TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL PUTUMAYO SALA DE DECISIÓN 1 Mocoa, treinta (30) de abril de dos mil veinticinco (2025). Magistrado Ponente: Marco Antonio Muñoz Mera RADICACIÓN: 86001333300120230014101 DEMANDANTE: ZAYRA MILENA BOTINA GARCÍA DEMANDADO: NACIÓN-MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL-FOMAG Y DEPARTAMENTO DEL PUTUMAYO MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-LABORAL Tema: - Sanción moratoria docente SENTENCIA De conformidad con lo previsto en el artículo 63 A de la Ley 270 de 1996 (adicionado por el artículo 16 de la Ley 1285 de 2009), la Sala Plena de esta Corporación, mediante Acuerdo No. 0003 del 2 de septiembre de 2024, estableció un orden temático para la elaboración y estudio preferente de los proyectos de sentencia. Para el efecto, priorizó, entre otros, los procesos cuya solución implique la aplicación de sentencias de unificación o de jurisprudencia reiterada del Consejo de Estado, como ocurre en este caso en el que se controvierte el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por retardo en el pago de las cesantías de los docentes, asunto que fue objeto de unificación en la sentencia SUJ-012- S2 de 18 de agosto de 2018.
En virtud de lo anterior, la Sala de Decisión, dentro del término de Ley, procede a decidir lo que en derecho corresponda frente a la apelación presentada por la parte demandada- Departamento del Putumayo, contra la sentencia de 26 de septiembre de 2024, proferida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Mocoa, que resolvió1 “(…)
PRIMERO. - DECLARAR configurado el acto ficto presunto negativo derivado de la falta de contestación del derecho de petición de fecha 20 de septiembre de 2022 elevado ante la Fiduprevisora S. A., conforme lo considerado en esta providencia.
SEGUNDO. - DECLARAR la nulidad del acto ficto presunto negativo derivado de la falta de contestación del derecho de petición de fecha 20 de septiembre de 2022 elevado ante la Fiduprevisora S. A., de conformidad con lo expuesto en precedencia.
TERCERO. - DECLARAR la nulidad del Oficio No. PUT2022EE034251 de 17 de noviembre de 2022, mediante el cual la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales de Magisterio (FOMAG) – Departamento del Putumayo, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia. 1 Índice N° 03 redirecciona a índice 20/ Samai Radicado: 2023-00141 Nulidad y restablecimiento del derecho 2 CUARTO. - DECLARAR que no ha operado la prescripción de la sanción moratoria del periodo comprendido entre el 05 de junio de 2020 al 16 de junio de 2020, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia. QUINTO.- Como restablecimiento del derecho, se condena al Departamento del Putumayo, al reconocimiento y pago en favor de la parte demandante de un día de salario por cada día de retardo a título de sanción moratoria prevista en la Ley 1071 de 2006, por doce (12) días de mora causados entre el 05 de junio de 2020 al 16 de junio de 2020, los cuales se liquidarán con la asignación básica vigente al momento en que se causaron, esto es, la asignación correspondiente al año 2020, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.
SEXTO. - La suma total causada por sanción moratoria se ajustará en su valor, tomando como base el Índice de Precios al Consumidor, conforme lo dispone el artículo 187 de la ley 1437 de 2011, a partir del día siguiente en que cesó la causación de la sanción moratoria, hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia, de conformidad a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. (…)” I.
ANTECEDENTES 1.1 Síntesis de la demanda2 Con la demanda se pretende i) la declaratoria de nulidad de los actos fictos o presuntos, sobre las peticiones radicadas el 20 de septiembre de 2022, por medio de los cuales, el Departamento del Putumayo y la Fiduprevisora, dieron respuesta negativa a la solicitud del reconocimiento y pago de la sanción moratoria, en favor de la demandante y ii) la declaratoria de nulidad del acto administrativo contenido en el oficio No. PUT2022EE034251 de 17 de noviembre de 2022 por medio del cual la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales de Magisterio (FOMAG), igualmente, negó el reconocimiento de la sanción moratoria a la demandante.
Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, solicitó se condene a la entidad demandada a reconocer y pagar la sanción moratoria, establecida en el artículo 5 de la ley 1071 de 2006, por no haber cancelado a tiempo el valor reconocido mediante resolución No. 0534 de 26 de febrero de 2020, desde el 21 de mayo de 2020 hasta el 17 de junio de 2020.
Finalmente, pidió la actualización de los valores reclamados y la condena en costas. 1.2 Hechos3 Las pretensiones, tuvieron, en resumen, el siguiente fundamento fáctico: 1. El 10 de febrero de 2020, la demandante solicitó el reconocimiento y pago de las cesantías a las que tenía derecho. 2 Índice N° 03 redirecciona a índice 3/ Samai 3 Índice N° 03 redirecciona a índice 3/ Samai Radicado: 2023-00141 Nulidad y restablecimiento del derecho 3 2.
