TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDIO SALA UNITARIA M.P. Luis Carlos Marín Pulgarín Armenia, Quindío, tres (03) de marzo de dos mil veinticinco (2025). RADICACIÓN: 63-001-3333-003-2021-00109-02. INCIDENTANTE: MARILIN DAYANA MATOS ORTIZ. INCIDENTADO: NUEVA EPS S.A. INSTANCIA: SEGUNDA. DECISIÓN: CONFIRMA SANCIÓN. ASUNTO: CONSULTA - INCIDENTE DE DESACATO.
I. OBJETO DE DECISIÓN. El Tribunal Administrativo del Quindío en Sala Unitaria procede a resolver el grado jurisdiccional de consulta de la decisión proferida el 26 de febrero de 2025 por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Armenia, mediante la cual se sancionó a Bernardo Armando Camacho Rodríguez, quien se desempeña como interventor de la Nueva EPS S.A. con multa consistente en ocho (8) SMLMV y cinco (5) días de arresto, como quiera que en su calidad de interventor de esa misma promotora de salud, no desplegó las funciones propias de su cargo orientadas a cumplir la sentencia de tutela de que trata este proceso.
II.
ANTECEDENTES. 2.1. Incidente de desacato y trámite que se le imprimió. El 22 de enero de 20251 la señora Claudia Liliana Ortiz, actuando en calidad de agente oficioso de su hija Marilin Dayana Matos Ortiz, allegó memorial en el que solicitó la apertura de incidente de desacato contra la Nueva EPS S.A., indicando que, no se efectuaron las entregas de los pañales de los meses de julio, noviembre y diciembre de 2024 y enero de 2025 y que, en el año 2024 no se contó con el servicio de medicina en casa y de terapias físicas.
Sostuvo que el incidentado ha manifestado no tener operador contratado para realizar el servicio de medicina en casa y las terapias físicas y que, la única orden con la que ha cumplido es con la entrega de medicamentos. Con fundamento en tal petición, el juzgado de instancia en auto del 24 de enero de 20252 ordenó a Nueva EPS S.A.: i.) cumplir el fallo de tutela e informar sobre su cumplimiento, ii.) informar el nombre completo, identificación y correo de notificación de la persona encargada de dar cumplimiento a las órdenes de tutela y iii.) advirtió que el incumplimiento de lo ordenado daría lugar a la apertura formal de incidente de desacato y a la imposición de las sanciones correspondientes consagradas en los artículos 27 y 52 del Decreto 2591 de 1991.
Ante el silencio de Nueva EPS S.A. a la orden impartida en el auto del 24 de enero de 2025, el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Armenia, el 5 de febrero de 20253, dictó un nuevo auto en el que reiteró la orden impartida en la providencia del 24 de enero de 2025. El 6 de febrero de 20254, Nueva EPS S.A. allegó los certificados de existencia y representación legal de las Cámaras de Comercio de Bogotá y de Pereira e indica que el superintendente de salud, mediante Resolución No. 2024320030015020-6 de noviembre 15 de 2024 designó al señor Bernardo Armando Camacho Rodríguez como agente interventor de Nueva EPS S.A. 1 SAMAI Índice 00011 – Juzgado. 2 SAMAI Índice 00012 – Juzgado. 3 SAMAI Índice 00015 – Juzgado. 4 SAMAI Índice 00018 – Juzgado.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDIO. RADICACIÓN: 63-001-3333-003-2021-00109-02. INCIDENTANTE: MARILIN DAYANA MATOS ORTIZ. INCIDENTADO: NUEVA EPS S.A. ASUNTO: CONSULTA – INCIDENTE DE DESACATO. La incidentante el 7 de febrero de 20255, envió un correo al A-quo en el que sostuvo que la Nueva EPS S.A. sigue sin dar cumplimiento a la orden de tutela y a la orden emitida en los autos de 24 de enero de 2025 y del 5 de febrero de 2025, toda vez que le han seguido negando la entrega de los pañales en Audifarma, arguyendo que no tiene disponibilidad para entrega de estos, lo que ha representado una barrera de acceso a la salud de su hija Marilin Dayana Matos Ortiz.
En virtud de lo anterior, mediante proveído del 12 de febrero de 20256 se abrió formalmente incidente de desacato en contra del señor Bernardo Armando Camacho Rodríguez, identificado con la cedula de ciudadanía número 3.020.657, en su calidad de interventor de la Nueva EPS S.A., corriéndole traslado para que en el plazo de tres (3) días ejerciera su derecho de defensa, tras considerar que no se avizoraban gestiones relacionadas con el cumplimiento de la sentencia de tutela de primera instancia proferida el 10 de junio de 2021, que fue adicionada por el Tribunal Administrativo del Quindío en segunda instancia el 9 de julio de 2021.
Por medio de providencia del 20 de febrero del 2025,7 el juzgado de primera instancia, ante el silencio de Nueva EPS, decretó como prueba el memorial de solicitud de apertura de incidente de desacato y los dos requerimientos realizados previamente por el A-quo. La Nueva EPS S.A., el 24 de febrero de 20258 envió por segunda vez al juzgado los certificados de existencia y representación legal de las Cámaras de Comercio de Bogotá y de Pereira indicando que el superintendente de salud, mediante Resolución No. 2024320030015020-6 de noviembre 15 de 2024 designó al señor Bernardo Armando Camacho Rodríguez como agente interventor de Nueva EPS S.A. III.
