SENTENCIA — Tribunal Administrativo de Córdoba

1 SIGCMA CO-SC5780- 99 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA SEGUNDA DE DECISIÓN Magistrada Ponente: Nadia Patricia Benítez Vega Montería, seis (6) de marzo del año dos mil veinticinco (2025) SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA Medio de control: Acción popular Radicación: 23001233300020180018500 Demandante: José Ignacio Gómez Ramos y Otros Demandado: Nación, Ministerio de Transporte y Otros Radicación: 23001233300020180045300 Demandante: Javier de la Hoz, David Barguil Assis y Otros Demandado: Nación, Ministerio de Transporte y Otros Temas: Moralidad administrativa y la defensa del patrimonio público Tipo de providencia: Sentencia Decisión: Niega El tribunal procede a dictar sentencia de primera instancia dentro del proceso iniciado por los señores José Gómez Ramos, Javier de la Hoz, David Barguil Assis y otros contra la Nación, Ministerio de Transporte, ANI.

I.

ANTECEDENTES 1.1. Hechos relevantes 1.1.1. Radicado 23001233300020180018500 El Ministerio de Transporte profirió la resolución N° 0001884 del 17 de junio del año 2015 “Por la cual se emite concepto vinculante previo al establecimiento de tres (3) estaciones de peaje denominadas San Carlos, Caimanera y Los Manguitos, se reubican dos (2) estaciones de paje existentes denominadas Purgatorio y Cedros, y se establecen las tarifas a cobrar en las anteriores, así como la de las estaciones existentes denominadas Mata de Caña, La Apartada y San Onofre, pertenecientes al proyecto de asociación públicos privada de iniciativa privada para la conexión de los Departamentos Antioquia, Córdoba, Sucre y Bolívar y se dictan otras disposiciones”.

En dicha resolución expresó lo siguiente: «Adicionalmente de la reestructuración del Proyecto de Concesión, se determinó la necesidad de incorporar las estaciones de peaje denominadas Purgatorio y los Cedros, las cuales se encuentran contempladas como infraestructura a ser recibida por el concesionario que suscriba el contrato de concesión que se derive del trámite de la iniciativa privada una vez se revierta el contrato 008 de 2010 Transversal de las Américas Sector 1, lo cual tiene como fecha estimada el 30 de julio del año 2017.

Una Radicación: 23001233300020180018500 Radicación:23001233300020180045300 Medio de Control: Acción Popular Acumulados 2 CO-SC5780- 99 vez ocurra lo anterior estas estaciones serán reubicadas así: Purgatorio del PR 32 + 800 al Km 38 + 300 y los Cedros del PR 47 + 000 al KM 38 + 100 sobre el mismo tramo en el cual se encuentran operando.» Aduce que la resolución N° 0001884 del 17 de junio del año 2015 en su parte resolutiva, no establece en sus apartes la reubicación de los peajes el Purgatorio y los Cedros, dejando un vacío que pide ser aclarado por parte del ministerio que la profirió. Refiere que en la vía que conduce de Montería al municipio de Planeta Rica, en el Kilómetro 17 + 200 metros aproximadamente, se encuentra ubicado el peaje tipo 3 denominado el Purgatorio, desde hace más de 20 años.

Por su lado, los municipios de Valencia y Tierralta están ubicados al sur del departamento de Córdoba, más exactamente en el alto Sinú y cuentan con una población de 44.946 y 102.348 habitantes, respectivamente. Que, con la determinación de las entidades demandadas establecida en el acto administrativo señalado, donde se reubicaría el peaje denominado el Purgatorio del Km 17 + 200 metros al kilómetro 12, se afectaría los derechos colectivos de las poblaciones de los municipios que representan, como el derecho a la moralidad pública, debido a que, necesariamente deberían pagar los peajes, subiendo el costo de vida para todos los habitantes.

Resalta que se trata de poblaciones vulnerables azotadas por el desplazamiento forzado y la violencia. Adiciona que la reubicación del peaje el Purgatorio hacia el nuevo punto determinado en la Resolución N° 0001884 del 17 de junio del año 2015, tiene el único propósito de que los habitantes de los municipios de Valencia y Tierralta paguen.

Se afirma que los pobladores de estos municipios han sido azotados históricamente por la guerra y olvidados por el Gobierno Nacional, y que solo se han acordado de ellos cuando quieren situar un peaje que vulnera sus derechos colectivos. 1.1.2 Radicado 23001233300020180045300 Construcciones El Condor S.A. presentó ante la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI) una iniciativa privada de asociación público-privada para la ejecución del proyecto denominado “Construcción, mejoramiento, operación y mantenimiento del sistema vial para la conexión Antioquia – Bolívar”.

Refiere que dentro de los objetivos de dicha iniciativa privada se plantea la reubicación de los peajes denominados Purgatorio, ubicado entre Montería y Planeta Rica (Córdoba); y los Cedros, situado en la carretera que de Montería conduce a Puerto Rey (Córdoba). Manifiesta que para obtener viabilidad sobre la ejecución del proyecto, conforme el Decreto N° 4165 del año 2011 se debe contar con concepto previo vinculante emitido por el Ministerio de Transportes, y para la expedición del concepto vinculante en lo relativo a iniciativas privadas, se torna necesario que el particular realice diferentes estudios de impacto social y económico de factibilidad técnica, económica, ambiental, predial, financiera y jurídica del proyecto, en los términos del artículo 14 de la Ley 1508 de 2012.

Radicación: 23001233300020180018500 Radicación:23001233300020180045300 Medio de Control: Acción Popular Acumulados 3 CO-SC5780- 99 Que el 17 de junio del año 2015, el Ministerio de Transporte emitió la Resolución 1884, por medio de la cual “se emite concepto vinculante previo al establecimiento de tres (3) estaciones de peaje denominadas San Carlos, Caimanera y Los Manguitos, se reubican dos (2) estaciones de paje existentes denominadas Purgatorio y Cedros, y se establecen las tarifas a cobrar en las anteriores, así como la de las estaciones existentes denominadas Mata de Caña, La Apartada y San Onofre, pertenecientes al proyecto de asociación públicos privada de iniciativa privada para la conexión de los Departamentos Antioquia, Córdoba, Sucre y Bolívar y se dictan otras disposiciones”.

Afirma que, en la parte resolutiva de esa decisión administrativa se aprobó el establecimiento de los 3 peajes denominados San Carlos, Caimanera y Los Manguitos, sin embargo, nunca se dispuso la reubicación de los peajes Purgatorio y los Cedros. Resalta que los municipios que están dentro del área de influencia del peaje Purgatorio y que eventualmente pueden verse afectados son Montería, Planeta Rica, Tierralta y Valencia. De igual forma, los corregimientos que se trastocan con la reubicación son: El 15, Tres Piedras, Tres Palmas, San Isidro, San Anterito, Santa Isabel y Nueva Lucia. Afirma que estos datos se desprenden de la respuesta que brindo a la ANI a David Barguil, el 5 de septiembre del año 2017 y que se anexa a la demanda.

Relata que dentro de los estudios previos que realizó y presentó la sociedad Construcciones El Condor S.A. ante la ANI no se valoró el impacto social y económico que generaría la imposición del peaje en la ubicación PR47 + 000 hacia PR4 + 100 en los Municipios de Tierralta y Valencia y los corregimientos El 15, Tres Piedras, Tres Palmas, San Isidro, San Anterito, Santa Isabel y Nueva Lucia. Considera que la reubicación planteada supone que los vehículos que se transportan por la carretera de Tierralta o Valencia que conduce hasta Montería, deban sufragar el valor del peaje, sin obtener ningún beneficio o mantenimiento vial como contraprestación, pues el peaje que se reubicará solo intervendrá el trayecto Montería – Planeta Rica.

Refiere que, como consecuencia de la expedición de la Resolución 1884 del 17 de junio del año 2015, se habilitó a la ANI para que suscribiera el contrato de concesión bajo el esquema de APP N° 016 del 14 de octubre del año 2015, con la sociedad Concesión Ruta al Mar S.A.S. (CONRUMAR S.A.S.), cuyo objeto contractual es: «El presente Contrato de concesión bajo un esquema de asociación público-privada de Iniciativa Privada en los términos de la Ley 1508 de 2012, tiene por objeto el otorgamiento de una concesión para la Construcción, Rehabilitación, Mejoramiento, Operación y Mantenimiento del Sistema Vial Para la Conexión de los departamentos Antioquia – Bolívar, de Conformidad con lo previsto en este Contrato, el Concesionario, por su cuenta y riesgo, lleve a cabo el Proyecto.

El alcance físico del Proyecto se describe en la Parte Especial y en el Apéndice Técnico 1.» Relata que, la Resolución 1884 del 17 de junio del año 2015 incurrió en otros 2 errores en su ordinal sexto de la parte resolutiva en donde dispuso: Radicación: 23001233300020180018500 Radicación:23001233300020180045300 Medio de Control: Acción Popular Acumulados 4 CO-SC5780- 99 «Dentro de los seis (6) meses anteriores a la instalación de las estaciones de peaje, el Concesionario que suscriba el contrato que se derive del trámite de la iniciativa privada deberá socializarlas con las comunidades del sector» Que la redacción de ese ordinal abre paso para que, el concesionario realice la socialización del peaje incluso un día antes de instalar el peaje, lo cual no brindara ninguna garantía para quienes en el marco de las socializaciones se opongan a la ejecución del proyecto o presenten sugerencias o modificaciones para la iniciativa.

Aduce que, en ese ordinal no se señaló que la socialización debía realizarse teniendo en cuenta los municipios y corregimientos que se encuentran en el área de influencia del peaje Purgatorio. Añade que, la sociedad Concesión Ruta al Mar S.A.S. realizó la socialización un mes antes de la instalación del peaje Purgatorio, el 4 de julio del año 2017.

Por lo anterior, el demandante presentó ante la ANI y el Ministerio de Transporte, sendas solicitudes de adopción de medidas tendientes a amparar el derecho e interés colectivo a la “realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes”.

Relata que no recibió respuesta por parte del Ministerio de Transporte y, la ANI se negó a adoptar medidas a través de respuesta N° 20183000307351 del 17 de septiembre de 2018, notificada el 21 de los mismos mes y año. 1.2. Pretensiones 1.2.1. Radicado 23001233300020180018500 • Que se aclare la Resolución N° 0001884 del 17 de junio del año 2015, emitida por el Ministerio de Transporte. • Que se declare la vulneración por parte de los demandados de los derechos colectivos a la moralidad administrativa y al patrimonio público. • Que se declare que la Resolución N° 0001884 del 17 de junio de 2015, emitida por el Ministerio de Transporte, transgrede la moralidad administrativa y se ordenen cesar sus efectos jurídicos. • Se ordene que se integre el comité para la verificación de la sentencia, conformado por la Procuraduría General de la Nación, Defensoría del Pueblo y los actores populares. • Que la sentencia proferida en el proceso tenga efectos de cosa juzgada de conformidad con los derechos colectivos amenazados e indicados en el acápite correspondiente del libelo con respecto a las partes y al público en general. • Se comunique la demanda a la Procuraduría General de la Nación para que se haga parte dentro del proceso, según lo preceptuado en el numeral 7 del artículo 277 de la Constitución. Radicación: 23001233300020180018500 Radicación:23001233300020180045300 Medio de Control: Acción Popular Acumulados 5 CO-SC5780- 99 1.2.2 Radicado 23001233300020180045300 • Que se ampare el derecho e interés colectivo a la “realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes”. • Se declare la nulidad de la Resolución 1884 de 2015, expedida por el Ministerio de Transporte, al haber sido expedida infringiendo las normas en que debió fundarse, al omitir realizar y verificar estudios de factibilidad técnica, económica, ambiental, predial, financiera y jurídica del proyecto en los términos del artículo 14 de la Ley 1508 de 2021, donde se evalúen de manera real y material, pero también lógica, las consecuencias de la reubicación del peaje Purgatorio. • Que se niegue la reubicación del peaje Purgatorio y que, en defecto de lo anterior, se disponga el establecimiento de tarifas diferenciales, pero también, sustentando en el principio de primacía del interés general sobre el particular.

Que se exima del pago del peaje a los moradores de los municipios de Tierralta y Valencia, por no reportar ninguna clase de beneficios para estos la reubicación del peaje Purgatorio y someterlos a abordar rutas sin alumbrado, señalización, seguridad vial y pavimento. • Se disponga la realización de un nuevo estudio de impacto social y económico, factibilidad económica, ambiental, predial, financiera y jurídica del proyecto en los términos del artículo 14 de la Ley 1508 de 2012, en el cual se tenga en cuenta a los municipios de Tierralta y Valencia, por estar en el área de influencia del peaje. • Se comunique a la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI) y la sociedad Concesión Ruta al Mar S.A.S. que se suspendan las obras relativas a la reubicación del peaje Purgatorio hasta tanto se cumplan los requisitos legales de realizar un estudio de impacto social y económico, y factibilidad técnica y económica, ambiental, predial, financiera y jurídica del proyecto sobre los municipios y corregimientos que se encuentran en el área de influencia. • Que, una vez cumplidos esos requisitos legales, se proceda a expedir un nuevo concepto vinculante por parte del Ministerio de Transporte, tomando como base el nuevo estudio y la nueva socialización. 1.3.

Normas violadas y concepto de violación 1.3.1. Radicado 23001233300020180018500 Cita como normas vulneradas y concepto de violación lo siguiente: - Constitucionales: Artículos 1, 88 y concordantes. - Legales: Artículo 144 del C.P.A.C.A., Ley 472 de 1998 y demás normas sustantivas y procedimentales aplicables al presente evento.

Radicación: 23001233300020180018500 Radicación:23001233300020180045300 Medio de Control: Acción Popular Acumulados 6 CO-SC5780- 99 Cita jurisprudencia del Consejo de Estado sobre la moralidad administrativa entendida como toda actuación que no responda al interés de la colectividad y específicamente, al desarrollo de los fines que se buscan con las facultades concedidas al funcionario que lo ejecuta.

Además, guarda una estricta relación con la desviación de poder, el abuso del mandato, abuso del derecho realizado por funcionario competente, que, aun respetando las formas impuestas por la legislación, usa su poder por motivos y para fines distintos de aquellos para los cuales han sido conferidos o, para un fin distinto al interés general o al bien del servicio. 1.3.2.

