TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDIO SALA UNITARIA M.P. Luis Carlos Marín Pulgarín Armenia, Quindío, dieciocho (18) de marzo de dos mil veinticinco (2025). RADICACIÓN: 63-001-3333-004-2024-00077-03. INCIDENTANTE: LUCERO GARCÍA BENITEZ COMO AGENTE OFICIOSA DE ABIGAIL AGUDELO GARCÍA. INCIDENTADO: NUEVA EPS S.A. INSTANCIA: SEGUNDA.
DECISIÓN: CONFIRMA SANCIÓN. ASUNTO: CONSULTA-INCIDENTE DE DESACATO. I. OBJETO DE DECISIÓN. El Tribunal Administrativo del Quindío en Sala Unitaria procede a resolver el grado jurisdiccional de consulta de la decisión proferida el 14 de marzo de 20251 por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Armenia, mediante la cual se sancionó a Ana María Mariscal Jiménez en su calidad de Gerente Zonal Quindío de la Nueva EPS S.A., a María Lorena Serna Montoya como Gerente Regional Eje Cafetero de la misma entidad y a Bernardo Armando Camacho Rodríguez quien funge como Agente Interventor de dicha promotora de salud con multa equivalente a cinco (05) SMLMV y cinco (5) días de arresto para cada uno, por no acatar la sentencia de tutela proferida el 14 de mayo de 2024 por ese Despacho.
II.
ANTECEDENTES. 2.1. Incidente de desacato y trámite que se le imprimió. Lucero García Benítez actuando como agente oficiosa2 de su nieta Abigail Agudelo García, a través de memorial allegado el 20 de febrero 20253 promovió incidente de desacato contra la Nueva EPS S.A. manifestando que la entidad no había dado cumplimiento al fallo dictado al interior del proceso de la referencia, toda vez que no le han entregado los pañales etapa seis (6), que, como obra en el expediente, desde el 25 de julio de 2024, el médico tratante ordenó para uso cuatro (4) veces al día por un término de seis (6) meses en un total equivalente a 720 unidades.
Con fundamento en tal solicitud, el juzgado de instancia, mediante auto del 21 de febrero del 20254 - notificado en la misma fecha5- requirió a Ana María Mariscal Jiménez como Gerente Zonal Quindío de la Nueva EPS S.A. y a Bernardo Armando Camacho Rodríguez en calidad de Agente Especial Interventor designado de esa EPS, para que dentro del término de dos (2) días acreditaran el cumplimiento de la sentencia de tutela que amparó los derechos a la salud y vida digna de la menor Abigail Agudelo García, rindiendo además informe detallado de las gestiones desplegadas con miras a su acatamiento.
Según se observa en el proceso, las partes no se pronunciaron. Ante el silencio de los obligados y atendiendo a que persistía el incumplimiento de la orden de tutela, por medio de auto del 26 de febrero de 20256 - notificado el mismo día7- la A-quo continuó con el trámite del incidente y, para tal efecto requirió a María Lorena Serna Montoya como Gerente Regional Eje Cafetero de la Nueva EPS S.A. y Superior Jerárquica de la Ana María Mariscal Jiménez, para que, de manera inmediata, hiciera cumplir las órdenes de tutela a la funcionaria renuente; paralelamente, requirió por segunda vez a Ana María Mariscal Jiménez en calidad de Gerente Zonal Quindío de la Nueva EPS S.A. y al Agente Especial Interventor Bernardo Armando Camacho 1 SAMAI Índice 00085 – Juzgado. 2 Calidad reconocida desde el trámite de la acción de tutela. 3 SAMAI Índice 00069 – Juzgado. 4 SAMAI Índice 00070 – Juzgado. 5 SAMAI Índice 00071 – Juzgado 6 SAMAI Índice 00073 – Juzgado 7 SAMAI Índice 00074 – Juzgado TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDIO.
RADICACIÓN: 63001-3333-004-2024-00077-03. INCIDENTANTE: LUCERO GARCÍA BENÍTEZ COMO AGENTE OFICIOSA DE ABIGAIL AGUDELO GARCÍA. INCIDENTADO: NUEVA EPS S.A. ASUNTO: CONSULTA –INCIDENTE DE DESACATO. Rodríguez con la finalidad que dentro de un plazo de dos (2) días, acreditaran el cumplimiento del fallo que dio origen a la actuación e informen los motivos del incumplimiento del fallo de tutela.
El 3 de marzo de 2025, por medio de apoderada, el señor Bernardo Armando Camacho Rodríguez solicitó la desvinculación del trámite en consideración a que, con la intervención, se implementó el cargo de representante legal para asuntos judiciales y de tutela, del cual es titular el señor Luis Fernando Bernal Jaramillo, identificado con cédula No. 11.322.462 y que tiene como función asumir la representación legal de las acciones de tutela para gestionar y dar cumplimiento a las sentencias e incidentes de desacato, por lo que solicitó la vinculación inmediata de él. Además, expuso que el señor Bernardo Armando Camacho Rodríguez no es el superior jerárquico funcional de los Gerentes Regionales, Zonales y Directores de Oficina.
No obstante, los incidentados no acreditaron el cumplimiento del fallo de tutela en lo que se refiere a la entrega del servicio de pañales. De acuerdo con lo anterior y atendiendo a que persistía el incumplimiento de la orden de tutela, por medio de auto del 5 de marzo del 20258 -notificado el mismo día9- la A- quo negó la solicitud de desvinculación del señor Bernardo Armando Camacho Rodríguez en consideración a que su responsabilidad quedó definida de en el fallo de tutela, como se observa: “ORDENAR a la Nueva EPS S.A., a través de la Gerente Zonal Quindío, Doctora Ana María Mariscal Jiménez, o quien haga sus veces, y al Agente Especial Interventor designado de la Nueva EPS S.A., doctor Julio Alberto Rincón Ramírez, o quien haga sus veces, que (…)”, decisión que no fue impugnada y se encuentra en firme, por lo que no resulta procedente en esta etapa modificar los responsables del cumplimiento del fallo que amparó los derechos de la menor Abigail Agudelo.