DECISIÓN CONSULTADA. Mediante auto del 26 de febrero de 20259, notificado personalmente al incidentado el 27 de febrero de 202510, el Despacho de instancia sancionó al señor Bernardo Armando Camacho Rodríguez como interventor de Nueva EPS S.A., con multa equivalente a ocho (8) SMLMV y arresto de cinco (5) días, precisando que los recursos debían pagarse de su propio peculio y que, el arresto se cumpliría en su domicilio.
Asimismo, se ordenó a la parte incidentada para que cumpliera dentro de los dos días hábiles siguientes a la notificación de la decisión, lo ordenado por el juzgado en el fallo de tutela, adicionado por la sentencia de segunda instancia del Tribunal Administrativo del Quindío, objeto del incidente de desacato. De manera concomitante, se ordenó compulsar copias del expediente con destino a la Fiscalía General de la Nación para que investigara la posible comisión del delito de fraude a resolución judicial.
Como sustento de dichas determinaciones, el A-quo estimó que: i.) La Nueva EPS S.A. incumplió de forma injustificada el fallo de tutela del 10 de junio de 2021, que fue adicionado en sentencia de segunda instancia por el Tribunal Administrativo del Quindío el 9 de julio de 2021, ii.) que el interventor Bernardo Armando Camacho Rodríguez hizo caso omiso a los dos requerimientos realizados a través de proveídos del 24 de enero de 202511 y del 5 de febrero de 202512, iii.) la incidentante es un sujeto de especial protección constitucional reforzada por su condición de discapacidad y, v.) se configura una revictimización con la omisión de Nueva EPS S.A..
IV. CONSIDERACIONES. 5 SAMAI Índice 00019 – Juzgado. 6 SAMAI Índice 00020 – Juzgado. 7 SAMAI Índice 00023 – Juzgado. 8 SAMAI Índice 00026 – Juzgado. 9 SAMAI Índice 00027 – Juzgado. 10 SAMAI Índice 00029 – Juzgado. 11 SAMAI Índice 00012 – Juzgado. 12 SAMAI Índice 00015 – Juzgado. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDIO. RADICACIÓN: 63-001-3333-003-2021-00109-02.
INCIDENTANTE: MARILIN DAYANA MATOS ORTIZ. INCIDENTADO: NUEVA EPS S.A. ASUNTO: CONSULTA – INCIDENTE DE DESACATO. 4.1. Competencia. El artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, prescribe lo siguiente en relación con el trámite del incidente de desacato: “Artículo 52.- Desacato. La persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales, salvo que en este decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar.
La sanción será impuesta por el mismo juez mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción. (La consulta se hará en el efecto devolutivo)13”. (Negrillas fuera de texto). Por tanto, de conformidad con lo dispuesto por el art. 3514 del CGP (aplicable por remisión expresa del art. 4 del Decreto 306 de 1992 “Por el cual se reglamenta el Decreto 2591 de 1991”) atinente a las providencias que deben ser adoptadas por las Salas de Decisión y a las que deben ser de ponente, resulta competente esta Corporación en Sala Unitaria para tramitar el asunto. 4.2.
Problema jurídico y metodología a seguir para solucionarlo. Le corresponde a esta Sala Unitaria determinar en sede de consulta lo siguiente: ¿Se ajusta a derecho la sanción por desacato impuesta por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Armenia mediante auto del 26 de febrero de 2025 – notificado el 27 de febrero de 2025 – a Bernardo Armando Camacho Rodríguez, consistente en una multa de ocho (8) SMLMV y cinco (5) días de arresto, derivada de las funciones que desempeña como interventor de Nueva EPS S.A.? Metodológicamente la solución al problema jurídico se hará aplicando en concreto, tanto (i) los lineamientos sobre la observancia de las garantías de contradicción y defensa que integran el debido proceso en el trámite del incidente de desacato, (ii) el contenido y alcance del incidente de desacato según la jurisprudencia de la Corte Constitucional y, (iii) la sanción que se debe imponer atendiendo la correspondencia que debe existir entre la obligación contenida en el fallo de tutela, el cumplimiento de la orden y la responsabilidad atribuible a la persona encargada de acatar la decisión judicial. 4.3.
La Sala Unitaria confirmará la providencia consultada, por encontrar que el incidentado no ha actuado dentro del margen de sus competencias en procura de la satisfacción de la orden de tutela. En efecto, siguiendo la metodología propuesta, se procede a constatar si el Juzgado de Conocimiento observó las garantías de defensa, contradicción y oportunidad que integran el derecho al debido proceso del incidentado, siguiendo la jurisprudencia reiterada por la Corte Constitucional, vertida entre otras, en las sentencias C-367 de 201415 y SU-034 de 2018, que implica lo siguiente: 13 La expresión en paréntesis fue declarada inexequible por la Corte Constitucional, en Sentencia C-243 del 30 de Mayo de 1996, M.P Vladimiro Naranjo Mesa. 14 “ARTÍCULO
35. ATRIBUCIONES DE LAS SALAS DE DECISIÓN Y DEL MAGISTRADO SUSTANCIADOR. Corresponde a las salas de decisión dictar las sentencias y los autos que decidan la apelación contra el que rechace el incidente de liquidación de perjuicios de condena impuesta en abstracto o el que rechace la oposición a la diligencia de entrega o resuelva sobre ella.
El magistrado sustanciador dictará los demás autos que no correspondan a la sala de decisión. (Negrita fuera del texto original) (…)”. 15 Al respecto, en la sentencia C-367 de 2014, la Corte Constitucional resolvió “Declarar EXEQUIBLE el inciso primero del artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, en el entendido de que el incidente de desacato allí previsto debe resolverse en el término establecido en el artículo 86 de la Constitución Política”.
