TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL PUTUMAYO SALA DE DECISIÓN MAGISTRADA PONENTE: GLORIA EUGENIA DOMÍNGUEZ BETANCUR Mocoa, 30 de abril de 2025 Referencia: Reparación directa Radicación: 86001 33 31 002 2014 00003 01 Demandante: Nayda Fanny Obando Rojas Demandado: Caprecom, hoy patrimonio autónomo de remanentes de Caprecom liquidado, administrado por la fiduciaria La Previsora Tema: Medio de control procedente para demandar los perjuicios ocasionados por acto administrativo de declaratoria de insubsistencia Sentencia de segunda instancia I. ASUNTO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte actora contra la sentencia del 1° de diciembre de 2017, dictada por el Juzgado Primero Administrativo de Mocoa, que denegó las pretensiones de la demanda.
II.
ANTECEDENTES 1. La demanda de reparación directa Por conducto de apoderado judicial, Nayda Fanny Obando Rojas presentó demanda contra Caprecom, hoy patrimonio autónomo de remanentes de Caprecom liquidado, a fin de que se declarara patrimonialmente responsable de los perjuicios patrimoniales y extrapatrimoniales causados a la demandante con ocasión de la declaratoria de insubsistencia del cargo que desempeñaba como directora regional del Putumayo, al considerar que se produjo con violación al debido proceso y falta de motivación. 2.
Hechos jurídicamente relevantes Nayda Fanny Obando Rojas fue designada como directora regional de Caprecom en el departamento del Putumayo, a partir del 2 de febrero de 2005. Durante un consejo municipal desarrollado en la ciudad de Pasto, un ciudadano interpuso una queja en contra de la demandante, por presuntos hechos de corrupción, lo que condujo a que se adelantara una investigación disciplinaria.
Posteriormente, el director general de Caprecom expidió la Resolución No. 02162 del 2 de octubre de 2009 a través de la cual declaró insubsistente el nombramiento de la señora Nayda Fanny Obando Rojas como directora regional de Caprecom. Luego de surtida la investigación disciplinaria respectiva, el 20 de octubre de 2011, la oficina de control interno disciplinario de Caprecom, dictó fallo absolutorio. 3.
Concepto de violación Radicado: 86 001 33 31 002 2014 00003 01 Demandante: Nayda Fanny Obando Rojas La parte actora invocó como normas violadas los artículos 29 y 90 de la Constitución Política. Sostuvo que la entidad demandada se apresuró al tomar la decisión de declarar insubsistente el nombramiento en el cargo que desempeñaba la demandante, con fundamento en la queja presentada por un ciudadano, sin que se hubiera adelantado el proceso disciplinario respectivo el cual finalizó con fallo absolutorio.
A su juicio, esa situación representa una violación al debido proceso y a la presunción de inocencia. Además, afirmó que la decisión de insubsistencia es arbitraria e injusta porque carece de motivación. Que la desvinculación le generó un perjuicio al buen nombre de la demandante, por la amplia divulgación que tuvo la noticia de su retiro. 4.
La oposición 4.1. Caja de previsión social de comunicaciones – Caprecom La Caja de previsión social de comunicaciones – Caprecom, hoy patrimonio autónomo de remanentes de Caprecom liquidado, administrado por la fiduciaria La Previsora, mediante apoderado judicial, se pronunció frente a los hechos de la demanda y se opuso a la prosperidad de las pretensiones, al considerar que se presenta una indebida escogencia del medio de control, porque la actora pretende que la entidad demandada sea condenada por los presuntos daños ocasionados con la expedición del acto que la declaró insubsistente del cargo de gerente regional de Caprecom en el departamento del Putumayo.
Que, sin embargo, esa decisión goza de presunción de legalidad, toda vez que no ha sido declarada nula por parte de un juez. Por tanto, a criterio del demandado, la parte actora debió cuestionar la legalidad de la declaratoria de insubsistencia a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, porque, en realidad, pretende desvirtuar la legalidad de dicho acto.
También propuso las exceptivas de «indebida estimación de las pretensiones» e «inexistencia del daño» (Samai, índice 18, páginas 82 y ss.). 5. La decisión apelada El Juzgado Primero Administrativo de Mocoa, mediante sentencia del 1° de diciembre de 2017, declaró probada la excepción de indebida escogencia de la acción, presentada por la entidad demandada y denegó las pretensiones de la demanda.