Radicado 23001233300020180045300 Cita como normas vulneradas y concepto de violación lo siguiente: - Constitucionales: Artículos 338, 88 y concordantes. - Legales: Articulo 21 de la Ley 105 de 1993, artículo 137 del C.P.A.C.A., artículo 14 de la Ley 1508 de 2012. - Jurisprudenciales: Sección Tercera del Honorable Consejo de Estado, sentencia del 21 de febrero del año 2007, proferida dentro del proceso con radicado N° 25000 – 23 – 25 – 000 – 2005 – 00355 – 01 (AP), consejero ponente Enrique Gil Botero.

El demandante presenta los siguientes cargos: 1.3.2.1. Violación al derecho e interés colectivo a la “realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes”. Afirma que, en todos los proyectos que conlleven cualquier tipo de construcción o edificación, se deben observar las reglas que para tal efecto concibió el Consejo de Estado, dentro de las cuales se encuentra específicamente la calidad de vida de los habitantes.

Aduce que, el interés general debe prevalecer ante los fines particulares, y en lo concerniente a la construcción o edificación de peajes se deben observar las disposiciones del artículo 338 de la Constitución Política. Señala que conforme al artículo 21 de la Ley 105 de 1993, los peajes son un instrumento mediante el cual el Estado, persigue la construcción y conservación de las vías del país, fin para cual es viable que se cobre una tasa de retribución a los usuarios de las vías que justamente fueron construidas y conservadas por el Estado.

Bajo ese esquema, los avances legales indican que los peajes son construidos con el objetivo de que con el recaudo se realice mantenimiento, control y vigilancia en las vías en las que se ubica el peaje y su área de influencia. Arguye que, en el caso de marras, mediante Contrato de Concesión bajo el esquema de APP N° 016 del 14 de octubre del año 2015, la ANI facultó a la sociedad Concesión Ruta al Mar S.A.S. para que, entre otros, reubicara el peaje denominado Purgatorio, Radicación: 23001233300020180018500 Radicación:23001233300020180045300 Medio de Control: Acción Popular Acumulados 7 CO-SC5780- 99 el cual se encuentra situado en el Km 10 + 000 en la vía que del Km 15 conducen a San Carlos y trasladarlo a la ubicación PR47 + 000 hacia PR41 + 100, esto es, en la vía que de Montería conduce a Planeta Rica, pero dicho acto administrativo contiene deficiencias de forma y fondo que ameritan su nulidad, puesto que se encuentra en contravía con las disposiciones normativas citadas.

Concluye este cargo argumentando que la ANI en la contestación del 17 de septiembre de 2018 con N° 20183000307351, adujo que, si contaban con la aprobación del Ministerio de Transporte citando el encabezado de la Resolución 1884 de 2015, empero, esta no resolvió aprobar la reubicación del peaje “Purgatorio”. 1.3.2.2. Procedencia de la nulidad en acciones populares y en el caso concreto.

Argumenta que, si bien la Ley 1437 de 2011 señala que en este tipo de medios de control no es viable tal declaratoria, jurisprudencialmente se ha desarrollado que si es viable la anulación de actos administrativos siempre que se pruebe que su expedición es la causa eficiente de la violación de los derechos e intereses colectivos invocados.

Alega que la Resolución 1884 de 17 de junio del año 2015, infringió las normas que por mandato legal debía fundarse, lo cual, en los términos del artículo 137 del CPACA comportan un vicio de nulidad. El acto censurado no tuvo en cuenta que, para la expedición del concepto vinculante es requisito sine qua non que el originador de la iniciativa privada realice estudios de factibilidad técnica, económica, ambiental, predial, financiera y jurídica del proyecto, en los términos del artículo 14 de la Ley 1508 del año 2012.

La norma exige que dentro de los estudios técnicos que secundan las iniciativas privadas, se analicen los impactos sociales y económicos que tendrá el proyecto en su área de influencia y que, en ese orden, los estudios en que se basó la iniciativa debieron tomar en consideración los impactos sociales y económicos que pudieran presentar los habitantes de esas poblaciones, puesto que son justamente esas personas a quienes se extenderán directamente los efectos del peaje. 1.4.

Admisión de la demanda La demanda con radicado 23001233300020180018500 fue admitida el día 17 de abril de 20181. La demanda con radicado 23001233300020180045300 fue admitida el día 7 de noviembre de 20182. Se ordenó notificar a los demandados, vinculados y al Procurador delegado. 1.5. Contestación de la demanda 1.5.1. Radicado 23001233300020180018500 1.5.1.1.

Ministerio de Transporte3 Se pronunció oponiéndose a las pretensiones de la parte demandante. Propuso la excepción de “falta de legitimación en la causa por pasiva”. Afirma que el Ministerio 1 Ver folios 50 – 51 del archivo 000-2018-00185-00.pdf del expediente digital. 2 Ver folios 291 – 292 del archivo 1. 000-2018-00453-00 A.pdf del expediente digital. 3 Ver folios 68 – 76 del archivo 000-2018-00185-00.pdf del expediente digital Radicación: 23001233300020180018500 Radicación:23001233300020180045300 Medio de Control: Acción Popular Acumulados 8 CO-SC5780- 99 de Transporte no está legitimado materialmente en la causa por pasiva porque los hechos no aluden a las funciones del Ministerio de Transporte.

Entendiendo que las funciones relacionadas con la construcción, reconstrucción, mejoramiento, rehabilitación y conservación de la infraestructura vial nacional corresponden a la ANI mediante Decreto 1465 de 2011, dentro de las cuales se incluye el traslado y determinación de ubicación de las casetas de peaje en la vía Planeta Rica – Montería, lo que incluye, traslado y determinación de ubicación de las casetas de peaje en la vía Planeta Rica – Montería, o el peaje el Purgatorio que es la litis del asunto en cuestión. Arguye que si bien es cierto que el Ministerio de Transporte mediante Resolución N° 001884 del 17 de junio del año 2015, estableció el concepto vinculante, este se da como consecuencia del estudio y socialización que la concesionaria y la Agencia Nacional de Infraestructura debieron hacer, por ser de su resorte. 1.5.1.2.

INVIAS4 Se pronunció oponiéndose a las pretensiones. Considera que no existe fundamento de hecho ni de derecho que las sustenten, además propuso las siguientes excepciones “falta de legitimidad en la causa por pasiva” y “genérica”. Afirma que el Instituto Nacional de Vías – INVIAS no fue el que expidió la Resolución N° 0001884 del año 2015, ni participó en su elaboración, ya que la estación de peaje donde se encuentra la vía, que es la de Montería – Planeta Rica, código 2310, no la tiene a su cargo, está hace parte de la Red Nacional Concesionada y su mantenimiento, conservación y señalización le corresponde a la ANI.

Argumenta que, no tiene ninguna responsabilidad al demostrar con las pruebas que aporta que debe existir según la jurisprudencia y doctrina tres elementos: existencia del hecho (falla de servicio), daños o perjuicios sufridos por el actor y la relación de causalidad entre este y aquel. En el caso objeto de litis no existe relación de causalidad jurídico – procesal entre el Instituto Nacional de Vías y la acción solicitada.

Estima que la vía mencionada no se encuentra a cargo de la entidad, y sugiere verificar a cargo de qué entidad está. Señala que en este proceso no se debe realizar un juicio de legalidad formal, que corresponde al de la nulidad, sino propender por la protección del patrimonio público y la moralidad administrativa. 1.5.1.3 Departamento de Córdoba5 Arguye que es importante tener presente que con la decisión de reubicar el peaje denominado el Purgatorio, orden contenida en la Resolución N° 0001884 del 17 de junio del año 2015, se estaría recibiendo un importante recaudo por parte de los usuarios de vías (Tierralta – Valencia) en los cuales la concesión no está invirtiendo recursos, por ser una vía a cargo del departamento de Córdoba.

Esta situación transgrede los derechos colectivos invocados por los actores, ya que, este corredor vial no estaría vinculado a las obligaciones de la concesión en mantenimiento y rehabilitación a que hubiere lugar durante la vida útil de la carretera. 4 Ver folios 110 – 131 del archivo 000-2018-00185-00.pdf del expediente digital. 5 Ver folios 164 – 176 del archivo 000-2018-00185-00.pdf del expediente digital.

Radicación: 23001233300020180018500 Radicación:23001233300020180045300 Medio de Control: Acción Popular Acumulados 9 CO-SC5780- 99 El departamento de Córdoba no está a favor de la reubicación del peaje denominado el Purgatorio, toda vez que se invirtieron recursos importantes para rehabilitar la vía K 15 – Tierralta y atender necesidades urgentes del corredor vial, salvo que la concesión incluya dentro de su alcance, el mantenimiento y rehabilitación de todo el corredor desde el km 15 hasta el municipio de Tierralta y, desde la Ye de los morales hasta el municipio de Valencia y San Pedro de Urabá, así como el puente sobre el rio Sinú durante la vigencia de la misma.

Señala que la protección del patrimonio público busca que los recursos del Estado sean administrados de manera correcta. 1.5.1.4 Agencia Nacional de Infraestructura (ANI)6 Se opuso a las pretensiones de la demanda. Considera que no se han vulnerado los derechos e intereses colectivos invocados, es decir, la moralidad administrativa y el patrimonio público con la expedición del acto administrativo.

Arguye que se encuentra amparado por la presunción de legalidad derivada del sometimiento coercitivo de la actividad administrativa al ordenamiento jurídico, además, propuso las siguientes excepciones: “falta de competencia del honorable tribunal administrativo de córdoba”, “ineptitud sustantiva de la demanda por falta de agotamiento del requisito de procedibilidad contemplada en el inciso tercero del artículo 144 del CPACA”, “falta de legitimación en la causa por pasiva de la agencia nacional de infraestructura”, “no haberse ordenado la citación de otras personas que la ley dispone citar”, “inexistencia de la afectación de los derechos colectivos invocados”, “presunción de legalidad del acto administrativo”, “incumplimiento del principio procesal de – onus probandi incumbit actori – al demandante le incumbe el deber de probar los hechos en que funda su acción” y “genérica”.

Lo anterior, teniendo en consideración que la conducta vulneradora de las entidades públicas deviene de la expedición del acto administrativo que regula los sitios donde instalarían o se reubicaría el peaje Purgatorio. En ese orden, quien debe conocer de la demanda es el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, puesto que, la decisión atacada se expidió en la ciudad de Bogotá. Aunado, se debe atender que el domicilio de la Agencia Nacional de Infraestructura y el Ministerio de Transporte se ubica en la misma ciudad.

Sostiene que el CPACA introdujo significativas innovaciones a la acción popular, entre ellas, se exige el agotamiento de un requisito previo sin el cual no es posible ejercer el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, el cual consiste en solicitar previamente a la autoridad o particular en ejercicio de funciones administrativas que adopte las medidas necesarias para proteger el derecho o interés colectivo amenazado o violado.

Asevera que cuando se demanda un acto administrativo, el legitimado para comparecer al proceso como demandado es únicamente la entidad que lo expidió a través de la persona de mayor jerarquía en la entidad que expidió el acto. Que, dentro del asunto, se está pidiendo la aclaración de un acto administrativo que emitió el Ministerio de Transporte, razón por la cual es la entidad pública legitimada para 6 Ver folios 210 – 228 del archivo 000-2018-00185-00.pdf del expediente digital.

Radicación: 23001233300020180018500 Radicación:23001233300020180045300 Medio de Control: Acción Popular Acumulados 10 CO-SC5780- 99 contestar y oponerse a las pretensiones de la acción impetrada al ser la entidad que adoptó la decesión a través de acto administrativo de reubicar los peajes. Alega que el despacho olvidó ordenar la notificación de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, exigencia derivada del artículo 199 de la Ley 1437 de 2011, y que, en consecuencia, se deberá declarar la prosperidad de esta y ordenar la citación de la ANDJE.

Refiere que no existe ningún elemento de carácter probatorio dentro de la acción popular impetrada que permita inferir la vulneración de los derechos colectivos pregonados, máxime si se tiene en cuenta que el Ministerio de Transporte emitió la Resolución N° 0000111 del 15 de enero del año 2018, donde ordenó emitir concepto vinculante previo a la reubicación de las estaciones de peaje denominados Cedros perteneciente a la ruta 7401 y Purgatorio perteneciente a la ruta 2310 del proyecto asociación público – privada de iniciativa privada para la conexión de los departamentos de Antioquia, Córdoba, Sucre y Bolívar.

Finalmente, asegura que el acto expedido fue tramitado conforme al ordenamiento jurídico y goza de presunción legal. 1.5.1.5. Concesión Ruta al Mar S.A.S. – Corumar7 Se opone a las pretensiones de la demanda, considera que no se han vulnerado los derechos e intereses colectivos de la moralidad administrativa y al patrimonio público con la expedición del acto administrativo, el cual se encuentra amparado por la presunción de legalidad derivada del sometimiento coercitivo de la actividad administrativa al ordenamiento jurídico.

Propuso las siguientes excepciones de mérito: “importancia del proyecto de infraestructura vial y consecuencias contractuales de impedirse el traslado del peaje el Purgatorio”, “inexistencia de vulneración de derechos colectivos”, “prevalencia del interés general por sobre el particular” e “inexistencia de interés particular legitimo protegido por el ordenamiento jurídico”.

Alega que el proyecto contemplado en el Contrato APP N°16 del año 2015 fue resultado de un análisis financiero, técnico y jurídico rigoroso, el cual a su vez fue evaluado por el propio Estado (en el caso la ANI) en observancia del artículo 16 de la Ley 1508 de 2012, es decir, obedeció a una amplia planeación en la que concurrieron los conocimientos especializados del particular y una entidad con experiencia en infraestructura vial (ANI).

Adicionalmente, los numerales 1 y 5 del artículo 4 del Decreto 4165 del año 2011 determinan que les corresponde. En consecuencia, no debe perderse de vista que el proyecto contemplado en el Contrato N° 16 del año 2015 corresponde propiamente a las concesiones denominadas de cuarta generación (4G), para las cuales el Consejo Nacional de Política Económica y Social (CONPES) estableció unos lineamientos de política pública a través del CONPES 3760 del año 2013, documento en el que identificó la necesidad de ejecutar este tipo de proyectos atendiendo a la brecha en materia de infraestructura existente en el país. Afirma que la Agencia Nacional de Infraestructura tras una evaluación del Departamento Nacional de Planeación, la ministra de Transporte, el Consejo de 7 Ver folios 383 – 457 del archivo 000-2018-00185-00.pdf del expediente digital.

