1 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS Sala Segunda de Decisión Magistrado Ponente: Fernando Alberto Álvarez Beltrán Manizales, veintiocho (28) de marzo de dos mil veinticinco (2025). Acción: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-33-33-004-2019-00277-02 Demandante: Olga Patricia Pérez Ríos Demandado: Departamento de Caldas Providencia: Sentencia No. 035 Procede la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas, a dictar sentencia de segunda instancia con ocasión al recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el 16 de marzo de 2021 por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Manizales dentro del proceso de la referencia. I. Antecedentes 1.
Declaraciones y condenas. La accionante solicita que se hagan las siguientes declaraciones: “1. Declarar la nulidad del Acto Administrativo UJ- SED 672 DEL 21 DE SEPTIEMBRE DEL 2018 suscrita por el (la) Doctor (a) ROSA DEL PILAR HERRERA RAMIREZ, Profesional Unidad Jurídica, en cuanto negaron el reconocimiento de los tiempos de servicios para efectos pensionales de mi representado. 2.
Se declare que entre mi representado y el DEPARTAMENTO DE CALDAS (Secretaria de Educación), existió una relación laboral, durante el tiempo que duró contratado por el sistema OPS del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 y/o contrato de Prestación de Servicios. 3. Como consecuencia de tal declaración, se ordene reconocer al demandante los tiempos de servicios, para efectos de pensión de jubilación, desde el mismo momento de su vinculación con este ente territorial hasta la fecha de la suscripción del último contrato, por haber laborado con esta entidad territorial, bajo la continua dependencia y subordinación como docente oficial.
A TÍTULO DE RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, SÍRVASE: 1. Que se ordene el envío de las cotizaciones para efectos pensional al MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL- FONDO DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO, por los períodos reconocidos en los numerales PRIMERO y SEGUNDO. (…)” 2 2. Hechos. Se aduce en la demanda lo siguiente: La demandante laboró como docente por órdenes de prestación de servicio y/o contratos de prestación de servicios, así: Durante el tiempo de labores con el ente territorial, no se le reconoció el tiempo de servicios para efectos pensionales. 3.
Normas violadas y concepto de violación. Constitución Política de Colombia, artículo 53; Ley 80 de 1993, numeral 30 del artículo 32. Trajo a colación jurisprudencia del Consejo de Estado en donde se concluye que los demandantes de encontraban en la misma situación de hecho predicable de los educadores incorporados a la planta de personal de la entidad territorial. 4.
Contestación de la demanda. El apoderado de la parte demandada contestó la demanda de forma oportuna, manifestando que unos hechos no le constan y los otros no son hechos. Se opone a la prosperidad de las pretensiones pues dice que no se tiene ninguna prueba contundente que vincule laboralmente a la entidad territorial con la parte actora, haciendo ver que en ninguna parte se especifican los extremos de la supuesta relación laboral, el horario, la subordinación, los pagos de honorarios, entre otros elementos fundamentales para desvirtuar un contrato de prestación de servicios y convertirlo en laboral.
Argumenta que la razón fundamental que originó la contratación de docentes por medio de órdenes de prestación de servicios fue por falta de personal docente de planta que supliera las vacancias mientras se adelantaban los respectivos concursos, de acuerdo con la ley. Finalmente indica que, la sola enunciación o la simple demostración de la existencia de unos contratos por prestación de servicios entre las partes no denota la existencia del elemento, que es determinante, de la subordinación o dependencia del contratista frente a su contratante; aunado a esto, tampoco se demostró si la demandante recibía órdenes o debía rendir informes y ante quién. Por lo anterior, solicitó que se declare que entre las partes no existió ningún contrato laboral "disfrazado" y que la relación contractual entre las partes se ajustó a derecho. 5.
Fallo de primera instancia. El Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Manizales, mediante sentencia proferida el 07 de diciembre de 2021, resolvió lo siguiente: 3 PRIMERO: DECLARAR no probadas las excepciones de FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA; NO CUMPLIMIENTO DE LOS REQUISITOS ESENCIALES QUE REGULAN UN CONTRATO LABORAL Y PRESCRIPCIÓN propuestas por el DEPARTAMENTO DE CALDAS.
SEGUNDO: DECRETAR la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio No. UJ-SED 672 del 21 de septiembre de 2018 mediante el cual negó las súplicas de la demanda.
TERCERO: DECLARAR, como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, que entre la señora OLGA PATRICIA PÉREZ RÍOS y EL DEPARTAMENTO DE CALDAS existió una relación laboral - con algunas interrupciones- en los períodos indicados en la parte motiva, en los que laboró como Docente del Departamento de Caldas.
