colombiana y la jurisprudencia tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado, indicando que según la ley laboral colombiana el salario lo constituye todo aquello que el trabajador recibe en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio prestado, siempre que sea reconocido de forma habitual y no por mera liberalidad del empleador.
Así tenemos, que la susodicha bonificación judicial reúne todos los requisitos del salario ya que sin perjuicio de la denominación que se le atribuya, Demandante: Isabel Cristina Jiménez Torres Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Radicado: 63001-3333-004-2021-00081-01 -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- Tribunal Administrativo del Quindío 21 todo pago habitual que reciba el trabajador en contraprestación de su servicio personal constituye salario, incluidas las bonificaciones habituales18.
En este orden de ideas, para la Sala es claro que la bonificación judicial creada mediante Decreto No. 382 de 2013, al ser un pago que reciben los empleados y funcionarios de la Fiscalía General de la Nación, de forma habitual y periódica en contraprestación a sus servicios, no habría motivo alguno para desconocer su carácter salarial, máxime si se tiene en cuenta que fue creada precisamente para materializar una nivelación salarial dispuesta en una Ley marco, Aceptar lo contrario, implicaría desconocer abiertamente los límites a la facultad otorgada por el Congreso al Gobierno Nacional y desatentar principios de rango constitucional como la progresividad, la primacía de la realidad sobre las formas y los límites protectores señalados por el Constituyente en el artículo 53 de la Carta Política.
(…) 1.12. Su reconocimiento como no factor salarial de la bonificación, proviene del ejecutivo más no del legislativo; concluyendo, que el ejecutivo carece del margen de configuración del cual si está revestido el Legislativo. 1.13. Para el caso del demandante, el reconocimiento mensual se dará de la inaplicación de la norma solicitada en la demanda. 1.14.
Por último, el no reconocimiento como carácter salarial de la bonificación, considera la Sala que es asunto de reserva legal; por lo que la jurisprudencia constitucional a través de sus diferentes decisiones ha fijado el criterio que la regulación de los factores salariales es de libre configuración “del legislador”, más no del ejecutivo, como es el caso que nos ocupa.»19 (Se resalta en negrita) Es importante precisar que si bien la decisión antes mencionada se refiere al Decreto 382 de 2013 (Siendo el caso que nos ocupa), lo cierto es que cambiando solamente la identificación de la norma también resulta aplicable a casos análogos, pues la bonificación judicial fue creada de manera simultánea y en los mismos términos para los servidores públicos tanto de la Fiscalía General de la Nación específicamente a través del Decreto 382 de 2013, como para los servidores de la Rama Judicial a través de los Decretos 383 y 384 de 2013, en virtud de las facultades otorgadas en la Ley 4 de 1992.
En otra oportunidad, el Consejo de Estado se refirió específicamente al carácter salarial de la bonificación judicial creada en el Decreto 382 de 2013 así: «Así las cosas, al apartarse el Decreto 382 de 2013 del marco fijado por el legislador, al cual debió sujetarse, resulta violario de la misma, por lo que procede la inaplicación deprecada por el demandante: I) porque no ha debido hacer distinción en la forma de pago de dicha bonificación entre acogidos y no acogidos y, II) porque al ser ésta continua, permanente y en retribución al 18 Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Sub –Sección B – Sentencia de 22 de marzo de 2018.
M. P. Luis Gilberto Ortegón Ortegón – Expediente 110013335025201400345-01 Dte. Pedro Fernando Gómez Núñez, entre muchas otras. 19 CE SCA Sección Segunda Conjuez Ponente: Carmen Anaya de Castellanos, Sentencia de 6 de abril de 2022, Rad. 76001233300020180041401 (0470-2020). Demandante: María Elide Acosta Henao. Demandado Nación- Fiscalía General de la Nación. Demandante: Isabel Cristina Jiménez Torres Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Radicado: 63001-3333-004-2021-00081-01 -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- Tribunal Administrativo del Quindío 22 trabajo, no ha debido sustraerse como factores salariales para liquidar las prestaciones sociales de los empleados.