Radicación: 23001233300020180018500 Radicación:23001233300020180045300 Medio de Control: Acción Popular Acumulados 11 CO-SC5780- 99 ministros y el Consejo Nacional de Política Social y Económica (CONPES), lo declaró un proyecto “de utilidad e interés social” mediante Resolución N° 1826 del 28 de octubre del año 2015, lo cual confirma su importancia en términos de satisfacción del interés general cuya materialización es un fin permanente del Estado colombiano. Expresa que la no reubicación del Purgatorio desencadenaría una serie de efectos negativos para el proyecto.

En primer lugar, es pertinente hacer referencia a la estación de peaje San Carlos, el cual hace parte del proyecto, puesto que su instalación resultaría improcedente en el evento en que no sea trasladado el Purgatorio y ello genera consecuencias contractuales adicionales. Precisa que el peaje San Carlos fue concebido como una estación de control frente al peaje el Purgatorio, es decir, la instalación del peaje San Carlos solo procede una vez sea trasladado el Purgatorio.

Esto quedó plasmado en el numeral 3.6 del apéndice técnico 1 del Contrato N° 16 de 2015, de conformidad con el estudio de tráfico realizado durante la estructuración del proyecto APP. Comenta que las actuaciones del Ministerio de Transporte han sido adoptadas en consonancia con el ordenamiento jurídico y con la finalidad exclusiva de propender por la materialización del interés general –el cual prevalece sobre el interés particular de la parte actora- al posibilitar que el proyecto contemplado en el Contrato N° 16 de 2015 sea ejecutado.

Enfatiza en que no puede perderse de vista que, con el objetivo de armonizar los intereses económicos de las personas que transiten la vía y el interés general materializado en el proyecto, el Ministerio de Transporte fijó mediante Resolución 111 del año 2018, tras una amplísima socialización con los distintos interesados incluidos quienes fungen como populares, unas tarifas diferenciales para las categorías de vehículos 1 (automóviles, camperos, camionetas, microbuses con ejes de llanta sencilla) y 2 (buses, busetas, microbuses con eje trasero de doble llanta y camionetas de dos ejes) de transporte público.

Dice que las tarifas fijadas resultan equitativas y razonables teniendo en consideración la calidad del servicio público que reciben los usuarios de la vía, puesto que, les va a permitir una mayor integración con otros municipios aledaños e inclusive con la amplitud del territorio nacional. También, van a poder contar con una vía en excelentes condiciones de transitabilidad, van a mejorar los tiempos de desplazamiento y a su vez, será más segura.

Menciona que no es razonable ni debe protegerse jurídicamente un interés consistente en que aquellas personas que circulen por la ruta nacional INVIAS 2310 no asuman costo alguno por ello, pues, sería eximirlos de una carga pública que todo ciudadano está llamado a asumir, lo cual en el asunto, se encuentra plenamente justificado para la financiación de una infraestructura vial que brinda significativos beneficios para los ciudadanos que la transitan, para las regiones que comprende el proyecto y para el país en general.

Finalmente, relata que los habitantes de Tierralta y Valencia para desplazarse hacia Montería no se limitan a la ruta nacional INVIAS 2310 en la que el Estado decidió en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales establecer una estación de peaje para la financiación del proyecto de infraestructura vial comprendido en el Contrato N° 16 del año 2015, por lo cual, si el interés consiste en no pagar una tarifa Radicación: 23001233300020180018500 Radicación:23001233300020180045300 Medio de Control: Acción Popular Acumulados 12 CO-SC5780- 99 de peaje para dirigirse hacia Montería, este ya se encuentra plenamente satisfecho en la medida en que existen alternativas viales que no cuentan con estación de peaje. 1.5.2.

Radicado 23001233300020180045300 1.5.2.1. Agencia Nacional de Infraestructura (ANI)8 Se opone a todas las pretensiones. Arguye que estas carecen de fundamento jurídico, fáctico y probatorio que permita ordenar la modificación de un contrato estatal, como el contrato de concesión, o concluir que la Resolución No. 1884 del año 2015, adolece de algún vicio o irregularidad que amerite la declaratoria de nulidad deprecada en la demanda.

Propuso las siguientes excepciones: “ineptitud sustantiva de la demanda por incorrecto agotamiento del requisito de procedibilidad contemplado en el inciso tercero del artículo 144 del CPACA”, “improcedencia de declaratoria de nulidad de actos administrativos por la acción popular”, “falta de legitimación en la causa por pasiva de la agencia nacional de infraestructura”, “inexistencia de la afectación del derecho colectivo invocado”, “el cobro del peaje constituye una tasa tributaria establecida por el estado”, “el uso excesivo de las acciones constitucionales de tutela y popular por la reubicación del peaje el purgatorio” e “incumplimiento del principio procesal de onus probandi incumbit actori – demandante le incumbe el deber de probar los hechos en que funda su acción”.

Afirma que, conforme al artículo 161 del CPACA que hace remisión al artículo 144 del mismo código, se exige un nuevo requisito para interponer las acciones populares, esto es, solicitar previamente a la autoridad o particular en ejercicio de funciones administrativas, que adopte las medidas necesarias para proteger el derecho o interés colectivo amenazado o violado.

En ese orden, realiza una comparación entre la reclamación administrativa presentada ante la ANI con las pretensiones de la demanda para concluir que este requisito no se encuentra agotado. Refiere que, cuando la vulneración de los derechos e intereses colectivos provenga de la actividad de una entidad pública, podrá demandarse su protección, inclusive, cuando la conducta vulnerante sea un acto administrativo o un contrato sin que, en uno u otro evento, el juez pueda anular el acto.

Añade que en el presente caso se advierte que los actores buscan la declaratoria de nulidad de un acto administrativo para que se deje sin efecto la reubicación de un peaje en el proyecto vial Antioquia – Bolívar, lo cual es predicable del medio de control de nulidad contemplado en el artículo 137 del CPACA, en el cual cualquier persona podrá solicitar por si, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general, el cual procederá cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió, lo que hace improcedente la acción popular para la declaratoria de nulidad que pretende la parte demandante. 8 Ver folios 591 – 604 del archivo 1. 000-2018-00453-00 A.pdf del expediente digital.

Radicación: 23001233300020180018500 Radicación:23001233300020180045300 Medio de Control: Acción Popular Acumulados 13 CO-SC5780- 99 Sostiene que, de las pretensiones se extrae que el demandante busca la nulidad de un acto administrativo expedido por el Ministerio de Transporte, por lo que no se vislumbra la forma en la cual la ANI pudo vulnerar los derechos e intereses colectivos, además, la carga probatoria de quien demanda inicia con la demostración del derecho que le asiste, en ese sentido, también le corresponde determinar de manera clara el sujeto jurídico que deberá responder por las solicitudes preventivas.

Argumenta que, contrario a lo planteado por el actor, no existe prueba que demuestre la amenaza o vulneración de los derechos colectivos señalados en el libelo genitor. Informa que todo el procedimiento adelantado tanto por el Ministerio de Transporte como por la ANI estuvo ajustado a la ley y que incluso se expidió Resolución No. 0001385 de abril de 2019, que estableció tarifas diferenciales para el peaje el purgatorio en beneficio de las comunidades aledañas a la vía nacional.

En ese sentido, el cobro de tasas como lo son los peajes, son de carácter general, en tanto sus efectos se encuentran dirigidos de manera uniforme a todos los ciudadanos sin distinción alguna, lo cual deviene de la Ley 787 de 2002. Concluye refiriéndose a la interposición de diferentes acciones constitucionales, ya que además de las acciones populares presentadas ante este tribunal, se han presentado distintas acciones de tutela con similares pretensiones las cuales han sido declaradas improcedentes, conllevando a un desgaste del aparato judicial y de la entidad que representa. 1.5.2.2.

Construcciones Condor S.A.9 Se opuso a las pretensiones de ambos procesos. Coadyuvó a todas y cada una de las excepciones de mérito presentadas por la Concesión Ruta al Mar en el proceso 20180018500. Frente al proceso de radicado 20180045300 propuso las siguientes excepciones: - “Inexistencia de vulneración al derecho a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes”.

Afirma que conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado el derecho colectivo invocado pretende evitar que las autoridades o particulares desconozcan la normativa en materia urbanística y usos de suelo, en sentido positivo, ser una garantía para que los usos de suelo aseguren la realización de la infraestructura necesaria para procurar una calidad de vida adecuada a la colectividad y un desarrollo económico sostenible.

Considera que en el caso no existe una vulneración a este derecho colectivo por dos razones: 1) Respeto a las disposiciones jurídicas con la Resolución 1884 de 2017, Resolución 111 de 2018 y Resolución 1385 de 2019 Ministerio de Transporte – Concepto vinculante previo a la reubicación del peaje purgatorio y el otorgamiento de tarifas diferenciales. 9 Ver folios 790 – 907 del archivo 1. 000-2018-00453-00 A.pdf del expediente digital.

Radicación: 23001233300020180018500 Radicación:23001233300020180045300 Medio de Control: Acción Popular Acumulados 14 CO-SC5780- 99 Aduce que las resoluciones se expidieron conforme a la normativa que rige el tema, específicamente, resalta que en el Contrato de Concesión 016 de 2015, por medio de Otrosí No. 13 del 1 de febrero de 2018, se modificó la posición del peaje Cedritos y Purgatorio por unos cuantos metros.

Previo a la suscripción del citado otrosí, el día 15 de enero de 2018, el Ministerio de Transporte expidió la Resolución 111 de 2018, por medio de la cual emitió el concepto previo vinculante a la reubicación de las estaciones de peaje los Cedros y Purgatorio y se establecen tarifas diferenciales de peaje para las categorías 1 y 2 que presten servicio público.

De lo anterior, concluye que el contrato de concesión cuenta con autorización no solo en la Resolución 1884 de 2015, sino en el peor de los casos con la Resolución 111 de 2028, resolución que se expidió con ocasión de mesas de trabajo del 26 y 27 de septiembre de 2017, entre la comunidad, la ANI, Corumar S.A.S., entre otros. Adicionalmente, aduce que el Ministerio de Transporte mediante Resolución 0001385 del 15 de abril de 2019, estableció el otorgamiento de tarifas diferenciales en la estación de peaje Purgatorio, entre las cuales se encuentran los vehículos particulares de categoría 1,2,3 y 4 de los habitantes de Tierralta, Valencia, entre otros.

De igual manera, estableció una disposición transitoria para los beneficiarios del municipio de Valencia, a quienes se les iniciará el cobro a partir de septiembre de 2019 o cuando se habilite el paso por el puente de Valencia (obra a cargo del departamento de Córdoba), lo que ocurra primero. Así, la estructuración del proyecto que incluye el traslado del peaje cumple las disposiciones legales, por lo cual no se vulnera el derecho reclamado. 2) La construcción del proyecto para la construcción, mejoramiento, operación, mantenimiento y reversión del sistema vial para la conexión de los departamentos de Antioquia – Bolívar no afecta la calidad de vida, sino beneficia la calidad de vida de los habitantes.

Manifiesta que no hay afectación de intereses colectivos, sino interés subjetivo individual y económico consistente en no incurrir en gastos derivados del cumplimiento de un deber legal. Alega que el proyecto de conexión Antioquia- Bolívar y la reubicación del peaje, contrario a lo afirmado por el actor, garantiza el derecho colectivo a la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas dando prevalencia al beneficio de calidad de vida de los habitantes.

Señala que los habitantes de los municipios cuentan con vías alternativas donde no deben pagar peaje y que, si bien el demandante alega el mal estado de estas, no son responsabilidad de la ANI, Corumar SAS o Construcciones el Condor, por no tenerlas a cargo. - “La acción popular amenaza el derecho que pretende proteger a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes”.

Radicación: 23001233300020180018500 Radicación:23001233300020180045300 Medio de Control: Acción Popular Acumulados 15 CO-SC5780- 99 Expresa que impedir el traslado del peaje conllevaría a un incumplimiento contractual de la ANI e implica un deterioro significativo de las condiciones financieras del proyecto, lo que genera la imposibilidad en la ejecución total o parcial de un proyecto que pretende mejorar la infraestructura vial de los departamentos de Bolívar, Sucre, Córdoba y Antioquia, y, afecta los derechos colectivos objeto de la litis; así como erogaciones económicas en cabeza del Estado, representado por la ANI, con cargo al patrimonio público. - “Improcedencia de la acción popular para amparar derechos subjetivos no colectivos – ausencia de acción u omisión que vulnere derechos colectivos”.

Reitera los argumentos expuestos anteriormente. - “Improcedencia de declaratoria de nulidad de actos administrativos mediante acciones populares - Sentencia SU 25000-23-15-000-2002-02704-01(SU) del 13 de febrero de 2018 de la Sala Plena del Consejo de Estado y Sentencia C-644 de 2011.” Señala que el Consejo de Estado adoptó la tesis en la cual el juez de la acción popular no puede declarar la nulidad de los actos administrativos causantes de la amenaza o violación de derechos e intereses colectivos, aún si se trata de hechos ocurridos antes de la vigencia de la Ley 1437 de 2011. 1.5.2.3.

Concesión Ruta al Mar S.A.S.10 Se opuso a las pretensiones de la demanda, además propone las siguientes excepciones de mérito: - “Inexistencia de vulneración al derecho colectivo a la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes”.

Arguye que el traslado del peaje “El Purgatorio” contaba con aprobación por parte del Ministerio de Transporte conforme a la Resolución 1884 de 2015, en la que expresamente se estableció el traslado, y, en la Resolución 111 de 2018, en la parte resolutiva expresamente se dispuso el traslado del peaje. Ahora, más allá de desvirtuar este reproche, arguye que este proyecto no desmejora la calidad de vida de la comunidad, por el contrario, la mejora.

Aunado a los beneficios que recibirán adicionales derivados del acuerdo para el traslado del peaje El Purgatorio. Argumenta que no cualquier asunto relacionado con la construcción o bienes inmuebles debe enmarcarse en el derecho colectivo objeto de la demanda. Destaca que el actor, no identifica un solo bien jurídico tutelado por la normatividad urbanística que haya sido lesionado o amenazado conforme a lo señalado en la jurisprudencia citada. 10 Ver folios 909 al 942 del archivo 1. 000-2018-00453-00 A.pdf y 1 hasta el 31 del archivo 2. 000- 2018-00453-00 B.pdf del expediente digital.

Radicación: 23001233300020180018500 Radicación:23001233300020180045300 Medio de Control: Acción Popular Acumulados 16 CO-SC5780- 99 - “Improcedencia de la acción popular para el decreto de la nulidad de la Resolución 1884 de 2015”. Cita la sentencia de la Corte Constitucional T – 176 del año 2016 y de Unificación del Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del 13 de febrero de 2018, radicado 2002 – 02704 – 01, para concluir que el criterio actual de la jurisprudencia difiere del señalado por el demandante, el cual consiste en que el juez popular no está facultado para anular actos administrativos, lo cual torna en improcedentes las pretensiones de la parte actora.