Asimismo, se dio inicio formal al incidente de desacato en contra de Ana María Mariscal Jiménez como Gerente Zonal Quindío de la Nueva EPS S.A., María Lorena Serna Montoya en calidad de Gerente Regional del Eje Cafetero de esa misma entidad y del Agente Especial Interventor Bernardo Armando Camacho Rodríguez, para que dentro del término de dos (2) días ejercieran su derecho de contradicción. Una vez más, los incidentados guardaron silencio.
Posteriormente, mediante proveído del 11 de marzo de 202510 - notificado en la misma fecha11, el juzgado de instancia de manera oficiosa decretó como prueba que, Nueva EPS S.A. informe en el término de dos (2) días si a la fecha, se ha realizado la entrega a la menor de los pañales requeridos que fueron ordenados por el médico tratante y, en caso de que la respuesta fuera afirmativa, debería acreditarlo.
En el plazo otorgado, Nueva EPS S.A. guardó silencio. III. DECISIÓN CONSULTADA. Por medio de providencia del 14 de marzo del 202512, notificado personalmente a los incidentados ese mismo día13, el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Armenia sancionó a Ana María Mariscal Jiménez como Gerente Zonal Quindío de la Nueva EPS S.A., a María Lorena Serna Montoya en calidad de Gerente Regional Eje Cafetero de esa entidad y a Bernardo Armando Camacho Rodríguez como Agente Especial Interventor de la misma EPS, con multa equivalente a cinco (05) SMLMV y cinco (05) días de arresto para cada uno, en consideración a que el presente es el tercer trámite incidental en contra de los incidentados y no se ha dado cumplimiento al fallo de tutela proferido el 14 de mayo de 2024 en el que se ampararon los derechos de la menor Abigail Agudelo, lo que se constituye como un flagrante desacato y más aún, en consideración a que es un sujeto de especial protección constitucional por su estado de vulnerabilidad, al tener 4 años y padecer enfermedades de manejo complejo, como lo son Retraso Mental Grave, Trastorno Específico Mixto del Desarrollo, Deterioro del Comportamiento, Anomalías de los Cromosomas e incontinencia fecal y urinaria.
Por tanto, consideró que la afrenta de los incidentados, vulnera el derecho a la dignidad 8 SAMAI Índice 0077 – Juzgado. 9 SAMAI Índice 0078 – Juzgado. 10 SAMAI Índice 0081 – Juzgado 11 SAMAI Índice 0082 – Juzgado 12 SAMAI Índice 0085 – Juzgado 13 SAMAI Índices 0086 y 0087 – Juzgado. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDIO. RADICACIÓN: 63001-3333-004-2024-00077-03.
INCIDENTANTE: LUCERO GARCÍA BENÍTEZ COMO AGENTE OFICIOSA DE ABIGAIL AGUDELO GARCÍA. INCIDENTADO: NUEVA EPS S.A. ASUNTO: CONSULTA –INCIDENTE DE DESACATO. humana de la menor, así como los postulados convencionales y constitucionales que garantizan la prevalencia de sus prerrogativas. Destacó que, en los incidentados recaían las obligaciones endilgadas a partir de las funciones que desempeñaban en la entidad, por lo que la renuencia de aquellos y su marcada indiferencia e incumplimiento, tipificaban la responsabilidad subjetiva que debía predicarse en los procedimientos de desacato.
De manera concomitante, advirtió a los incidentados que, la decisión adoptada de sancionarlos no los releva del deber de cumplir con la orden de tutela y que, en consecuencia, debían adelantar de inmediato los trámites necesarios para su cumplimiento. IV. CONSIDERACIONES. 4.1. Competencia. El art. 52 del Decreto 2591 de 1991, prescribe lo siguiente en relación con el trámite del incidente de desacato: “Artículo 52.
La persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales, salvo que en este decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar.
La sanción será impuesta por el mismo juez mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción”14. (Negrillas fuera de texto). Por tanto, de conformidad con lo dispuesto en el art. 3515 del CGP -aplicable por remisión expresa del art. 4 del Decreto 306 de 1992 “Por el cual se reglamenta el Decreto 2591 de 1991”- que refiere a las providencias que deben ser adoptadas por las Salas de Decisión y a las que deben ser de ponente, resulta competente esta Corporación en Sala Unitaria para tramitar el asunto. 4.2.
Problema jurídico y metodología a seguir para solucionarlo. Le corresponde a esta Sala Unitaria determinar en sede de consulta lo siguiente: ¿Se ajusta a derecho la sanción por desacato impuesta mediante providencia del 14 de marzo del 2025 por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Armenia a Ana María Mariscal Jiménez, María Lorena Serna Montoya y Bernardo Armando Camacho Rodríguez en atención a los cargos y funciones que desempeñan dentro de la Nueva EPS S.A., consistente en multa de cinco (05) SMLMV y cinco (05) días de arresto para cada uno, siendo este el tercer trámite incidental en el mismo asunto que se adelantó en su contra?.
Metodológicamente la solución al problema jurídico se hará aplicando en concreto, tanto (i) los lineamientos sobre la observancia de las garantías de contradicción y defensa que integran el debido proceso en el trámite del incidente de desacato, (ii) el contenido y alcance del incidente de desacato según la jurisprudencia de la Corte Constitucional y, (iii) la sanción que se debe imponer atendiendo la correspondencia que debe existir entre la obligación contenida en el fallo de tutela, el cumplimiento de la orden y la responsabilidad atribuible a la persona encargada de acatar la decisión judicial. 14 La expresión en paréntesis fue declarada inexequible por la Corte Constitucional, en Sentencia C-243 del 30 de Mayo de 1996, M.P Vladimiro Naranjo Mesa. 15 “ARTÍCULO
35. ATRIBUCIONES DE LAS SALAS DE DECISIÓN Y DEL MAGISTRADO SUSTANCIADOR. Corresponde a las salas de decisión dictar las sentencias y los autos que decidan la apelación contra el que rechace el incidente de liquidación de perjuicios de condena impuesta en abstracto o el que rechace la oposición a la diligencia de entrega o resuelva sobre ella.