Mediante Resolución N° 0534 de 26 de febrero de 2020, la Nación- Ministerio de Educación-FNPSM, le reconoció y ordenó el pago de las cesantías. 3. El 17 de junio de 2020, se pagaron las cesantías. 4. El 03 de junio de 2022, radicó petición ante la Fiduprevisora S.A., solicitando el reconocimiento y pago de la sanción moratoria. 5.
El 20 de septiembre de 2022, radicó petición, ante el Departamento del Putumayo y el Ministerio de Educación Nacional, solicitando el reconocimiento y pago de la sanción moratoria. 6. El 3 de junio de 2022, radicó petición, la Fiduprevisora, igualmente, solicitando el reconocimiento y pago de la sanción moratoria 7. El Departamento del Putumayo y la Fiduprevisora guardaron silencio, frente a la aludida solicitud, mientras que, el Ministerio de Educación-FOMAG, negó la petición, a través de oficio PUT2022EE034251 de 17 de noviembre de 2022. 1.3 Intervención de los demandados: 1.3.1 Departamento del Putumayo4.
Se opuso a la prosperidad de todas y cada una de las pretensiones de la demanda, considerando que al no ser la competente de realizar el giro de los recursos para el pago de las cesantías y de los intereses a las cesantías de los docentes afiliados al FOMAG, pues, en virtud del Decreto 2831 de 2005-, dicha competencia es exclusiva de la Nación a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, En punto de lo anterior, propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva. 1.3.2 Fiduprevisora S.A.5.
Se opuso a la prosperidad de todas y cada una de las pretensiones de la demanda, aduciendo que la Fiduprevisora al actuar en calidad de vocera y administradora del Patrimonio Autónomo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, y no en posición propia, no está llamada en asumir una eventual condena. Adicionalmente dijo que, debe tenerse en cuenta que, el pago de las cesantías se hizo efectivo el 16 de enero de 2020, con anterioridad a la vigencia 31 de diciembre de 2022, y en los términos establecidos en el artículo 5° de la Ley 1071 de 2006, en armonía con la Ley 2294 de 2023 art. 324 que modificó el parágrafo transitorio del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, por lo tanto, no pudo causarse, ni mucho menos activarse la sanción moratoria a cargo de la Fiduprevisora, pues como se dijo, el pago se realizó dentro de los términos de Ley. 4 Índice N° 03 redirecciona a índice 7 / Samai 5 Índice N° 03 redirecciona a índice 8/ Samai Radicado: 2023-00141 Nulidad y restablecimiento del derecho 4 1.4 La sentencia apelada6 El juzgado de instancia precisó que era procedente la declaratoria de nulidad de los actos administrativos demandados, al encontrarse acreditado que se causó un periodo de mora de 12 días en el pago de las cesantías parciales a las que tenía derecho la demandante, esto es, desde el 05 de junio de 2020 hasta el 16 de junio de 2020.
Obligación que debía ser cancelada por el Departamento del Putumayo, comoquiera que, fue la entidad que generó la tardanza para el pago de la obligación. Señaló que, para efectos del cálculo de la sanción moratoria, por tratarse de una reclamación del pago de cesantías parciales, debe tenerse en cuenta la asignación básica vigente al momento en que se causaron, es decir, la asignación correspondiente al año 2020.
Dijo que, la sanción moratoria, se generó desde el 05 de junio de 2020 al 16 de junio de 2020 y habida cuenta que la demandante presentó solicitud de reconocimiento y pago de la sanción moratoria el día 20 de septiembre de 2022, no operó el fenómeno de la prescripción, pues no transcurrieron más de 3 años entre el momento que la obligación se hizo exigible y la solicitud que la interrumpió. Negó la indexación del valor suplicado al concluir que la sanción moratoria se trata de una penalidad de carácter económico, sin embargo, dispuso que la suma total debida por concepto de sanción moratoria debía ajustarse desde el día siguiente en que la misma cesó, hasta la ejecutoria de la presente sentencia, conforme lo dispone el artículo 187 de la ley 1437 de 2011.
Finalmente, negó la condena en costas. 1.5 El recurso de apelación- Departamento del Putumayo7 Dijo que debía declararse la falta de legitimación en la causa por pasiva, frente a la entidad, considerando que, aquella no es la responsable del pago por la tardanza en la cancelación de las cesantías, pues únicamente actúa como instrumento para dar trámite al reconocimiento de las mismas, las cuales están a cargo del FOMAG.
Maxime cuando la ley 1955 de 2019, modificada por el artículo 324 de la Ley 2294 de 2023, establece que, es el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, el encargado de asumir el pago de las sanciones por mora causadas a diciembre de 2022. Sostuvo que, la tardanza en el pago de la obligación se debió al incumplimiento de los plazos por parte de la Fiduprevisora, comoquiera que, la docente solicitó el reconocimiento y pago de las cesantías el 10 de febrero de 2020, el 26 de febrero de 2020 se efectuó el reconocimiento de la prestación mediante Resolución 0534, misma que fue notificada el 12 de marzo de 2020, sin embargo, el pago se efectuó el 17 de junio de 2020.