Ahora bien, sobre los cargos de nulidad expuestos por el demandante afirma que es evidente que existe un concepto previo vinculante emitido por el Ministerio de Transporte para el traslado del peaje que se encuentra establecido en la parte considerativa de la Resolución 1884 de 2015, y la parte resolutiva de la Resolución 111 del año 2018.

Alega que la parte demandante pretende confundir al juzgador y a quienes concurren a la presente acción al señalar que el agente privado debía establecer en la fase de estructuración del proyecto el impacto social y económico para la emisión de un concepto previo vinculante del Ministerio de Transporte en relación con la instalación de un peaje, asunto que es distinto de la estructuración del proyecto de APP.

Que, si bien es cierto que el agente privado debe valorar en fase de factibilidad los impactos económicos y sociales del proyecto de APP, esto no hace referencia al concepto previo vinculante que emite el Ministerio de Transporte para la instalación de un peaje. Reitera que el concepto previo vinculante se emite con fundamento en el artículo 21 de la Ley 105 del 1993 y los artículos 6.14 y 6.15 del Decreto 087 del año 2011, en los cuales no se establece que el agente privado estructurador de un proyecto de APP tenga la obligación legal de valorar el impacto social y económico de la instalación de un peaje.

De igual forma, los actores manifiestan preocupación por los corregimientos El 15, Tres Palmas, San Isidro, San Anterito, Santa Isabel y Nueva Lucia. En relación con estas zonas afirma que no debe perderse de vista que el artículo 4 de la Resolución 1385 del año 2019, estableció una exención plena de la tasa para los habitantes de estas zonas, por lo cual solo deben sufragar doscientos pesos ($200) correspondientes al FOSEVI para transitar por una vía en excelentes condiciones de seguridad y transitabilidad que corresponde a un proyecto de infraestructura de cuarta generación (4G).

Sobre la presunta falta de beneficios para las comunidades mencionadas, refiere que este proyecto le va a permitir a sus habitantes contar con una vía con condiciones sustancialmente superiores a las actuales, que permiten ahorrar tiempo en el desplazamiento y garantizan una mayor seguridad para quienes la transiten. Adicionalmente, no se debe perder de vista que los habitantes de Tierralta y Valencia se beneficiarán no solo de la ruta nacional INVIAS 2310, sino de todas aquellas que componen el proyecto, interconectándose con los diferentes municipios de Córdoba y con los municipios de los distintos departamentos que comprende el proyecto (Sucre, Bolívar y Antioquia).

Radicación: 23001233300020180018500 Radicación:23001233300020180045300 Medio de Control: Acción Popular Acumulados 17 CO-SC5780- 99 - “Prevalencia del interés general por sobre el particular” e “inexistencia de interés particular legitimo protegido por el ordenamiento jurídico”. Destaca que debe prevalecer el interés general que trae el Contrato No. 16 de 2015 de cara a unas pretensiones encaminadas a que algunos gocen de un servicio público sin asumir la correspondiente tasa que está plenamente amparada por el ordenamiento jurídico.

La tasa – peaje – constituye propiamente la retribución por el servicio público percibido de forma directa, a diferencia de los impuestos donde se percibe el beneficio de forma indirecta. Por lo anterior concluye que no es razonable proteger el interés de algunas personas de circular la ruta nacional INVIAS 2310, sin asumir costo alguno por ello. - “Agotamiento del objeto de la presente acción popular”.

Asevera que el Gobierno Nacional se comprometió a satisfacer diversas demandas sociales (muchas más de las reclamadas por los actores populares), de los habitantes de Tierralta, Valencia, Montería y las comunidades aledañas sin necesidad de que mediara una instancia judicial. Que, de hecho, estos compromisos ya se han venido materializando, especialmente a través de la Resolución 1395 del año 2019, en la que efectivamente se establecieron las tarifas diferenciales y las exenciones plenas del peaje El Purgatorio a las que se comprometió previamente el Gobierno Nacional.

De lo anterior, resulta notorio que el objeto de la presente acción popular se encuentra plenamente agotado, puesto que, los reclamos elevados por los demandantes ya se satisficieron por parte de las autoridades públicas demandadas de manera extrajudicial. 1.6 Acumulación procesal Mediante auto del 8 de mayo de 201911 el Despacho 02 del Tribunal Administrativo de Córdoba decretó la acumulación de los procesos de acción popular con radicado No. 23001233300020180018500 y 23001233300020180045300. 1.7.

Audiencia de pacto de cumplimiento, pruebas y alegatos En audiencia de pacto de cumplimiento llevada a cabo el 19 de febrero de 202112, se practicó la audiencia de conciliación de que trata el artículo 61 de la Ley 472 de 1998, y se solicitó el aplazamiento de la audiencia puesto que una de las partes tenía ánimo conciliatorio. La diligencia continuó el día 9 de junio del año 202113, y se declaró fallida esta etapa procesal al no existir ánimo conciliatorio respecto del mantenimiento de la vía. La audiencia de pruebas se realizó el día 3 de diciembre de 202114, en esta última se dio por terminada la etapa probatoria, se incorporaron pruebas con carácter 11 Ver folio 868 al 870 del archivo 000-2018-00185-00.pdf. 12 Ver folios 1 al 6 del archivo 8AUDIENCIA PACTO DE CUMPLIMIENTO 000-2018-00185-00 acumulado 000-2018-00453.pdf. 13 Ver archivo 12acta 09-06-2021 AUDIENCIA PACTO DE CUMPLIMIENTO.pdf. 14 Ver archivo AUDIENCIA DE PRUEBA ACCION POPULAR.pdf.

Radicación: 23001233300020180018500 Radicación:23001233300020180045300 Medio de Control: Acción Popular Acumulados 18 CO-SC5780- 99 documental y se practicaron pruebas testimoniales, se corrió traslado para que las partes y el agente del Ministerio Público presentaran alegatos. 1.8. Alegatos de conclusión 1.8.1. Municipio de Tierralta15 Afirma que la expedición de la Resolución No.0001881 del 17 de junio de 2015, por el Ministerio de Transporte vulnera y transgrede los derechos colectivos a la moralidad administrativa y al patrimonio público de los habitantes del municipio de Tierralta, toda vez que con la reubicación del peaje denominado Purgatorio se incrementó de manera injustificada el costo de vida de la comunidad en la medida que se les impuso una carga por la utilización de una vía, la cual no es en su totalidad primaria a cargo de la Nación, pues, va desde el municipio de Tierralta hacia el municipio de Montería. Señala que el informe rendido por parte del presidente de la ANI sobre los resultados del estudio técnico y socioeconómico realizado por dicha agencia sobre evaluar el impacto social y económico que trae consigo para los habitantes de la zona rural de Montería, Tierralta y Valencia, la reubicación del peaje el Purgatorio del PR 32+800 al km 38+ 300, indica que, el estudio fue elaborado por la empresa Construcciones El Condor S.A., en su calidad de originador del proyecto, al que se adjuntan actividades de socialización (videos), los cuales fueron enviados en su momento al Ministerio de Transporte el 27 de mayo de 2015.

Sostiene que, revisados los soportes encuentra que el estudio socioeconómico realizado ignoró o desconoció por completo la realidad del municipio de Tierralta, puesto que nota ausencia de los antecedentes de violencia durante décadas a sus habitantes. Refiere que el traslado del peaje se materializó en el año 2019, en virtud de la Resolución No. 111 del 15 de enero de 2018, expedida por el Ministerio de Transporte, mediante la cual se emitió concepto previo vinculante favorable a la reubicación de la estación del peaje Purgatorio al PR 38+700 y se establecieron unas tarifas diferenciales para las categorías 1E y 2E para los vehículos de servicio público que sirvieran las rutas (Tierralta - Valencia - Montería), (Arboletes - Montería).

Que de acuerdo con las pruebas arrimadas al proceso, para poder viabilizar dicho traslado, ante la negativa de la comunidad a la reubicación del peaje, la Agencia Nacional de Infraestructura el día 11 de diciembre de 2018, presentó una serie de compromisos establecidos con los alcaldes de Montería, Valencia y Tierralta los cuales se condensaron en el Acta de Acuerdo del 21 de enero de 2019, suscrita entre el alcalde del Municipio de Valencia, el alcalde del Municipio de Tierralta, el viceministro de infraestructura y el presidente de la Agencia Nacional de Infraestructura.

Allí se acordó lo siguiente: 15 Ver archivo ALEGATOS DE CONCLUSION TIERRALTA 1.pdf. Radicación: 23001233300020180018500 Radicación:23001233300020180045300 Medio de Control: Acción Popular Acumulados 19 CO-SC5780- 99 Revisado el estado de cumplimiento de los compromisos establecidos en el Acta de Acuerdo del 21 de enero de 2019, encuentra que, uno de los compromisos más significativos establecidos en dicha acta consistente en el mantenimiento de la vía kilómetro 15 -Tierralta y Valencia desde el mismo día que inicie el cobro del Peaje hasta el año 2046 cuando finalice la concesión (A cargo del Gobierno Nacional), no se le ha dado efectivo cumplimiento bajo la excusa de que se desconocen las razones por las cuales el entonces viceministro de Infraestructura y presidente de la ANI, asumieron tales compromisos. 1.8.2 Instituto Nacional de Vías (INVIAS)16 Reitera los argumentos expuestos en su contestación referentes a la falta de legitimación por pasiva de la entidad puesto que el INVIAS no fue el que expidió la Resolución No. 0001884 del 2015, ni participó en su elaboración, ya que la estación de peaje donde se encuentra la vía Montería – Planeta Rica, Código 2310, no la tiene a su cargo.

Al ser parte de la Red Nacional Concesionada, su mantenimiento, conservación y señalización le corresponde a la ANI. Afirma que desde el decreto de creación del INVIAS y sus modificatorios se ha establecido cual es el objeto del instituto y para el cumplimiento de este se le han asignados unos recursos propios y unos recursos del presupuesto general de la nación que los tiene que invertir en la red nacional no concesionada, de invertirlo en la otra red, es decir, en la concesionada y en la red secundaria y terciaria que no esté a su cargo, se estaría infringiendo el artículo 121 de la Constitución Política y la Ley 38 de 1989.

Así las cosas, la Nación, Instituto Nacional de Vías - INVIAS no tiene ninguna responsabilidad en el asunto, pues, con el acervo probatorio que obra en el expediente se acreditó que no es la entidad responsable de la supuesta violación de los derechos colectivos alegados. 16 Ver archivo ALEGATOS DE CONCLUSION INVIAS 2.pdf. Radicación: 23001233300020180018500 Radicación:23001233300020180045300 Medio de Control: Acción Popular Acumulados 20 CO-SC5780- 99 1.8.3.

Departamento de Córdoba17 Expresa que la decisión de reubicar el peaje denominado Purgatorio, obedece a recibir un importante recaudo por parte de los usuarios de la vía (Tierralta – Valencia) en el cual la concesión no está invirtiendo recursos, por ser una vía a cargo del departamento de Córdoba, situación que afirma, transgrede abiertamente los derechos colectivos invocados por los actores, como quiera que el corredor vial del km 15 a Tierralta no estaría vinculado a las obligaciones de la concesión en mantenimiento y rehabilitación a que hubiere lugar durante la vida útil de la carretera.

Aduce que a los demandantes se les está vulnerando los derechos colectivos, los cuales son el goce de un ambiente sano, la moralidad administrativa, el goce del espacio público, la utilización y defensa de los bienes de uso público, por ende, solicita que se decrete la nulidad parcial de la Resolución 0001884 de 17 de junio del año 2015, por violación a los derechos antes mencionados. 1.8.4.

Ministerio de Transporte18 Afirma que obra un acervo probatorio sólido y congruente con la posición del Ministerio de Transporte, toda vez que no hay prueba que dé a lugar a vulneración de los de los derechos colectivos, ni transgresión de la moralidad administrativa con la expedición de la Resolución 0001884 del 17 de junio del año 2015, toda vez que la misma fue socializada con todas las comunidades del área de injerencia del proyecto vial.

Alega que las mismas carecen de fundamento jurídico, fáctico y probatorio que permita concluir que ha causado perjuicio alguno en el caso en estudio. Que el ente ministerial es una entidad que solo coordina las políticas públicas y sirve de acompañamiento mas no la ejecución de las obras y si bien este había expedido la resolución de marras, fue bajo la observancia de todos los aspectos legales y constitucionales existentes en pro del beneficio común. Concluye refiriendo que la resolución fue expedida bajo un marco normativo existente, respetando el debido proceso administrativo, sin desviación de poder o con el propósito de beneficiar a un funcionario o un tercero, puesto que, lo que realizo fue un mejoramiento vial que beneficia a la mayoría de las personas que utilizan la carretera, además el pago de las tarifas no es impuesto, es una compensación por el uso, que aunado a las tarifas diferenciales y especiales otorgadas a las comunidades de la zona de influencia, Resolución N° 1385 del 15 de abril del año 2019, descarta la desviación de poder o el quebrantamiento de la legalidad de los actos administrativos expedidos. 1.8.5.

Javier de la Hoz – David Barguil19 Reitera los argumentos de la demanda. Considera que se encuentra probado la violación al derecho e interés colectivo «realización de las construcciones, 17 Ver archivo ALEGATOS DE CONCLUSION DEPARTAMENTO DE CÓRDOBA 3.pdf. 18 Ver archivo ALEGATOS DE CONCLUSION MINISTERIO DE TRANSPORTE TERRITORIAL 4.pdf. 19 Ver archivo ALEGATOS DE CONCLUSION PARTE DEMANDANTE JAVIER DE LA HOZ Y DAVID BARGUIL 5.pdf.

Radicación: 23001233300020180018500 Radicación:23001233300020180045300 Medio de Control: Acción Popular Acumulados 21 CO-SC5780- 99 edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes», pues, no quedó duda de que el proyecto de construcción del peaje Purgatorio no contó con los soportes que por mandato legal se debían observar.

Afirma que la Resolución 1884 de 17 de junio de 2015, infringió las normas que por mandato legal debía fundarse, lo cual, en los términos del artículo 137 del CPACA comportan un vicio de nulidad. Expresa que el acto censurado no tuvo en cuenta que, para la expedición de concepto vinculante, es requisito sine qua non que el originador de la iniciativa privada realice estudios de factibilidad técnica, económica, ambiental, predial, financiera y jurídica del proyecto, en los términos del artículo 14 de la Ley 1508 de 2012.