El magistrado sustanciador dictará los demás autos que no correspondan a la sala de decisión. (Negrita fuera del texto original) (…)”. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDIO. RADICACIÓN: 63001-3333-004-2024-00077-03. INCIDENTANTE: LUCERO GARCÍA BENÍTEZ COMO AGENTE OFICIOSA DE ABIGAIL AGUDELO GARCÍA. INCIDENTADO: NUEVA EPS S.A. ASUNTO: CONSULTA –INCIDENTE DE DESACATO. 4.3.
La Sala Unitaria confirmará la providencia consultada, por encontrar que los incidentados no han actuado dentro del margen de sus competencias en procura de la satisfacción de la orden de tutela. En efecto, siguiendo la metodología propuesta, se procede a constatar si el Juzgado de Conocimiento observó las garantías de defensa, contradicción y oportunidad que integran el derecho al debido proceso de los incidentados, acatando la jurisprudencia reiterada por la Corte Constitucional, vertida entre otras, en las sentencias C-367 de 201416 y SU-034 de 2018, que implica lo siguiente: (i) Trámite de 10 días entre el inicio y la terminación incidental, salvo excepciones17.
Al respecto, se observa que el auto que abrió formalmente el incidente fue proferido el 5 de marzo del 202518 -notificado el mismo día19- y el auto de sanción se expidió el 14 de marzo del 202520 -notificado en esa fecha-21, por lo que se dio cumplimiento al plazo establecido en la sentencia C-367 de 2014, pues solo transcurrieron siete (7) días hábiles entre una y otra actuación. (ii) Comunicar al incumplido sobre la iniciación del trámite incidental y darle la oportunidad para que informe la razón por la cual no ha dado cumplimiento a la orden y presente sus argumentos de defensa.
Se precisa que el responsable podrá alegar dificultad grave para cumplir la orden, pero sólo en el evento en que ella sea absolutamente de imposible cumplimiento, lo cual debe demostrar por cualquier medio probatorio. Para el caso concreto, se verificó que el juzgado expidió auto del 21 de febrero del 202522, en el que requirió a Ana María Mariscal Jiménez como Gerente Zonal Quindío de la Nueva EPS S.A. y a Bernardo Armando Camacho Rodríguez en calidad de Agente Especial Interventor designado de esa EPS, para que dentro del término de dos (2) días acreditaran el cumplimiento de la sentencia de tutela, rindiendo además informe detallado de las gestiones desplegadas con miras a su acatamiento.
Sin embargo, los incidentados no se pronunciaron, a pesar de que la notificación23 de esta providencia fue remitida a los correos electrónicos secretaria.general@nuevaeps.com.co; ana.mariscal@nuevaeps.com.co y maria.serna@nuevaeps.com.co. Ante el silencio de los obligados y atendiendo a que persistía el incumplimiento de la orden de tutela, por medio de auto del 26 de febrero de 202524, la A-quo requirió a María Lorena Serna Montoya como Gerente Regional Eje Cafetero de la Nueva EPS S.A. y Superior Jerárquica de la Ana María Mariscal Jiménez, para que dentro que, de manera inmediata, hiciera cumplir las órdenes de tutela a la funcionaria renuente y, paralelamente, requirió por segunda vez a Ana María Mariscal Jiménez en calidad de Gerente Zonal Quindío de la Nueva EPS S.A. y al Agente Especial Interventor Bernardo Armando Camacho Rodríguez con la finalidad que dentro de un plazo de dos (2) días, 16 Al respecto, en la sentencia C-367 de 2014, la Corte Constitucional resolvió “Declarar EXEQUIBLE el inciso primero del artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, en el entendido de que el incidente de desacato allí previsto debe resolverse en el término establecido en el artículo 86 de la Constitución Política”.
Sostuvo la Corte que “El término máximo que se señala en esta sentencia para resolver el trámite incidental de desacato a un fallo de tutela no se aplica, por sustracción de materia, a los incidentes de desacato ya resueltos, sino a los que se abran con posterioridad a esta sentencia y a los que, estando en trámite, sólo les reste la decisión del juez.
Tampoco se aplica a las sentencias estructurales que dicte la Corte cuando se trate, por ejemplo, de estados de cosas inconstitucionales, o aquellas para las cuales haya dispuesto un seguimiento a través de salas especiales conformadas por ésta, cuando de manera excepcional este tribunal se ocupe de hacer cumplir los fallos de tutela” 17 En la sentencia C-367 de 2014 se señalaron tales excepciones de la siguiente forma: “El artículo 52 del Decreto 2591 de 1991 no fija un término determinado o determinable para resolver el trámite incidental de desacato a un fallo de tutela, lo que, tratándose de un elemento esencial para armonizar con la Constitución implica la existencia de una omisión legislativa relativa.
Al regular la Constitución la acción de tutela, en su artículo 86, y precisar que tanto la protección de los derechos como el cumplimiento de los fallos deben ser inmediatos, y disponer que dicha inmediatez no debe superar los diez días, de este mandato se sigue que para resolver el trámite incidental de desacato a un fallo de tutela no habrán de transcurrir más de diez días, contados desde su apertura.
En casos excepcionalísimos, (i) por razones de necesidad de la prueba y para asegurar el derecho de defensa de la persona contra la cual se promueve el incidente de desacato, (ii) cuando exista una justificación objetiva y razonable para la demora en su práctica y (iii) se haga explícita esta justificación en una providencia judicial, el juez puede exceder el término del artículo 86 de la Constitución, pero en todo caso estará obligado a (i) adoptar directamente las medidas necesarias para la práctica de dicha prueba respetando el derecho de defensa y (ii) a analizar y valorar esta prueba una vez se haya practicado y a resolver el trámite incidental en un término que sea razonable frente a la inmediatez prevista en el referido artículo”. 18 SAMAI Índice 0077 – Juzgado. 19 SAMAI Índice 0078 – Juzgado. 20 SAMAI Índice 0085 – Juzgado 21 SAMAI Índices 0086 y 0087 – Juzgado. 22 SAMAI Índice 00070 – Juzgado. 23 SAMAI Índice 00070 – Juzgado. 24 SAMAI Índice 00073 – Juzgado TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDIO.