Además de las anteriores consideraciones, la Sala recuerda que existe una sólida línea jurisprudencial creada por los Jueces y Magistrados de nuestra jurisdicción, la cual desarrolla el carácter salarial de dicha bonificación al analizar el concepto de salario, la noción de factor salarial y los criterios que permiten su identificación, tomando como referencia lo que al respecto consagran la ley laboral colombiana y la jurisprudencia tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado, indicando que según la ley laboral colombiana el salario lo constituye todo aquello que el trabajador recibe en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio prestado, siempre que sea reconocido de forma habitual y no por mera liberalidad del empleador.
Así tenemos, que la susodicha bonificación judicial reúne todos los requisitos del salario ya que sin perjuicio de la denominación que se le atribuya, todo pago habitual que reciba el trabajador en contraprestación de su servicio personal constituye salario, pues constituye una retribución directa por sus servicios, incluidas las bonificaciones habituales, conforme se demostró en los documentos obrantes en el expediente.
Por ello en aplicación del artículo 4º de la Constitución Política y la jurisprudencia de las Altas Cortes, es válida la inaplicación en el caso concreto de la expresión “y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema de Seguridad Social en Salud” para, en su lugar, aplicar los principios y mandatos constitucionales contenidos en los artículos 13, 25 y 53 de la Constitución Nacional, como lo dispuso el juzgador de primera instancia.»20 (Se resalta en negrita).
Teniendo en cuenta lo anterior se analizará el caso concreto. Caso concreto En el presente asunto se tiene que en la decisión de primera instancia el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Armenia consideró que la bonificación judicial sí constituye factor salarial para liquidar todas las prestaciones sociales que devenguen los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación, por ser un emolumento que se paga de manera mensual como contraprestación del servicio prestado por el empleado, reuniendo las características del concepto de salario y que no reconocer dicho carácter al señalado emolumento resulta contrario a las previsiones normativas de la ley 4ª de 1992, el artículo 53 de la constitución política los convenios 95 y 100 de la OIT y a la jurisprudencia vigente sobre la materia.
Al respecto, en primer lugar, debe indicarse que el juez se encuentra facultado para acudir a la excepción de inconstitucionalidad para efectos de inaplicar una norma jurídica, pues se trata de un instrumento establecido en el artículo 4 de la Constitución Política de Colombia, el cual establece que «la Constitución es norma de norma de normas.
En todo caso de incompatibilidad 20 CE SCA Sección Tercera Conjuez Ponente: Sol Marina de La Rosa. Sentencia 21 de noviembre de 2022. Rad. 76001233300020160133201 (66117) (AG) Demandantes: Diana Patricia Guerrero Zapata, Diana Marcela Bedoya Gómez, Julián Alejandro Ramírez Alcalde, Francisco Fernando Ortega Otalora, John Rolando Rodolfo Salamanca Bohórquez Y Otros Demandado: NACIÓN- Rama Judicial- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial.
Demandante: Isabel Cristina Jiménez Torres Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Radicado: 63001-3333-004-2021-00081-01 -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- Tribunal Administrativo del Quindío 23 entre la Constitución y la Ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones Constitucionales». Así pues, como quedó establecido en el acápite denominado naturaleza jurídica de la bonificación judicial, el Gobierno Nacional al expedir el Decreto 382 de 2013 y aquellos que lo modifican año a año, actuó en claro desconocimiento de las facultades que le había otorgado el legislador a través de la Ley 4 de 1992, pues el fin de la bonificación judicial era lograr una nivelación salarial, sin embargo, se creó cercenándole el carácter de factor salarial, pese a que se trata de un emolumento que habitual y permanentemente percibe el trabajador como contraprestación de sus servicios.
Lo anterior, lleva a inferir que fue el mismo Gobierno Nacional el que desconoció los límites a la facultad otorgada por el Congreso y además desatendió los principios de carácter constitucional establecidos en los artículos 25 y 53 de la Constitución Política de Colombia y en normas que hacen parte del bloque de constitucionalidad como el artículo 7° del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales ratificado por Colombia mediante Ley 74 de 1968 y artículo 1° del Convenio 95 relativo a la protección del salario el cual fue ratificado por Colombia a través de la Ley 54 de 1962, al desnaturalizar la bonificación judicial quitándole el carácter de factor salarial para efectos de liquidar las prestaciones sociales de los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación, lo cual conlleva a una desmejora de sus condiciones laborales.