Para fundamentar la decisión, consideró que el origen de la controversia se deriva de la declaratoria de insubsistencia de la actora como directora territorial de Caprecom en Putumayo, al haberse proferido con violación al debido proceso y sin motivación. Que esa declaratoria está contenida en la resolución No. 02162 del 9 de octubre de 2009, cuya presunción de legalidad no ha sido desvirtuada por la actora, porque no está acreditado que haya sido revocada o anulada.
Por tanto, «no puede desprenderse una consecuencia indemnizatoria como la que se pretende en esta acción». Además, sostuvo que la actora debió cuestionar la legalidad de dicha resolución a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, al que podía acudir sin necesidad de esperar los resultados del proceso disciplinario, porque una y otra actuación son independientes.
Para fundamentar la decisión, citó jurisprudencia del Consejo de Estado (Samai, índice 18, páginas 221 y ss.). 6. El recurso de apelación Radicado: 86 001 33 31 002 2014 00003 01 Demandante: Nayda Fanny Obando Rojas El apoderado judicial de la parte actora interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia. Sostuvo que si bien la resolución No. 02162 del 9 de octubre de 2009, que declaró insubsistente el nombramiento de la actora, es ilegal, lo cierto es que paralelamente y «por los mismos hechos» se abrió investigación disciplinaria en su contra, la cual culminó con fallo absolutorio, dictado el 20 de octubre de 2011.
Que, por esa razón, no era procedente instaurar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, sino la de reparación directa, porque solamente a partir del fallo absolutorio tuvo certeza del daño irrogado por Caprecom. Finalmente, sostuvo que en ningún momento cuestionó la legalidad del acto de insubsistencia, «sino lo que se demanda es la causación de los perjuicios que están demostrados plenamente en el plenario, resultando apropiado entonces, este medio de control reparación directa, para la lograr la indemnización» (Samai, índice 18, páginas 235 y ss.). 7.
Pronunciamientos frente al recurso de apelación Mediante auto del 30 de enero de 2018, el Tribunal Administrativo de Nariño admitió el recurso de apelación y concedió a las partes el término legal para presentar alegatos de conclusión (Samai, índice 18, páginas 250 y ss.). La parte actora reiteró los argumentos esgrimidos en el recurso de alzada y, por tanto, solicitó que se revocara la sentencia apelada (Samai, índice 8, páginas 254 y ss.).
Por su parte, la entidad demandada insistió en que la demandante se equivocó al escoger el medio de control y, en consecuencia, pidió que se confirmara la sentencia recurrida (Samai, índice 8, páginas 258 y ss.). El agente del ministerio público guardó silencio frente al recurso de apelación (Samai, índice 18, páginas 266 y ss.). Por auto del 27 de junio de 2024, el Tribunal Administrativo del Putumayo avocó el conocimiento de las presentes diligencias, en virtud de su creación y atendiendo lo previsto en el artículo 16 del Acuerdo No. PCSJA23-12125 del 19 de diciembre de 2023, emitido por el Consejo Superior de la Judicatura, así como el Acuerdo No. CSJNAA24-124 del 24 de mayo de 2024 del Consejo Seccional de la Judicatura de Nariño, que dispuso la redistribución de los procesos ordinarios en trámite de primera y segunda instancia provenientes del Tribunal Administrativo de Nariño. En ese listado se asignó el asunto de la referencia al despacho 001 de esta Corporación (Samai, índice 21).
III. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para resolver el asunto de la referencia, según lo establecido en los artículos 125, numeral 2, y 153 de la Ley 1437 de 2011. 2. Planteamiento y solución del problema jurídico En los términos de la apelación, corresponde a la Sala determinar si la demandante incurrió o no en un error al escoger el medio de control de reparación directa, con el fin de obtener la reparación de los perjuicios causados con ocasión de la declaratoria de insubsistencia en el cargo que desempeñaba como directora territorial de Caprecom en el departamento del Putumayo.
Radicado: 86 001 33 31 002 2014 00003 01 Demandante: Nayda Fanny Obando Rojas La Sala anticipa que la parte actora debió presentar demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, y no de reparación directa, pues la fuente del daño la constituye el acto administrativo que declaró insubsistente el nombramiento de la demandante. En consecuencia, se confirmará la sentencia apelada.
Para llegar a esa conclusión, la Sala desarrollará los siguientes aspectos: i) presupuestos de procedencia del medio de control de reparación directa y de la nulidad y restablecimiento del derecho y ii) análisis del caso concreto. 3. Presupuestos de procedencia del medio de control de reparación directa y de la nulidad y restablecimiento del derecho El artículo 90 de la Constitución Política prevé que el Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades.