RADICACIÓN: 63001-3333-004-2024-00077-03. INCIDENTANTE: LUCERO GARCÍA BENÍTEZ COMO AGENTE OFICIOSA DE ABIGAIL AGUDELO GARCÍA. INCIDENTADO: NUEVA EPS S.A. ASUNTO: CONSULTA –INCIDENTE DE DESACATO. acreditaran el cumplimiento del fallo que dio origen a la actuación e informen los motivos del incumplimiento del fallo de tutela. Esta providencia fue notificada25 a los correos electrónicos secretaria.general@nuevaeps.com.co; ana.mariscal@nuevaeps.com.co y maria.serna@nuevaeps.com.co.
No obstante, los incidentados volvieron a guardar silencio sobre el cumplimiento del fallo de tutela. Por último, a través de auto del auto del 5 de marzo del 202526, se abrió formalmente el incidente de desacato en contra de Ana María Mariscal Jiménez como Gerente Zonal Quindío de la Nueva EPS S.A., María Lorena Serna Montoya en calidad de Gerente Regional del Eje Cafetero de esa misma entidad y de Bernardo Armando Camacho Rodríguez quien funge como Agente Interventor de esa EPS, ante el incumplimiento de las órdenes de la tutela y el silencio que guardaron frente a los requerimientos previos.
La A-quo les otorgó un término de dos (2) días para que ejercieran su derecho de contradicción. Una vez más, los incidentados guardaron silencio. En cuanto a la notificación27 de esa providencia, se avizora que la misma fue remitida a los correos electrónicos secretaria.general@nuevaeps.com.co; ana.mariscal@nuevaeps.com.co y maria.serna@nuevaeps.com.co.
En consecuencia, de acuerdo a lo que obra en el expediente, las notificaciones se surtieron de manera correcta y los incidentados optaron por guardar silencio, acreditándose este requisito. (iii) Practicar las pruebas que se le soliciten y las que considere conducentes e indispensables para adoptar la decisión. Este requisito se acredita teniendo en cuenta que el Juzgado profirió auto de pruebas el 11 de marzo de 202528, a través del cual, de oficio, decretó como prueba que la Nueva EPS S.A. informe en el término de dos (2) días si a la fecha, se ha realizado la entrega a la menor de los pañales requeridos que fueron ordenados por el médico tratante y, en caso de que la respuesta fuera afirmativa, debería acreditarlo.
Nueva EPS S.A. guardó silencio. (iv) Notificar la decisión que ponga fin al incidente29, y, en caso de que haya lugar a ello, debe remitir el expediente en consulta al superior. En el acápite resolutivo de la providencia proferida el 14 de marzo del 202530 se declaró a Ana María Mariscal Jiménez como Gerente Zonal Quindío de la Nueva EPS S.A., a María Lorena Serna Montoya en calidad de Gerente Regional Eje Cafetero de esa entidad y a Bernardo Armando Camacho Rodríguez como Agente Especial Interventor de la misma EPS, como responsables del desacato a la orden judicial de tutela y se les impuso sanción de arresto de cinco (05) días y cinco (05) SMLMV, a cada uno. La notificación31 de este auto se surtió en debida forma, tal como se visualiza en el soporte de secretaría registrado en el índice 0086 de la plataforma SAMAI; además, se constata la remisión32 del expediente en grado jurisdiccional de consulta el mismo día de la notificación de la providencia sancionatoria.
Siendo así, se puede apreciar que el Juzgado agotó las cuatro etapas que han sido reseñadas por la Corte Constitucional dentro del trámite incidental y, por tanto, es plausible concluir que se dio cumplimiento a los aspectos formales -procedimientos y/o ritualidades- para imponer la sanción deprecada. 25 SAMAI Índice 00074 – Juzgado 26 SAMAI Índice 0077 – Juzgado. 27 SAMAI Índice 0078 – Juzgado. 28 SAMAI Índice 0081 – Juzgado 29 Auto 236 del 23 de octubre de 2013 Corte Constitucional, M.P Mauricio González Cuervo “la apertura del incidente de desacato no debe ser notificada personalmente, pues el juez cuenta con otros medios de comunicación a su alcance que son tan o más eficaces y expeditos para lograr el oportuno conocimiento de las actuaciones procesales que la notificación personal, con los cuales se respeta el derecho al debido proceso del demandado y, a su vez, se asegura el cumplimiento de las órdenes de tutela y se logra la protección de la naturaleza de la acción de tutela como un mecanismo de protección urgente”. 30 SAMAI Índice 0085 – Juzgado 31 SAMAI Índices 0086 y 0087 – Juzgado. 32 SAMAI Índice 0088 – Juzgado TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDIO.
RADICACIÓN: 63001-3333-004-2024-00077-03. INCIDENTANTE: LUCERO GARCÍA BENÍTEZ COMO AGENTE OFICIOSA DE ABIGAIL AGUDELO GARCÍA. INCIDENTADO: NUEVA EPS S.A. ASUNTO: CONSULTA –INCIDENTE DE DESACATO. 4.4. En la providencia consultada se siguieron los lineamientos constitucionales y legales, así como la jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre el contenido y alcance del incidente de desacato.
En las sentencias C-367 de 201433 y SU-034 de 201834, la Corte Constitucional fue enfática en señalar que el ámbito de acción del juez del desacato está definido por la parte resolutiva del fallo respectivo, razón por la cual en el incidente debe verificarse: (i) a quien se dirigió la orden; (ii) cuál fue el término otorgado para ejecutarla y, (iii) el alcance de la misma, con la finalidad de concluir si el destinatario de lo ordenado, cumplió de manera oportuna y completa.