CUARTO: ORDENAR al DEPARTAMENTO DE CALDAS, la devolución de los aportes al sistema de seguridad social realizados por la demandante, para lo cual deberá tomar (durante el tiempo comprendido entre el 5 de mayo de 1992 al 4 de diciembre de 1992; el 3 de febrero de 1993 al 20 de noviembre de 1993; el 1 de febrero de 1994 y el 30 de noviembre de 1994; el 3 de febrero y el 19 de marzo de 1997; el 10 de octubre de 1997 y el 25 de agosto de 1998 y el 26 de agosto de 1998 al 30 de noviembre de 1998; tome el ingreso base de cotización (IBC) pensional de la demandante (los honorarios pactados), mes a mes, y si existe diferencia entre los aportes realizados como contratista y los que se debieron efectuar, cotizar al respectivo fondo de pensiones la suma faltante por concepto de aportes a pensión solo en el porcentaje que le correspondía como empleador.
QUINTO: PRECISAR a la actora que, para lo anterior, deberá acreditar ante la entidad, las cotizaciones que realizó al mencionado sistema durante sus vínculos contractuales y en la eventualidad de que no las hubiese hecho o existiese diferencia en su contra, tendrá la carga de cancelar o completar, según el caso, el porcentaje que le incumbía como trabajadora.
SEXTO: DECLARAR que el tiempo laborado por la demandante OLGA PATRICIA PÉREZ RÍOS, como maestra bajo la modalidad de contratos de prestación de servicios con el Departamento de Caldas en los tiempos atrás mencionados, se debe computar para efectos pensionales. […]” Precisó que, en relación con los educadores que laboran en Establecimientos Públicos de enseñanza por medio de contratos de prestación de servicios, deben observarse que la subordinación y la dependencia se encuentran ínsitas en la labor que desarrollan, es decir, que resultan consustanciales al ejercicio docente.
Indicó que con las certificaciones de tiempo de servicio se demuestra la existencia de dos de los elementos de la relación laboral, por un lado, la prestación personal del servicio, por cuanto efectivamente la demandante fue contratada por el Departamento de Caldas como maestra, lo que implica que fue quien prestó el servicio, y por otro, la remuneración por el trabajo cumplido, comoquiera que en dichos contratos de prestación de servicios se estipuló un "valor del contrato" con cargo a los recursos presupuestales de la entidad territorial, es decir, la suma de dinero que tenía derecho a percibir y la modalidad del pago, lo que se entiende como la remuneración pactada por el servicio o el trabajo prestado.
Adicionalmente, señaló que si bien no se aportó prueba de los pagos recibidos ni la periodicidad en qué se realizó el mismo, la entidad demandada no lo discutió ni se opuso a ello, lo cual da a entender que sí los efectuó en cumplimiento a sus obligaciones 4 contractuales. Respecto de la subordinación, manifestó que la actora pese a vincularse como docente mediante contratos de prestación de servicios celebrados bajo los principios de la Ley 80 de 1993, la ejecución de su actividad implicó la prestación de sus servicios intelectuales de manera directa y sin independencia en el cumplimiento de su labor, pues el contrario debió cumplirse en el horario y los parámetros fijados por los reglamentos del servicio público de educación, por lo que se generó dependencia y subordinación con la entidad territorial para la cual trabajaba.
Frente al caso concreto indicó que, en efecto, obra prueba en el expediente de que la parte actora prestó sus servicios como docente mediante Contratos de Prestación de Servicios suscritos con la Secretaría de Educación del departamento de Caldas, durante los tiempos comprendidos entre el 5 de mayo de 1992 al 4 de diciembre de 1992; el 3 de febrero de 1993 al 20 de noviembre de 1993; el 1 de febrero de 1994 y el 30 de noviembre de 1994; el 3 de febrero y el 19 de marzo de 1997; el 10 de octubre de 1997 y el 25 de agosto de 1998 y el 26 de agosto de 1998 al 30 de noviembre de 1998.
En suma, accedió a las pretensiones de la parte actora al determinar que los tiempos de servicio docente prestado a través de órdenes de prestación de servicios han de ser tenidos en cuenta únicamente para efectos pensionales en atención al carácter fundamental e imprescriptible del derecho a la seguridad social. 6. Recurso de apelación. La parte demandada expone que la Ley 115 de 1994 y la Ley 715 de 2001, taxativamente facultan a las entidades territoriales de contratar personal por medio de contratos de prestación de servicios.