En el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquel deberá repetir contra éste. Esta previsión normativa consagra la posibilidad de imputar daños antijurídicos al Estado a través de los diferentes medios de control previstos en la Ley 1437 de 2011 y está estrechamente relacionado con el derecho de acceso a la administración de justicia. Por tanto, atendiendo a la fuente del daño y al fin pretendido, el interesado puede acudir a esta jurisdicción, por ejemplo, a través del medio de control de reparación directa o de nulidad y restablecimiento del derecho.
Esto quiere decir que la escogencia del medio de control no depende de la discrecionalidad del demandante. Así, por regla general, la nulidad y restablecimiento del derecho procede cuando el daño se genera a consecuencia de un acto administrativo que se considera ilegal. Además del restablecimiento del derecho producto de la anulación del acto, también se puede pedir la reparación del daño, en los términos del artículo 138 de la Ley 1437 de 2011.
En cambio, la reparación directa puede invocarse cuando el daño se deriva de un hecho, omisión, operación administrativa o de un acto administrativo, siempre que no se cuestione la legalidad1. Sobre este último supuesto, se puede ejercitar la reparación directa cuando tenga por finalidad obtener la indemnización de los perjuicios derivados de: i) un acto administrativo particular que haya sido objeto de revocatoria directa2 o ii) de uno de carácter general que haya sido anulado3. 4.
Análisis del caso concreto La parte actora sostuvo que no demandó la nulidad de la resolución No. 02162 del 9 de octubre de 2009, que declaró insubsistente su nombramiento, porque, a su juicio, era necesario esperar a que la autoridad disciplinaria la absolviera de los cargos formulados, en la medida en que solo hasta ese momento tuvo certeza del daño irrogado.
Por esa razón, acudió al medio de control de reparación directa y no 1 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 27 de abril de 2006, M.P. Ramiro Saavedra Becerra, expediente 16079. Reiterada en sentencia del 10 de noviembre de 2017, exp: 59.236 y en sentencia del 6 de febrero de 2020. M.P. Marta Nubia Velásquez Rico, radicación número: 18001-23-31-000-2010-00476-01(54797). 2 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 24 de agosto de 1998, M.P. Daniel Suárez Hernández, radicación 13685.
Reiterada en sentencia del 6 de febrero de 2020. M.P. Marta Nubia Velásquez Rico, radicación número: 18001-23-31-000- 2010-00476-01(54797). 3 Consejo de Estado, Sección Tercera, auto de 15 de mayo de 2003, M.P. Alier Hernández Enríquez, radicación 23205. Reiterado en sentencia del 21 de marzo de 2012, M.P. Hernán Andrade Rincón, radicación 21986 y en sentencia del 6 de febrero de 2020.
M.P. Marta Nubia Velásquez Rico, radicación número: 18001-23-31-000-2010-00476-01(54797). Radicado: 86 001 33 31 002 2014 00003 01 Demandante: Nayda Fanny Obando Rojas al de nulidad y restablecimiento del derecho. Sin embargo, la Sala advierte que no le asiste razón a la demandante y, en consecuencia, confirmará la sentencia apelada, por las siguientes razones: a. Mediante resolución No. 02162 del 9 de octubre de 2009, el director general de la caja de previsión social de comunicaciones Caprecom, declaró insubsistente el nombramiento de la señora Neyda Fanny Obando Rojas, en el cargo de directora territorial de la regional Putumayo, a partir de la fecha de su expedición (Samai, índice 18, páginas 15 y ss.). b. El 21 de enero de 2010, la autoridad disciplinaria de Caprecom, profirió fallo absolutorio de primera instancia en favor de Neyda Fanny Obando Rojas, por hechos relacionados con el presunto incumplimiento de adelantar el proceso de saneamiento contable, en la oportunidad prevista para ello (Samai, índice 18, páginas 134 y ss.). c. Posteriormente, el funcionario investigador de la secretaría general de Caprecom profirió fallo de primera instancia que data del 20 de octubre de 2011, que absolvió de responsabilidad disciplinaria a Neyda Fanny Obando Rojas del cargo relacionado con mantener por el término de tres meses a una persona en el área de tesorería, sin contrato laboral (Samai, índice 18, páginas 17 y ss.). d. La jefe de división de procesos judiciales (e) de Caprecom, en oficio de 16 de septiembre de 2014, manifestó que al verificar el sistema de gestión de información de la entidad ORION, que contiene el registro de los procesos judiciales en los que CAPRECOM es parte, no registra que Neyda Fanny Obando Rojas haya interpuesto demanda de nulidad y restablecimiento del derecho (Samai, índice 18, páginas 126 y ss.). e. De las pruebas relacionadas en precedencia, la Sala encuentra que le asiste razón al a quo al declarar probada la exceptiva de indebida escogencia del medio de control, pues la fuente del daño alegada por la parte actora, en realidad, emerge de la resolución No. 02162 del 9 de octubre de 2009, dictada por el director general de Caprecom, que declaró insubsistente el nombramiento en el cargo de directora territorial de la regional Putumayo.