De existir incumplimiento, deben identificarse los motivos por las cuales se produjo, con miras a establecer las medidas necesarias para proteger efectivamente el derecho y sí existió o no responsabilidad subjetiva del obligado. En armonía con lo descrito, se observa que el fallo de tutela proferido el 14 de mayo de 202435 por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Armenia, debidamente ejecutoriado en primera instancia, resolvió: “(…)
PRIMERO: Tutelar el derecho a la salud y el derecho a la vida en condiciones dignas de la menor Abigail Agudelo García, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: ORDENAR a la Nueva EPS S.A. a través de la Gerente Zonal Quindío, Doctora Ana María Mariscal Jiménez o, quien haga sus veces, y al Agente Especial Interventor designado de la Nueva EPS S.A., doctor Julio Alberto Rincón Ramírez, o quien haga sus veces que, en un término no mayor a cuarenta y ocho (48) horas – 2 días –, le suministre el servicio de pañales desechables a la menor Abigail Agudelo García, en la talla que corresponda a una niña de su edad, sin que le sean impuestas más barreras administrativas para acceder a este servicio y hasta que uno de los médicos tratantes considere que ejerce control de esfínteres.
TERCERO: ORDENAR a la Nueva EPS S.A. a través de la Gerente Zonal Quindío, Doctora Ana María Mariscal Jiménez o, quien haga sus veces, y al Agente Especial Interventor designado de la Nueva EPS S.A., doctor Julio Alberto Rincón Ramírez, o quien haga sus veces, le brinde a la menor Abigail Agudelo García un tratamiento de salud integral para la atención de la patología de base denominada “síndrome de deleción 2Q37”, lo que significará, en todo caso, que de ahora en adelante deberá autorizar – sin dilaciones – el suministro de todos los tratamientos, medicamentos, intervenciones, terapias, procedimientos, exámenes, controles, seguimientos y, en general, cualquier servicio, PBS o NO PBS, que prescriba su médico tratante, que pueda aportar al mejoramiento de su calidad de vida, para lo cual no podrá demorarse más de DOS (2) DÍAS después de radicada la orden médica y durante el tiempo en que éste último lo disponga.
CUARTO: Notifíquese la presente sentencia de tutela al Agente Especial Interventor de la Nueva EPS S.A., doctor Julio Alberto Rincón Ramírez, en cumplimiento del literal d) del numeral 1) del artículo 3 de la Resolución No. 2024160000003012-6 del 3 de abril de 2024 “Por la cual se ordena la toma de posesión inmediata de bienes, haberes y negocios y la intervención forzosa administrativa para administrar a NUEVA EMPRESA PROMOTORA DE SALUD S.A. “NUEVA EPS S.A.” identificada con NIT 900.156.264-2”, al correo electrónico de notificaciones judiciales de la Nueva EPS S.A. (…)” (Resaltado fuera del texto original). 33 La Corte Constitucional en la sentencia C-367 de 2014 enfatizó en que el incidente de desacato: (i) procede a solicitud de parte y se origina en el incumplimiento de la orden proferida por un fallo de tutela que ha hecho tránsito a cosa juzgada y emana de los poderes disciplinarios del juez constitucional;
(ii) el juez que conoce del desacato no puede modificar el contenido sustancial de la orden emitida o redefinir los alcances del amparo concedido, a no ser que la misma sea de imposible cumplimiento o que se demuestre su ineficacia absoluta para salvaguardar el derecho fundamental garantizado; (iii) excepcionalmente, el juez que resuelve el incidente de desacato o la consulta, buscando asegurar la protección efectiva del derecho, puede proferir órdenes adicionales a las inicialmente impartidas o introducir ajustes a las mismas, siempre y cuando se respete el alcance de la protección y el principio de la cosa juzgada;
(iv) el trámite del incidente de desacato debe garantizar el debido proceso y el derecho a la defensa del presunto renuente a cumplir, quien no puede aducir hechos nuevos para sustraerse de su cumplimiento y, (v) el objetivo de la sanción de arresto y multa por desacato es el de lograr la eficacia de las órdenes impartidas por el juez de tutela, para la efectiva protección de las garantías básicas reclamadas por los tutelantes, que se diferencia de las sanciones penales que pueden imponerse 34 En la Sentencia SU 034 de 2018 la Corte recordó que “La tarea del juez que instruye un incidente de desacato consiste, entonces, en examinar si la orden proferida para la protección de un derecho fundamental que cumplida, o no, por su destinatario, en la forma prevista en la respectiva decisión judicial.
Esto excluye que en el trámite del desacato puedan hacerse valoraciones o juicios que hayan sido objeto de debate en el respectivo proceso de tutela, pues ello implicaría reabrir una controversia que ya ha concluido, en detrimento de la seguridad jurídica y el principio de cosa juzgada”. 35 SAMAI Índice 00008 – Juzgado. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDIO.
RADICACIÓN: 63001-3333-004-2024-00077-03. INCIDENTANTE: LUCERO GARCÍA BENÍTEZ COMO AGENTE OFICIOSA DE ABIGAIL AGUDELO GARCÍA. INCIDENTADO: NUEVA EPS S.A. ASUNTO: CONSULTA –INCIDENTE DE DESACATO. Por consiguiente y acorde con estas premisas, es diáfano que no se ha actuado en pro del cumplimiento de la orden enunciada de forma oportuna y completa, en tanto no se demostró ninguna actividad tendiente a su materialización y tampoco haber emprendido alguna gestión encaminada a lograr los cometidos del fallo.
Sobre el particular, vale decir que, en efecto desde el 25 de julio de 202436, el médico tratante ordenó en favor de la paciente una cantidad total de 720 pañales por el término de seis (6) meses, no obstante, en este tercer trámite incidental, la accionante manifiesta que “la presente es para solicitar incidente de desacato en la tutela 2024- 077 una vez que no han dado cumplimiento con el fallo dictado por ustedes.