Ahora bien, descendiendo al caso concreto, se tiene que dentro del particular la parte demandante señaló en su recurso de apelación, su inconformidad respecto de la forma en que se aplicó el fenómeno prescriptivo, pues a su juicio, éste no operó a partir del 14 de diciembre de 2018, si no a partir del 14 de diciembre de 2015, lo anterior, por cuanto la petición sobre bonificación judicial a nombre de la demandante, fue presentada ante la Subdirección Regional de Apoyo Eje Cafetero el 14 de diciembre de 2018, por lo tanto, en ese preciso momento se suspendió el fenómeno de la prescripción; y la demanda fue presentada ante la Oficina Judicial de Armenia, Quindío, el 13 de abril de 2021, es decir, fue presentada en tiempo e interrumpió el fenómeno de la prescripción. Asimismo, sostiene que, mientras siga la relación laboral, las cesantías son determinadas como prestaciones periódicas y no puede entenderse como un acto definitivo que debe demandarse por separado, por cuanto primero debe reconocerse como factor salarial la bonificación Judicial creada mediante el Decreto 382 de 2013, para que las cesantías hagan parte de su liquidación bajo este concepto y por ende, deben estar incluidas dentro de los ítem o prestaciones sociales que devengue la funcionaria y deben en conjunto ser reconocidas en la sentencia. En tal sentido, previo a resolver el fondo del asunto, una vez revisadas las pruebas que fueron incorporadas al proceso se encuentra que: Demandante: Isabel Cristina Jiménez Torres Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Radicado: 63001-3333-004-2021-00081-01 -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- Tribunal Administrativo del Quindío 24 - La señora, Isabel Cristina Jiménez Torres, ha sido servidora de la Fiscalía General de la Nación desde el 05 de mayo de 2004 de manera continua e ininterrumpida, devengando la bonificación judicial del Decreto 382 de 2013 desde el 1 de enero de 201321. - Por medio de petición radicada el 14 de diciembre de 2018 ante la Subdirección Regional de Apoyo – Eje Cafetero de la Fiscalía General de la Nación22, solicitó, entre otros, el reconocimiento de la bonificación judicial como factor salarial y la consecuente reliquidación de las prestaciones sociales con la inclusión del señalado factor, así como el respectivo pago de las diferencias resultantes y dejadas de percibir. - La Subdirección Regional de Apoyo – Eje Cafetero de la Fiscalía General de la Nación, por medio del Oficio SRAEC-31100- 20430-0006 del 14 de enero de 201923, notificado el 16 de enero de 2019, negó la reliquidación y pago de las prestaciones sociales solicitadas, aduciendo, entre otros, que el Decreto 382 de 2013 y, aquellos que lo modifican establecen que la bonificación judicial constituye factor salarial únicamente para efectos de constituir la base de cotización al Sistema General de Pensiones y, al Sistema General de Seguridad Social en Salud. - Contra el anterior acto administrativo se interpuso recurso de apelación el 21 de enero de 201924, el cual fue resuelto mediante la Resolución 20407 del 21 de febrero de 2019, confirmando la decisión inicial25. - La demanda se presentó el 13 de abril de 202126.
Conforme a lo anterior, se concluye entonces que, la parte demandante en calidad de servidora de la Fiscalía General de la Nación, percibió la bonificación judicial de manera habitual y como contraprestación directa de la prestación de sus servicios, por lo tanto, en el caso concreto la frase contenida en el artículo 1º del Decreto 382 de 2013 y aquellos decretos que lo modifican, consistente en «y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud», como lo señaló el Juez de primera instancia, resulta contraria a principios y garantías constitucionales, antes mencionados y desconoce el efecto útil de la norma en la que fue concebida, teniendo derecho por tanto la parte demandante a la reliquidación de sus prestaciones sociales incluyendo la bonificación judicial como factor salarial.