Sostuvo la Corte que “El término máximo que se señala en esta sentencia para resolver el trámite incidental de desacato a un fallo de tutela no se aplica, por sustracción de materia, a los incidentes de desacato ya resueltos, sino a los que se abran con posterioridad a esta sentencia y a los que, estando en trámite, sólo les reste la decisión del juez.
Tampoco se aplica a las sentencias estructurales que dicte la Corte cuando se trate, por ejemplo, de estados de cosas inconstitucionales, o aquellas para las cuales haya dispuesto un seguimiento a través de salas especiales conformadas por ésta, cuando de manera excepcional este tribunal se ocupe de hacer cumplir los fallos de tutela” TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDIO.
RADICACIÓN: 63-001-3333-003-2021-00109-02. INCIDENTANTE: MARILIN DAYANA MATOS ORTIZ. INCIDENTADO: NUEVA EPS S.A. ASUNTO: CONSULTA – INCIDENTE DE DESACATO. (i) Trámite de 10 días entre el inicio y la terminación incidental, salvo excepciones16. Al respecto, se observa que el auto que abrió formalmente el incidente fue proferido el 12 de febrero de 202517, notificado el mismo día, y el auto de sanción se expidió el 26 de febrero de 202518 -notificado personalmente al incidentado el 27 de febrero de 202519- por lo que se dio cumplimiento al plazo establecido en la sentencia C-367 de 2014, en tanto transcurrieron diez (10) días hábiles entre una y otra actuación. (ii) Comunicar al incumplido sobre la iniciación del trámite incidental y darle la oportunidad para que informe la razón por la cual no ha dado cumplimiento a la orden y presente sus argumentos de defensa.
Se precisa que el responsable podrá alegar dificultad grave para cumplir la orden, pero sólo en el evento en que ella sea absolutamente de imposible cumplimiento, lo cual debe demostrar por cualquier medio probatorio. Para el caso concreto, se verificó que el juzgado expidió auto el 12 de febrero de 2025, mediante el cual formalmente abrió incidente de desacato en contra del señor Bernardo Armando Camacho Rodríguez, en su calidad de Agente Interventor de Nueva EPS S.A., toda vez que la incidentada hizo caso omiso a los requerimientos que se efectuaron por parte del A-quo a través de autos del 24 de enero de 202520 y del 5 de febrero de 202521, para que se cumpliera el fallo de tutela de primera instancia proferido el 10 de junio de 2021, que fue adicionado en sentencia de segunda instancia por el Tribunal Administrativo del Quindío el 9 de julio de 2021, por lo que se corrió traslado por tres (3) días al Agente Interventor Bernardo Armando Camacho Rodríguez para que hiciera uso de su derecho de contradicción. En cuanto a la notificación22, se avizora que el auto fue remitido a los correos electrónicos secretaria.general@nuevaeps.com.co; michael.romero@nuevaeps.com.co y ana.mariscal@nuevaeps.com.co.
En ese sentido, de acuerdo a la respuesta al requerimiento que envió Nueva EPS S.A., en la que informó la identificación del representante legal llamado a cumplir la orden de tutela, se avizora que el Agente Interventor es el señor Bernardo Armando Camacho Rodríguez, por lo que funge como su representante legal y que, el correo de notificaciones judiciales registrado en los certificado de existencia de representación legal de Nueva EPS S.A. en las Cámaras de Comercio de Bogotá y de Pereira corresponde a secretaria.general@nuevaeps.com.co; correo al que se enviaron los dos requerimientos efectuados en los autos del 24 de enero de 202523 y del 5 de febrero de 202524 y se notificó el auto de apertura formal del incidente de desacato25, con lo cual se entiende suplida la obligación prevista en la Resolución 2024160000003012-6 del 03 de abril de 202426 mediante la cual la Superintendencia Nacional de Salud ordenó la intervención forzosa de la Nueva EPS S.A., estipulando como medida preventiva obligatoria que “(…) en adelante, no se podrá iniciar ni continuar procesos o actuación alguna contra la intervenida sin que se notifique personalmente al interventor so pena de nulidad (…)” y la Resolución 2024320030015020-6 del 15 de noviembre de 2024 de 16 En la sentencia C-367 de 2014 se señalaron tales excepciones de la siguiente forma: “El artículo 52 del Decreto 2591 de 1991 no fija un término determinado o determinable para resolver el trámite incidental de desacato a un fallo de tutela, lo que, tratándose de un elemento esencial para armonizar con la Constitución implica la existencia de una omisión legislativa relativa.
Al regular la Constitución la acción de tutela, en su artículo 86, y precisar que tanto la protección de los derechos como el cumplimiento de los fallos deben ser inmediatos, y disponer que dicha inmediatez no debe superar los diez días, de este mandato se sigue que para resolver el trámite incidental de desacato a un fallo de tutela no habrán de transcurrir más de diez días, contados desde su apertura.