Me urge por favor los pañales de la niña etapa 6”. Se verifica el incumplimiento del fallo toda vez que, ninguno de los incidentados respondió los requerimientos realizados por el A-quo en los que se solicitó se informara el cumplimiento del fallo o las razones de su incumplimiento, así como también se le ordenó a Nueva EPS S.A. a través de la prueba decretada de oficio.
Esto denota no solo que se están pasando por alto los márgenes en que se impartió la orden judicial, en tanto allí puntualmente se indicó que el suministro de ese insumo debía realizarse sin la imposición de barreras administrativas y únicamente podía suspenderse hasta que un galeno definiera que la menor controlaba esfínteres, sino además, que no se está proporcionando un tratamiento integral derivado de los padecimientos de la usuaria, como lo ha reiterado este Tribunal en las anteriores consultas dentro de este proceso.
Entonces, descartado como se tiene el acatamiento de las obligaciones que son de competencia de la entidad, se pasará a analizar la responsabilidad subjetiva de los involucrados. A tono con estas apreciaciones, se advierte que el art. 27 del Decreto 2591 de 199137, preceptúa que cuando la autoridad responsable de cumplir los fallos de tutela no lo hiciera -como ocurre en el presente caso-, el juez tendrá la potestad de dirigirse a su Superior Jerárquico con el fin de que “lo haga cumplir y abra el correspondiente proceso disciplinario contra aquel” y, si precluido este término, se verifica que el superior tampoco procedió conforme a lo ordenado, “el juez podrá sancionar por desacato tanto al responsable como al superior, hasta que cumplan su sentencia”; lo cual, permite concluir que las sanciones por desacato pueden recaer de manera simultánea sobre los funcionarios que están obligados de manera directa a dar cumplimiento a los fallos de tutela y también en su Superior Jerárquico, cuando incumplan con la satisfacción de las disposiciones judiciales que tienen a su cargo, siempre que las mismas se encuentren dentro del marco de su competencia. En ese orden de ideas, sobre las señoras María Lorena Serna Montoya, en su calidad de Gerente Regional Eje Cafetero de la Nueva EPS S.A. y Superior Jerárquica de la señora Ana María Mariscal Jiménez, Gerente Zonal Quindío de la Nueva EPS S.A. recae la responsabilidad de dar cumplimiento al fallo de tutela proferido el 14 de mayo de 2024, toda vez que, a Ana María Mariscal Jiménez se la requirió en dos oportunidades para que dé cumplimiento a lo ordenado y a María Lorena Serna Montoya también se la requirió para que de manera inmediata, hiciera cumplir las órdenes de tutela a la funcionaria renuente, a lo cual ambas guardaron silencio, razón por la que en las dos converge la responsabilidad del cumplimiento del fallo.
Por otra parte, mediante la Resolución 2024320030015 del 15 de noviembre de 2024, se designó como nuevo Agente Interventor al señor Bernardo Armando Camacho 36 SAMAI Índice 00044 Pág, 6 – Juzgado. 37 ARTICULO
27. CUMPLIMIENTO DEL FALLO. Proferido el fallo que conceda la tutela, la autoridad responsable del agravio deberá cumplirla sin demora. Si no lo hiciere dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes, el juez se dirigirá al superior del responsable y le requerirá para que lo haga cumplir y abra el correspondiente procedimiento disciplinario contra aquél. Pasadas otras cuarenta y ocho horas, ordenará abrir proceso contra el superior que no hubiere procedido conforme a lo ordenado y adoptará directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo.
El juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan su sentencia. Lo anterior sin perjuicio de la responsabilidad del funcionario en su caso. En todo caso, el juez establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto y mantendrá la competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDIO. RADICACIÓN: 63001-3333-004-2024-00077-03. INCIDENTANTE: LUCERO GARCÍA BENÍTEZ COMO AGENTE OFICIOSA DE ABIGAIL AGUDELO GARCÍA. INCIDENTADO: NUEVA EPS S.A. ASUNTO: CONSULTA –INCIDENTE DE DESACATO. Rodríguez y, según la designación de funciones38 realizada en el art. 7 de la Resolución 2024160000003012-6 del 03 de abril de 2024, en cabeza suya recae la guarda y administración de los bienes de la EPS así como la implementación y ejecución de las estrategias necesarias para garantizar la prestación de los servicios de salud de la población afiliada, que incluye realizar el seguimiento a la totalidad de los procesos jurídicos promovidos en contra de la entidad.
En ese marco, es acertado el razonamiento del A-quo en lo que atañe con la negativa de desvincularlo del trámite incidental, toda vez que en la sentencia proferida el 14 de mayo de 2024 se estableció la responsabilidad del cumplimiento del fallo en “[la] Doctora Ana María Mariscal Jiménez o, quien haga sus veces, y al Agente Especial Interventor designado de la Nueva EPS S.A., doctor Julio Alberto Rincón Ramírez, o quien haga sus veces,” (Negrillas añadidas).
Es decir, uno de los responsables del cumplimiento del fallo es quien funja como Agente Interventor, quien, para estos efectos, como se narró anteriormente, es el señor Bernardo Armando Camacho Rodríguez. En consecuencia, al no haber sido objeto de impugnación ello, este no es el escenario para desvincular a los responsables del fallo de tutela.
Dentro de ese marco, existe certeza consistente en que los funcionarios competentes para cumplir y hacer cumplir las disposiciones contenidas en el citado fallo son Ana María Mariscal Jiménez como Gerente Zonal Quindío de la Nueva EPS S.A., María Lorena Serna Montoya en calidad de Gerente Regional Eje Cafetero de la EPS y Superior Jerárquico de la Gerente Zonal, así como el Dr. Bernardo Armando Camacho Rodríguez al fungir como Agente Interventor de esa promotora de salud designado por la Superintendencia Nacional de Salud.