Así las cosas, particularmente en lo que atañe a los extremos temporales de la reliquidación decretada, se encuentra que si bien la A-quo señaló en la parte motiva de la sentencia que no había operado el fenómeno prescriptivo, al considerarse que la parte demandante reclamó el reconocimiento de bonificación regulada por el Decreto 382 de 2013, el 14 de diciembre de 2018, y la demanda fue radicada en 12 de abril de 2021, es decir, dentro de los tres 21 SAMAI, TAQ. 2021-081.
Índice 03, Link one drive.018RespuestaRequerimientoFiscalía.pdf. Folio 12 22 SAMAI, TAQ. 2021-081. Índice 03, Link one drive. 02. Anexo Demanda de Medio de Control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho.pdf. Folios 3-8 23 SAMAI, TAQ. 2021-081. Índice 03, Link one drive. 02. Anexo Demanda de Medio de Control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho.pdf.
Folios 9-14 24SAMAI, TAQ. 2021-081. Índice 03, Link one drive. 02. Anexo Demanda de Medio de Control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho.pdf. Folios 15-19 25 SAMAI, TAQ. 2021-081. Índice 03, Link one drive. 04.ActaRepartoCorreo.pdf. 26 SAMAI, TAQ. 2021-081. Índice 03, Link one drive. 02. Anexo Demanda de Medio de Control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho.pdf.
Folios Demandante: Isabel Cristina Jiménez Torres Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Radicado: 63001-3333-004-2021-00081-01 -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- Tribunal Administrativo del Quindío 25 años; lo cierto es que, en la parte resolutiva de la sentencia, ordenó pagar las prestaciones sociales, tales como, bonificación por servicios prestados – Prima de servicios – Prima de productividad – Vacaciones – Prima de vacaciones – Prima de navidad-, desde el 14 de diciembre de 2018 y mientras continuara vigente su relación laboral.
En este punto, en lo que atañe al tema de la prescripción, el consejo de Estado27 ha señalado lo siguiente: «El Decreto 3135 de 26 de diciembre de 1968 por el cual se prevé la integración de la seguridad social entre el sector público y el privado y se regula el régimen prestacional de los empleados públicos y trabajadores oficiales, en el artículo 41 sobre la prescripción de los derechos dispone:
ARTÍCULO 41. Las acciones que emanen de los derechos consagrados en este Decreto prescribirán en tres años, contados desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible. El simple reclamo escrito del empleado o trabajador ante la autoridad competente, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero solo por un lapso igual.
La norma en comento señala que las acciones que surjan de los derechos de los trabajadores o empleados pueden prescribir si no se reclaman oportunamente esto es dentro de los 3 años siguientes a su exigibilidad. Y agrega la norma que el reclamo escrito del empleado o trabajador ante la respectiva autoridad competente interrumpe ese término por una sola vez y por el mismo tiempo.
El Decreto 1848 de 4 de noviembre de 1969, por el cual se reglamenta el Decreto 3135 de 1968, en el artículo 102 dispone lo siguiente sobre la prescripción:
ARTÍCULO 102. PRESCRIPCION DE ACCIONES: 1. Las acciones que emanen de los derechos consagrados en el Decreto 3135 de 1968 y en este Decreto, prescriben en tres (3) años, contados a partir de la fecha en que la respectiva obligación se haya hecho exigible. 2. El simple reclamo escrito del empleado oficial formulado ante la entidad o empresa obligada, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero solo por un lapso igual.
Las dos disposiciones consagran las condiciones que se deben cumplir para que los derechos que tienen origen en ellas prescriban si no se presenta reclamación por escrito ante la entidad o empresa obligada al reconocimiento. Como plazo perentorio se señaló 3 años que se contabilizan a partir de que la obligación es exigible». De este modo, considera la Sala que, en virtud a que el derecho a la bonificación judicial surgió el 01 de enero del 2013, y la reclamación fue presentada el 14 de diciembre de 2018 ante la demandada28, claramente operó el fenómeno de la prescripción; debiendo declararse prescritas las prestaciones 27 C.E. Subsección Sentencia 27 de agosto de 2015. 1 Exp.