En casos excepcionalísimos, (i) por razones de necesidad de la prueba y para asegurar el derecho de defensa de la persona contra la cual se promueve el incidente de desacato, (ii) cuando exista una justificación objetiva y razonable para la demora en su práctica y (iii) se haga explícita esta justificación en una providencia judicial, el juez puede exceder el término del artículo 86 de la Constitución, pero en todo caso estará obligado a (i) adoptar directamente las medidas necesarias para la práctica de dicha prueba respetando el derecho de defensa y (ii) a analizar y valorar esta prueba una vez se haya practicado y a resolver el trámite incidental en un término que sea razonable frente a la inmediatez prevista en el referido artículo”. 17 SAMAI Índice 00020 – Juzgado. 18 SAMAI Índice 00027 – Juzgado. 19 SAMAI Índice 00029 – Juzgado. 20 SAMAI Índice 00012 – Juzgado. 21 SAMAI Índice 00015 – Juzgado. 22 SAMAI Índice 00022 – Juzgado. 23 SAMAI Índice 00012 – Juzgado. 24 SAMAI Índice 00015 – Juzgado. 25 SAMAI Índice 00020 – Juzgado. 26https://docs.supersalud.gov.co/PortalWeb/Juridica/Resoluciones/Resoluci%C3%B3n%20n%C3%BAmero%2020241600000030 12-6%20de%202024.pdf TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDIO.
RADICACIÓN: 63-001-3333-003-2021-00109-02. INCIDENTANTE: MARILIN DAYANA MATOS ORTIZ. INCIDENTADO: NUEVA EPS S.A. ASUNTO: CONSULTA – INCIDENTE DE DESACATO. la misma entidad, por medio de la cual se designó como Agente Interventor al señor Bernardo Armando Camacho Rodríguez. Sobre este último aspecto y en aras a precaver la ocurrencia de nulidades en el trámite, se precisa que si bien dicho auto no se notificó al correo personal y/o corporativo del Agente Interventor, lo cierto es que para la Corporación esa circunstancia no tiene la virtualidad de viciar la actuación, como quiera que la misma encuentra asidero en las misivas allegadas el 7 de febrero de 202527 y el 24 de febrero de 202528 por la Nueva EPS S.A. al trámite incidental, en tanto allí quedó consignado que el correo para notificaciones correspondía a secretaria.general@nuevaeps.com.co; y en segundo lugar, por cuanto en la página web de la Nueva EPS S.A.29, se constata que esa es la dirección electrónica dispuesta para comunicaciones judiciales, entendiendo con ello que con la orden de notificar al Agente Interventor contenida en el auto y su envío a las direcciones electrónicas enunciadas, se suplió la obligación contenida en la Resolución 2024160000003012-6 del 03 de abril de 2024 de notificar al Agente Interventor designado sobre todos los procesos judiciales que se inicien y/o estén en curso contra la Nueva EPS S.A. (iii) Practicar las pruebas que se le soliciten y las que considere conducentes e indispensables para adoptar la decisión. Este requisito se acredita teniendo en cuenta que el Juzgado profirió auto de pruebas el 20 de febrero de 202530, a través del cual, se dispuso tener como tal las documentales “Memorial de solicitud de apertura de incidente de desacato radicado ante el Despacho por el accionante visto en el expediente digital índice # 11 del aplicativo SAMAI”, “Requerimientos para el cumplimiento de la sentencia de tutela, visto en el aplicativo SAMAI índices 12” y “Segundo requerimiento para el cumplimiento de fallo, visto en el aplicativo SAMAI índices 15”.
(iv) Notificar la decisión que ponga fin al incidente y, en caso de que haya lugar a ello, debe remitir el expediente en consulta al superior. En el acápite resolutivo de la providencia proferida el 26 de febrero de 2025, se declaró al señor Bernardo Armando Camacho Rodríguez responsable del desacato a la orden judicial de tutela y se le impuso la sanción de arresto por cinco (5) días y multa de ocho (8) SMLMV.
La notificación de este auto se surtió en debida forma31, tal como se visualiza en el soporte de secretaría registrado en el índice 00029 de la plataforma SAMAI; además, se constata la remisión32 del expediente en grado jurisdiccional de consulta el mismo día de la notificación de la providencia sancionatoria. Siendo así, se puede apreciar que el Juzgado agotó las cuatro etapas que han sido reseñadas por la Corte Constitucional dentro del trámite incidental y, por tanto, es plausible concluir que se dio cumplimiento a los aspectos formales -procedimientos y/o ritualidades- para imponer la sanción deprecada. 4.4.
En la providencia consultada se siguieron los lineamientos constitucionales y legales, así como la jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre el contenido y alcance del incidente de desacato. 27 SAMAI Índice 00019 – Juzgado. 28 SAMAI Índice 00026 – Juzgado. 29 https://www.nuevaeps.com.co/notificaciones-judiciales 30 SAMAI Índice 00023 – Juzgado. 31 A los correos electrónicos secretaria.general@nuevaeps.com.co; michael.romero@nuevaeps.com.co, ana.mariscal@nuevaeps.com.co, lorena.ospina@nuevaeps.com.co y maria.serna@nuevaeps.com.co. 32 SAMAI Índice 00030– Juzgado.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDIO. RADICACIÓN: 63-001-3333-003-2021-00109-02. INCIDENTANTE: MARILIN DAYANA MATOS ORTIZ. INCIDENTADO: NUEVA EPS S.A. ASUNTO: CONSULTA – INCIDENTE DE DESACATO. En las sentencias C-367 de 201433 y SU-034 de 201834, la Corte Constitucional fue enfática en señalar que el ámbito de acción del juez del desacato está definido por la parte resolutiva del fallo respectivo, razón por la cual en el incidente debe verificarse: (i) a quien se dirigió la orden;
(ii) cuál fue el término otorgado para ejecutarla y, (iii) el alcance de la misma, con la finalidad de concluir si el destinatario de lo ordenado cumplió de manera oportuna y completa. De existir incumplimiento, deben identificarse los motivos por las cuales se produjo, con miras a establecer las medidas necesarias para proteger efectivamente el derecho y sí existió o no responsabilidad subjetiva del obligado.