Como colofón de lo explicado, se deduce que los sancionados en efecto, son las personas en quienes recae la responsabilidad subjetiva de allanarse a las órdenes de tutela y los llamados a asumir las consecuencias derivadas de su incumplimiento. 4.5. Sobre la sanción impuesta. La juez que dictó la providencia -como los demás jueces- tienen un poder disciplinario frente a la persona que incumple su decisión. Este poder disciplinario, al cual corresponde el desacato, se ejerce por medio de actos de naturaleza jurisdiccional, conforme a un trámite incidental y tiene como propósito juzgar y, si es del caso, sancionar la conducta de quien omite cumplir con la providencia judicial39, para lo cual conforme el art. 5240 del Decreto 2591 de 1991 hay lugar a imponer sanciones de ARRESTO Y MULTA, oscilando en un quantum mayor o menor, en su orden, hasta de 6 meses el primero y de hasta 20 salarios mínimos legales mensuales vigentes, la segunda.
A este respecto, cabe anotar que no se descarta que pueden presentarse casos en los cuales el incumplimiento de lo ordenado por el juez constitucional no implique per se omisión y renuencia por parte del obligado que siempre genere la aplicación de una y de otra sanción, debiendo valorarse su comportamiento subjetivo, que puede llevar o no a sanción o incluso, de advertirse no cumplido lo ordenado sin justificación alguna, podría llevar a una sola de ellas como la multa, atendiendo a que el arresto al implicar limitación de la libertad personal debe ser la última medida a imponerse sin perder de vista la gravedad o la levedad de la conducta y su impacto en los derechos fundamentales protegidos como marco de referencia para el análisis de la proporcionalidad, la razonabilidad y la necesidad para su aplicación. Bajo ese entendido, se precisa que tales principios guían al juez del desacato para imponer las sanciones dispuestas en el citado Decreto Estatutario, el cual se limitó a indicar expresamente el extremo máximo de su cuantificación tanto de arresto como de multa, pero no reseñó los lineamientos o el marco en que debía moverse el operador 38 Artículo 7.
“El interventor designado ejercerá las funciones propias de su cargo, previa posesión de éste, y tendrá la guarda y administración de los bienes que se encuentren en poder junto con los demás deberes y facultades de ley, garantizando el aseguramiento y la prestación del servicio de salud, (…)” 39 Sentencia C-367 de 2014 40 “ARTICULO 52.
DESACATO. La persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente Decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales salvo que en este Decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar.
La sanción será impuesta por el mismo juez mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción” TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDIO. RADICACIÓN: 63001-3333-004-2024-00077-03. INCIDENTANTE: LUCERO GARCÍA BENÍTEZ COMO AGENTE OFICIOSA DE ABIGAIL AGUDELO GARCÍA. INCIDENTADO: NUEVA EPS S.A. ASUNTO: CONSULTA –INCIDENTE DE DESACATO. jurídico en estos asuntos, tanto para calificar la gravedad o levedad de la conducta renuente del obligado a cumplir, como para determinar el impacto que el incumplimiento tiene sobre los derechos fundamentales protegidos, correspondiendo entonces al Juez en cada proceso determinarlos con certeza, eliminando así la discrecionalidad en su máxima expresión al momento de aplicar tales sanciones.
Siendo así, es factible estimar por aplicación analógica de sentencias emanadas de la Corte Constitucional en materia disciplinaria y penal -en tanto el trámite incidental se adscribe a la facultad disciplinaria del juez-, que (i) la proporcionalidad41 equivale a la correspondencia con la gravedad de la conducta omisiva del renuente a cumplir y que implica por parte del funcionario judicial verificar que la respuesta del Estado a través de la sanción se acompase con la gravedad de la conducta, sin conllevar un sacrificio desmedido de los derechos del renuente y, sin restarle importancia a ese comportamiento según las circunstancias de la situación particular;
(ii) la razonabilidad42 de la sanción desentraña los efectos o grado de perturbación o agravamiento de la vulneración de los derechos fundamentales protegidos a la persona, de manera tal que consulte la prudencia, la equidad y la justicia del caso analizado y, (iii) la necesidad43, referida a la función de la sanción orientada tanto al cumplimiento de la obligación omitida, como a prevenir, disuadir y corregir al renuente para que la conducta no se repita.
Para el caso particular la Juez Cuarta Administrativa Oral del Circuito de Armenia, aplicó tanto la multa como el arresto al evidenciar la falta reincidente en que incurrieron las señoras Ana María Mariscal Jiménez y María Lorena Serna Montoya y el señor Bernardo Armando Camacho Rodríguez con ocasión a las funciones desplegadas por cada uno de ellos dentro de la Nueva EPS S.A., tras considerar que dicha sanción era proporcional a los hechos que le sirvieron de causa y que este es el tercer trámite incidental abierto en su contra.
En ese orden, estima este Despacho que acorde con los presupuestos esgrimidos y al efectuar una interpretación sistemática de la norma, atendiendo los principios de proporcionalidad y razonabilidad36 con los supuestos que generan la conducta reprochada, la sanción impuesta se acompasa con los fines perseguidos con el incidente de desacato, como quiera que: (i) Se erige como proporcional, al quedar demostrado un actuar injustificadamente dilatorio, omisivo y reincidente – este es el tercer trámite incidental - por parte de los obligados traducido en que pese a conocer de manera oportuna las órdenes de la tutela y los múltiples requerimientos del trámite incidental, relativos a la entrega de los pañales en favor de la menor Abigail Agudelo García, sobrepasaron ampliamente los términos otorgados en el fallo para ejecutar las actuaciones encomendadas que son de carácter sucesivo sin demostrar posibles impedimentos para su acatamiento; además, dichas circunstancias cobran mayor relevancia ante la evidencia que la paciente se encuentra en marcadas condiciones de vulnerabilidad, pues tal como se arguyó por la A-quo en la sentencia de tutela, es una menor de edad de aproximadamente cuatro (4) años que fue diagnosticada con “síndrome de deleción 2Q37”, el cual afecta su desarrollo psicomotor e intelectual y se hicieron palpables las trabas administrativas impuestas injustificadamente por la entidad para la entrega de los insumos, pese a que era notoria su necesidad debido a la falta de control de esfínteres presentada por la niña - según su historia clínica-. 41 Sentencia C-022 de 1996: “El concepto de proporcionalidad comprende tres conceptos parciales: la adecuación de los medios escogidos para la consecución del fin perseguido, la necesidad de la utilización de esos medios para el logro del fin (esto es, que no exista otro medio que pueda conducir al fin y que sacrifique en menor medida los principios constitucionales afectados por el uso de esos medios), y la proporcionalidad en sentido estricto entre medios y fin, es decir, que el principio satisfecho por el logro de este fin no sacrifique principios constitucionalmente más importantes”.