Reafirma los argumentos por los cuales considera se debe declarar la nulidad de la Resolución 1884 de 17 de junio de 2015, y trae a colación el análisis jurisprudencial del libelo demandatorio para justificar la procedencia de decretar la nulidad en una acción popular. Indica que ni en los apartes considerativos ni en los dispositivos del acto acusado se señalan los estudios de factibilidad técnica, económica, ambiental, predial, financiera y jurídica del proyecto, ni que en ellos se hubiera tenido en consideración a los municipios del área de influencia, cuales son Montería, Planeta Rica, Tierralta y Valencia, tampoco a los corregimientos El 15, Tres Piedras, Tres Palmas, San Isidro, San Anterito, Santa Isabel y Nueva Lucía. La sociedad Concesión Ruta al Mar S.A.S. realizó una sola socialización del peaje Purgatorio el 4 de julio de 2017 y un mes después empezó a instalar las casetas.

En este punto se torna necesario cuestionarse, cuál fue el real sentido de esa socialización, si un mes después se iniciaron obras para la reubicación. Puntualiza que es bastante llamativo la solución que plantea la ANI, y es que, como alternativas para las personas de los municipios de Tierralta o Valencia cuando se dirijan hacia Montería deban tomar «rutas alternativas» como lo es el camino que existe por el corregimiento de Guateque o la ruta que atraviesa el corregimiento de Las Palomas.

Asevera que esas sugerencias rayan en lo absurdo, pues la ANI no se tomó el trabajo de constatar el estado e implicaciones que tiene tomar esas «rutas alternativas», las cuales ni siquiera se pueden considerar así, porque real y materialmente son unos senderos que carecen de pavimentación, señalización y prevención vial, lo cual más bien motiva por parte de la ANI a que ocurran accidentes o incidentes de seguridad. 1.8.6.

Agencia Nacional de Infraestructura (ANI)20 Aduce que las actuaciones de las demandadas, puntualmente, el traslado del peaje El Purgatorio, no desconoce ninguna normatividad en materia urbanística y uso de suelos ni fue una decisión caprichosa, por el contrario, estuvo precedida de serios estudios elaborados por la empresa Construcciones el Cóndor S.A. como ente originador, estudios de factibilidad técnica, económica, predial, jurídica y sobre todo estuvo precedida de toda una etapa de socialización para evaluar los posibles impactos del proyecto, socializaciones que contaron con la presencia y participación de las alcaldías, las gobernaciones y los habitantes de los municipios aledaños al 20 Ver archivo ALEGATOS DE CONCLUSION ANI 6.pdf.

Radicación: 23001233300020180018500 Radicación:23001233300020180045300 Medio de Control: Acción Popular Acumulados 22 CO-SC5780- 99 peaje; dicha etapa de socialización concluyó con el otorgamiento del beneficio de tarifa diferencial para más de 1200 personas. Que la socialización no se dio, como erróneamente lo indican los demandantes, en un (1) día, sino que las más de 20 reuniones de socialización iniciaron desde febrero de 2015, como se puede evidenciar detalladamente en la contestación de la demanda presentada por la ANI y en el informe rendido bajo la gravedad del juramento por el presidente de la ANI de fecha 24 de noviembre de 2021, junto con el cual se aportaron los correspondientes soportes de los estudios socioeconómicos y se suministraron tanto las actas como los videos que demuestran todos los trámites de socialización adelantados en el proyecto.

Refiere que de las pruebas recaudadas, quedó probado, no solo que el traslado del peaje El Purgatorio contó con el cumplimiento de cada uno de los requisitos legales, siendo una decisión que estuvo precedida de las respectivas aprobaciones y de un juicioso proceso de estructuración que agotó todas las instancias como de socialización, sino que, además, el proyecto Antioquia - Bolívar trajo un evidente beneficio y progreso sostenible para las regiones, siendo este un proyecto que se convierte en la columna vertebral que permite el fácil, rápido y seguro desplazamiento por los departamentos de Córdoba, Sucre y Bolívar, generando beneficios económicos, sociales y de progreso para el país. Lo anterior, facilita los desplazamientos e intercambio de productos por una vía construida con los mayores estándares de calidad, nivel de servicio y seguridad; lo cual, genera conectividad, desarrollo y crecimiento.

Además, al lograrse una vía más plana se generó beneficio para el transporte de carga y por obvias razones para la economía nacional. Reitera que, no puede pretenderse, bajo el pretexto de una supuesta afectación a la “calidad de vida de los habitantes” el uso de una acción de carácter constitucional para evitar o evadir el pago de una tasa que debe ser cancelada por los usuarios en cumplimiento de una obligación legal por el uso de una infraestructura de transporte de carácter nacional, la cual, se advierte, no es la única con la que cuentan los usuarios de la zona, quienes, además, conforme las pruebas recaudadas cuentan con dos vías alternas sin peaje en caso de no querer efectuar sus desplazamientos por la calzada nacional concesionada. 1.8.7.

Concesión Ruta al Mar y Construcciones el Condor S.A.S.21 Afirma que el proyecto para la “construcción, mejoramiento, operación y mantenimiento del sistema vial para la conexión Antioquia-Bolívar” fue objeto de una estricta y rigurosa estructuración desde el punto de vista financiero, social, técnico y ambiental, con el fin de optimizar el uso de los recursos y armonizar los diversos intereses involucrados de tal forma que se alcance la integración del país y sus regiones, a través de la conectividad que genera el transporte.

Por esta razón, como resultado de dichos análisis -que se valen de múltiples variables- se decidió entre otros, reubicar el peaje Purgatorio, según consta en documentos aportados al proceso, decisión que debía ser avalada por el Ministerio 21 Ver archivo ALEGATOS DE CONCLUSION CONCESION RUTA AL MAR Y CONSTRUCCIONES EL CONDOR S.A.S 7.pdf Radicación: 23001233300020180018500 Radicación:23001233300020180045300 Medio de Control: Acción Popular Acumulados 23 CO-SC5780- 99 de transporte, como finalmente sucedió, a través de las resoluciones 0001884 de 17 de junio de 2015 y 00111 de 15 de enero de 2018.

Añade que el proyecto de infraestructura para la “construcción, mejoramiento, operación y mantenimiento del sistema vial para la conexión Antioquia-Bolívar”, desarrollado bajo el esquema APP de iniciativa privada, resulta de suma importancia para la economía del país. Colombia depende casi totalmente de su red de carreteras para el transporte de bienes (sean nacionales o extranjeros) y la prestación de servicios son la principal conexión que existe entre las diferentes regiones del país y la forma de conectar a Colombia con el mundo a través de puertos y aeropuertos.

Adicionalmente, el proyecto provee otro beneficio: se financia única y exclusivamente con fondos privados retribuidos con el cobro de tasas de uso, por lo que no requiere de desembolso de recursos públicos. Esto representa otro beneficio importante para el interés general, puesto que, el Estado puede destinar los recursos que se invertirían en el proyecto a otras actividades, pues, en principio, la financiación la gestiona el particular, salvo que el proyecto se liquide total o parcialmente sino se cumple con los derechos e intereses del particular contratista protegidos contractualmente, evento en el cual el Estado se vería obligado a solventar los valores invertidos en el proyecto y las demás erogaciones e indemnizaciones a las que haya lugar, con cargo a sus propios recursos.

Menciona que se da la inexistencia de relación entre la vía departamental que de los municipios de Tierralta y Valencia conduce a la vía concesionada. Y está plenamente probado dentro del proceso que la vía que de los municipios de Tierralta y Valencia conduce a la vía nacional concesionada INVIAS 2310 que conecta a Montería con Planeta Rica, no guarda relación alguna con el proyecto de infraestructura objeto de contrato No. 016 de 2015, pues no hace parte del alcance del contrato de concesión. Afirma que los actores populares y la comunidad descontentos con la falta de mantenimiento de la vía secundaria que de Tierralta y Valencia conduce a la vía nacional concesionada, deberán acudir a las vías judiciales y administrativas idóneas y en esos foros solicitar se conmine a las autoridades titulares de la obligación a mantener dicha vía en condiciones óptimas de uso, entre ellas, el departamento de Córdoba.

El traslado del peaje no se autorizó bajo el entendido de un presunto compromiso del concesionario dentro del contrato No. 016 de 2015 de realizar adecuaciones en la vía secundaria. Que este errado entendimiento ha sido aclarado desde la contestación de la demandada: la vía secundaria no hace parte del objeto del contrato No. 016 de 2015.

Sobre los derechos colectivos objeto de la litis señala que, a pesar de que los actores afirman que la reubicación del peaje Purgatorio constituyó una vulneración del derecho colectivo a la moralidad administrativa, no dan cuenta de las razones jurídicas por las cuales se pudo haber vulnerado este derecho en el caso concreto que permitan determinar si efectivamente hubo una violación del derecho fundamental a la moralidad administrativa.

Respecto de la protección al patrimonio público destaca que la decisión de trasladar el peaje El Purgatorio fue adoptada con la finalidad de hacer viable un macroproyecto que en su totalidad se financia a través de recursos privados. Radicación: 23001233300020180018500 Radicación:23001233300020180045300 Medio de Control: Acción Popular Acumulados 24 CO-SC5780- 99 En suma, la finalidad del Ministerio de Transporte fue posibilitar la vinculación de recursos privados, retribuidos con el pago de tasas por uso– para la financiación de un servicio público, ya que el Estado con sus limitados recursos no habría podido financiar en su integridad un proyecto de esta envergadura.

Esta es precisamente la finalidad primigenia de todos los contratos de concesión. De modo que, no se pusieron en peligro ninguno de los elementos que hacen parte del núcleo esencial del derecho a la defensa del patrimonio público. El Consejo de Estado en sentencia del 9 de agosto de 2019, consideró que el derecho colectivo a la defensa del patrimonio público se vulnera cuando este resulta afectado por su manejo y administración inadecuada.

Por otro lado, arguye que el Consejo de Estado ha expuesto: “[l]a necesidad de proteger la adecuada utilización, transformación y ocupación del suelo, de manera que las autoridades competentes no actúen de forma arbitraria en contravención del respectivo plan de ordenamiento territorial o instrumento que haga sus veces, a través de acciones que estén fuera de su marco normativo”.

No obstante, los actores populares no identifican un solo bien jurídico tutelado por la normatividad urbanística que haya sido lesionado o esté amenazado y que permita afirmar la existencia de una transgresión al derecho colectivo, no logran establecer contravención alguna de las normas de ordenamiento territorial por parte del concesionario y se limitan únicamente a enunciar de manera abstracta que se estaría afectando la “calidad de vida” de los habitantes de Montería, Valencia y Tierralta, lo cual evidentemente no sirve de base para constatar una vulneración del derecho.

Finalmente expresa que la sociedad Construcciones El Cóndor S.A., es una sociedad anónima, identificada con NIT. No. 890922447- 4, dentro de su objeto social tiene el estudio, diseño, planeación, contratación, realización, construcción, financiación, explotación y administración de negocios de infraestructura y la ejecución de todas las actividades y obras propias de la ingeniería y la arquitectura en todas sus manifestaciones, modalidades y especialidades, dentro o fuera del Territorio Nacional.

Que en atención al objeto social se ha encargado de estructurar algunos proyectos de infraestructura vial, entre esos, el proyecto de asociación público-privada (APP) en los términos de la Ley 1508 de 2012, que dio lugar a la suscripción del Contrato bajo esquema de APP N° 016 de 2015, mediante Resolución 1597 del 17 de septiembre de 2015 y el contrato se suscribió el 14 de octubre de 2015, entre la Concesión Ruta Al Mar S.A.S. y la Agencia Nacional de Infraestructura – ANI –.

La sociedad Concesión Ruta al Mar S.A.S., es una sociedad diferente a Construcciones El Cóndor S.A., fue constituida con el objeto único de suscribir y ejecutar el Contrato de Concesión bajo el esquema de asociación público privada (APP) en los términos de la Ley 1508 de 2012, derivado del acto de adjudicación del proceso VJ-VEAPP-IPV-006-201, que profirió la Agencia Nacional de Infraestructura y cuyo objeto es “Construcción, Mejoramiento, Operación y Mantenimiento y Reversión del sistema vial para la conexión de los Departamentos Antioquía – Bolívar”, de conformidad con el contrato de concesión, sus anexos, adendas, sus apéndices y demás documentos que hagan parte del proyecto.

Radicación: 23001233300020180018500 Radicación:23001233300020180045300 Medio de Control: Acción Popular Acumulados 25 CO-SC5780- 99 Por todo lo anterior, está acreditada la falta de legitimación en la causa por pasiva de las demandadas, por su imposibilidad para decidir y tomar decisiones en lo referente a los peajes. 1.8.8.

Concepto del agente de Ministerio Público22 El agente del Ministerio Público considera que no existe ninguna evidencia aportada por los actores, así como tampoco obtenida en la recaba procesal, que indique los elementos axiales para configurar una vulneración a los intereses colectivos que se dijeron agraviados. Que lo que puede extraerse del debate tanto probatorio como argumental son desavenencias en cuanto a la conveniencia de los habitantes de los municipios de Tierralta y Valencia en cuanto a verse obligados a pagar tarifas de peaje cuando quiera que deban trasladarse a la capital cordobesa, para lo cual se esgrimen asuntos sociales, pero de ninguna manera se pone en tela de juicio aspectos contra éticos de las autoridades accionadas o que desdibujen el interés general, y mucho menos el apropiamiento del erario público.

Refiere que las cuestiones planteadas por los actores si bien tienen una connotación que resulta sensible para los intereses de la población que representan los demandantes, es un debate que surge ajeno al trámite popular de cara a la vulneración a los intereses colectivos a la moralidad administrativa y patrimonio públicos conforme los lineamientos de la jurisprudencia autorizada de nuestras altas corporaciones judiciales constitucional y contencioso administrativa, que más bien se inscriben en una problemática de tipo político/administrativo donde resultan convocadas las agencias públicas vinculadas, incluso otras, que bien pudieran examinar en sede de políticas públicas, acciones gubernamentales y prospectivas de desarrollo para que las poblaciones que pudieran agravársele sus condiciones de subsistencia obtengan acciones positivas encaminadas a equilibrar la situación. De lo anterior, son ejemplos las condiciones de municipios Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET) de Valencia y Tierralta, los cuales de manera priorizada y preferente serán beneficiarias de medidas económicas y sociales con las cuales se busca desafectarla respecto de sus antecedentes violentos y desigualdades, y que es precisamente el grueso del supuesto de hecho que funda este medio de control.