Puntualizó, que, en todo caso, los días de mora por los que debería responder el Departamento son 11. 6 Índice N° 03 redirecciona a índice 20 / Samai 7 Índice N° 03 redirecciona a índice 23/ Samai Radicado: 2023-00141 Nulidad y restablecimiento del derecho 5 Mencionó que, se efectuó una indebida valoración de las pruebas allegadas al proceso, lo que a su vez produjo una indebida contabilización del conteo de términos de la sanción moratoria, comoquiera que no se tuvo en cuenta que, el Gobierno Nacional expidió varios decretos que ordenaron el aislamiento preventivo obligatorio para evitar el contagio y propagación del COVID 19, y en tal sentido, el Departamento expidió el Decreto 0214 de 24 de julio de 2020, por medio del cual ordenó el cierre temporal de la sede por los días 27 a 31 de julio de 2020.
Cuestionó si la sanción moratoria se debe contabilizar en días hábiles o calendario, concluyendo que, el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006, refiere los días son hábiles, por manera que, solo serían calendario cuando las normas así lo establezcan expresamente, situación que en el caso bajo estudio no se señaló. Refirió que, el juez de instancia, se contradijo al considerar que no es viable la indexación cuando se causa la mora, pero sí cuando se suspende, por lo tanto, se está indexando una sanción que se excluye y se estaría aplicando dos sanciones. 1.7 Sobre la creación del Tribunal Administrativo del Putumayo El Consejo Superior de la Judicatura, mediante Acuerdo No. PCSJA23- 12125 del 19 de diciembre de 2023 dispuso la creación del Tribunal Administrativo del Putumayo y el Distrito Judicial Administrativo del Putumayo, conformado por el Circuito Judicial Administrativo de Mocoa, que comprende territorialmente a todos los municipios del departamento del Putumayo. 1.8 Actuación en segunda instancia Con auto de 30 de enero de 20258 se admitió el recurso de apelación por haber sido sustentado en término. Así mismo, dentro del lapso comprendido entre la notificación del auto que concedió la apelación y la ejecutoria del que admitió el recurso de alzada, conforme a lo regulado en el numeral 3 del artículo 247 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, la demandante se pronunció9, señalando que, para la fecha, en la cual, solicitó el reconocimiento y pago de las cesantías parciales, no se encontraba vigente la suspensión de términos del Departamento del Putumayo.
Igualmente indicó que, con la entrada en vigencia de la Ley 1955 de 2019, la responsabilidad por el pago tardío de cesantías, recae en las secretarias de educación, cuando estás hayan generado la tardanza. Finalmente, señaló que la mora debe contarse en días calendario, conforme lo señala la Ley 1071 de 2006. De otra parte, de conformidad con el numeral 5 del artículo 247 de la Ley 1437 de 2011, modificado por artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, se prescindió del traslado para alegatos de conclusión. 8 Índice N° 05/ Samai 9 Índice N° 09/ Samai Radicado: 2023-00141 Nulidad y restablecimiento del derecho 6 En virtud del artículo 213 de la Ley 1437 de 2011, esta Corporación, el 27 de febrero de 2025, dictó auto para mejor proveer10, con el fin de esclarecer algunos puntos del recurso de apelación. 1.9 Concepto Ministerio Público La delegada del Ministerio Público ante esta Corporación, se abstuvo de rendir concepto11.
II. CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con lo establecido en el artículo 153 de la Ley 1437 de 2011, este Tribunal es competente para conocer el recurso de alzada interpuesto por el Departamento del Putumayo, en contra de la Sentencia proferida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Mocoa. Sin embargo, el trámite del recurso de apelación limita el pronunciamiento de la segunda instancia exclusivamente sobre lo que es materia de impugnación, tal como lo dispone el artículo 328 del C.G.P., aplicable por expresa remisión del artículo 306 de la Ley 1437 de 2011. 2.
Problema jurídico Según el recurso de apelación interpuesto por el Departamento del Putumayo, el objeto de debate se centra en establecer, si le es aplicable la sanción moratoria impuesta, y sí se deben contabilizar la suspensión de términos ordenada en sede administrativa, mediante Decreto 0214 de 24 de julio de 2020. Adicionalmente, se debe determinar sí en el presente caso es procedente aplicar el artículo 324 de la Ley 2294 de 2023.
Finalmente, se debe establecer si la sanción moratoria se cuenta en días hábiles o calendario, y si hay lugar a su indexación. 3. Respuesta al problema jurídico El Tribunal modificará la decisión de primera instancia, respecto de los días, en los cuales, operó la mora y los responsables de la sanción, pues se halló acreditado que tanto el Departamento del Putumayo como el Fomag, generaron la tardanza en el cumplimiento de la obligación, por su parte, el Fomag, generó 8 días de mora y la entidad territorial, generó 10 días de mora y no 12 días como lo señaló el A quo.