En armonía con lo descrito, se avizora que el fallo de tutela proferido el 10 de junio de 202135 por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Armenia, en primera instancia, resolvió: “PRIMERO: TUTELAR los derechos fundamentales a la salud, a la seguridad social y a la vida en condiciones dignas de los cuales titular MARILIN DAYANA MATOS ORTIZ, en la forma y por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: ORDENAR a LA NUEVA EPS., que en el término de cuarenta y ocho (48) horas contadas desde la comunicación de la presente providencia, proceda a expedir la autorización y posteriormente la entrega de pañales conforme a las necesidades de MARILIN DAYANA MATOS ORTIZ, la mencionada orden quedará condicionada a la ratificación por parte del médico tratante, por lo que, la entidad le programara cita prioritaria con el mencionado objetivo.
TERCERO: ORDENAR a LA NUEVA EPS., que en el término cuarenta y ocho (48) horas contadas desde la comunicación de la presente providencia, proceda suministrar los gastos de transporte de MARILIN DAYANA MATOS ORTIZ y su acompañante, para cumplir con la cita médica con la especialidad de INFECTOLOGIA que se realizará en el municipio de Pereira Risaralda.
PARAGRAFO: ORDENAR a la NUEVA EPS, que en el futuro se abstenga de negar los gastos de transporte que requiera para cumplir las citas médicas y los servicios de salud programadas y ordenadas por el médico tratante de MARILIN DAYANA MATOS ORTIZ y su acompañante, sea interdepartamental o interurbano. El medio de transporte suministrado por la EPS, debe ser acorde con las necesidades especiales le la accionante.
CUARTO: ORDENAR a LA NUEVA EPS la atención y el tratamiento integral en salud de MARILIN DAYANA MATOS ORTIZ derivado de las enfermedades de base que la aquejan, esto con el fin de evitar que tenga que venir a solicitar que se ordene a la NUEVA EPS que autorice los servicios de salud ordenados por el médico tratante en sede de tutela.
QUINTO: ORDENAR a LA NUEVA EPS, que a través de su representante legal y, una vez realizadas las actuaciones y cumplidas las ordenes, remitan a este despacho informe al respecto, a efectos de verificar, de acuerdo con los artículos 23, 27 y 52 del Decreto 2591 de 1991, el cumplimiento de lo ordenado en los numerales precedentes. 33 La Corte Constitucional en la sentencia C-367 de 2014 enfatizó en que el incidente de desacato: (i) procede a solicitud de parte y se origina en el incumplimiento de la orden proferida por un fallo de tutela que ha hecho tránsito a cosa juzgada y emana de los poderes disciplinarios del juez constitucional;
(ii) el juez que conoce del desacato no puede modificar el contenido sustancial de la orden emitida o redefinir los alcances del amparo concedido, a no ser que la misma sea de imposible cumplimiento o que se demuestre su ineficacia absoluta para salvaguardar el derecho fundamental garantizado; (iii) excepcionalmente, el juez que resuelve el incidente de desacato o la consulta, buscando asegurar la protección efectiva del derecho, puede proferir órdenes adicionales a las inicialmente impartidas o introducir ajustes a las mismas, siempre y cuando se respete el alcance de la protección y el principio de la cosa juzgada;
(iv) el trámite del incidente de desacato debe garantizar el debido proceso y el derecho a la defensa del presunto renuente a cumplir, quien no puede aducir hechos nuevos para sustraerse de su cumplimiento y, (v) el objetivo de la sanción de arresto y multa por desacato es el de lograr la eficacia de las órdenes impartidas por el juez de tutela, para la efectiva protección de las garantías básicas reclamadas por los tutelantes, que se diferencia de las sanciones penales que pueden imponerse 34 En la Sentencia SU 034 de 2018 la Corte recordó que “La tarea del juez que instruye un incidente de desacato consiste, entonces, en examinar si la orden proferida para la protección de un derecho fundamental que cumplida, o no, por su destinatario, en la forma prevista en la respectiva decisión judicial[43].
Esto excluye que en el trámite del desacato puedan hacerse valoraciones o juicios que hayan sido objeto de debate en el respectivo proceso de tutela, pues ello implicaría reabrir una controversia que ya ha concluido, en detrimento de la seguridad jurídica y el principio de cosa juzgada”. 35 SAMAI Índice 00007 – Juzgado. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDIO.
RADICACIÓN: 63-001-3333-003-2021-00109-02. INCIDENTANTE: MARILIN DAYANA MATOS ORTIZ. INCIDENTADO: NUEVA EPS S.A. ASUNTO: CONSULTA – INCIDENTE DE DESACATO.
SEXTO: EXHORTAR a la NUEVA EPS para que, en el futuro, se abstenga de interponer barreras administrativas que le impidan a MARILIN DAYANA MATOS ORTIZ el goce efectivo de sus derechos fundamentales a la salud, la seguridad social y vida en condiciones dignas, so pena de incurrir en desacato a orden judicial.
SEPTIMO: La presente decisión podrá ser impugnada dentro de los tres días siguientes a su notificación (Art. 31 Dcto 2591 de 1991). Si esta providencia no fuere impugnada en tiempo oportuno, remítase el cuaderno original de la actuación a la Honorable Corte Constitucional para su eventual revisión.