Concluye que el PDET fue creado por el Decreto 893 de 2017. Es un programa subregional de transformación integral del ámbito rural a 10 años a través de cual se ponen en marcha con mayor celeridad instrumentos de la Reforma Rural Integral (RRI) en los territorios más afectados por el conflicto armado, la pobreza, las economías ilícitas y la debilidad institucional.

Es un instrumento de planificación y gestión para implementar de manera prioritaria los planes y programas en el marco de la Reforma Integral y las medidas pertinentes que establecen el Acuerdo Final en los municipios priorizados. 22 Ver archivo CONCEPTO MINISTERIO PUBLICO 8.pdf. Radicación: 23001233300020180018500 Radicación:23001233300020180045300 Medio de Control: Acción Popular Acumulados 26 CO-SC5780- 99 II.

CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL 2.1. Competencia De acuerdo con lo dispuesto en el numeral 16 del artículo 152 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, este tribunal es competente para conocer en primera instancia del asunto porque versa sobre la protección de derechos e intereses colectivos contra autoridades del orden nacional. 2.2.

Problema jurídico • Radicado 20180018500 (Moralidad administrativa y defensa del patrimonio público) Determinar si la Resolución N° 0001884 del 17 de junio de 2015, emitida por el Ministerio de Transporte, transgrede los derechos colectivos a la moralidad administrativa y defensa del patrimonio público, al reubicar el peaje el Purgatorio. • Radicado 20180045300 (Realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes) Determinar si la Resolución N° 0001884 del 17 de junio de 2015, emitida por el Ministerio de Transporte, transgrede el derecho colectivo a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes.

Establecer si es procedente en el medio de control de acción popular declarar la nulidad del acto administrativo cuestionado y de ser así estudiar los cargos de nulidad alegados por la parte demandante. Para desatar el fondo del asunto, procede la Sala a efectuar el siguiente análisis: i) Marco normativo y jurisprudencial de la acción popular; ii) De la moralidad administrativa; iii) De la defensa al patrimonio público; iv) De la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes; v) Procedencia del estudio de nulidad de un acto administrativo en el medio de control de acción popular y, vi) Solución de caso. 2.2.1.

Marco normativo y jurisprudencial El artículo 88 de la Constitución Política establece que las acciones populares son un mecanismo de protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicas, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definan en ella.

En desarrollo de esta norma constitucional, la Ley 472 de 1998 en su artículo 2 define las acciones populares como: «[…] Son los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos. Las acciones populares se Radicación: 23001233300020180018500 Radicación:23001233300020180045300 Medio de Control: Acción Popular Acumulados 27 CO-SC5780- 99 ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible» El Consejo de Estado, Sección primera en sentencia del 31 de octubre de 2024 con radicado 680012333000201700914-01, sobre las características de esta acción expresó lo siguiente: «La Sala resalta que conforme a los artículos 1.°, 2.°, 4.° y 9.° de la citada Ley 472, se infiere que la acción popular se caracteriza porque: i) está dirigida a obtener la protección de los derechos e intereses de naturaleza colectiva definidos como tales en la Constitución Política, en las leyes y en los tratados celebrados por Colombia; ii) su objetivo es evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o el agravio sobre los derechos e intereses colectivos y restituir las cosas a su estado anterior, cuando ello fuere posible; iii) es una acción pública y un mecanismo propio de la democracia participativa, por lo tanto, puede ser ejercida por “toda persona”, organizaciones no gubernamentales, las entidades públicas de control, el Procurador General de la Nación, el Defensor del Pueblo, los personeros y los servidores públicos; iv) es una acción autónoma y principal; v) no tiene carácter sancionatorio respecto de aquel contra quien se dirijan las pretensiones y, eventualmente, recaiga la sentencia estimatoria; y, vi) no ha sido instituida como mecanismo de control judicial de las leyes, en consecuencia, cuando con fundamento en la eventual violación o amenaza a un derecho o interés colectivo se pretenda impugnar una ley o que se imparta una orden al legislador, habrá de acudirse a las acciones pertinentes.» 2.2.2.

De la moralidad administrativa El artículo 88 de la Constitución Política23 contempla la moralidad administrativa como un derecho e interés colectivo, en el mismo sentido se encuentra en el literal B del artículo 4.º de la Ley 472 de 1998. Asimismo, conforme el artículo 209 de la Constitución Política, este es un principio orientador de la función administrativa.

El Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de unificación proferida el 13 de febrero de 2018 con radicado CE-SIJ 25000231500020020270401, sobre este derecho colectivo expresó lo siguiente. « 167. Respecto de la moralidad administrativa, se ha señalado que si bien es un concepto jurídico indeterminado, en todo caso, la actuación de la administración debe estar direccionada a la satisfacción del interés general y realizarse dentro del marco de los fines establecidos por la Constitución y la ley.196 168.

En ese sentido la Sección Tercera de esta Corporación señaló: «[…] en un Estado pluralista como el que se identifica en la Constitución de 1991 (art. 1), la moralidad tiene una textura abierta, en cuanto de ella pueden darse distintas definiciones. Sin embargo, si dicho concepto se adopta como principio que debe regir la actividad administrativa (art. 209 ibidem), la determinación de lo que debe entenderse por moralidad no puede depender de la concepción subjetiva de quien califica la actuación sino que debe referirse a la finalidad que inspira el acto de acuerdo con la ley».197 169. 23 « Artículo 88.

La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella. También regulará las acciones originadas en los daños ocasionados a un número plural de personas, sin perjuicio de las correspondientes acciones particulares.

Así mismo, definirá los casos de responsabilidad civil objetiva por el daño inferido a los derechos e intereses colectivos.» Radicación: 23001233300020180018500 Radicación:23001233300020180045300 Medio de Control: Acción Popular Acumulados 28 CO-SC5780- 99 Ahora bien, en sentencia del 1.° de diciembre de 2015, la Sala Plena de esta Corporación198 se pronunció sobre el alcance de ese concepto así: • La moralidad administrativa está referida a la lealtad del funcionario con los fines de la función administrativa; • Para que se configure su trasgresión desde el punto de vista del interés colectivo tutelable a través de la acción popular, es necesario que se demuestre el elemento objetivo que alude al quebrantamiento del ordenamiento jurídico y el elemento subjetivo relacionado a la comprobación de conductas amañadas, corruptas, arbitrarias, alejadas de la correcta función pública; y • En cumplimiento del artículo 18 de la Ley 472 de 1998 y el 167 del Código General del Proceso, debe existir respecto de tal derecho colectivo una imputación y carga probatoria por parte del actor popular. » En providencia más reciente del 31 de octubre de 2024 el Consejo de Estado, Sección Primera en el proceso con radicado 760012333000201800862-01, sobre los requisitos que se deben acreditar para configurarse la violación a este principio expresó: «139.

En conclusión, la moralidad administrativa incluye, desde su concepción como principio de la función pública, un precepto interpretativo de obligatoria referencia para el operador jurídico; y como derecho colectivo, alcanza una connotación subjetiva que se traduce en la posibilidad de su control judicial por parte de la comunidad, a través de la acción popular. 140.

Para que se configure su trasgresión, desde el punto de vista del interés colectivo susceptible de protección, debe concurrir, por regla general, un elemento objetivo que alude al quebrantamiento del ordenamiento jurídico y uno subjetivo relacionado con la demostración de conductas amañadas, corruptas, arbitrarias, alejadas de la correcta función pública.» De la jurisprudencia expuesta se concluye con claridad que para entender transgredido este principio es necesario que confluyan tanto el elemento objetivo (quebrantamiento de ordenamiento jurídico), como el subjetivo en el sentido de encontrarse probadas conductas amañadas, corruptas, arbitrarias, alejadas de la correcta función pública. 2.2.3.

De la defensa al patrimonio público El literal E del artículo 4 de la ley 472 de 1998 contempla el derecho colectivo a la defensa del patrimonio público, no obstante, la ley no define en que consiste este derecho por lo cual el desarrollo de este ha sido jurisprudencial. El Consejo de Estado, Sala Décima Especial de Decisión, en proceso de revisión eventual de acción popular, sentencia de unificación del 1 de febrero de 2022, radicado 73001-33-31-006-2008-00027-01, analizó tanto la definición pacifica de la defensa del patrimonio público como los requisitos para su configuración. «126.

Mediante sentencia de 25 de febrero de 201684, la Subsección C de la Sección Tercera de esta Corporación frente a la referida garantía colectiva, reiteró lo anterior en idénticos términos y agregó que «Así las cosas, el derecho colectivo estudiado tiene a su vez dos elementos: 1. La existencia de un patrimonio de propiedad de una persona pública, y; 2.

El análisis de la gestión de ese patrimonio, de forma tal, que si ésta se hace de forma irresponsable o negligente coloca en entredicho el interés colectivo protegido. Radicación: 23001233300020180018500 Radicación:23001233300020180045300 Medio de Control: Acción Popular Acumulados 29 CO-SC5780- 99 127. Por su parte, la Subsección A de la Sección Tercera de la Corporación, en sentencia del 25 de mayo de 201685, retomó la definición de patrimonio público y el contenido de esa garantía. Frente a lo último, recordó lo determinado por esa misma Sala en la sentencia de 10 de febrero de 200586, en la que se indicó que «EL INTERÉS COLECTIVO A LA DEFENSA DEL PATRIMONIO PÚBLICO es uno de los derechos de mayor connotación en el Estado de Derecho colombiano, teniendo en cuenta que es a través de él que el Estado da cumplimiento a los fines para los cuales fue estatuido, y participa en la prestación de servicios públicos en beneficio de la comunidad» 128.

En la referida providencia, esa Sala agregó que «con el fin de identificar una posible infracción del derecho colectivo a la defensa del patrimonio público resulta indispensable analizar la conducta imputada a la parte accionada, para, de esta manera, verificar si su proceder resulta constitutivo de un manejo irresponsable, negligente o que encarne una destinación diferente de la legalmente establecida respecto de los bienes y derechos de titularidad pública, concepto que incluye el de propiedad pública, pero no se agota en él.» 129.

Del anterior recuento, la Sala Especial deduce que no se observa contradicción en la jurisprudencia en lo que tiene que ver con la definición de la garantía de la defensa del patrimonio público. En efecto, esta corporación en sentencia del 4 de marzo de 2019, afirmó que «Resulta pacífico el criterio que ha sentado la Corporación al definir el derecho colectivo que garantiza la protección del patrimonio público como aquel que busca resguardar la totalidad de bienes, derechos y obligaciones del Estado además de propugnar por una administración eficiente que evite cualquier detrimento al patrimonio estatal. […]»; sin embargo, este concepto se entiende complementado con la definición que del patrimonio público establece la Sala Especial en esta oportunidad, dada su relación.».» -Subrayado de la Sala- Así pues, la defensa del patrimonio público estudia dos elementos: i) la existencia de un bien o conjunto de bienes propiedad del Estado; y ii) el análisis de la gestión de ese patrimonio, de forma tal, que, si esta se hace de forma irresponsable o negligente, se pone en riesgo este derecho colectivo. 2.2.4.

De la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes. Sobre este derecho colectivo el Consejo de Estado24 ha expresado lo siguiente: “[ ] De acuerdo con lo señalado por la jurisprudencia de esta Corporación este derecho implica “[…] la necesidad de proteger la adecuada utilización, transformación y ocupación del suelo, de manera que las autoridades competentes no actúen en forma arbitraria en contravención del respectivo plan de ordenamiento territorial o instrumento que haga sus veces, a través de acciones que estén fuera de su marco normativo […]”. 115.

De igual forma, esta sección mediante sentencia de 7 de abril de 2011, determinó que el núcleo esencial del derecho colectivo comprendía los siguientes aspectos: i) respeto y acatamiento del principio de función social y ecológica de la propiedad; ii) protección del espacio público procurando adelantar cualquier tipo de construcción o edificación con respeto por el espacio público, el patrimonio público, y la calidad de vida de los demás habitantes; iii) respetar los derechos ajenos y no abusar del derecho 24 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 14 de septiembre de 2020 radicado 73001- 23-33-000-2015-00627-01(AP) C.P. Oswaldo Giraldo López.

Radicación: 23001233300020180018500 Radicación:23001233300020180045300 Medio de Control: Acción Popular Acumulados 30 CO-SC5780- 99 propio; y iv) Atender los procesos de cambio en el uso del suelo, en aras del interés común, procurando su utilización racional en armonía con la función social de la propiedad a la cual le es inherente una función ecológica, buscando el desarrollo sostenible.

(…) Así las cosas, para la Sala es claro que el derecho señalado en el literal m) del artículo 4º de la Ley 472 de 1998, corresponde a la obligación que le impone el legislador a las autoridades públicas y particulares, en general, de acatar plenamente los preceptos jurídicos que rigen la materia urbanística es decir la forma como progresa y se desarrolla una determinada población, en términos de progreso físico y material, asentada en una determinada entidad territorial -bien sea en sus zonas urbanas o rurales- con miras a satisfacer plenamente las necesidades de la población. (…) En ese orden de ideas, la vulneración al derecho colectivo de la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de calidad de vida de los habitantes implica que las autoridades públicas y/o los particulares desconozcan la normativa en materia urbanística y usos del suelo. [ ].” -Negrillas en providencia original- 2.2.5.

Sobre la procedencia del estudio de nulidad de un acto administrativo en el medio de control de acción popular. El Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de unificación proferida el 13 de febrero de 2018, radicado CE-SIJ 25000231500020020270401, unificó su postura sobre el tema estableciendo el siguiente criterio: «Conforme a lo expuesto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo unifica el criterio interpretativo así: En las acciones populares el juez no tiene la facultad de anular los actos administrativos, pero sí podrá adoptar las medidas materiales que salvaguarden el derecho o interés colectivo afectado con el acto administrativo que sea la causa de la amenaza, vulneración o el agravio de derechos e intereses colectivos; para el efecto, tendrá múltiples alternativas al momento de proferir órdenes de hacer o no hacer que considere pertinentes, de conformidad con el caso concreto.» En jurisprudencia más reciente25, al analizar la sentencia de unificación, el Consejo de Estado se pronunció en los siguientes términos: «En sentencia del 13 de febrero de 2018, la Sala Plena del Consejo de Estado precisó su postura para unificar la jurisprudencia respecto de la competencia del juez de la acción popular para anular actos administrativos, indicando que la misma no está disponible al margen que pueda adoptar todas las medidas que sean necesarias para hacer cesar la amenaza o vulneración de los derechos e intereses colectivos, incluso las relativas a la suspensión de la ejecución del acto, de cara a lo cual podrá cumplir con su propósito constitucional y legal de protección de los derechos colectivos, sin que pueda significar que la acción popular pueda desplazar las competencias atribuidas al juez de la nulidad.