N°. 2621-2014, C.P.: Luis Rafael Vergara Quintero. 28 SAMAI, TAQ. 2021-081. Índice 03, Link one drive. 02. Anexo Demanda de Medio de Control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho.pdf. Folios 3-8 Demandante: Isabel Cristina Jiménez Torres Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Radicado: 63001-3333-004-2021-00081-01 -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- Tribunal Administrativo del Quindío 26 de la parte actora con anterioridad al 14 de diciembre de 2015, ello por cuanto se aclara, la vinculación de la demandante fue continua e ininterrumpida, y la demanda fue radicada el 13 de abril de 202129, es decir, no habían trascurrido más de 3 años entre ésta y la reclamación, para tomar una fecha diferente frente a la configuración de dicho fenómeno jurídico, lo cual impone modificar en dicho aspecto la sentencia de instancia. Por otro lado, la parte demandante manifiesta su inconformidad con el fallo de instancia, al no ordenarse el reajuste de sus cesantías con la inclusión de la bonificación judicial regulada por el Decreto 382 de 2013, argumentando que las mismas constituyen una prestación de carácter periódico mientras siga vigente la relación laboral.
Al respecto, vale la pena indicar que, esta Corporación ya se ha pronunciado en anteriores oportunidades sobre este tema, al considerar viable el acceder al reajuste de las cesantías aun cuando no se hubiesen ejercido los recursos contra los actos administrativos que las liquidaron ni los mismos hubiesen sido demandados, como ocurre en el sub examine, pues de conformidad con la postura adoptada recientemente por el órgano de cierre de esta jurisdicción30, mientras subsista el vínculo laboral las cesantías constituyen una prestación periódica y por tanto, no solo pueden demandarse en cualquier tiempo los actos que las reconozcan, sino que el titular de las mismas puede solicitar en cualquier momento su reliquidación en aras de incluir un factor salarial como la bonificación judicial, sin que sea necesario demandar directamente el acto administrativo que las liquidó. Sobre el particular, el Consejo de Estado31 ha indicado: «Las cesantías corresponden a una prestación social a cargo del empleador y su creación estuvo encaminada a que constituyeran un auxilio para el trabajador que quedara cesante.
En el ordenamiento jurídico colombiano existen dos sistemas para la liquidación y pago de las cesantías, a saber: a) el retroactivo y b) el anualizado. En el primer caso, el valor del auxilio se encuentra en poder del empleador durante la vigencia de la relación laboral y se paga con base en el último salario devengado, de conformidad con las Leyes 6ª de 1945 y 65 de 1946 y el Decreto 1160 de 1947. 29 SAMAI, TAQ. 2021-081.
Índice 03, Link one drive. 02. Anexo Demanda de Medio de Control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho.pdf. Folios 30 CE SCA Sección Segunda, Subsección A, C.P Rafael Francisco Suárez Vargas, sentencia de 23 de enero de 2020 Radicación número: 25000-23-42-000-2017-05670-01(1553-18) Actor: CLARA ISABEL NIETO RODRÍGUEZ. Demandado: MINISTERIO DE EDUCACIÓN, FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO.
En esta sentencia se citan las siguientes providencias: CE SCA, Sección Segunda, Subsección A, consejero ponente: Dr. Gabriel Valbuena Hernández, sentencia de 13 de diciembre de 2017, expediente 05001-23-31-000-2010-01920-01(3295-14), actor: Adriana Muñoz Ángel. De igual manera, la Sección Segunda, Subsección B, mediante providencia de 26 de julio de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2017-03640-01(2323-18) y CE SCA Sección Segunda Subsección A Consejero ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas, Sentencia De Veintitrés (23) de enero de dos mil veinte (2020).
Radicación Número: 76001-23-33-000-2017-00230-01(1559-18) Actor: Carlos Julio Vega Rodríguez Demandado: Ministerio De Defensa, Ejército Nacional. 31 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda, Subsección A, Consejero Ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas, Bogotá, D. C., Veintitrés (23) de Enero De Dos Mil Veinte (2020).