Definición consonante con el criterio expresado en la Sentencia C-721 de 2015 donde se alude a que: “el análisis de la proporcionalidad en el derecho disciplinario deberá analizar: (i) el grado de la afectación de la falta sobre los deberes del cargo del funcionario y sobre el cumplimiento de los fines del Estado y los principios constitucionales de la función pública (ii) la gravedad de la sanción impuesta y (iii) la proporcionalidad entre ambas.
En este sentido, la proporcionalidad implica que la sanción no resulte excesiva en rigidez frente a la gravedad de la conducta, ni tampoco carente de importancia frente a esa misma gravedad.” 42 Sentencia C-721 de 2015; “los funcionarios encargados de imponer la respectiva sanción, criterios que tocan, entre otros, con la proporcionalidad y razonabilidad que debe presentarse entre la conducta o hecho que se sanciona y la sanción que pueda imponerse (…)” 43 Sentencia C-721 de 2015; hace referencia grosso modo a “la necesidad de la utilización de la medida para el logro del fin, esto es, que no exista otro medio que pueda conducir al mismo fin;
(…)” TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDIO. RADICACIÓN: 63001-3333-004-2024-00077-03. INCIDENTANTE: LUCERO GARCÍA BENÍTEZ COMO AGENTE OFICIOSA DE ABIGAIL AGUDELO GARCÍA. INCIDENTADO: NUEVA EPS S.A. ASUNTO: CONSULTA –INCIDENTE DE DESACATO. (ii) Es razonable ante la ausencia de trámites reales encaminados en ese sentido, como quiera que no se acreditó ninguna circunstancia que impidiera la entrega de los pañales y ni siquiera se demostró una mínima intención de allanarse a la orden de amparo para restablecer el goce y eficacia de los derechos fundamentales tutelados.
(iii) Resulta necesaria, porque, de un lado, de la entrega de los insumos en cuestión depende el restablecimiento del derecho a la salud traducido en tener una vida en condiciones dignas de la niña Abigail Agudelo García y del otro, las actuaciones adelantadas revelan la conducta ampliamente renuente, indiferente y omisiva de los involucrados para lograr el goce y eficacia de los derechos reconocidos por vía constitucional, mismos que no resultan de imposible cumplimiento sino que implican un alto grado de voluntad administrativa, que de no concretarse dificultaría indefinidamente la remoción efectiva de los obstáculos que permiten la salvaguarda de las garantías fundamentales de la menor, a pesar de la protección que ya le fue otorgada.
Por tanto, si bien el arresto debe adoptarse como última medida para buscar el cumplimiento de lo ordenado por el juez de tutela, en el asunto examinado, esta judicatura en verdad no solo advierte proporcional y razonable el arresto de cinco (05) días y la multa de cinco (05) SMLMV impuestos a cada uno de los obligados por la A- quo, sino que el mismo es necesario, al estar orientado a prevenir, disuadir y corregir a los renuentes para que la conducta no se repita, así como no comporta en sí mismo una limitación ostensible del derecho a la libertad personal por su corta duración, máxime cuando es la tercera vez que se confirma una sanción por desacato ante la falta de entrega de pañales desechables a la incidentante.
En conclusión, al contrastar los principios de razonabilidad, proporcionalidad y necesidad con los criterios trazados, atinentes a las posibilidades reales de cumplimiento de los obligados y el impacto en los derechos de la afectada, se encuentra que la sanción de multa equivalente a cinco (05) SMLMV y los cinco (05) días de arresto impuestos, se adecúan con las circunstancias del asunto bajo examen.
Se hace la salvedad consistente en que, si los incidentados cumplen con la totalidad de las obligaciones impuestas en el fallo de tutela, previo a que se ejecuten las sanciones a pesar de haber surtido la consulta, podrá solicitar al juez competente del desacato, la inaplicación de las mismas. En mérito de lo expuesto el Despacho,
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR por las razones analizadas la sanción por desacato impuesta por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Armenia, mediante providencia de fecha 14 de marzo del 2025 a Ana María Mariscal Jiménez como Gerente Zonal Quindío de la Nueva EPS S.A., a María Lorena Serna Montoya en calidad de Gerente Regional Eje Cafetero de la misma entidad y Superior Jerárquico de la Gerente Zonal Quindío y al Dr. Bernardo Armando Camacho Rodríguez como Agente Interventor de esa promotora de salud.
SEGUNDO: Notifíquese a la incidentante e incidentados la presente decisión.
TERCERO: Una vez surtidas las anteriores actuaciones remita el expediente al juzgado de origen previa las anotaciones pertinentes en el sistema informativo SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDIO. RADICACIÓN: 63001-3333-004-2024-00077-03. INCIDENTANTE: LUCERO GARCÍA BENÍTEZ COMO AGENTE OFICIOSA DE ABIGAIL AGUDELO GARCÍA. INCIDENTADO: NUEVA EPS S.A. ASUNTO: CONSULTA –INCIDENTE DE DESACATO. LUIS CARLOS MARÍN PULGARIN Magistrado CHBB «Este documento fue firmado electrónicamente.
Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samairj.consejodeestado.gov.co»