(…) 25 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, providencia del 5 de febrero de 2021 con radicado 52001-23-31-000-2010-00668-01 (AP). C.P. José Roberto Sáchica Méndez Radicación: 23001233300020180018500 Radicación:23001233300020180045300 Medio de Control: Acción Popular Acumulados 31 CO-SC5780- 99 Resulta del caso indicar que las razones que tuvo el Consejo de Estado para adoptar una decisión en tal sentido estuvieron determinadas por el objeto y la finalidad de las acciones de nulidad, nulidad y restablecimiento del derecho y la acción popular.

En tal sentido, indicó: i) la acción de nulidad tiene como finalidad “la protección y el restablecimiento del orden jurídico general o abstracto, es decir, el respeto del principio de legalidad y de la Constitución, sin que con ella necesariamente se busque proteger los derechos e intereses colectivos vulnerados con su expedición” y su fin último es “retirar del ordenamiento jurídico la norma demanda”, ii) la acción de nulidad y restablecimiento del derecho busca “proteger un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica y su restablecimiento, así como la indemnización de perjuicios causados a cualquier persona que se crea lesionada con el acto” y su finalidad es “amparar e indemnizar la violación de derechos subjetivos protegidos por la Constitución y la ley”, y iii) la acción popular se circunscribe a “la protección de los derechos e intereses colectivos, que si bien tienen profundas repercusiones jurídicas, sociales y económicas, no están protegidos necesariamente por las acciones ordinarias mencionadas”, su finalidad “se aleja de la salvaguarda del orden jurídico abstracto” y no culmina necesariamente con el restablecimiento de derechos subjetivos ni con indemnización de perjuicios.

En resumen, a juicio de la misma sentencia de unificación, la acción popular no se instituyó para desconocer o desplazar las acciones judiciales ordinarias, ni como un procedimiento alternativo o que se superponga o reemplace a las mismas.» -Subrayado ex texto original- De conformidad con la tesis de unificación, el juez no tiene la facultad de anular actos administrativos en el medio de control de la acción popular, pero puede adoptar las medidas necesarias para salvaguardar el derecho o interés colectivo afectado con el acto administrativo que sea la causa de la amenaza, vulneración o el agravio de derechos e intereses colectivos. 2.2.6 Solución del caso La parte actora solicita se amparen los derechos colectivos a la moralidad administrativa, la defensa del patrimonio público y a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, de dicha petición se desprenden las demás pretensiones de las demandas.

Según lo señalado por la Sala Plena del Consejo de Estado, para que pueda predicarse la vulneración o amenaza de los derechos e intereses colectivos, debe estar demostrado su carácter real, inminente y concreto. Por lo tanto, se procederá a estudiar el fondo del asunto en el siguiente orden: 1) Sobre la vulneración al derecho de la moralidad administrativa y la defensa del patrimonio público; 2) Sobre la vulneración de la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, y 3) Procedencia del análisis de la nulidad de la Resolución N° 0001884 del 17 de junio de 2015.

Radicación: 23001233300020180018500 Radicación:23001233300020180045300 Medio de Control: Acción Popular Acumulados 32 CO-SC5780- 99 2.2.6.1. Sobre la vulneración al derecho de la moralidad administrativa y la defensa del patrimonio público (proceso 23001233300020180018500) Como cuestión previa antes de analizar el asunto, se observa que el Ministerio de Transporte, INVIAS, así como la ANI proponen la excepción de falta de legitimación por pasiva.

Esta pretensión será denegada puesto que las demandadas participaron activa o pasivamente en los hechos objeto de la demanda. El Ministerio de Transporte emitió Resolución N° 0001884 del 17 de junio de 2015, la cual, en su parte considerativa, ordena el traslado del peaje El Purgatorio. Además, la ANI otorgó en concesión la vía 2310, que conecta a Montería con Planeta Rica, a Corumar SAS, vía en la que se encuentra ubicado el peaje objeto de la litis.

A excepción de INVIAS, quien no tiene a su cargo la vía de Montería – Planeta Rica, código 2310, ya que está forma parte de la Red Nacional Concesionada, vía en la cual se encuentra el peaje El Purgatorio. En otras palabras, INVIAS carece de legitimación pasiva en este asunto. Ahora bien, en el caso bajo estudio, los actores alegan la presunta vulneración del derecho colectivo a la moralidad administrativa, no obstante, se limitan a señalar como fundamento de derecho la citación de jurisprudencia del Consejo de Estado que describe el mentado derecho colectivo, sin realizar un análisis concreto referente a cómo se está vulnerando o amenazando este.

La parte actora afirma que la reubicación del peaje el Purgatorio hacia el nuevo punto determinado en la Resolución N° 0001884 del 17 de junio del año 2015, tiene el único propósito de que los habitantes de los municipios de Valencia y Tierralta paguen. Sobre este punto la defensa del Ministerio de Transporte, la ANI y la concesionaria Corumar SAS, coinciden en señalar que dicho traslado obedeció a unos análisis financieros, técnicos y jurídicos, lo que conlleva a que el acto expedido fuere tramitado conforme al ordenamiento jurídico y goce de presunción legal.

Al respecto, se destaca del extenso material probatorio recabado, lo siguiente: -En la carpeta 35RespuestaRequerimientoMintransporte, se encuentran los archivos 100AgregarMemorial.pdf, donde se visualizan pruebas de la socialización del proyecto y en el archivo 1230AgregarMemorial.pdf se observa en los folios 231 al 473 el documento Información Mínima para Sistemas de Peaje - Estudios Técnicos para Tramos Nuevos y de Mejoramiento, allí se estudia entre otros, la reubicación del peaje El Purgatorio.

Dentro de este se encuentra un estudio socioeconómico, de tránsito, los componente económicos, financieros y técnicos. Información requerida para el sistema de peaje del Proyecto de Asociación Público-Privada de Iniciativa Privada del Sistema Vial para la conexión de los departamentos de Antioquia, Córdoba, Sucre y Bolívar. En dicho informe, en el componente técnico del proyecto en el folio 459 dispone lo siguiente: Radicación: 23001233300020180018500 Radicación:23001233300020180045300 Medio de Control: Acción Popular Acumulados 33 CO-SC5780- 99 En relación con la documental técnica citada anteriormente, los demandantes no presentaron pruebas que refutaran las conclusiones expuestas, como una prueba pericial u otro elemento probatorio que permitiera desacreditar lo plasmado en dicho estudio.

Por lo tanto, este tribunal le otorgará pleno valor probatorio. -Por su parte la Resolución Número 0001884 del 17 de junio de 2015, visible en los folios 24 al 28 del archivo 000-2018-00185-00.pdf en su parte motiva expresa: En la parte resolutiva de la resolución reseñada, el Ministerio de Transporte dispone que, de conformidad con el estudio de estructuración realizado por el originador, hay viabilidad para la instalación de 3 peajes los cuales no guardan relación con la presente acción. Adicionalmente, se contempla en la estructuración del mismo proyecto de concesión el traslado de 2 peajes entre los que se encuentran el Purgatorio, trasladándolo del PR + 32 800 al Km 38+3200, lo que coincide con la afirmación del Ministerio de Transporte en la contestación de la demanda cuando señala que el traslado se da como consecuencia del estudio y socialización que la concesionaria y la Agencia Nacional de Infraestructura realizaron.

No obstante, como señalan los actores en la parte resolutiva de dicha resolución se omitió un pronunciamiento expreso sobre dicho traslado. Radicación: 23001233300020180018500 Radicación:23001233300020180045300 Medio de Control: Acción Popular Acumulados 34 CO-SC5780- 99 A pesar de lo anterior, visible a folios 549 a 565 del archivo 000-2018-00185-00.pdf, se encuentra la Resolución No. 000111 del 15 de enero de 2018, expedida por el Ministerio de Transporte en la cual nuevamente se refiere a la reubicación del peaje el Purgatorio desde el PR 38+200 sobre el cual inicialmente las secciones 3.6(b) de la parte especial y 2.3 del apéndice técnico del contrato de concesión determinaban debía ser traslado al PR 38 + 700 del Tramo Planeta Rica - Montería, motivado en razones de seguridad vial al revisar el punto el PR 38+200, conforme a una petición de modificación del contrato de concesión No.016 de 2015.

Esta vez se incluyó en la parte resolutiva la reubicación del mencionado peaje, tal como se muestra a continuación: Radicación: 23001233300020180018500 Radicación:23001233300020180045300 Medio de Control: Acción Popular Acumulados 35 CO-SC5780- 99 Del material probatorio recaudado se concluye que el traslado del peaje tuvo como motivación los estudios realizados por el originador del proyecto.

Ahora, si en gracia de discusión se determinara que dichos estudios no eran suficientes para motivar la Resolución No. 1884 de 2015, o que la falta de inclusión en la parte resolutiva constituye un quebrantamiento del ordenamiento jurídico, esto solo supondría el acreditamiento del elemento objetivo. Empero, según la jurisprudencia del Consejo de Estado para que se configure la lesión al derecho a la moralidad administrativa (lealtad del funcionario con los fines de la función administrativa), tutelable a través de la acción popular, es necesario que se demuestre el elemento objetivo que alude al quebrantamiento del ordenamiento jurídico aunado al elemento subjetivo relacionado a la comprobación de conductas amañadas, corruptas, arbitrarias, alejadas de la correcta función pública.

En suma, para que se acredite la transgresión del derecho de la moralidad administrativa es necesario que confluyan tanto el elemento objetivo (quebrantamiento de ordenamiento jurídico), como el subjetivo en el sentido de encontrarse probadas conductas amañadas alejadas del buen servicio público. En el caso de marras, el actor afirma que el traslado tiene la única finalidad de recaudar los pagos de peajes de los municipios que estaban en dicha zona de influencia, y que: No obstante, la sala destaca que la parte actora no señala qué maniobras contractuales considera irregulares, omisivas o corruptas en el caso concreto, o que pruebas demuestran estas conductas.

En ese sentido, al estudiar el acervo probatorio no se vislumbra que el actor popular cumpliera con la carga probatoria que le asiste, esto es, demostrar la violación del elemento objetivo, y que la conducta de los servidores públicos involucrados estuviera alejada de la correcta función pública. Radicación: 23001233300020180018500 Radicación:23001233300020180045300 Medio de Control: Acción Popular Acumulados 36 CO-SC5780- 99 Por consiguiente, no es posible concluir que, en este el caso se vulnere el derecho a la moralidad administrativa.

Situación similar ocurre con la presunta vulneración a la defensa del patrimonio público ya que conforme a la jurisprudencia citada up supra, es indispensable analizar la conducta del servidor público para acreditar un manejo irresponsable, negligente o que encarne una destinación diferente de la legalmente establecida respecto de los bienes y derechos de titularidad pública.

En este caso no se avizora prueba de una administración negligente de los recursos públicos o que se haya destinado a una finalidad diferente a satisfacer los fines del Estado por parte de los demandados, más aún tratándose de un contrato de concesión donde la obra pública se realiza con recursos privados. Teniendo en cuenta lo anterior, al no encontrarse probada la vulneración de los derechos colectivos demandados, se deben negar las pretensiones de la demanda con radicado 23001233300020180018500 y se debe decretar probadas las siguientes excepciones propuestas por la ANI: 'inexistencia de la afectación de los derechos colectivos invocados', 'incumplimiento del principio procesal de onus probandi incumbit actori —al demandante le incumbe el deber de probar los hechos en que funda su acción—', así como la propuesta por Corumar SAS: 'inexistencia de vulneración de derechos colectivos'.

Al estimarse acreditadas dichas excepciones, no se estudiarán las demás propuestas. 2.2.6.2. Sobre la vulneración de la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes (proceso 23001233300020180045300) Se destaca que la ANI propuso la excepción de “falta de legitimación en la causa por pasiva de la Agencia Nacional de Infraestructura”, empero, esta no tiene vocación de prosperidad ya que esta entidad participó en el Contrato de Concesión 016 de 2015, referido en los hechos de este medio de control.

De acuerdo con el marco jurisprudencial citado la vulneración del derecho deprecado tiene relación con el desconocimiento de la norma urbanística y de uso de suelo. Sobre el particular el Consejo de Estado en la sentencia citada up supra expresó: “En ese orden de ideas, la vulneración al derecho colectivo de la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de calidad de vida de los habitantes implica que las autoridades públicas y/o los particulares desconozcan la normativa en materia urbanística y usos del suelo.” En esta ocasión, la Sala observa que los argumentos propuestos por el actor como fundamento de lo pretendido se centran en destacar la falta de autorización para trasladar el peaje El Purgatorio por parte del Ministerio de Transporte en la Resolución N° 0001884 del 17 de junio de 2015 y la falta de beneficio de las comunidades del municipio de Tierralta y Valencia por la realización del proyecto, sin indicar de qué manera las entidades demandadas con su actuar vulneran la normativa en materia urbanística y de uso del suelo, quedando así su argumento Radicación: 23001233300020180018500 Radicación:23001233300020180045300 Medio de Control: Acción Popular Acumulados 37 CO-SC5780- 99 huérfano. Es más, la parte actora concentra el grueso de su argumentación, no en la vulneración del derecho colectivo, sino en cargos de nulidad de la Resolución N° 0001884 del 17 de junio de 2015, argumentos que serán revisados más adelante.

Tampoco encuentra la Colegiatura de oficio prueba alguna dentro del material probatorio allegado al dossier procesal que evidencie vulneración o desconocimiento de la normativa urbanística y de uso de suelo. Así las cosas, al no encontrarse acreditado los requisitos jurisprudenciales para que se configure la vulneración al derecho a realizar las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, se arriba a la conclusión de que no se encuentra probada la amenaza o vulneración del derecho colectivo reclamado.

Conforme lo anterior se declararán probadas las excepciones propuestas por la ANI denominadas “inexistencia de la afectación de los derechos colectivos invocados”, “incumplimiento del principio procesal de – onus probandi incumbit actori – al demandante le incumbe el deber de probar los hechos en que funda su acción”; la excepción propuesta por Construcciones Condor SA: “Inexistencia de vulneración al derecho a la “realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes” e “inexistencia de vulneración al derecho colectivo a la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes” propuesta por Corumar SAS.