Radicación Número: 25000-23-42-000-2017-05670- 01(1553-18). Actor: Clara Isabel Nieto Rodríguez. Demandado: Ministerio de Educación, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Demandante: Isabel Cristina Jiménez Torres Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Radicado: 63001-3333-004-2021-00081-01 -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- Tribunal Administrativo del Quindío 27 Por su parte, el régimen anualizado fue regulado inicialmente por el Decreto 3118 de 1968 y, más adelante, por la Ley 50 de 1990, los cuales disponen que las cesantías se liquidan anualmente y deben consignarse a la Administradora del Fondo de Cesantías a más tardar el 14 de febrero de cada año, salvo lo previsto para el caso del Fondo Nacional del Ahorro.
Ahora bien, para efectos de determinar el carácter unitario o periódico del auxilio de cesantías, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha establecido como criterio la culminación o vigencia del vínculo laboral. En tal sentido, esta Corporación ha precisado que mientras el vínculo laboral del servidor público se encuentre vigente se considera que las prestaciones que se pagan con regularidad tienen la connotación de periódicas, pero la pierden una vez ocurre la desvinculación, pues a partir de ese momento se expide un acto administrativo que define el derecho y, por lo tanto, debe demandarse dentro de la oportunidad prevista por el legislador.
Al respecto ha precisado7: En lo que respecta al argumento de que se trata de una reclamación de prestaciones periódicas, la Sala debe precisar que, en efecto, la jurisprudencia de esta Corporación ha sido enfática en señalar que no opera el fenómeno de la caducidad para demandar los actos que reconozcan o nieguen las mismas; sin embargo, al producirse la desvinculación del servicio, se hace un reconocimiento de prestaciones definitivas y, en tal medida, las prestaciones o reconocimientos salariales que periódicamente se reconocían y pagaban, bien sea mensual, trimestral, semestral, anual o quinquenalmente, dejan de tener el carácter de periódicos, pues ya se ha expedido un acto de reconocimiento definitivo, al momento de finiquitar la relación laboral.
(Se resalta) En este orden de ideas, mientras subsista el vínculo laboral, el auxilio de cesantías tiene la connotación de periódico pese a que se hagan pagos parciales o se consignen anualmente a la cuenta de ahorro individual en el respectivo fondo; igualmente, tales actuaciones no son definitivas pues solo adquieren este carácter cuando termina la relación laboral, momento en el cual se efectúa la liquidación final y el pago de la totalidad de la prestación. Sobre el particular se ha explicado8: Lo anterior permite inferir que mientras subsista el vínculo laboral, la prestación social de las cesantías es periódica, aun cuando esta se liquide de manera anualizada como comporta el caso concreto objeto de análisis. n efecto, la Sección Segunda del Consejo de Estado, al sentar jurisprudencia sobre la prescripción del derecho al auxilio de cesantías, también concluyó que mientras subsista el vínculo laboral, pese a que se hagan pagos parciales o se consignen anualmente a la cuenta de ahorro individual en el respectivo fondo administrador, tal liquidación no es definitiva pues solo adquiere este carácter cuando termina la relación laboral es decir, cuando el empleado queda cesante, momento en el cual se efectúa la liquidación definitiva y el pago de la totalidad de la prestación. Por esta razón concluyó que mientras esté vigente el vínculo no existe prescripción al derecho al auxilio de cesantías.
(…) No obstante y, a sabiendas que la mencionada resolución hace alusión a la liquidación parcial del auxilio de cesantías, se entiende que la prestación sobre la cual se erige la petición es de carácter periódico, en la medida en que el trabajador no se ha desvinculado de su cargo al momento de efectuar la respectiva reclamación y formulación de la demanda, y por tal motivo era Demandante: Isabel Cristina Jiménez Torres Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Radicado: 63001-3333-004-2021-00081-01 -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- Tribunal Administrativo del Quindío 28 procedente acudir a la jurisdicción en cualquier momento antes de la terminación del vínculo laboral, so pena de que a partir de allí dejara de considerarse una prestación periódica y operada la caducidad del medio de control y la prescripción del derecho.
Así las cosas, mientras subsista el vínculo laboral, la prestación social de las cesantías es periódica, aun cuando esta se liquide de manera anualizada». Negrillas de la Sala. En consecuencia, mientras el vínculo laboral del servidor público se encuentre vigente se considera que las prestaciones que se pagan con regularidad tienen la connotación de periódicas, pero la pierden una vez ocurre la desvinculación, pues a partir de ese momento se expide un acto administrativo que define el derecho y, por lo tanto, debe demandarse dentro de la oportunidad prevista por el legislador.
En este orden de ideas, le asiste razón a la parte demandante frente a la operancia del término prescriptivo respecto de las prestaciones causadas con anterioridad al 14 de diciembre de 2015; asimismo, en lo que respecta a la pretensión encaminada a obtener el reajuste de sus cesantías con la inclusión de la bonificación judicial regulada por el Decreto 382 de 2013, como factor salarial para efectos de su liquidación, lo anterior, conforme con lo hasta aquí expuesto, motivo por el cual se impone modificar la sentencia de instancia en dichos aspectos.
Sobre las costas. En relación con el régimen de condena en costas en el proceso contencioso administrativos se tiene que pasó de ser subjetiva32 a objetiva valorativa33, de acuerdo con providencia reciente del Consejo de Estado34 sobre el particular; razón por la cual si bien se debe disponer sobre la imposición siempre que se acredite su causación como con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso bien sea la condena total o parcial, o bien abstenerse de condenar, en esta instancia no se condenará en costas, pues no se acreditó su causación.35 32 En la normativa adjetiva anterior, se sujetaba la condena en costas a la conducta procesal de la parte vencida. 33 El C.P.C. trae una regulación objetiva de las costas, es decir, el que pierda el proceso o se le resuelva desfavorablemente el proceso o el recurso, se le condena en la medida que las costas se causen, pero sin necesidad de entrar a valorar su conducta procesal. 34 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Consejero Ponente: César Palomino Cortés. Sentencia del 8 de febrero de 2018. Radicación número: 17001-23-33-000-2015-00033-01(1377-17). Actor: Reinaldo Garcés Ríos. Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social.
En la que se explicó. “ (…) en lo que respecta a la condena en costas impuesta por el a – quo a la parte demandante, estima la Sala pertinente precisar tal y como lo solicitó el Agente del Ministerio Público, que con la adopción del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, el legislador abandonó el criterio subjetivo que venía imperando en este tipo de asuntos para dar paso, según se advierte en el artículo 188 ibidem, a la valoración objetiva frente a la imposición, liquidación y ejecución de las costas procesales.
En efecto, de la redacción del citado artículo se extraen los elementos que determinan la imposición de la condena en costas, a saber: I) objetivo en cuanto a que toda sentencia decidirá sobre las costas procesales, bien sea para condenar total o parcialmente o, en su defecto, para abstenerse y II) valorativo en el entendido de que el juez debe verificar que las costas se causaron con el pago de gastos ordinarios y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.
Lo anterior en consonancia con lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso. (…)” 35 Sentencia de unificación del Tribunal Administrativo del Quindío del 01 de noviembre de 2018, Radicación 63001334000520160006601, actor José Romel Gutiérrez Salcedo, demandado: CASUR, Magistrado Ponente Alejandro Londoño Jaramillo. Aclaración de voto Mg.
Luis Javier Rosero Villota. Demandante: Isabel Cristina Jiménez Torres Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Radicado: 63001-3333-004-2021-00081-01 -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- Tribunal Administrativo del Quindío 29 En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Quindío, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA Primero: Modificar la sentencia proferida el 29 de septiembre de 2023 por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Armenia, la cual quedará así: « PRIMERO: INAPLICAR PARCIALMENTE por inconstitucionalidad y solamente entre las partes de este proceso, la expresión “constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud”, contenida en el artículo 1º del Decreto 382 de 2013 “Por el cual se crea una bonificación judicial para los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación y se dictan otras disposiciones” y sus decretos modificatorios (artículo 1 del Decreto 1269 de 2015; artículo 1 del Decreto 246 de 2016; artículo 1 del Decreto 1014 de 2017; artículo 1 del Decreto 340 de 2018), conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: DECLÁRESE la nulidad parcial del acto administrativo Oficio No. SRAEC- 31100-20430-0006 del 14 de enero de 2019, mediante el cual la entidad demandada negó el reconocimiento de la bonificación por la nivelación judicial como factor salarial para todos los efectos legales; y de la Resolución 20407 del 21 de febrero de 2019, por la cual sé cuál resolvió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante.