Igualmente, advierte la Sala que, el artículo 324 de la Ley 2294 de 2023 no le es aplicable al caso, comoquiera que la solicitud de sanción moratoria fue presentada antes de su entrada en vigencia y, conforme al principio de irretroactividad de la ley, el asunto debe gobernarse al amparo de la Ley 1955 de 2019, la cual establece que, la entidad que incumpla con los plazos previstos en la Ley y genere la tardanza en el pago de las cesantías es quien deberá asumir la condena por sanción 10 Índice N° 13/ Samai 11 Índice N° 11/ Samai Radicado: 2023-00141 Nulidad y restablecimiento del derecho 7 moratoria, que para el caso se trata del Departamento del Putumayo y el Fomag.
De otro lado, no habrá lugar a contabilizar los términos de suspensión durante la emergencia sanitaria generada por el COVID-19 y en concreto el Decreto 214 de 24 de julio de 2020, dado que, para la fecha de su expedición el trámite administrativo ya se había surtido. Del mismo modo, la sanción moratoria debe contabilizarse en días calendario, conforme lo establece la Ley 1071 de 2006, y no es procedente la indexación, al tenor de la sentencia de unificación de fecha 18 de julio de 201812, pero si el ajuste de la suma de dinero reconocida a la luz del artículo 187 del CPACA. 4.
Análisis Jurídico. Para soportar la decisión judicial que más adelante se tomará, se procede a estudiar los argumentos, jurídicos, facticos y probatorios de la siguiente manera: 4.1 Régimen legal y jurisprudencial de la sanción moratoria en el pago de las cesantías de los docentes oficiales. Los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio se encuentran cobijados por un régimen especial contenido en Ley 91 de 1989, disposición que en su artículo 15 regula lo concerniente al pago de las cesantías, así: "Artículo 15: ( ) 3°.
Cesantías. A. Para los docentes nacionalizados vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio pagará un auxilio equivalente a un mes de salario por cada año de servicio o proporcionalmente por fracción de año laborado, sobre el último salario devengado, si no ha sido modificado en los últimos tres meses, o en c a s o contrario sobre el salario promedio del último año. B. Para los docentes que se vinculen a partir del 10 de enero de 1990 y para los docentes nacionales vinculados con anterioridad a dicha fecha, pero solo con respecto a las cesantías generadas a partir del 10 de enero de 1990, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio reconocerá y pagará un interés anual sobre saldo de estas cesantías existentes al 31 de diciembre de cada año, liquidadas anualmente y sin retroactividad, equivalente a la suma que resulte de aplicar la tasa de interés, que de acuerdo con certificación de la Superintendencia Bancaria, haya sido la comercial promedio de captación del sistema financiero durante el mismo período.
Las cesantías del personal nacional docente, acumuladas hasta el 31 de diciembre de 1989, que pasan al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del 12 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Consejera ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez. 18 de Julio de 2018. Rad. No.: 73001-23-33-000-2014-00580-01(4961- 15).
Radicado: 2023-00141 Nulidad y restablecimiento del derecho 8 Magisterio, continuarán sometidas a las normas generales v i g e n t e s para los empleados públicos del orden nacional". Como se evidencia, la citada disposición nada establece frente a la sanción por la mora en el reconocimiento y pago de las cesantías. Por su parte, la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006, fijó los términos para el reconocimiento y pago oportuno de las cesantías de los servidores del sector público, y estableció las condiciones para tramitar la solicitud, el pago de la prestación y el reconocimiento de la sanción por pago tardío, veamos: "ART. 4°-Términos. Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las cesantías definitivas o parciales, por parte de los peticionarios, la entidad empleadora o aquella que tenga a su cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir la resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la ley.
PAR. En caso de que la entidad observe que la solicitud está incompleta deberá informársele al peticionario dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al recibo de la solicitud, señalándole expresamente los documentos y/o requisitos pendientes. Una vez aportados los documentos y/o requisitos pendientes, la solicitud deberá ser resuelta en los términos señalados en el inciso primero de este artículo.
ART. 5-Mora en el pago. La entidad pública pagadora tendrá plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro.
PAR. -En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.
Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este…” (Negrillas fuera del texto). Del contenido de la norma transcrita, se evidencia que si bien el objeto de aquella fue regular el pago de las cesantías de los servidores públicos, el legislador no especificó expresamente en su articulado si se encuentran comprendidos los docentes afiliados al FOMAG, situación que generó que el H. Consejo de Estado planteara posturas disímiles en lo concerniente al reconocimiento y pago de la sanción moratoria prevista en la Ley 244 de 1995 modificada por la Ley 1071 de 2006, para los docentes oficiales.
Así, en algunas oportunidades la Corporación señaló que no existe razón alguna para excluir a los docentes del sector oficial del derecho al pago Radicado: 2023-00141 Nulidad y restablecimiento del derecho 9 oportuno de las cesantías desarrollado en dicho precepto legal, al considerar que al igual que los demás servidores públicos comprendidos en el marco del artículo 123 de la Constitución Política, estos son sujetos destinatarios de la sanción moratoria prevista en dichas disposiciones a modo de correctivo represivo e inclusive preventivo, dada la importancia de dicha prerrogativa laboral – cesantías-, así como en aras de materializar el derecho a la igualdad y el principio in dubio pro operario, previstos en los artículos 13 y 53 de la Constitución Política.
Contrario a la anterior tesis, en algunos pronunciamientos la Alta Judicatura también indicó que no es jurídicamente viable aplicar la sanción moratoria aludida, en garantía del principio de unidad normativa, máxime cuando los docentes se encuentran regulados por un régimen especial previsto en las Leyes 91 de 1989, 962 de 2005 y el Decreto 2831 de 2005, que disponen términos diversos al previsto en el sistema general, en la medida en que las normas aplicables de manera excepcional a los afiliados al FOMAG consagraron términos inclusive más extensos, y adicionalmente, el legislador no contempló en ellas, tal penalidad.
El Consejo de Estado, mediante Sentencia de Unificación del 18 de julio de 201813, indicó que dado que los docentes integran la categoría de servidores públicos prevista en el artículo 123 de la Constitución Política, pues aunque el estatuto de profesionalización los defina como empleados oficiales, lo cierto es que en ellos concurren todos los requisitos que de carácter restrictivo encierra el concepto de empleado público, en atención a la naturaleza del servicio prestado, la regulación de la función docente y su ubicación dentro de la estructura orgánica de la Rama Ejecutiva del Estado y la implementación de la carrera docente para la inserción, permanencia, ascenso y retiro del servicio; les son aplicables las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006 que contemplan la sanción por mora en el reconocimiento y pago de las cesantías parciales o definitivas de los servidores públicos.
Criterio que se asemeja a la posición adoptada por la Corte Constitucional en la Sentencia SU-336 de 2017. Por su parte, el Decreto 1272 de 2018 que modificó el Decreto 1075 de 2015, reafirmó la naturaleza y finalidad del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio en el trámite de reconocimiento y pago de las prestaciones sociales en cabeza de la Nación – Ministerio de Educación Nacional.
En la subsección 2 de la norma en cita bajo el título “Reconocimiento y Pago de las Prestaciones Económicas a Cargo Del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio”, se desarrolló el procedimiento interno de respuesta y gestión del pago de las cesantías solicitadas por el interesado, en los siguientes términos: El artículo 2.4.4.2.3.2.22, respecto al término para resolver las solicitudes de cesantías estipula un término de 15 dias hábiles siguientes a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, contados a partir de la radicación completa de la solicitud del interesado. 13 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ. 18 de Julio de 2018. Rad. No.: 73001-23-33-000-2014-00580- 01(4961-15) Radicado: 2023-00141 Nulidad y restablecimiento del derecho 10 Luego, de expedido el acto administrativo, la parte interesada puede interponer los recursos de reposición y apelación dentro de los diez días siguientes a la notificación de conformidad con el artículo 76 de la ley 1437 de 2011.
Finalmente, los actos administrativos quedarán en firme según lo indica el artículo 87 íbidem. Ahora, el artículo 2.4.4.2.3.2.27 del Decreto 1278 de 2019, señala que la remisión del acto administrativo debidamente notificado y ejecutoriado debe hacerse por la entidad territorial de manera inmediata a la Fiduciaria a través de la plataforma autorizada para tal fin.
Finalmente, el pago de las cesantías deberá realizarse por parte de la Fiduciaria, dentro de los 45 días hábiles siguiente al recibo del acto administrativo que reconoce las cesantías (parciales o definitivas). Sobre la responsabilidad del pago de la sanción moratoria en vigencia de la ley 1955 de 2019. “ARTÍCULO
57. EFICIENCIA EN LA ADMINISTRACIÓN DE LOS RECURSOS DEL FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO. Las cesantías definitivas y parciales de los docentes de que trata la Ley 91 de 1989 serán reconocidas y liquidadas por la Secretaría de Educación de la entidad territorial y pagadas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Las pensiones que pagará el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio serán reconocidas por el citado Fondo, mediante la aprobación del proyecto de resolución por parte de quien administre el Fondo, el cual debe ser elaborado por el Secretario de Educación de la Entidad Territorial certificada correspondiente, a la que se encuentre vinculado el docente.