En consecuencia, se negarán las pretensiones de la demanda. 2.2.6.3. Procedencia del análisis de la nulidad del acto administrativo resolución N° 0001884 del 17 de junio de 2015 en la presente acción popular. (proceso 23001233300020180045300) Contrario a lo afirmado por la parte actora, según lo expuesto en la sentencia de unificación del 13 de febrero de 2018 con radicado CE-SIJ 25000231500020020270401, en las acciones populares el juez no tiene la facultad de anular los actos administrativos cuestionados por este motivo no es dable analizar de fondo los argumentos y pretensiones encaminadas a decretar la nulidad de la Resolución N° 0001884 del 17 de junio de 2015, y al no encontrarse probada la vulneración o amenaza a alguno de los derechos colectivos invocados en las demandas tampoco es pertinente emitir orden alguna en relación con la Resolución N° 0001884 de 2015.

En ese sentido, se declararán probadas las excepciones denominadas “improcedencia de declaratoria de nulidad de actos administrativos por la acción popular” propuesta por la ANI, “improcedencia de declaratoria de nulidad de actos administrativos mediante acciones populares” propuesta por Construcciones Condor SA, e “improcedencia de la acción popular para el decreto de la nulidad de la Resolución 1884 de 2015”, formulada por Corumar SAS.

En resumen, la Sala deniega las pretensiones de las demandas acumuladas porque la parte actora no demostró con pruebas concretas la vulneración o amenaza a los derechos colectivos invocados, además, la acción popular no es un mecanismo para Radicación: 23001233300020180018500 Radicación:23001233300020180045300 Medio de Control: Acción Popular Acumulados 38 CO-SC5780- 99 sustituir al juez administrativo que debe realizar el control de legalidad de los actos de la administración. 2.3.

Costas Según lo establecido en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, procede la Sala a disponer sobre la condena en costas. En ese sentido la sala no condenará al demandante al pago de costas en primera instancia, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, en razón a la naturaleza pública de la acción popular.

En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Córdoba, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley FALLA:

PRIMERO: Declarar probada las excepciones denominadas “inexistencia de la afectación de los derechos colectivos invocados”, “incumplimiento del principio procesal de – onus probandi incumbit actori – al demandante le incumbe el deber de probar los hechos en que funda su acción”, “improcedencia de declaratoria de nulidad de actos administrativos por la acción popular” formuladas por la Agencia Nacional de Infraestructura;

“inexistencia de vulneración de derechos colectivos”, “inexistencia de vulneración al derecho colectivo a la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes”, “improcedencia de la acción popular para el decreto de la nulidad de la Resolución 1884 de 2015” formuladas por Concesión Ruta al Mar S.A.S.;

“inexistencia de vulneración al derecho a la “realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes” e “improcedencia de declaratoria de nulidad de actos administrativos mediante acciones populares” formuladas por Construcciones Condor SA, así como la “falta de legitimidad en la causa por pasiva” formulada por el Instituto Nacional de Vías, de conformidad a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: En consecuencia, negar las pretensiones de la demanda.

TERCERO: Reconocer al doctor Luis Fernando Zúñiga López, identificado con cédula de ciudadanía No. 16.536.226 de Cali y portador de la tarjeta profesional 144.102 del C.S. de la J. como apoderado judicial de la Agencia Nacional de Infraestructura en los términos del poder allegado al plenario26.

CUARTO: Reconocer al doctor Jesús David Muñoz Bolaño, identificado con cédula de ciudadanía No. 1.102.834.512 de Sincelejo y portador de la tarjeta profesional 285.173 del C.S. de la J. como apoderado judicial del municipio de Tierralta en los términos del poder allegado al plenario27. 26 Ver archivo 34PoderAni.pdf del expediente digital. 27 Ver archivo 37PoderTierralta.pdf del expediente digital.

Radicación: 23001233300020180018500 Radicación:23001233300020180045300 Medio de Control: Acción Popular Acumulados 39 CO-SC5780- 99 QUINTO: Reconocer al doctor José Miguel Arteaga Romero, identificado con la Cédula de Ciudadanía No 1.067.926.985 de Montería y portador de la tarjeta profesional 279.107 del C.S. de la J. como apoderado judicial del Ministerio de Transporte en los términos del poder allegado al plenario28.

SEXTO: Aceptar la renuncia del poder presentada por el doctor José Miguel Arteaga Romero como apoderado judicial del Ministerio de Transporte conforme al memorial allegado al plenario29.

SÉPTIMO: Sobre los poderes presentados con anterioridad se aplicará lo dispuesto en el artículo 76 del Código General del Proceso.

OCTAVO: No imponer costas en esta instancia.

NOVENO: Ejecutoriada esta decisión, archivar el expediente. Se deja constancia que el presente proveído fue leído, discutido y aprobado en sesión de Sala de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente NADIA PATRICIA BENÍTEZ VEGA Magistrada Ponente (Con salvamento) Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA BERNARDA MARTÍNEZ CRUZ DIVA CABRALES SOLANO Magistrada Magistrada La presente providencia fue firmada electrónicamente por las magistradas que integran la Sala 002 del Tribunal Administrativo de Córdoba en la plataforma denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. Puede validar la autenticidad del documento al escanear el siguiente código QR: 28 Ver archivo39MemorialMinisterioTransporte.pdf del expediente digital. 29 Ver archivo38RenunciaPoderMinisterioDeTransporte.pdf del expediente digital.

SIGCMA SALVAMENTO DE VOTO Montería, seis (6) de marzo del año dos mil veinticinco (2025) Medio de control: Acción popular Radicación: 23001233300020180018500 Demandante: José Ignacio Gómez Ramos y Otros Demandado: Nación, Ministerio de Transporte y Otros Radicación: 23001233300020180045300 Demandante: Javier de la Hoz, David Barguil Assis y Otros Demandado: Nación, Ministerio de Transporte y Otros Temas: Moralidad administrativa y la defensa del patrimonio público Tipo de providencia: Sentencia Doctora NADIA PATRICIA BENITEZ VEGA Magistrada Ponente En esta oportunidad me aparto de la decisión mayoritaria dentro del presente proceso por las siguientes razones: A).

Sea lo primero indicar que la naturaleza de la acción popular es constitucional y pública, lo que le impone al Juez que conozca de la misma, mayor rigurosidad en su estudio, y superiores facultades a las de otro proceso de distinta naturaleza. Así, al entrarse al estudio de derechos colectivos amenazados o violados que han puesto de presente en la demanda, no limita al Juez a que haga el estudio únicamente a partir de los argumentos esbozados por el actor, sino que, de avizorarse dentro de ese mismo estudio una situación que viole o amenace el derecho colectivo estudiado, es deber protegerlo.

B. Debe precisarse que el debate principal de las acciones populares que aquí se estudian, es que la real motivación del traslado del peaje el Purgatorio, era que los habitantes de los municipios de Tierralta y Valencia pagaran el peaje (Ver hecho Décimo Sexto de la demanda con radicado 2018- 00185), y que dicho traslado del peaje no contaba principalmente con estudio socio económico o de impacto frente a las comunidades de los referidos municipios, lo que se enmarcaría en la violación del derecho colectivo de la moralidad administrativa.

El derecho colectivo a la moralidad administrativa hace referencia, entre otros, a que el servidor público o quienes manejen recursos públicos actúen con total trasparencia, claridad, pulcritud, honestidad, buena fe, y que sus actos redunden en beneficio del interés general, y no de intereses personal o de terceros. Respecto a este derecho colectivo, no comparto la valoración probatoria realizada por la Sala mayoritaria sobre el documento elaborado por Construcciones El Condor S.A. de fecha 13 de abril de 2015, denominado Información Mínima para Sistemas de Peaje (archivo 1230AgregarMemorial.pdf en los folios 231 al 473), el cual sirvió de soporte para la concreción del proyecto de asociación público privada que tenía como objeto la concesión de vías para que se realizara sobre ellas la construcción, mejoramiento, operación y mantenimiento del sistema vial para la conexión Antioquia-Bolívar.

CO-SC5780-99 Radicación: 23001233300020180018500 Radicación:23001233300020180045300 Medio de Control: Acción Popular Acumulados 2 Lo anterior como quiera que, si bien en dicho documento enuncian la reubicación del peaje el Purgatorio y el de los Cedros, ninguna mención se hace sobre el impacto económico que sufrirían los habitantes de los municipios de Tierralta y Valencia al trasladarse a la capital del Departamento de Córdoba, el cual los colocaba como nueva zona de influencia del peaje a reubicar.

Y es que, al afectar a los citados municipios, dichos estudios debían de manera individual referirse a tal situación, ya que para dichos municipios prácticamente se trataba de un peaje nuevo. Además, lo que más llama la atención es que, en dicho documento no se señala de manera concreta, qué incrementos se generarían con el superior recaudo que se tendría con la reubicación del peaje, pues, es lógico que al desplazarse en vehículos los habitantes de los municipios de Tierralta y Valencia hacia el Municipio de Montería (Ciudad Capital más cercana) debían cancelar el peaje al ser reubicado.

Por consiguiente, debía reflejarse un incremento significativo, el cual no se puso de presente en el estudio en mención. Ahora, si bien el documento denominado Información Mínima para Sistemas de Peaje hace una proyección o pronostico del tráfico hacia los años siguientes (Años 2014 a 2045) a los establecidos en el estudio (El estudio del tráfico que sirvió de base fue el que comprendía entre el año 2000 al 2013), vemos por ejemplo que para las fechas en que se debía materializar la reubicación del peaje el purgatorio (entre 2018 y 2019), lo que se señaló en el año 2018 fue una disminución del “-28.69%”, y un leve incremento para el 2019 del “5,81%” con proyección de tendencia a la baja en los años subsiguientes respecto de éste último porcentaje1, lo cual, al compararse con el incremento que tendrían otros peajes ya establecidos y sin reubicación, como el de mata de caña ubicado en el Municipio de Lorica, se proyectó para el 2018 un incremento del “12,48%”, y si bien para el año 2019 hubo una disminución del “-1,78%”, los años subsiguientes tuvo incrementos significativos con tendencia al alza2.

Lo anterior trae como consecuencia, al menos falta de claridad o trasparencia de los estudios, y su aprobación por las entidades accionadas, pues, no es de recibo para la suscrita, que pese a la reubicación del peaje el purgatorio, no se proyectara un incremento del tráfico y con ello un recaudo adicional al menos de los Municipios de Tierralta y Valencia que, antes de la reubicación, no tenían que cancelar peajes al trasladarse en vehículos hacia la capital del Departamento de Córdoba, Montería. Sería ilógico que, pese a la reubicación del peaje el Purgatorio para captar el tránsito de los vehículos que venían de los municipios mencionados, esto reflejara un descenso en la circulación, pues de ser así, resultaría conveniente para todos los actores mantenerse en el lugar donde se encontraba.

Incluso, lo anterior es contrario a lo alegado por la Agencia Nacional de Infraestructura-ANI en la contestación de la demanda, en donde da cuenta que el traslado se haría para financiar el proyecto a partir de la captura del tráfico que se generaría3, así también lo indica en el documento de 28 de mayo de 2018 obrante a folio 255 del expediente, que además afirma que la no reubicación del peaje redundaría en graves perjuicios para la región, toda vez que impediría la ejecución de la concesión por inviabilidad financiera de la APP.

En similares términos lo expuso en la contestación de la demanda de la Concesión Ruta al Mar S.A.S. el obrante a folios del 417 al 426 del expediente. Así entonces, la falta de estudios socioeconómicos o de impacto respecto de los municipios de Tierralta y Valencia que resultaban en la zona de influencia con la reubicación del peaje el 1 Ver archivo 1230AgregarMemorial.pdf folio 400 2 Ver archivo 1230AgregarMemorial.pdf folio 396. 3 Ver contestación al hecho Decimo Sexto obrante a folio 305 del expediente.

CO-SC5780-99 Radicación: 23001233300020180018500 Radicación:23001233300020180045300 Medio de Control: Acción Popular Acumulados 3 purgatorio; la falta de claridad y trasparencia en indicar en incremento del tránsito vehicular y de recaudo que generaría dicha reubicación, darían lugar a que se violara el derecho colectivo a la moralidad administrativa, en la medida en que desde la presentación del documento denominado Información Mínima para Sistemas de Peaje4 y su aprobación o validación por parte de la ANI y el Ministerio de Trasporte pasaron por alto mandatos legales (Art. 4, 11, 14, 16 de la Ley 1508 de 2012), situación que no solo acredita el elemento objetivo de dicho derecho colectivo, sino también el elemento subjetivo, en la medida en que, como se dijo, la falta de claridad, y trasparencia en los estudios sobre el incremento del flujo vehicular y recaudo que traería dicha reubicación, acarea amenazado del derecho colectivo invocado.

C). Adicional a lo anterior, tampoco comparto la conclusión probatoria de la decisión respecto de la socialización del proyecto que se indica haberse realizado, y que reposan en los archivos 100AgregarMemorial.pdf,, pues, dicha socialización no se hizo en los Municipios de Tierralta y Valencia que eran los afectados con la reubicación, con lo cual se hubiera permitido una verdadera participación a dicha población, pues, las que se allegan en dicho documento se hacen en otros municipios, y principalmente en Montería, las cuales se hicieron, incluso (Las de Montería), cuando ya se iba a materializar la reubicación y no antes, como debió hacerse.

Pues el contrato de concesión que ya tenía establecida la reubicación es del año 2015 (Contrato de Concesión No. 16 de 2015), y las socializaciones fueron incluso en el año 2018. Es más, sólo con la expedición de la Resolución No. 000111 de 15 de enero de 2018, es que se establecen los beneficios de tarifa diferencial para el trasporte público de dichas poblaciones, deduciéndose de dichos actos extemporáneos, que se adolecían de unos verdaderos estudios socioeconómicos y de impacto sobre los Municipios de Tierralta y Valencia. En los anteriores términos queda establecida mi posición frente a la decisión mayoritaria, bajo el entendido de que debió ampararse el derecho colectivo a la moralidad administrativa.

Atentamente (firmado electrónicamente) MARÍA BERNARDA MARTÍNEZ CRUZ Magistrada CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala Cuarta del Tribunal Administrativo de Córdoba en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.

Puede validar la autenticidad del documento ingresando en el siguiente link: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx 4 De conformidad con el artículo 4 de la Ley 1508 de 2012, a las asociaciones publico privadas le son aplicables los principios de la función administrativa.