OCTAVO: En los términos del artículo 30 del Decreto 2591 de 1991, notifíquese esta providencia por el medio más expedito a las partes.” En segunda instancia, el Tribunal Administrativo del Quindío, mediante sentencia del 9 de julio del 2021, debidamente ejecutoriada, adicionó el fallo de primera instancia de la siguiente manera: “PRIMERO: ADICIONAR a la sentencia de primera instancia proferida el 10 de junio de 2021 por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Armenia los siguientes numerales:
NOVENO: ORDENAR a LA NUEVA EPS que en el término de cuarenta y ocho (48) horas contadas desde la comunicación de la presente providencia, entregue a Marilin Dayana Matos Ortiz los medicamentos de “prednisolona + fenilefrina y polietilenglicol + propilenglicol por el diagnóstico de ceguera de un ojo”.
DÉCIMO: ORDENAR a LA NUEVA EPS que en el término de cuarenta y ocho (48) horas contadas desde la comunicación de la presente providencia, programe cita médica prioritaria a nombre de Marilin Dayana Matos Ortiz para que el médico tratante determine la pertinencia de la prestación del servicio de atención médica domiciliaria consistente en terapias físicas y visitas de medicina general.
SEGUNDO: CONFIRMAR, en lo demás la sentencia impugnada.” Por consiguiente y acorde con estas premisas, para la Corporación es diáfano que la Nueva EPS S.A. no haya acatado de forma oportuna y completa la orden de tutela, en tanto a lo largo de este trámite no se demostró ninguna actividad tendiente a su materialización y tampoco haber emprendido alguna gestión encaminada a lograr los cometidos del fallo.
Al respecto, vale decir que de los anexos remitidos con el escrito incidental emerge que, en el plan de manejo del 25 de julio de 202436, se le prescribió de Marilin Dayana Matos Ortiz “pañales desechables adulto talla L 4 cambios al día por 120 pañales por mes para 6 meses” y en la historia clínica del 8 de mayo del 202437 se le dieron las siguientes recomendaciones para el cuidado en casa: “realizar hidratación de la piel 2 veces al día, movilización de articulaciones diariamente, cambios de posición máximo cada 4 horas para pacientes postrados, lavado de manos frecuente, cambio de pañal cada vez que se requiera, brindar una alimentación balanceada, minimizar el riesgo de caídas, evitar contacto con personas con gripa, uso de tapabocas cuando interactúe con personas externas del núcleo familiar”.
De esto se infiere que su expendió debía concretarse para los meses de julio, agosto, septiembre, octubre, noviembre y diciembre de 2024 y que debían realizarse terapias físicas; empero, de acuerdo con lo afirmado por la incidentante -y que no fue desvirtuado por la Nueva EPS S.A.- y lo probado con el plan de manejo y la pre-autorización de servicios38, desde julio del año pasado el suministro de los pañales se suspendió y se dejó en estado de entrega pendiente y no se hizo efectiva la entrega, lo cual denota que se están pasando por alto los márgenes en que se impartió la orden judicial, en tanto allí puntualmente se indicó que se debía expedir la autorización correspondiente y, en consecuencia, se debía entregarle a la 36 SAMAI Índice 00011 – Juzgado. 37 SAMAI Índice 00011 – Juzgado. 38 SAMAI Índice 00011 – Juzgado.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDIO. RADICACIÓN: 63-001-3333-003-2021-00109-02. INCIDENTANTE: MARILIN DAYANA MATOS ORTIZ. INCIDENTADO: NUEVA EPS S.A. ASUNTO: CONSULTA – INCIDENTE DE DESACATO. accionante la cantidad de pañales ordenada por el médico tratante, conforme a sus necesidades; así como también se ordenó la atención y el tratamiento integral en salud, lo que comprende el servicio de medicina en casa y las terapias físicas para el cuidado en la casa.
Entonces, descartado como se tiene el acatamiento de las obligaciones que son de competencia de la entidad, se pasará a analizar la responsabilidad subjetiva de la involucrada, advirtiendo que el Agente Interventor guardó silencio durante todo el trámite incidental, pese a que, desde los requerimientos que realizó el Juzgado hasta la imposición de la sanción, fue notificado al correo de notificaciones judiciales secretaria.general@nuevaeps.com.co, con lo cual se entiende suplida la obligación prevista en la Resolución 2024160000003012-6 del 03 de abril de 202439 mediante la cual la Superintendencia Nacional de Salud ordenó la intervención forzosa de la Nueva EPS S.A., estipulando como medida preventiva obligatoria en el artículo 3 que: “(…) en adelante, no se podrá iniciar ni continuar procesos o actuación alguna contra la intervenida sin que se notifique personalmente al interventor so pena de nulidad (…)” y la Resolución 2024320030015020-6 del 15 de noviembre de 2024 de la misma entidad, por medio de la cual se designó como Agente Interventor al señor Bernardo Armando Camacho Rodríguez.
Dentro de ese marco, existe certeza consistente en que el señor Bernardo Armando Camacho Rodríguez es el encargado directo de dar cumplimiento de las órdenes de tutela, toda vez que se encuentra dotado de las atribuciones necesarias para desplegar actuaciones tendientes a conseguir el acatamiento de las disposiciones judiciales, pero se abstuvo de llevarlas a cabo.
Corolario de lo explicado, se deduce que en el sancionado recae la responsabilidad subjetiva de allanarse a las órdenes que fueron fijadas en cabeza suya en el trámite incidental para conseguir los cometidos del fallo y, por lo tanto, el llamado a asumir las consecuencias derivadas de su incumplimiento. 4.5. Sobre la sanción impuesta.