Igualmente, señala que la Jurisprudencia del Consejo de Estado ha dicho que el contrato de prestación de servicios se convierte en relación laboral, cuando se pueda concluir que surgió un contrato realidad, no solo por las condiciones o características de cómo se ejecutó el contrato sino por la mala fe de la entidad al querer hacerle el quite a sus obligaciones laborales y prestacionales con sus trabajadores, situación que afirma que no sucedió en el presente caso, toda vez que la razón fundamental que originó la contratación de docentes por medio de órdenes de prestación de servicios fue por la falta de personal docente de planta que supliera las vacancias mientras se adelantaban los respectivos concursos de acuerdo a la ley.
Refiere que el hecho de que la actora haya cumplido un horario y prestara su servicio en un lugar de trabajo, es en razón a la naturaleza del contrato, pues el mismo exigía que se realizara en ciertas horas del día, sin que ello implicara la existiera de la subordinación laboral. Por lo anterior, solicitó que se revoque la sentencia No. 247 proferida con fecha 07 de diciembre de 2021 por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Manizales. 7.
Actuación de segunda instancia Según constancia secretarial obrante en el archivo 022 del cuaderno de segunda instancia, las partes guardaron silencio. II. Consideraciones de la Sala 5 Teniendo en cuenta aquello que fue materia de apelación de la sentencia proferida en primera instancia, estima la Sala que los problemas jurídicos a resolver en esta instancia son los siguientes: ✓ ¿Se encuentran acreditados en el expediente los requisitos para declarar una relación laboral encubierta entre la demandante y el departamento de Caldas? ✓ ¿Están acreditados los extremos temporales de la relación laboral encubierta? 1.
Requisitos para declarar la relación laboral encubierta. 1.1. Referente Legal. El artículo 25 de la Constitución Política dispone: “El trabajo es un derecho y una obligación social y goza, en todas sus modalidades, de la especial protección del Estado. Toda persona tiene derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas”. A su vez, el artículo 53 constitucional contempla la primacía de la realidad sobre las formas y los derechos y principios laborales así: “El Congreso expedirá el estatuto del trabajo.
La ley correspondiente tendrá en cuenta por lo menos los siguientes principios mínimos fundamentales: Igualdad de oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; estabilidad en el empleo; irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho; primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales; garantía a la seguridad social, la capacitación, el adiestramiento y el descanso necesario; protección especial a la mujer, a la maternidad y al trabajador menor de edad.
El estado garantiza el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones legales. Los convenios internacionales del trabajo debidamente ratificados, hacen parte de la legislación interna. La ley, los contratos, los acuerdos y convenios de trabajo, no pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores.” (Subraya la Sala) El artículo inciso primero del 122 Constitucional precisa: “No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente.” Por su parte, la Organización Internacional del Trabajo – OIT - también ha precisado el principio de “a trabajo igual, salario igual” el cual es aplicable a nuestra legislación 6 en virtud de que Colombia hace parte de ese convenio.
Y los artículos 23 y 34 del Código Sustantivo del Trabajo disponen: “Articulo 23. Elementos esenciales. <Artículo subrogado por el artículo 1o. de la Ley 50 de 1990. El nuevo texto es el siguiente: 1. Para que haya contrato de trabajo se requiere que concurran estos tres elementos esenciales: a. La actividad personal del trabajador, es decir, realizada por sí mismo; b. La continuada subordinación o dependencia del trabajador respecto del empleador, que faculta a éste para exigirle el cumplimiento de órdenes, en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, e imponerle reglamentos, la cual debe mantenerse por todo el tiempo de duración del contrato.
Todo ello sin que afecte el honor, la dignidad y los derechos mínimos del trabajador en concordancia con los tratados o convenios internacionales que sobre derechos humanos relativos a la materia obliguen al país; y Jurisprudencia Vigencia c. Un salario como retribución del servicio. 2. Una vez reunidos los tres elementos de que trata este artículo, se entiende que existe contrato de trabajo y no deja de serlo por razón del nombre que se le dé ni de otras condiciones o modalidades que se le agreguen”.
(Subraya la Sala). “Articulo 34. Contratistas independientes. <Artículo modificado por el artículo 3o. del Decreto 2351 de 1965. El nuevo texto es el siguiente 1o) Son contratistas independientes y, por tanto, verdaderos {empleadores} y no representantes ni intermediarios, las personas naturales o jurídicas que contraten la ejecución de una o varias obras o la prestación de servicios en beneficios de terceros, por un precio determinado, asumiendo todos los riesgos, para realizarlos con sus propios medios y con libertad y autonomía técnica y directiva.