Por tanto, debió cuestionar la legalidad de dicho acto a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, dentro del término perentorio de los cuatro meses siguientes a la notificación, invocando las causales de nulidad de violación al debido proceso y de expedición irregular por falta de motivación, a las que alude en la demanda.
Sobre este tópico, es importante anotar que, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la parte interesada no solamente puede pedir que se anule el acto acusado y que se restablezca el derecho lesionado, sino que también puede solicitar que se repare el daño causado (artículo 138, Ley 1437 de 2011). f. Ahora bien, la apelante aduce que solo tuvo certeza del daño cuando la autoridad disciplinaria profirió el fallo absolutorio y que, por esa razón, presentó la demanda de reparación directa.
Sin embargo, la Sala advierte que no era necesario esperar a los resultados de ese proceso disciplinario para cuestionar la legalidad de la declaratoria de insubsistencia, porque obedecen a causas diferentes. En el proceso disciplinario, se examina la posible infracción a un deber funcional por parte de la disciplinada. En cambio, en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto de insubsistencia, se estudia si el nominador ejerció su potestad discrecional, conforme a los parámetros legales.
Radicado: 86 001 33 31 002 2014 00003 01 Demandante: Nayda Fanny Obando Rojas g. De otra parte, la Sala coincide con el fallador de primera instancia, al considerar que el presente asunto no encaja dentro de los supuestos previstos por la jurisprudencia para reclamar a través de la reparación directa, los eventuales perjuicios causados por el acto de declaratoria de insubsistencia, porque dicho acto no ha sido revocado directamente por la entidad demandada ni tampoco fue declarado nulo por esta jurisdicción. h. En todo caso, si se aceptara que a través del presente medio de control la parte actora demandó la nulidad de la resolución No. 02162 del 9 de octubre de 2009, expedida por el director general de la caja de previsión social de comunicaciones Caprecom, que declaró insubsistente el nombramiento de la señora Neyda Fanny Obando Rojas, en el cargo de directora territorial de la regional Putumayo, lo cierto es que para la fecha de presentación de la demanda (20 de enero de 2014), el término de caducidad de cuatro meses siguientes a la notificación del acto administrativo (artículo 164, literal d, Ley 1437 de 2011) estaría ampliamente superado y, por tanto, se configuraría la caducidad del medio de control.
En conclusión, la Sala confirmará la decisión apelada, porque la parte actora escogió indebidamente el medio de control interpuesto para obtener la reparación del daño alegado. 5. Costas En cumplimiento de lo consagrado en el artículo 188 del CPACA, en concordancia con el artículo 365 del CGP, se condenará en costas, porque el recurso de apelación no prosperó. Por lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Putumayo, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, IV.
FALLA 1. Confirmar la sentencia del 1° de diciembre de 2017, dictada por el Juzgado Primero Administrativo de Mocoa, por las razones expuestas, en la parte considerativa del presente proveído. 2. Condenar en costas a la parte actora, de conformidad con la parte motiva. 3. Aceptar la sustitución al poder realizada por la abogada Vanessa Fernanda Garreta Jaramillo a la también profesional del derecho Maira Cristina Ramírez Montealegre, identificada con la cédula de ciudadanía 1.117.527.365 de Florencia – Caquetá y portadora de la tarjeta profesional número 330.284 del C.S. de la J., como apoderada del patrimonio autónomo de remanentes de Caprecom liquidado, administrado por fiduciaria La Previsora (Samai, índice 17). 4.
Por Secretaría, corregir el nombre de los sujetos procesales en el aplicativo Samai, pues la única demandante es la señora Nayda Fanny Obando Rojas. 5. Por Secretaría, devolver el expediente al juzgado de origen para lo de su cargo, una vez ejecutoriada esta decisión. Notifíquese y cúmplase, La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.
GLORIA EUGENIA DOMÍNGUEZ BETANCUR Magistrada Radicado: 86 001 33 31 002 2014 00003 01 Demandante: Nayda Fanny Obando Rojas MARCO ANTONIO MUÑOZ MERA Magistrado MANUEL ALÍ RODRÍGUEZ MUSTAFÁ Magistrado Esta decisión se generó con firma electrónica en la plataforma SAMAI, con plena validez y efectos jurídicos, según la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx.