TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS -Sala de Decisión- Magistrado Ponente: Augusto Ramón Chávez Marín S. 054 Asunto: Sentencia de segunda instancia Acción: Cumplimiento Radicación: 17001-33-39-008-2024-00374-02 Accionante: Enrique Arbeláez Mutis Accionada: Municipio de Manizales, Caldas Aprobado en Sala Ordinaria de Decisión, según consta en Acta nº 28 del 28 de marzo de 2025 Manizales, veintiocho (28) de marzo de dos mil veinticinco (2025).
ASUNTO Procede esta Sala Quinta de Decisión a resolver la impugnación radicada tanto por la parte accionante como por la parte demandada contra la sentencia proferida el 27 de enero de 2025 por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Manizales, dentro de la acción de cumplimiento de la referencia. LA DEMANDA El señor Enrique Arbeláez Mutis solicitó el cumplimiento de lo previsto en el artículo 103 de la Ley 2166 de 2021, “Por la cual se deroga la Ley 743 de 2002, se desarrolla el artículo 38 de la Constitución Política de Colombia en lo referente a los organismos de acción comunal y se establecen lineamientos para la formulación e implementación de la política pública de los organismos de acción comunal y de sus afiliados, y se dictan otras disposiciones”, en relación con la capacitación a los miembros de la organización comunal.
Como fundamentos de hecho de su pretensión, expresó que la asociación de juntas comunales no ha sido reconocida en su directiva porque sus asambleas han sido viciadas. Exp. 17001-33-39-008-2024-00374-01 2 Expresó que no hay un reconocimiento real de los directivos de ASOJAC, por lo que quienes asumen esta tarea no pueden ser garantes del cumplimiento de la ley.
Refirió que desde hace mucho tiempo ASOJAC no está reconocida y no se ha hecho una asamblea para elegir nuevos directivos. Adujo que la entidad de inspección, vigilancia y control no ha asumido el papel que le corresponde, consistente en hacer cumplir el mandato que le otorga el ministerio para sancionar a quien no cumple con las obligaciones inherentes a la ley.
Manifestó que no podrán ser elegidos como directivos de juntas comunales en las elecciones nacionales que deben desarrollarse en el año 2026 por cuanto no tienen las 60 horas de capacitación previstas en la norma. Reiteró que se puso en conocimiento del Municipio de Manizales y de la asociación sin obtener respuesta sobre el proceso de capacitación. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El Municipio de Manizales presentó su oposición expresando que en este caso se presenta inexistencia del incumplimiento debido a que la capacitación de los comuneros y ediles no está supeditada al reconocimiento de los directivos de ASOJAC, siendo está la asociación conformada por todas las juntas de acción comunal del Municipio de Manizales.
Expuso que el Municipio de Manizales ha liderado múltiples jornadas de capacitación dirigidas a todas las organizaciones comunales ya sean Juntas de Acción Comunal o Juntas Administradoras Locales que pertenecen a ASOJAC. Por tanto, los comuneros y ediles se encuentran suficientemente ilustrados para aspirar a ocupar cualquier de las dignidades de los órganos de administración de la asociación, independiente que ASOJAC no cuenta con el reconocimiento de la totalidad de sus dignatarios.
Indicó que conforme al artículo 33 de la ley 2166 de 2021 el periodo de los directivos y dignatarios de la acción comunal es el mismo de las corporaciones públicas nacionales y territoriales, según el caso, por lo que los asociados de ASOJAC todavía pueden certificarse ya que las próximas elecciones se realizarán en el 2027. Exp. 17001-33-39-008-2024-00374-01 3 LA SENTENCIA IMPUGNADA El 27 de enero de 2025 el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Manizales profirió sentencia en el asunto de la referencia. En la parte resolutiva de la decisión expresó:
PRIMERO. - ACCEDER a las pretensiones del demandante en cuanto a que corresponde al Municipio de Manizales ejercer la vigilancia y control de las Juntas de Acción Comunal, y en consecuencia a falta de dignatarios convocar a la Asamblea para su elección.
SEGUNDO. - En consecuencia, ORDENAR al Municipio de Manizales que, en el término de 10 días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia, convoque con base en la normatividad vigente a Asamblea General a la Asociación de Juntas de Acción Comunal de Manizales con el fin de proceda a la elección de los dignatarios que faltaren por nombrar, los cuales deberán elegirse en el término de 2 meses.
TERCERO: NEGAR las demás pretensiones elevadas por el demandante, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia. La juez a quo consideró que son las Juntas de Acción Comunal las que tienen la obligación de liderar y desarrollar el proceso de capacitación de los miembros de la comunidad, por lo que deben tomar la iniciativa y estructurar la estrategia de “Formador y Formadores”, mientras que entidades como la accionada actúan como colaboradores, desarrollando un rol de apoyo y acompañamiento en el proceso.
Explicó que son las JAC las responsables de organizar este proceso de capacitación con colaboración y en coordinación de entidades públicas como el Municipio de Manizales y bajo los lineamientos establecidos por el Ministerio del Interior. Agregó que las JAC deben establecer y liderar la estrategia de capacitación en coordinación con entidades gubernamentales, y en el caso del Municipio de Manizales como se puede desprender del oficio antes citado, la entidad territorial ha colaborado en la consecución de la capacitación de los miembros de la comunidad, sin que se presente al plenario prueba por parte del actor que contradiga dicha afirmación, y permita establecer que la capacitación no se ha surtido.
Exp. 17001-33-39-008-2024-00374-01 4 Indicó además que en el caso concreto, se tiene que el Municipio de Manizales en cumplimiento de las funciones de control y vigilancia emitió la Resolución No. 021 del 07 de junio del 2024 mediante ella “POR LA CUAL SE RESUELVE UN RECURSO DE REPOSICIÓN, SE CANCELA EL RECONOCIMIENTO E INSCRIPCIÓN DE UNOS DIGNATARIOS DE LA ASOCIACIÓN DE JUNTAS DE ACCIÓN COMUNAL – ASOJAC- REALIZADA MEDIANTE RESOLUCIÓN 009 DEL 15 DE ABRIL DE 2024, SE ORDENA ACTUALIZAR LOS ESTATUTOS DE LA ENTIDAD Y REALIZAR UNA NUEVA ELECCIÓN”.
Adujo que el Municipio de Manizales cumplió con la función de inspección, control y vigilancia, ordenando realizar una nueva elección de dignatarios, y si bien no convoca la Asamblea General, ordenó que la misma se realizara, por lo que, ASOJAC convocó a Asamblea General el 02 de noviembre del 2024 para la reforma de los estatutos, nombrar el Tribunal de Garantías y la elección de los cargos faltantes en ASOJAC.
IMPUGNACIÓN Parte demandante Inconforme con la decisión de primer grado, mediante escrito visible en el archivo 18 del cuaderno principal, el accionante impugnó la sentencia de primera instancia. Como argumentos de su alzada indicó que la ley que rige las juntas comunales ordena que los dignatarios de estas se capaciten por 60 horas para tener la calidad de directivos.
Afirmó que en abril de 2026 debe celebrarse en todo el país la elección de juntas comunales para lo cual deben certificar a las personas que aspiran a los 12 cargos directivos. Indicó que cualquier ciudadano podría demandar las elecciones con fundamento en que los elegidos no están certificados con las 60 horas de capacitación. Mencionó que la sentencia de primera instancia debió ordenar que se suplieran los cargos y se reconociera la nueva directiva para que de manera concertada con la alcaldía se cumpla con el mandato de las 60 horas de capacitación. Municipio de Manizales Exp. 17001-33-39-008-2024-00374-01 5 En archivo n° 19 que obra en el expediente, el Municipio de Manizales expresó que el Municipio de Manizales — Secretaría de Desarrollo Social, en ejercicio de sus competencias de control y vigilancia ordenó a ASOJAC que convocara a la asamblea general para la elección de dignatarios, tal como lo reconoce la propia decisión judicial apelada.
Advirtió que pese a que la presente acción se dirigió igualmente en contra de ASOJAC, que es el organismo llamado a responder en primer lugar, por el cumplimiento de la normativa acusada como incumplida, la sentencia guardó silencio respecto a las obligaciones legales a su cargo, como lo es el convocar a asamblea general y suplir los cargos y dignatarios de las diferentes comisiones de trabajo.
Consideró que esta entidad territorial ha acatado la norma denunciada como incumplida y en ese sentido, la orden impartida antes que garantizar el cumplimiento de la ley, está desconociendo la competencia dada por la misma normativa a las asambleas generales de los organismos comunales para elegir a sus dignatarios. Solicitó que se revoque la orden contenida en el numeral segundo de la parte resolutiva del fallo recurrido, y en su lugar, se declare que el Municipio de Manizales-Secretaría de Desarrollo Social no ha incumplido la ley 2166 de 2021.
TRÁMITE PROCESAL La acción de cumplimiento fue presentada ante la Oficina Judicial de esta ciudad el 5 de diciembre de 2024 (archivo 01, C.1), y correspondió por reparto al Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Manizales, Despacho judicial que tramitó y decidió la acción a través de sentencia del 27 de enero de 2025 (archivo 16, C.1).
Inconforme con la decisión anterior, tanto el accionante como la entidad demandada radicaron impugnación, cuyo conocimiento correspondió al Despacho del suscrito Magistrado Ponente según el acta individual de reparto del 6 de marzo de 2024. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL Atendiendo lo expuesto en el recurso de alzada se resolverá el siguiente problema jurídico: ¿Es procedente a través del presente medio de control reclamar el cumplimiento de lo previsto en el artículo 103 de la Ley 2166 de 2021 “Por la cual se deroga Exp. 17001-33-39-008-2024-00374-01 6 la Ley 743 de 2002, se desarrolla el artículo 38 de la Constitución Política de Colombia en lo referente a los organismos de acción comunal y se establecen lineamientos para la formulación e implementación de la política pública de los organismos de acción comunal y de sus afiliados, y se dictan otras disposiciones”, en relación con la capacitación a los miembros de la organización comunal? ¿Las normas mencionadas son mandatos inobjetables, claros, expresos y exigibles? ¿Está clara la autoridad que debe cumplir el mandato mencionado? Fundamento y objeto de la acción de cumplimiento El artículo 87 de la Carta Política consagró la acción de cumplimiento como un mecanismo para hacer efectiva una ley o un acto administrativo.
La Ley 393 de 1997 vino a desarrollar el precepto constitucional anotado, y en su artículo 1º estableció que “Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos”. Con la expedición del CPACA, la acción de cumplimiento desarrollada por la Ley 393 de 1997 se incluyó en los medios de control, y pasó a denominarse en ese nuevo estatuto procesal como cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos.
El artículo 146 que la contempló, es del siguiente tenor literal:
ARTÍCULO 146. CUMPLIMIENTO DE NORMAS CON FUERZA MATERIAL DE LEY O DE ACTOS ADMINISTRATIVOS. Toda persona podrá acudir ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, previa constitución de renuencia, para hacer efectivo el cumplimiento de cualesquiera normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos. Según se desprende de lo expuesto, la acción de cumplimiento se erigió como un instrumento procesal tendiente a la obtención, por parte de las autoridades públicas o los particulares que actúan en ejercicio de funciones públicas, del cumplimiento real y efectivo de las normas con fuerza material de ley o de los actos administrativos que en la práctica carecían de vigencia. Dicho en otras palabras, pretendió el Constituyente otorgar a todas las personas la posibilidad de acudir ante la Jurisdicción Contenciosa Administrativa a efectos de lograr la efectividad de las leyes y de los actos administrativos, protegiendo de esta manera el orden jurídico y social del Exp. 17001-33-39-008-2024-00374-01 7 Estado.
Con todo, la acción de cumplimiento constituye un mecanismo que no está destinado a lograr el reconocimiento de derechos particulares en disputa, sino, como ya se ha dicho, a la protección del orden jurídico en abstracto, a través del cumplimiento de deberes concretos de las autoridades, derivados de normas con fuerza material de ley o contenidos en actos administrativos.
Sobre la finalidad de la acción de cumplimiento, la H. Corte Constitucional ha dicho1: De este modo, la acción de cumplimiento está encaminada a la ejecución de deberes que emanan de un mandato, contenido en la ley o en un acto administrativo, imperativo, inobjetable y expreso2, y no al reconocimiento por parte de la administración de garantías particulares, o el debate, en sede judicial, del contenido y alcance de algunos derechos que el particular espera que se le reconozcan.
Tampoco es un mecanismo para esclarecer simplemente el sentido que debe dársele a ciertas disposiciones legales, pues a pesar de la legitimidad que asiste a quien promueve todas estas causas, la acción de cumplimiento no resulta ser el medio idóneo para abrir controversias interpretativas lo cual no obsta, claro está, para que con el fin de exigir el cumplimiento de un deber omitido, el contenido y los alcances del mismo sean ineludiblemente interpretados.
Así como el objeto de la acción de cumplimiento no es el reconocimiento de derechos particulares en disputa, tampoco lo es el cumplimiento general de las leyes y actos administrativos. Dicha acción no consagra un derecho a la ejecución general e indiscriminada de todas las normas de rango inferior a la Constitución ni un derecho abstracto al cumplimiento de todo el ordenamiento jurídico.
Su objeto fue especificado por el propio constituyente: asegurar el "cumplimiento de un deber omitido" contenido en "una ley o acto administrativo" (artículo 87 C.P.) que la autoridad competente se niega a ejecutar. Dicho deber no es, entonces, el deber general de cumplir la ley, sino un deber derivado de un mandato específico y determinado.
Este puede tener múltiples manifestaciones o modalidades, pero no tiene que consistir en una obligación clara, expresa y exigible porque el artículo 87 no consagró una acción de simple ejecución, sino una acción de mayor alcance. Para que pueda exigirse su cumplimiento el deber ha de predicarse de una entidad concreta competente, es decir, que existe jurídica y realmente y es 1 Corte Constitucional.
Sala Plena. Sentencia C-1194 del 15 de noviembre de 2001. Magistrado Ponente: Dr. Manuel José Cepeda Espinosa. 2 El Tribunal omitirá las extensas citas a pie de página que se incorporan en el texto que ahora se trae. Exp. 17001-33-39-008-2024-00374-01 8 destinataria del mandato contenido en la norma legal o administrativa. La entidad no tiene que haber sido la única destinataria del mandato, puesto que las normas generales que regulan una materia pueden tener como destinatarias, por ejemplo, a las autoridades de determinado sector o a todas las entidades de cierto tipo –v.gr. las comisiones de regulación-.
De manera tal que el particular, quien actúa en interés propio, en representación de un tercero, o en defensa del interés general, tiene la facultad de exigir, precisamente, la adopción de una decisión, la iniciación o continuación de un procedimiento, la expedición de un acto o la ejecución de una acción material necesaria para que se cumpla el deber omitido, así éste haya sido establecido en una ley que no menciona específicamente a la autoridad renuente.
En relación con los requisitos mínimos para la prosperidad de este medio de control, en concordancia con las disposiciones que lo regulan, el H. Consejo de Estado señaló que3, (…) para que la acción de cumplimiento prospere, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben acreditar los siguientes requisitos mínimos: i) Que el deber que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (Art. 1º)4. ii) Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido la acción de cumplimiento. iii) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber, antes de formular la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (Art. 8º).
El artículo 8° señala que, excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito “cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable”, caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda. iv) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo omitido, salvo el caso que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia esta que hace 3 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Consejero Ponente (E): Dr. Alberto Yepes Barreiro. Radicado número: 08001-23-33-000-2014-00835-01(ACU). Sentencia del 15 de octubre de 2015. 4 Cita de cita: Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices.
Exp. 17001-33-39-008-2024-00374-01 9 procedente la acción. Por tanto, es improcedente la acción que persigue la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela o pretende el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la administración (Art. 9º). Sobre la subsidiariedad de la acción de cumplimiento El H. Consejo de Estado5 en providencia del 14 de diciembre de 2017 expresó en relación con este tema: Por su parte, la subsidiariedad implica la improcedencia de la acción, si se cuenta con otros mecanismos de defensa jurídica para lograr el efectivo cumplimiento de ley o del acto administrativo, salvo que se esté en presencia de una situación gravosa o urgente, que haga desplazar el instrumento judicial ordinario, como salvaguarda de un perjuicio irremediable.
Igual a lo que acaece frente a la tutela, pues se trata de instrumentos judiciales residuales y no principales. Lo cual se explica en “garantizar que la resolución de las diferencias jurídicas sea efectuada por el juez natural, bajo el trámite que el ordenamiento jurídico ha establecido para ello y evitar la alteración de las competencias que han sido radicadas en las diferentes jurisdicciones.
No puede entenderse que el Constituyente haya creado la acción de cumplimiento como un instrumento paralelo a los medios judiciales ordinarios; por ello la causal señalada, le imprime a la acción de cumplimiento el carácter de mecanismo residual y subsidiario. En el evento consagrado como excepción, la norma habilita al Juez de la acción de cumplimiento para que, pese a la existencia de un instrumento judicial, se pronuncie de fondo en relación con la solicitud, pero siempre y cuando se acrediten los presupuestos de necesidad, urgencia, gravedad e inminencia del perjuicio…6 En la misma providencia se indicó sobre la existencia de un mandato imperativo e inobjetable: La finalidad de la acción de cumplimiento es que toda persona pueda acudir ante la autoridad judicial competente para hacer efectivo el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de un acto administrativo, tal como lo dispone el artículo 87 constitucional.
Sin embargo, a través de esta acción no 5 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN QUINTA, Consejero ponente: ALBERTO YEPES BARREIRO, Bogotá, D.C., catorce (14) de diciembre de dos mil diecisiete (2017), Radicación número: 11001-33-42-053-2017-00286-01(ACU), Actor: GERMÁN HUMBERTO RINCÓN PERFETTI, Demandado: MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, DEFENSORÍA DEL PUEBLO, FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN, CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA, DANE, ALTA CONSEJERIA PRESIDENCIAL PARA LA MUJER, MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO, INSTITUTO DE MEDICINA LEGAL Y CIENCIAS FORENSES, COMISIÓN DE GENERO DE LA RAMA JUDICIAL, ESCUELA JUDICIAL RODRIGO LARA BONILLA. 6 Consejo de Estado, Sección Quinta Consejero ponente, Alberto Yepes Barreiro, 1 de noviembre de 2012, radicado 76001-23-31-000-2012-00499-01(ACU).
Exp. 17001-33-39-008-2024-00374-01 10 es posible ordenar ejecutar toda clase de disposiciones, sino aquellas que contienen prescripciones que se caracterizan como “deberes”7. Los deberes legales o administrativos que pueden ser cumplidos a través de las órdenes del juez constitucional son los que albergan un mandato perentorio, claro y directo a cargo de determinada autoridad, un mandato “imperativo e inobjetable” en los términos de los artículos 5, 7, 15, 21 y 25 de la Ley 393 de 1997.
Examen del caso concreto La demanda se interpuso para obtener el cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 103 de la Ley 2166 de 2021 “Por la cual se deroga la Ley 743 de 2002, se desarrolla el artículo 38 de la Constitución Política de Colombia en lo referente a los organismos de acción comunal y se establecen lineamientos para la formulación e implementación de la política pública de los organismos de acción comunal y de sus afiliados, y se dictan otras disposiciones”, en relación con la capacitación a los miembros de la organización comunal, cuyo texto se reproduce a continuación:
ARTÍCULO 103. CAPACITACIÓN COMUNAL. La capacitación que se ofrezca por parte de las instituciones públicas y privadas a los miembros de la Organización Comunal debe ser pertinente y continua, y se hará de forma concertada y coordinada con el Organismo Comunal a través de sus diferentes órganos.
PARÁGRAFO 1 o. La organización comunal adoptará a través de su estructura comunal la estrategia de Formación de Formadores para la capacitación de sus afiliados, en cooperación con las entidades de Control, Inspección y Vigilancia y establecerá los mecanismos para su implementación.
PARÁGRAFO 2 o. Adoptada la estrategia de formación comunal, será requisito para ser dignatario de un organismo comunal acreditar una formación académica de mínimo sesenta (60) horas en el tema comunal, las cuales deben ser certificadas por el organismo de grado inmediatamente superior o, si él no existiere, por la entidad de inspección, control y vigilancia. En el fallo objeto de apelación, la Juez de primer grado dispuso lo siguiente:
PRIMERO. - ACCEDER a las pretensiones del demandante en cuanto a que corresponde al Municipio de Manizales ejercer la vigilancia y control de las Juntas de Acción Comunal, y en consecuencia a falta de dignatarios convocar a la Asamblea para su elección. 7 Deber: Aquello a que está obligado el hombre por los preceptos religiosos o por las leyes naturales o positivas.
(Diccionario de la Real Academia Española). Exp. 17001-33-39-008-2024-00374-01 11 SEGUNDO. - En consecuencia, ORDENAR al Municipio de Manizales que, en el término de 10 días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia, convoque con base en la normatividad vigente a Asamblea General a la Asociación de Juntas de Acción Comunal de Manizales con el fin de proceda a la elección de los dignatarios que faltaren por nombrar, los cuales deberán elegirse en el término de 2 meses.
Ahora, de la lectura de las pretensiones de la demanda, reiteradas en el escrito de apelación radicado por el accionante, la Sala advierte que lo pedido por el señor Arbeláez Mutis es que se cumpla la ley que rige las juntas comunales en el aparte que ordena que los dignatarios de estas se capaciten por 60 horas para poder tener la calidad de directivos.
En efecto, tanto el escrito de demanda como el documento que contiene la petición para agotar el requisito de procedibilidad en el presente asunto se refieren al incumplimiento de la disposición que en criterio del actor obliga a capacitar a los dignatarios de las juntas comunales. Es evidente entonces que las pretensiones de la demanda se relacionan con la mencionada capacitación a los dignatarios de los organismos comunales, motivo por el cual en criterio de este Tribunal aspectos como la convocatoria a asamblea para elección de dignatarios de la Asociación de Juntas de Acción Comunal de Manizales es un tema que escapa al objeto de discusión en este medio de control.
Con la anterior precisión, aborda este Tribunal la pretensión de la acción de cumplimiento en el caso concreto, la cual se refiere al incumplimiento de la disposición que en criterio del accionante ordena capacitar por 60 horas a quienes pretendan ser dignatarios de la asociación de juntas de acción comunal. Al respecto, la Sala advierte que el mandato respecto del cual se pide cumplimiento no tiene la característica de ser inobjetable, claro, expreso y exigible.
En efecto, el artículo 103 de la Ley 2166 de 2021 prevé lo siguiente: - La capacitación que se ofrezca por parte de las instituciones públicas y privadas a los miembros de la Organización Comunal debe ser pertinente y continua. - La capacitación se hará de forma concertada y coordinada con el Organismo Comunal a través de sus diferentes órganos. Exp. 17001-33-39-008-2024-00374-01 12 - La organización comunal adoptará a través de su estructura comunal la estrategia de Formación de Formadores para la capacitación de sus afiliados, en cooperación con las entidades de Control, Inspección y Vigilancia y establecerá los mecanismos para su implementación. - Adoptada la estrategia de formación comunal, será requisito para ser dignatario de un organismo comunal acreditar una formación académica de mínimo sesenta (60) horas en el tema comunal, las cuales deben ser certificadas por el organismo de grado inmediatamente superior o, si él no existiere, por la entidad de inspección, control y vigilancia. Visto lo anterior, en criterio de este Tribunal la anterior disposición únicamente establece las siguientes obligaciones a cargo de la organización comunal: 1.- Adoptar a través de su estructura comunal la estrategia de Formación de Formadores para la capacitación de sus afiliados, en cooperación con las entidades de control, inspección y vigilancia. 2.- Establecer los mecanismos para su implementación. Como se advierte, en relación con la capacitación de 60 horas este Tribunal considera que la misma no se constituye en un deber imperativo, inobjetable y expreso que esté radicado en la organización comunal o en las entidades de Control, Inspección y Vigilancia. Lo único que se observa como obligatorio es que para ser dignatario de un organismo comunal se debe acreditar una formación académica de mínimo sesenta (60) horas en el tema comunal, las cuales deben ser certificadas por el organismo de grado inmediatamente superior o, si él no existiere, por la entidad de inspección, control y vigilancia. En este sentido, lo que regula la disposición cuyo cumplimiento se reclama por vía judicial es la competencia para certificar la formación académica de 60 horas, que en criterio de la Sala está radicada en la entidad de inspección, control y vigilancia en caso de no existir el organismo de grado inmediatamente superior a la organización comunal; sin que sea claro el mandato respecto de la forma y términos en que debe darse la mencionada capacitación. Este Juez plural evidencia que de la lectura de la disposición objeto del presente proceso no se infiere que la organización comunal deba certificar la capacitación reclamada por el accionante, ya que el parágrafo segundo lo que Exp. 17001-33-39-008-2024-00374-01 13 indica es que un organismo de grado inmediatamente superior a la organización comunal o, si él no existiere, la entidad de inspección, control y vigilancia es la que debe emitir la mencionada certificación. Así mismo, se tiene que para verificar el procedimiento de capacitación a los miembros de la Organización Comunal se debe acudir a otras disposiciones de la Ley 2166 de 2021 que definen este concepto y establecen los niveles de autoridades que ejercen vigilancia, inspección y control, así como al Decreto 1501 de 2023 que reglamentó la mencionada norma.
En este sentido, la aplicación de las disposiciones cuyo cumplimiento se reclama no se presenta clara o de manera inobjetable como lo exige la Ley 393 de 1993 al regular la acción de cumplimiento. De este modo, se concluye que en el presente asunto las normas cuyo cumplimiento se demanda en relación con la capacitación de 60 horas para ser dignatario de un organismo comunal no contienen un mandato claro, expreso, exigible e inobjetable.
Ahora, esta Corporación recuerda que en este asunto se admitió la demanda contra el Municipio de Manizales y la Asociación de Juntas de Acción Comunal de Manizales ASOJAC, organismo este último que tiene la obligación de adoptar a través de su estructura comunal la estrategia de Formación de Formadores para la capacitación de sus afiliados, en cooperación con las entidades de Control, Inspección y Vigilancia y establecer los mecanismos para su implementación. Si bien es cierto que el desarrollo de dichas funciones no fue acreditado por la Asociación de Juntas de Acción Comunal de Manizales ASOJAC en el caso concreto, también lo es que al no existir un término perentorio para el ejercicio de tales funciones, este Tribunal debe adoptar la misma conclusión asumida en torno a la capacitación de 60 horas, en el sentido que dicho mandato no es imperativo.
Como se vio, la acción de cumplimiento no es el mecanismo judicial previsto para el debate, en sede judicial, del contenido y alcance de algunos derechos y tampoco el medio para esclarecer el sentido que debe dársele a ciertas disposiciones legales, al margen de la legitimidad que asiste a los ciudadanos interesados en promover causas de esta naturaleza.
En palabras de la H. Corte Constitucional este medio de control “no consagra un derecho a la ejecución general e indiscriminada de todas las normas de rango inferior a la Constitución ni un derecho abstracto al cumplimiento de todo el ordenamiento jurídico”. Exp. 17001-33-39-008-2024-00374-01 14 En orden a las consideraciones que anteceden, el Tribunal concluye que la sentencia de primer grado amerita ser revocada y en su lugar se negarán las pretensiones de la demanda.
En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de Decisión del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA: Primero. REVÓCASE la sentencia proferida el 27 de enero de 2025 por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Manizales, dentro del medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos promovido por el señor Enrique Arbeláez Mutis contra el Municipio de Manizales y la Asociación de Juntas de Acción Comunal de Manizales ASOJAC.
Segundo. Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al juzgado de origen, previas las anotaciones pertinentes en el programa informático “SAMAI”. Notifíquese y cúmplase Los Magistrados, AUGUSTO RAMÓN CHÁVEZ MARÍN PUBLIO MARTÍN ANDRÉS PATIÑO MEJÍA CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES Exp. 17001-33-39-008-2024-00374-01 15 CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma denominada SAMAI por parte de los integrantes de la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA, modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.