Pero el beneficiario del trabajo o dueño de la obra, a menos que se trate de labores extrañas a las actividades normales de su empresa o negocio, será solidariamente responsable con el contratista por el valor de los salarios y de las prestaciones e indemnizaciones a que tengan derecho los trabajadores, solidaridad que no obsta para que el beneficiario estipule con el contratista las garantías del caso o para que repita contra él lo pagado a esos trabajadores. 2o) El beneficiario del trabajo o dueño de la obra, también será solidariamente responsable, en las condiciones fijadas en el inciso anterior, de las obligaciones de los subcontratistas frente a sus trabajadores, aún en el caso de que los contratistas no estén autorizados para contratar los servicios de subcontratistas.
Finalmente, el numeral 3° de la ley 80 de 1993 por la cual se expide el Estatuto General de la Contratación de la Administración Pública, se refiere al contrato de prestación de servicios en el siguiente sentido: “Artículo 32. De los contratos estatales. Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad, así como los que, a título enunciativo, se definen a continuación: 3.
Contrato de prestación de servicios Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades 7 relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimiento especializados.
En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable. (Subraya la Sala). De la norma antes mencionada queda claro que, el contrato de prestación de servicios se encuentra regulado esencialmente por la Ley 80 de 1993, y en ella se caracteriza como temporal, mientras se supera una situación transitoria; podría decirse que coyuntural o de emergencia, especializada, para actividades ocasionales o de momento que, por ello mismo, no pudieron programarse e incluirse en los planes de carácter permanente de la entidad oficial.
Como tal servicio, así sea temporal, es remunerado, de todos modos, se paga con el presupuesto de la entidad. 1.2. Referente jurisprudencial. El Consejo de Estado1, ha unificado recientemente mediante sentencia, los criterios necesarios para definir la existencia de una verdadera relación laboral, existente tras la modalidad de contratos de prestación de servicios en el siguiente sentido: “(…) 101.
En este sentido, para poder determinar si los contratos de prestación de servicios celebrados con un mismo contratista, de manera continuada o sucesiva, guardan entre sí rasgos inequívocos de identidad, similitud o equivalencia, que permitan concluir que todos ellos forman parte de una misma cadena o tracto negocial de carácter continuado y permanente, que desborda el «término estrictamente indispensable» del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, los demandantes deberán demostrar, con fundamento en los estudios previos y demás documentos precontractuales y contractuales, que el objeto de dichos contratos, las necesidades que se querían satisfacer, las condiciones pactadas al momento de su celebración y las circunstancias que rodearon su ejecución, develan la subyacencia de una verdadera relación laboral encubierta y el consiguiente desconocimiento de sus derechos laborales y prestacionales, por haber fungido, en la práctica, no como simples contratistas, autónomos e independientes, sino como verdaderos servidores en el contexto de una relación laboral de raigambre funcionarial.
Lo anterior, sin perjuicio de otras pruebas que contribuyan a dar certeza sobre la auténtica naturaleza del vínculo laboral subyacente. Subordinación continuada 102. De acuerdo con el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, la subordinación o dependencia del trabajador constituye el elemento determinante que distingue la relación laboral de las demás prestaciones de servicios, pues encierra la facultad del empleador para exigirle al empleado el cumplimiento de órdenes, imponerle jornada y horario, modo o cantidad de trabajo, obedecer protocolos de organización y someterlo a su poder disciplinario.
No obstante, la subordinación es un concepto abstracto que se manifiesta de forma distinta según cuál sea la actividad y el modo de prestación del servicio. 1 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda. Sentencia de unificación por importancia jurídica, del 9 de septiembre de 2021. Radicado: 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016). 8 103.
La reiterada jurisprudencia de esta corporación -que aquí se consolida- ha considerado, como indicios de la subordinación, ciertas circunstancias que permiten determinar su existencia; entre estas, se destacan las siguientes: 104. i) El lugar de trabajo. Considerado como el sitio o espacio físico facilitado por la entidad para que el contratista lleve a cabo sus actividades.
Sin embargo, ante el surgimiento de una nueva realidad laboral, fruto de las innovaciones tecnológicas, esta Sala Plena estima necesario matizar esta circunstancia, por lo que el juzgador habrá de valorarla, en cada caso concreto, atendiendo a las modalidades permitidas para los empleados de planta. 105. ii) El horario de labores.