La juez que dictó la providencia -como los demás jueces- tienen un poder disciplinario frente a la persona que incumple su decisión. Este poder disciplinario, al cual corresponde el desacato, se ejerce por medio de actos de naturaleza jurisdiccional, conforme a un trámite incidental y tiene como propósito juzgar y, si es del caso, sancionar la conducta de quien omite cumplir con la providencia judicial40, para lo cual, conforme el art. 5241 del Decreto 2591 de 1991, hay lugar a imponer sanciones de ARRESTO Y MULTA, oscilando en un quantum mayor o menor, en su orden, hasta de 6 meses el primero y de hasta 20 salarios mínimos legales mensuales vigentes, la segunda.
A este respecto, cabe anotar que no se descarta que pueden presentarse casos en los cuales el incumplimiento de lo ordenado por el juez constitucional no implique per se omisión y renuencia por parte del obligado que siempre genere la aplicación de una y de otra sanción, debiendo valorarse su comportamiento subjetivo, que puede llevar o no a sanción o incluso, de advertirse que no ha cumplido lo ordenado sin justificación alguna, podría llevar a una sola de ellas como la multa, atendiendo a que el arresto al implicar limitación de la libertad personal debe ser la última medida a imponerse sin perder de vista la gravedad o la levedad de la conducta y su impacto en los derechos fundamentales protegidos como marco de referencia para el análisis de la proporcionalidad, la razonabilidad y la necesidad para su aplicación. 39https://docs.supersalud.gov.co/PortalWeb/Juridica/Resoluciones/Resoluci%C3%B3n%20n%C3%BAmero%2020241600000030 12-6%20de%202024.pdf 40 Sentencia C-367 de 2014 41 “ARTICULO 52.
DESACATO. La persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente Decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales salvo que en este Decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar.
La sanción será impuesta por el mismo juez mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción” TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDIO. RADICACIÓN: 63-001-3333-003-2021-00109-02. INCIDENTANTE: MARILIN DAYANA MATOS ORTIZ. INCIDENTADO: NUEVA EPS S.A. ASUNTO: CONSULTA – INCIDENTE DE DESACATO.
Bajo ese entendido, se precisa que tales principios guían al juez del desacato para imponer las sanciones dispuestas en el citado Decreto Estatutario, el cual se limitó a indicar expresamente el extremo máximo de su cuantificación tanto de arresto como de multa, pero no reseñó los lineamientos o el marco en que debía moverse el operador jurídico en estos asuntos, tanto para calificar la gravedad o levedad de la conducta renuente del obligado a cumplir, como para determinar el impacto que el incumplimiento tiene sobre los derechos fundamentales protegidos, correspondiendo entonces al Juez en cada proceso determinarlos con certeza, eliminando así la discrecionalidad en su máxima expresión al momento de aplicar tales sanciones.
Siendo así, es factible estimar por aplicación analógica de sentencias emanadas de la Corte Constitucional en materia disciplinaria y penal -en tanto el trámite incidental se adscribe a la facultad disciplinaria del juez-, que (i) la proporcionalidad42 equivale a la correspondencia con la gravedad de la conducta omisiva del renuente a cumplir y que implica por parte del funcionario judicial verificar que la respuesta del Estado a través de la sanción se acompase con la gravedad de la conducta, sin conllevar un sacrificio desmedido de los derechos del renuente y, sin restarle importancia a ese comportamiento según las circunstancias de la situación particular;
(ii) la razonabilidad43 de la sanción desentraña los efectos o grado de perturbación o agravamiento de la vulneración de los derechos fundamentales protegidos a la persona, de manera tal que consulte la prudencia, la equidad y la justicia del caso analizado y, (iii) la necesidad44, referida a la función de la sanción orientada tanto al cumplimiento de la obligación omitida, como a prevenir, disuadir y corregir al renuente para que la conducta no se repita.
Para el caso particular la Juez Tercera Administrativa del Circuito de Armenia aplicó tanto la multa como el arresto al evidenciar la falta en que incurrió el Agente Interventor Bernardo Armando Camacho ante la ausencia de diligencia y disposición para el cumplimiento de las órdenes de tutela y en ese sentido, este Despacho estima que, a tono con los presupuestos esgrimidos y tras efectuar una interpretación sistemática de la norma, atendiendo los principios de proporcionalidad y razonabilidad con los supuesto que generan la conducta reprochada, la sanción impuesta se acompasa con los fines perseguidos con el incidente de desacato, como quiera que: i) Se erige como proporcional, al quedar demostrado un actuar dilatorio, renuente y omisivo por parte del obligado traducido en que, pese a conocer de manera oportuna las órdenes de la tutela y los requerimientos del trámite incidental, relativos a la entrega de los pañales y de la prestación del servicio médico en casa y las terapias físicas de Marilin Dayana Matos Ortiz, no procedió de conformidad, tampoco se interesó en justificar su actuar y no demostró posibles impedimentos para su acatamiento; además, dichas circunstancias cobran mayor relevancia ante la evidencia que la paciente se encuentra enmarcada en condiciones de vulnerabilidad, pues, tal como lo encontró probado el A-quo, es una persona de especial protección constitucional reforzada por: i.) su condición de discapacidad severa, como consta en el certificado de discapacidad emitido el 20 de octubre del 202145, ii.) la accionante no se puede desempeñar por sus propios medios y requiere el apoyo permanente para atender sus necesidades y iii.) pertenece a un núcleo familiar que se encuentra en difíciles condiciones socioeconómicas 42 Sentencia C-022 de 1996: “El concepto de proporcionalidad comprende tres conceptos parciales: la adecuación de los medios escogidos para la consecución del fin perseguido, la necesidad de la utilización de esos medios para el logro del fin (esto es, que no exista otro medio que pueda conducir al fin y que sacrifique en menor medida los principios constitucionales afectados por el uso de esos medios), y la proporcionalidad en sentido estricto entre medios y fin, es decir, que el principio satisfecho por el logro de este fin no sacrifique principios constitucionalmente más importantes”.