El acto administrativo de reconocimiento de la pensión se hará mediante resolución que llevará la firma del Secretario de Educación de la entidad territorial. Para el pago de las prestaciones económicas y los servicios de salud, el Fondo deberá aplicar el principio de unidad de caja con el fin de lograr mayor eficiencia en la administración y pago de las obligaciones definidas por la ley, con excepción de los recursos provenientes del Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales (FONPET).
En todo caso, el Fondo debe priorizar el pago de los servicios de salud y de las mesadas pensionales de los maestros. Los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio solo podrán destinarse para garantizar el pago de las prestaciones económicas, sociales y asistenciales a sus afiliados docentes, pensionados y beneficiarios.
No podrá decretarse el pago de indemnizaciones económicas por vía judicial o administrativa con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
PARÁGRAFO. La entidad territorial será responsable del pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaría de Educación territorial al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
En estos eventos el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio será responsable únicamente del pago de las cesantías…” Radicado: 2023-00141 Nulidad y restablecimiento del derecho 11 5. Del caso concreto Cabe precisar que, cuando el trámite de reconocimiento de cesantías se genera antes de la entrada en vigencia de la Ley 1955 de 2019, es la Nación- Ministerio de Educación Nacional, con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, la entidad obligada en el reconocimiento y pago de la sanción moratoria, por el pago tardío de las cesantías de los docentes, sin responsabilidad alguna del ente territorial.
Teniendo en cuenta que la eventual carga surgió después de la entrada en vigor de la ley 1955 de 2019, debe analizarse la responsabilidad de la referida entidad territorial. En el caso sub examine se encuentra acreditado lo siguiente: El 10 de febrero de 2020, la actora, radicó solicitud ante el Departamento del Putumayo tendiente al reconocimiento y pago de sus cesantías parciales, la entidad contaba con 15 días hábiles para expedir y notificar el acto administrativo definitivo, plazo que en principio finalizó el 02 de marzo de 2020.
Como la Resolución No. 053414, que resolvió de manera favorable la solicitud de reconocimiento y pago de las cesantías parciales, fue expedida el 26 de febrero de 2020, es decir, 12 días hábiles después de la radicación, se concluye que, la entidad territorial cumplió con el término para expedir el acto, tal como lo establece la Ley 1071 de 2006 y el Decreto 1272 de 2018.
Sin embargo, la notificación del acto administrativo se practicó el 12 de marzo de 202015, de forma extemporánea, la secretaria incumplió el término establecido en los artículos 76 y 87 de la Ley 1437 de 2011, generando una mora de 9 días calendario en esta etapa. Así entonces, la ejecutoria del acto administrativo (10 días hábiles - arts. 76 y 87 de la Ley 1437 de 2011) se contabiliza a partir del día siguiente a la notificación de la resolución 0534 (12 de marzo de 2020), es decir, desde el 13 de marzo y hasta el 27 de marzo de 2020.
Ahora, una vez ejecutoriado el acto administrativo que reconoció la cesantía parcial, (27 de marzo de 2020), el envió del acto administrativo a la Fiduprevisora para pago, debió realizarse el 30 de marzo de 2020. En el expediente no se encuentra prueba suficiente que permita determinar la fecha exacta en que la Secretaría de Educación del Putumayo, remitió el acto administrativo definitivo a la Fiduprevisora, es por ello que, con la finalidad de obtener certeza respecto de la aludida fecha, en virtud del artículo 213 de la Ley 1437 de 2011, el 27 de febrero de 2025, la Sala dictó auto de mejor proveer16, en el cual, puntualmente, se solicitó al Departamento del Putumayo “( ) aporte los documentos que demuestren la fecha en que remitió a la Fiduprevisora la Resolución No. 0534 del 26 de febrero de 2020”.
Sobre tal orden, la entidad emitió respuesta17, señalando que el acto administrativo fue enviado a la Fiduciaria el 31 de 14 Índice N° 03 redirecciona a índice 3 página 13 / Samai 15 Índice N° 03 redirecciona a índice 3 página 14/ Samai 16 Índice N° 13 / Samai 17 Índice N° 21 / Samai Radicado: 2023-00141 Nulidad y restablecimiento del derecho 12 marzo de 2020, por lo tanto, esa será la data que la Sala tomará como referencia para verificar el cumplimiento de los plazos previstos.
Teniendo en cuenta que, el Departamento del Putumayo, envió a la Fiduprevisora el acto administrativo definitivo el 31 de marzo de 202018, se generó un 1 día calendario de mora en esta etapa. Desde la fecha en la que la Fiduprevisora S.A. recibió el acto administrativo definitivo remitido por la secretaria de educación (31 de marzo de 202019), comenzaron a correr los 45 días hábiles que la Ley 1071 de 2006 y el Decreto 1272 de 2018 establecieron para el pago de las cesantías, plazo que finalizó el 08 de junio de 2020.
Dado que el dinero fue pagado a la demandante el 17 de junio 202020, de tal manera que la Fiduprevisora incurrió en mora de 8 días calendario en el pago de las cesantías reconocidas a la demandante. De lo anterior, la Sala concluye que no solo la entidad territorial incurrió en mora, sino también el FOMAG, así: El departamento del Putumayo- Secretaría de Educación Departamental-, 09 días calendario de mora en la notificación del acto administrativo, y 1 día calendario de mora en el envío del acto a la Fiduciaria- La Previsora para pago.
Por su parte, el FOMAG, incurrió en 8 días calendario de mora, esto es, desde el 9 al 16 de junio de 2020, en el pago las cesantías parciales. Es decir, que la mora tuvo un total de 18 días calendarios. En punto del recurso de alzada, el apelante señaló que la sanción impuesta no es atribuible al Departamento del Putumayo- Secretaría de Educación-, comoquiera que, al tenor de la Ley 1955 de 2019 y de la ley 2294 de 2023, el pago de indemnizaciones económicas está a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Al respecto, la Corporación advierte que no le asiste razón al apelante, pues como se advirtió, la norma aplicable es aquella vigente a la fecha de la presentación de la solicitud de cesantías. Teniendo en cuenta que se presentó el 10 de febrero de 2020, la norma vigente y aplicable es la Ley 1955 de 2019, y no la ley 2294 de 2023, así lo ha señalado el Consejo de Estado21: “(…) Atendiendo lo considerado, para la Sala es claro que para la fecha en la cual se elevó la petición para el reconocimiento y pago del auxilio de cesantías -24 de octubre de 2019- se encontraba vigente la Ley 1955 de 2019, que entró a regir a partir del 25 de mayo de ese año. No sucede lo mismo, respecto de las disposiciones contempladas en los Decreto 2020 del 6 de noviembre de 2019, 942 del 1º de junio de 2022 y, la Ley 2294 del 19 de mayo de 2023, en la medida que, conforme se observa, entraron en vigencia con posterioridad a la fecha en comento, puesto que el legislador no contemplo una aplicación excepcional de éstas en el tiempo, sino 18 Índice No. 21/ samai 19 Índice N° 21 / Samai 20 Índice N° 03 redirecciona a índice 3 página 15/ Samai 21 Consejo de Estado - Sala de Lo Contencioso Administrativo Sección Segunda -Subsección A- Consejero Ponente: Jorge Iván Duque Gutiérrez - cuatro (4) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: 25-000- 23-42-000-2022-00010-01 (1876-2024) Radicado: 2023-00141 Nulidad y restablecimiento del derecho 13 que se limitó a indicar que su vigencia correría desde la fecha de su publicación. Por lo anterior, no es de recibo el argumento formulado en el recurso de alzada, conforme al cual, al caso de la actora le resultan aplicables las disposiciones arriba descritas, en la medida que, dada la sujeción del juez a la norma, debe aplicar la vigente al momento en que se profiere la sentencia; puesto que tal conclusión no resulta acertada por lo desarrollado en este mismo proveído.
Siendo que, contrario a ello, en garantía de derechos fundamentales, especialmente el Debido Proceso, la aplicación de las leyes en el tiempo es, por regla general, inmediata, sentido en el cual, salvo excepciones que no se configuran en el asunto, no puede aplicarse a situaciones consolidadas o futuras. Entonces, como se advirtió, la petición de la demandante debía resolverse con las normas vigentes al momento de su petición, esto es, a la luz de lo establecido en la Ley 1955 de 2019 y demás normas concordante y complementarias, para determinar a quien corresponde la responsabilidad por la mora que se depreca, en atención a lo previsto en el parágrafo del artículo 57, deba analizarse si la conducta desarrollada por la entidad territorial, cumplió con los presupuestos fijados por el legislador, lo que en caso positivo, la traslada al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio -FOMAG- ” En este entendido se tiene que tanto la entidad territorial como FOMAG incumplieron con los plazos establecidos en la Ley, para el reconocimiento y pago oportuno de las cesantías a las que tenía derecho la docente, en virtud del artículo 57 de la Ley 1955 de 201922.
Se aclara, que, en este caso, la Sala, no está afectando la no reformatio in pejus, en la medida que fue el mismo impugnante quien puso en debate los días de mora. Ahora bien, frente al pronunciamiento del apelante sobre la suspensión de términos cabe precisar que, tal como lo alegó, durante la emergencia sanitaria generada por el COVID-19, el Gobierno Nacional expidió varios decretos que ordenaron el aislamiento preventivo obligatorio23 y, al mismo tiempo, procuraron garantizar la prestación de servicios por parte de las autoridades24.
En lo que aquí interesa, el artículo 6 del Decreto 491 de 2020, facultó a las entidades para suspender los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa. 22 PARÁGRAFO. La entidad territorial será responsable del pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaria de Educación territorial al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
En estos eventos el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio será responsable únicamente del pago de las cesantías. 23 Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, Decreto 457 del 22 de marzo de 2020, Decreto 531 del 8 de abril de 3030, Decreto 593 del 24 de abril de 2020, Decreto 636 del 6 de mayo de 2020, Decreto 689 del 22 de mayo de 2020, Decreto 749 del 28 de mayo de 2020, Decreto 878 del 25 de junio de 2020 y Decreto 990 del 9 de julio de 2020. 24 Decreto 491 del 28 de marzo de 2020.