Normalmente, el establecimiento o imposición de una jornada de trabajo al contratista no implica, necesariamente, que exista subordinación laboral y, por consiguiente, que la relación contractual sea simulada. Así, ciertas actividades de la Administración (servicios de urgencia en el sector salud o vigilancia, etc.) necesariamente requieren la incorporación de jornadas laborales y de turnos para atenderlas.
Por ello, si bien la exigencia del cumplimiento estricto de un horario de trabajo puede ser indicio de la existencia de una subordinación subyacente, tal circunstancia deberá ser valorada en función del objeto contractual convenido. 106. iii) La dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar. Bien sea a través de la exigencia del cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, o la imposición de reglamentos internos, o el ejercicio del poder de disciplina o del ius variandi, la dirección y control efectivo de las actividades del contratista constituye uno de los aspectos más relevantes para identificar la existencia o no del elemento de la subordinación. En ese sentido, lo que debe probar el demandante es su inserción en el círculo rector, organizativo y disciplinario de la entidad, de manera que demuestre que esta ejerció una influencia decisiva sobre las condiciones en que llevó a cabo el cumplimiento de su objeto contractual.
Así, cualquier medio probatorio que exponga una actividad de control, vigilancia, imposición o seguimiento por parte de la entidad, que en sana crítica se aleje de un ejercicio normal de coordinación con el contratista, habrá de ser valorado como un indicio claro de subordinación. 107. iv) Que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral.
El hecho de que el servicio personal contratado consista en el cumplimiento de funciones o en la realización de tareas idénticas, semejantes o equivalentes a las asignadas en forma permanente a los funcionarios o empleados de planta de la entidad, puede ser indicativo de la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, siempre y cuando en la ejecución de esas labores confluyan todos los elementos esenciales de la relación laboral a los que se refiere el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo.
En ese orden de ideas, incumbe al actor demostrar, además de la prestación personal de sus servicios a cambio de una remuneración, la existencia de unas condiciones de subordinación o dependencia, en las que el representante de la entidad contratante o la persona que él designe, ostentó la facultad de exigirle el cumplimiento de órdenes perentorias y de obligatoria observancia. Por consiguiente, el interesado deberá acreditar, además de la permanencia de sus servicios, que la labor desarrollada se enmarca en el objeto misional de la entidad. 108.
A este respecto, resulta preciso aclarar que el desempeño de actividades o funciones propias de una carrera profesional liberal (como en este caso la de abogado) no descarta, per se, la existencia de una relación laboral, pues, en la práctica, tales actividades son requeridas frecuentemente para satisfacer el objeto misional de la entidad.
En cambio, la existencia del 9 contrato de prestación de servicios sí exige que las funciones del contratista sean desarrolladas con un alto grado de autonomía, sin perjuicio de la necesidad de coordinación con la entidad contratante que, en ningún caso, puede servir de justificación para ejercer comportamientos propios de la subordinación laboral. 2.3.3.2.
Prestación personal del servicio 109. Como personal natural, la labor encomendada al presunto contratista debe ser prestada de forma personal y directamente por este; pues, gracias a sus capacidades o cualificaciones profesionales, fue a él a quien se eligió y no a otro; por lo que, dadas las condiciones para su ejecución, el contratista no pudo delegar el ejercicio de sus actividades en terceras personas. 2.3.3.3.
Remuneración 110. Por los servicios prestados, el presunto contratista ha debido recibir una contraprestación económica, con independencia de si la entidad contratante fue la que directamente la realizó. Lo importante aquí es el carácter fijo o periódico de la remuneración del trabajo. En la práctica, esta retribución recibe el nombre de honorarios, los cuales pueden acreditarse a través de los recibos que, por dicho concepto, enseñen los montos que correspondan a la prestación del servicio contratado.” (Subraya la Sala). 2.
De lo probado en el proceso. A partir del material probatorio adosado al plenario se logra establecer que en el sub iudice se acreditaron los elementos de una relación laboral puesto que el servicio se prestó de manera personal, bajo la subordinación y dependencia del empleador y recibiendo un pago periódico como contraprestación; además, las funciones asignadas a la demandante se requerían de manera permanente y continuada pues se trataba de la prestación del servicio público de educación. • Al proceso fue allegada certificación expedida el 11 de septiembre de 1995 por la Contraloría General del Departamento, en la cual se acredita que la actora prestó sus servicios al Departamento así: - 5/05/1992 a 30/06/1992 PROGRAMAS ESPECIALES - SECRETARÍA DE EDUCACIÓN - 13/07/1992 al 4/12/1992 PROGRAMAS ESPECIALES - SECRETARÍA DE EDUCACIÓN - 3/02/1993 al 20/11/1993 SOLUCIÓN EDUCATIVA – SECRETARÍA DE EDUCACIÓN - 7/03/1994 AL 30/11/1994 SERVICIOS TÉCNICOS - SECRETARÍA DE EDUCACIÓN • Se evidencian certificaciones de instituciones educativas que dan cuenta de la labor que realizaba como docente la demandante, así: - El Rector del Instituto Oficial Mixto San Peregrino, certificó que la demandante prestó sus servicios como docente de tiempo completo en dicha institución en los siguientes tiempos y bajo la modalidad de contrato de solución educativa: 10 Del 5 de mayo de 1992 al 4 de diciembre de 1992.
Del 3 de febrero de 1993 al 20 de noviembre de 1993. Del 26 de agosto de 1998 al 30 de noviembre de 1998, cubriendo licencia de enfermedad. - El Rector del Colegio Oficial Mixto Adolfo Hoyos Ocampo, certificó que Olga Patricia Pérez Ríos, se desempeñó como profesora en esa institución entre el 1 de febrero de 1994 y el 30 de noviembre de 1994; y entre el 3 de febrero y el 19 de marzo de 1997, cubriendo licencia de maternidad. - El Coordinador Académico del Colegio Santa Teresita de San José - Caldas, certificó que la demandante, laboró como docente de dicha institución educativa entre el 10 de octubre de 1997 y el 25 de agosto de 1998 mediante orden de prestación de servicios. - El Rector del Instituto Técnico Alfonso López de La Dorada, Caldas, certificó que Pérez Ríos laboró como docente de Ciencias Naturales y Matemáticas durante 1999 y 2000. • Reposa copia del contrato de prestación de servicios suscrito entre el Departamento de Caldas y la demandante sin fecha y firmas. • Se observa que la demandante prestó sus servicios como docente en diferentes instituciones educativas del Departamento de Caldas, a través de contratos de prestación de servicios, durante los siguientes períodos: Del 5 de mayo de 1992 al 4 de diciembre de 1992 (7 meses) Del 3 de febrero de 1993 al 20 de noviembre de 1993 (9 meses) Del 1 de febrero de 1994 y el 30 de noviembre de 1994 (9 meses) Del 3 de febrero y el 19 de marzo de 1997 (1 mes) Todo lo anterior, se observa en el documento 001 del expediente. 2.1.
De la prestación personal del servicio. La señora Olga Patricia fue vinculada para que prestara de manera personal el servicio docente, requiriendo de su presencia en las sedes educativas. No existen elementos de juicio para asegurar que dicho servicio no fue prestado directamente por la demandante o que lo fue por interpuesta persona; menos aún, que no haya sido efectivamente prestado después de haber sido autorizado por el departamento. 2.2.
De la remuneración. En la certificación expedida por la Contraloría General del Departamento de Caldas, se encuentra establecida la obligación de efectuar el pago mensual a la aquí demandante como contraprestación por la labor docente desempeñada. 2.3. De la subordinación y dependencia. La certificación referida da cuenta de que a la demandante se le contrató para que prestara sus servicios en “PROGRAMAS ESPECIALES DE LA SECRETARÍA DE EDUCACIÓN” y “SOLUCIÓN EDUCATIVA DE LA SECRETARÍA DE EDUCACIÓN”, como docente en primaria o secundaria, tal y como se observa en el contrato obrante en el folio 15 y s.s. del documento 001 del expediente. 11 En cuanto a los horarios que se debían cumplir para ejercicio del cargo, la a quo se ocupó de explicar lo siguiente: “la actora pese a vincularse como docente mediante contratos de prestación de servicios celebrados bajo los principios de la Ley 80 de 1993, la ejecución de su actividad docente necesariamente implicó la prestación de sus servicios intelectuales de manera directa y sin independencia en el cumplimiento de su labor, pues por el contrario debió cumplir el horario y los parámetros fijados por los reglamentos del servicio público de educación, por lo que se generó dependencia y subordinación con la entidad territorial para la cual trabajaba.” Frente a lo anterior, cabe recordar que el Consejo de Estado2 se ha pronunciado frente a este presupuesto en tratándose de relaciones laborales encubiertas con ocasión del servicio docente, explicando al respecto lo siguiente: “(…) Sin embargo, para la Sala resulta especialmente distinta la situación de los educadores que laboran en establecimientos públicos de enseñanza por medio de contratos de prestación de servicios, pues respecto de ellos tales exigencias deben observarse en forma más flexible, como quiera que la subordinación y la dependencia se encuentran ínsitas en la labor que desarrollan; es decir, son consustanciales al ejercicio docente.
(…) De lo anterior se infiere que la labor docente no es independiente, sino que pertenece a su esencia el hecho de que el servicio se preste personalmente, esté subordinado al cumplimiento de los reglamentos educativos, a las políticas que fije el Ministerio de Educación al Municipio para que administre dicho servicio público en su respectivo territorio, al pensum académico y al calendario escolar, y siempre corresponde a aquella que de ordinario desarrolla la administración pública a través de sus autoridades educativas, pues no de otra manera puede ejercerse la enseñanza en los establecimientos públicos educativos, sino por medio de los maestros.
(…) Así las cosas, se tiene que la demandante se encontraba en la misma situación de hecho predicable de los educadores incorporados a la planta de personal de la entidad territorial. Sin duda alguna, el servicio no se regulaba por contratos u órdenes de prestación de servicios sino que, conforme al principio de primacía de la realidad sobre las formalidades, existía una relación laboral, lo cual impone la especial protección del Estado en igualdad de condiciones a la de los docentes de planta, según términos de los artículos 13 y 25 de la Constitución Política” (Resalta la Sala).
De igual manera la Corte Constitucional3 se ha pronunciado frente a la vinculación de docentes por contratos de servicios así: “(…) Desde el punto de vista de la actividad material que ejecutan los docentes temporales, no parece existir diferencia respecto de la que realizan los docentes empleados públicos. Si no se encuentra una diferencia, entre estos dos supuestos, edificada sobre un criterio de comparación que sea razonable, perdería plausibilidad el régimen jurídico asimétrico que, en las condiciones ya referidas, la ley contempla y el cual, en los aspectos principales (remuneración, prestaciones, derechos y obligaciones), es más favorable para los docentes-empleados públicos ” “Hasta tal grado no existen diferencias entre los dos supuestos estudiados - actividad de los docentes temporales y actividad de los docentes-empleados públicos -, que la única particularidad que exhiben los últimos respecto de los primeros es la de recibir un trato de favor emanado del régimen legal, cuya aplicación exclusiva, en estas condiciones, queda sin explicación distinta de la concesión de un privilegio.
Lo que a menudo constituye la otra cara de la discriminación, cuando ella es mirada desde la 2 Consejo de Estado. Sección Segunda. Sub Sección A. Sentencia 21 de noviembre de 2011. MP. Dr. Luis Rafael Vergara Quintero. Rad. 15001-23-31-000-1998-00853-01(0804-10). Y Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Sub Sección B. Sentencia de 26 de junio de 2020.
CP. Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez. Rad. 50001-23-33-000-2014- 00141-01(4594-17). 3 Corte Constitucional. Sentencia C 555 de 1994. 12 óptica de los excluidos (…).” (Subraya la Sala) El Consejo de Estado en la sentencia de unificación SUJ2-005-16 del 25 de agosto de 20164, consideró en el siguiente sentido que, el elemento subordinación está implícito en la actividad docente: “(…) En lo que se refiere a la vinculación de docentes a través de contratos de prestación de servicios, sea lo primero advertir que el artículo 2 del Decreto ley 2277 de 1979 define como docente a quien ejerce la profesión de educador, … La mencionada definición de la labor docente fue reafirmada por el artículo 104 de la Ley 115 de 1994 (ley general de educación).
Este criterio coincide con la línea jurisprudencial consolidada de las subsecciones de esta Sala, en el sentido de que la labor del docente contratista no es independiente, sino que el servicio se presta de manera personal y subordinada al cumplimiento de los reglamentos propios del servicio público de la educación. Igualmente, es menester anotar que la actividad docente no se desarrolla en virtud de la coordinación imperante en los contratos de prestación de servicios, comoquiera que se cumple conforme a las instrucciones, directrices y orientaciones de sus superiores en el centro escolar, la secretaría de educación territorial y el Ministerio de Educación Nacional, es decir, no bajo su propia dirección y gobierno, de lo cual se infiere que la subordinación y la dependencia se encuentran inmersas en dicha labor, esto es, connaturales al ejercicio docente sujeto a los reglamentos propios del magisterio.