Definición consonante con el criterio expresado en la Sentencia C-721 de 2015 donde se alude a que: “el análisis de la proporcionalidad en el derecho disciplinario deberá analizar: (i) el grado de la afectación de la falta sobre los deberes del cargo del funcionario y sobre el cumplimiento de los fines del Estado y los principios constitucionales de la función pública (ii) la gravedad de la sanción impuesta y (iii) la proporcionalidad entre ambas.
En este sentido, la proporcionalidad implica que la sanción no resulte excesiva en rigidez frente a la gravedad de la conducta, ni tampoco carente de importancia frente a esa misma gravedad.” 43 Sentencia C-721 de 2015; “los funcionarios encargados de imponer la respectiva sanción, criterios que tocan, entre otros, con la proporcionalidad y razonabilidad que debe presentarse entre la conducta o hecho que se sanciona y la sanción que pueda imponerse (…)” 44 Sentencia C-721 de 2015; hace referencia grosso modo a “la necesidad de la utilización de la medida para el logro del fin, esto es, que no exista otro medio que pueda conducir al mismo fin;
(…)” 45 SAMAI Índice 00011 – Juzgado. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDIO. RADICACIÓN: 63-001-3333-003-2021-00109-02. INCIDENTANTE: MARILIN DAYANA MATOS ORTIZ. INCIDENTADO: NUEVA EPS S.A. ASUNTO: CONSULTA – INCIDENTE DE DESACATO. por estar inmersos en el desplazamiento forzado; siendo necesario brindarle atención prioritaria para no revictimizarla. ii) Es razonable ante la ausencia de trámites reales encaminados en ese sentido, como quiera que no se acreditó ninguna circunstancia que impidiera la entrega de los pañales ni la prestación del servicio de médico en casa ni las terapias físicas y, tampoco se demostró una mínima intención de allanarse a la orden de amparo para restablecer el goce y eficacia de los derechos fundamentales tutelados al guardar silencio durante todo el trámite incidental. iii) Y, resulta necesaria porque, de un lado, de la prestación de los servicios y la entrega de los pañales en cuestión depende el restablecimiento del derecho a la salud traducido en tener una vida en condiciones dignas y, del otro, las actuaciones adelantadas revelan la conducta renuente, indiferente y omisiva del involucrado para lograr el goce y eficacia de los derechos reconocidos por vía constitucional, mismos que no resultan de imposible cumplimiento sino que implican un alto grado de voluntad administrativa, que de no concretarse dificultaría indefinidamente la remoción efectiva de los obstáculos que permiten la salvaguarda de las garantías fundamentales de la incidentante, a pesar de la protección que ya le fue otorgada; lo anterior, máxime atendiendo a que han transcurrido más de siete (7) meses desde que el médico tratante dio la orden de dispensación del insumo y la responsabilidad continúa eludiéndose.
Por tanto, si bien el arresto debe adoptarse como última medida para buscar el cumplimiento de lo ordenado por el juez de tutela, en el asunto examinado, esta judicatura no solo advierte proporcional y razonable el arresto de cinco (5) días y la multa de ocho (8) SMLMV impuestos por el A-quo al obligado, sino que el mismo es necesario, al estar orientado a prevenir, disuadir y corregir al renuente para que la conducta no se repita, así como no comporta en sí mismo una limitación ostensible del derecho a la libertad personal por su corta duración y que se cumplirá en el lugar de domicilio del sancionado.
En conclusión, al contrastar los principios de razonabilidad, proporcionalidad y necesidad con los criterios trazados, atinentes a las posibilidades reales de cumplimiento de la obligada y el impacto en los derechos del afectado, se encuentra que la sanción de multa equivalente a ocho (8) SMLMV y cinco (5) días de arresto, se adecúan con las circunstancias del asunto bajo examen.
Sin perjuicio de todo lo expuesto, se hace la salvedad consistente en que, si el incidentado cumple con la totalidad de las obligaciones impuestas en el fallo de tutela, previo a que se ejecuten las sanciones a pesar de haber surtido la consulta, podrá solicitar al juez competente del desacato, la inaplicación de las mismas. En mérito de lo expuesto el Despacho,
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR por las razones analizadas la sanción por desacato impuesta por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Armenia, mediante providencia del 26 de febrero de 2025 al señor Bernardo Armando Camacho Rodríguez, interventor de Nueva EPS S.A.
SEGUNDO: Notifíquese a la incidentante y al incidentado la presente decisión.
TERCERO: Una vez surtidas las anteriores actuaciones, remita el expediente al juzgado de origen previa las anotaciones pertinentes en el sistema informativo SAMAI. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDIO. RADICACIÓN: 63-001-3333-003-2021-00109-02. INCIDENTANTE: MARILIN DAYANA MATOS ORTIZ. INCIDENTADO: NUEVA EPS S.A. ASUNTO: CONSULTA – INCIDENTE DE DESACATO.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS CARLOS MARÍN PULGARIN Magistrado CHBB «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samairj.consejodeestado.gov.co»