TERCERO: DECLÁRESE probada la excepción de PRESCRIPCIÓN, respecto de las diferencias prestacionales que resulten en virtud a la inclusión de la bonificación judicial en la liquidación de las prestaciones sociales percibidas por la parte demandante, causadas con anterioridad al 14 de diciembre de 2015, de acuerdo con lo considerado previamente.
CUARTO: CONDENAR a la FISCALIA GENERAL DE LA NACIÓN a reconocer a favor de ISABEL CRISTINA JIMÉNEZ TORRES, la inclusión de la bonificación judicial como factor salarial para la liquidación de las prestaciones sociales: Bonificación por servicios prestados – Prima de servicios – Prima de productividad – Vacaciones – Prima de vacaciones – Prima de navidad-cesantías, desde el 14 de diciembre de 2015 por haber operado la prescripción y, a futuro, mientras continúe vigente su relación laboral, siempre que subsistan las condiciones de ley para acceder a tales prestaciones y que la entidad demandada no haga tal reconocimiento a motu proprio.
QUINTO: CONDENAR a la Fiscalía General de la Nación a reajustar las prestaciones sociales devengadas a favor de ISABEL CRISTINA JIMÉNEZ TORRES como consecuencia de la inclusión de la bonificación judicial como factor salarial, con ocasión de los cargos desempeñados: Bonificación por servicios prestados – Prima de servicios – Prima de productividad – Vacaciones – Prima de vacaciones – Prima de navidad-cesantías desde el 14 de diciembre de 2015, por haber operado la prescripción y, a futuro, mientras continúe vigente su relación laboral, siempre que subsistan las condiciones de ley para acceder a tales prestaciones y que la entidad demandada no haga tal reconocimiento a motu proprio.
SEXTO: CONDENAR a la Fiscalía General de la Nación que pague las diferencias que se hallen entre el reajuste ordenado en el numeral inmediatamente anterior y lo percibido por la parte actora por concepto de las prestaciones sociales mencionadas anteriormente, 14 de diciembre de 2015 y hasta cuando se verifique completamente la reliquidación y el pago en debida forma.
Así mismo, CONDENAR a la fiscalía general de la Nación que siga pagando a favor de la parte demandante, los nuevos valores producto de la reliquidación ordenada en esta sentencia hacia el futuro y mientras perdure su vínculo laboral, siempre que Demandante: Isabel Cristina Jiménez Torres Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Radicado: 63001-3333-004-2021-00081-01 -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- Tribunal Administrativo del Quindío 30 subsistan las condiciones de ley para acceder a tales prestaciones y que la entidad demandada no haga tal reconocimiento a mutuo propio».
Segundo: Confirmar en lo demás la sentencia de instancia. Tercero: Sin lugar a condena en costas en esta instancia, por lo previamente indicado. Cuarto: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen, previa anotación en la plataforma SAMAI. Este fallo se discutió y aprobó en Sala de Decisión Ordinaria tal y como consta en el Acta N.º (27) de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ALEJANDRO LONDOÑO JARAMILLO Magistrado BEATRIZ ELENA CORTES GIRALDO Conjuez SABEL REINERIO AREVALO AREVALO Conjuez (Este documento fue firmado electrónicamente36. Usted puede consultar la providencia en el número de radicación en https//samairj.consejodeestado.gov.co) 36 La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI por el Magistrado Alejandro Londoño Jaramillo.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 527 de 1999, el Decreto reglamentario 2364 de 2012 y el artículo 186 del C.P.A.C.A. Para validar la integridad y autenticidad del documento puede consultarlo en el enlace que antecede.