A manera de conclusión y de acuerdo con los derroteros trazados por ambas subsecciones, dirá la Sala que la vinculación de docentes bajo la modalidad de prestación de servicios, no desvirtúa el carácter personal de su labor ni mucho menos es ajena al elemento subordinación existente con el servicio público de educación, en razón a que al igual que los docentes – empleados públicos (i) se someten permanentemente a las directrices, inspección y vigilancia de las diferentes autoridades educativas, por lo que carecen de autonomía en el ejercicio de sus funciones, (ii) cumplen órdenes por parte de sus superiores jerárquicos y (iii) desarrollan sus funciones durante una jornada laboral de acuerdo con el calendario académico de los establecimientos educativos estatales en los que trabajen, motivo por el cual en virtud de los principios de primacía de la realidad sobre las formalidades e igualdad, los docentes-contratistas merecen una protección especial por parte del Estado.
En relación con la subordinación, como último elemento de la relación laboral, se observa que la actora pese a vincularse como docente mediante contratos de prestación de servicios celebrados bajo los principios de la Ley 80 de 1993, la ejecución de su actividad docente necesariamente implicó la prestación de sus servicios intelectuales de manera directa y sin independencia en el cumplimiento de su labor, pues por el contrario debió cumplir el horario y los parámetros fijados por los reglamentos del servicio público de educación, por lo que se generó dependencia y subordinación con la entidad territorial para la cual trabajaba.
Por lo tanto, las actividades desarrolladas por la demandante revisten las características propias de un empleo de carácter permanente. En este orden de ideas, a la presente controversia le es aplicable el principio de "la primacía de la realidad sobre formalidades", pues es indudable que la demandante se encontraba en las mismas condiciones de los docentes nombrados e n planta, en tanto desempeñaba personalmente la labor, en un cargo que revestía la característica de permanente, motivo por el cual estaba sujeta a subordinación y 4 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, 25 de agosto de 2016, radicado 3001-23-33-000-2013-00260- 01(0088-15) CE-SUJ2-005-16, M.P. Carmelo Perdomo Cuéter 13 dependencia. (…)”.
(Subraya la Sala) Así pues, se encuentra acreditado en este caso que la señora Olga Patricia Pérez Ríos fue vinculada al Departamento de Caldas para prestar de manera personal sus servicios de docente de manera transitoria, en reemplazo de otros docentes; que por dichos servicios se estableció un pago mensual; lo anterior sumado a que, por vía jurisprudencial, ya se tiene establecido que el desempeño de la docencia se entiende realizado en condiciones de subordinación y dependencia respecto del empleador.
Conclusión. La Sala considera que en el sub examine se encuentran acreditados los tres elementos para declarar una relación laboral encubierta entre el departamento de Caldas y la señora Olga Patricia Pérez Ríos; ello, con sustento en las certificaciones expedidas por la Contraloría departamental de Caldas y los rectores de las instituciones educativas en las cuales la demandante prestó sus servicios.
En consecuencia, se confirmará el fallo recurrido. 4. Costas en segunda instancia. El artículo 188 del CPACA dispone que: “Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. <Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021.
El nuevo texto es el siguiente:> En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.” El artículo 365, numeral 1 del C.G.P., aplicable por remisión del citado artículo 188 del CPACA, establece que se condenará en costas a la parte vencida en el proceso.
En relación con la condena en costas, el Consejo de Estado5 ha desarrollado una línea jurisprudencial que introduce un criterio objetivo valorativo al momento de su imposición, esto es, hay lugar a las mismas siempre que se hayan causado y en la medida de su comprobación conforme lo dispone el numeral 8º del artículo 365 del CGP. Ahora bien, comoquiera que no se observa prueba que acredite la generación de gastos ni agencias en derecho en esta instancia, pues en ella no se aprecia actuación o gestión de alguna de las partes, por lo que la Sala se abstendrá de imponer condena en costas.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Caldas, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, III. Falla Primero: Se confirma la sentencia proferida el 07 de diciembre de 2021 por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Manizales dentro del proceso de la referencia. Segundo: Sin condena en costas. 5 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, 12 de abril de 2018, radicación No.05-001-23- 33-000-2012-00439-02(0178-2017), C.P: William Hernández Gómez. 14 Tercero: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen y háganse las anotaciones pertinentes en el aplicativo SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Discutido y aprobado en Sala de Ordinaria de Decisión celebrada en la fecha. Fernando Alberto Álvarez Beltrán Magistrado Ponente Jorge Humberto Calle López Magistrado Diana Patricia Hernández Castaño Magistrada Constancia: el presente documento fue firmado electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.