Radicado: 2023-00141 Nulidad y restablecimiento del derecho 14 En virtud de aquellas facultades, el gobernador del Putumayo, mediante Decreto N°. 0214 del 24 de julio de 2020, ordenó el cierre temporal preventivo de las instalaciones de la gobernación. Además, el artículo segundo de dicho decreto estableció: “SUSPENSIÓN DE TÉRMINOS: se ordena la suspensión de términos de todas las actuaciones administrativas de la Gobernación del Putumayo por los días 27,28,29,30 y 31 de julio de 2020”.
En consecuencia y teniendo en cuenta que el trámite administrativo para el reconocimiento y pago de las cesantías, se surtió con anterioridad a la entrada en vigencia del Decreto N°. 0214 del 24 de julio de 2020, no es de recibo el argumento esgrimido por el apelante, pues no resulta aplicable al caso. De otro lado, en lo que refiere al argumento del recurrente, esto es, si los días de mora se deben contabilizar como hábiles o calendario, la Sala advierte que conforme a lo establecido en la Ley 1071 de 2006, la mora se castiga por cada día de retardo, por lo tanto, la contabilización de la misma se debe realizar en días calendario, así: “en caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.
(…)” (Destaca la Sala). Finalmente, en lo que atañe al motivo de inconformidad del apelante, esto es que, el juez de instancia, se contradijo al considerar que no es viable la indexación cuando se causa la mora, pero sí cuando se suspende, al respecto, la Corporación advierte que no es procedente la referida indexación, de conformidad a la sentencia de unificación de fecha 18 de julio de 201825, pero si el ajuste de la suma de dinero reconocida a la luz del artículo 187 del CPACA, razón por la cual se modificará el numeral sexto de la sentencia de instancia. Así, de conformidad con lo expuesto, se modificará el fallo de primera instancia, respecto de los días, en los cuales operó la tardanza en el cumplimiento de la obligación y frente a los responsables del pago por la sanción moratoria.
III. CONCLUSIÓN. Teniendo en cuenta los anteriores argumentos, la Sala procederá a modificar el fallo de primer grado, de acuerdo con lo explicado. IV. CONDENA EN COSTAS. En cumplimiento de lo consagrado en el artículo 188 del CPACA, en concordancia con el artículo 365 del CGP, la Sala condenará en costas en esta instancia, comoquiera que el recurso de apelación no prosperó. 25 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Consejera ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez. 18 de Julio de 2018. Rad. No.: 73001-23-33-000-2014-00580-01(4961- 15). Radicado: 2023-00141 Nulidad y restablecimiento del derecho 15 V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL PUTUMAYO, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, RESUELVE:
PRIMERO: MODIFICAR el numeral quinto y sexto de la sentencia del 26 de septiembre de 2024, proferida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Mocoa, conforme a las razones expuestas en este proveído, el cual quedará así: “QUINTO. Como restablecimiento del derecho, se condena i) a la Nación - Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio al reconocimiento y pago en favor de la parte demandante de un día de salario por cada día de retardo a título de sanción moratoria prevista en la Ley 1071 de 2006, por 8 días de mora, y ii) al Departamento del Putumayo, Secretaría de Educación al reconocimiento y pago en favor de la demandante de un día de salario por cada día de retardo, a título de sanción moratoria prevista en la Ley 1071 de 2006, por 10 días de mora los cuales se liquidarán con la asignación básica vigente al momento en que se causaron, esto es, la asignación correspondiente al año 2020, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia…”
SEXTO: CONDENAR a la Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y al Departamento del Putumayo- secretaría de educación departamental a actualizar la condena en los términos del artículo 187 del C.P.A.C.A., según lo expuesto”
SEGUNDO: CONFIRMAR en lo demás la sentencia apelada.
TERCERO: CONDENAR en costas al Departamento del Putumayo, de conformidad con la parte motiva.
CUARTO: EJECUTORIADO este fallo, devuélvase el expediente al juzgado de origen, dejando las respectivas constancias en el sistema de información Samai.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha, Firmado electrónicamente en Samai MARCO ANTONIO MUÑOZ MERA Magistrado Radicado: 2023-00141 Nulidad y restablecimiento del derecho 16 Firmado electrónicamente en Samai GLORIA EUGENIA DOMÍNGUEZ BETANCUR Magistrada Firmado electrónicamente en Samai MANUEL ALÍ RODRÍGUEZ MUSTAFÁ Magistrado Esta decisión se generó con firma electrónica en la plataforma SAMAI, con plena validez y efectos jurídicos, según la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador