MEDIO DE CONTROL DE CUMPLIMIENTO DE NORMAS CON FUERZA MATERIAL DE LEY O DE ACTOS ADMINISTRATIVOS – Acción de cumplimiento/ COBRO COACTIVO – Declaración de prescripción. Síntesis del caso: Se debe resolver la impugnación interpuesta por el accionante, para lo cual es necesario determinar si a decisión contenida en la sentencia del 3 de noviembre de 2023 se encuentra o no conforme a derecho, en los términos del artículo 27 de la Ley 393 de 1997.
Con este propósito, esta providencia abordará el contenido y alcance de la acción de cumplimiento, se referirá al caso concreto y decidirá sobre la condena en costas en esta instancia. Extracto: (…) La acción de cumplimiento, consagrada en el artículo 87 de la Constitución Política, tiene por finalidad hacer efectivo el derecho del cual goza toda persona, natural o jurídica, pública o privada, en cuanto titular de intereses jurídicos, de exigir tanto a las autoridades públicas como a los particulares que ejerzan funciones de esta índole, el cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo que ha impuesto ciertos deberes u obligaciones a tal autoridad, la cual se muestra renuente a cumplirlos, con el propósito de hacer efectiva la observancia del ordenamiento jurídico existente.
De esta forma, el objetivo de la acción de cumplimiento es, justamente, hacer cumplir las disposiciones del ordenamiento jurídico existente, teniendo en cuenta que debe estar claramente establecida la obligación que se pretende hacer cumplir. Ello por cuanto la discusión en relación con derechos subjetivos de quien acciona corresponde a los demás medios y acciones legales y constitucionales, según la naturaleza del asunto y, en ese orden, el mecanismo del artículo 87 constitucional y la Ley 393 de 1997 está reservado para “(…) ordenar el cumplimiento de una norma o acto administrativo que contenga una obligación clara y precisa, cuyo incumplimiento implique el desconocimiento de un derecho que no se discute”.
(…) Posteriormente, en Sentencia del 24 de mayo de 20015 recalcó que para la procedencia de la acción es requisito indispensable que la norma o el acto administrativo del cual se pretende su cumplimiento contenga una obligación o deber claro, expreso y exigible respecto de la entidad, que no se trate de un precepto de carácter general ni de una facultad discrecional y que, además, se haya constituido en renuencia, según se dispone en el inciso segundo del artículo 8 y numeral 5 del artículo 10 de la Ley 393 de 1997.
(…) Este recuento, para concluir que las actuaciones y actos administrativos dan cuenta de un procedimiento administrativo en el marco del cual se discute una situación particular y concreta que, en definitiva, no es posible dirimir por la vía de la acción de cumplimiento, toda vez que, como se precisó, para que proceda este mecanismo constitucional es necesario que el debate procesal se refiera a una disposición con fuerza material de ley o un acto administrativo que contenga un mandato imperativo e inobjetable, de tal manera que el juez no tenga que esclarecer si se configura el derecho o el deber de cumplimiento.
(…) Según lo anterior, es lógico concluir que esta acción constitucional no procede para reconocer derechos particulares en discusión y menos aún para emitir un pronunciamiento sobre la legalidad de los actos administrativos expedidos en el marco del procedimiento ya detallado, puesto que ello anularía el principio de separación funcional de jurisdicciones y se dejaría sin sentido la existencia de los mecanismos procesales ordinarios y contencioso administrativos.
Esto es acorde con el principio de subsidiariedad, según el cual, la acción de cumplimiento “(…) tampoco procederá cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento (…)”. MEDIO DE CONTROL: CUMPLIMIENTO DE NORMAS CON FUERZA MATERIAL DE LEY O DE ACTOS ADMINISTRATIVOS ACCIONANTE: ANDRÉS FELIPE ZAPATA MORALES ACCIONADO: MUNICIPIO DE SABANETA (ANTIOQUIA) – SECRETARÍA DE MOVILIDAD RADICADO: 05-001-33-33-033-2023-00433-01 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA SEGUNDA DE ORALIDAD MAGISTRADA PONENTE: SANDRA LILIANA PÉREZ HENAO Medellín, doce (12) de diciembre de dos mil veintitrés (2023) Medio de control: Cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos Accionante: Andrés Felipe Zapata Morales Accionado: Municipio de Sabaneta (Antioquia)-Secretaría de Movilidad Radicado: 05-001-33-33-033-2023-00433-01 Instancia: Segunda Procedencia: Juzgado Treinta y tres Administrativo del Circuito de Medellín Tema: Acción de cumplimiento.
Improcedencia cuando las normas invocadas no contienen un mandato imperativo e inobjetable. / Existencia de otros mecanismos para exigir el cumplimiento de las normas Decisión: Confirma sentencia Sentencia Nro.: 313 Enlace al expediente: 05001333303320230043301 Decide la Sala la impugnación interpuesta por el accionante en contra de la Sentencia del tres (3) de noviembre de dos mil veintitrés (2023), proferida por el Juzgado Treinta y tres Administrativo del Circuito de Medellín, mediante la cual se declaró improcedente el medio de control.
ANTECEDENTES El señor ANDRÉS FELIPE ZAPATA MORALES presentó demanda en contra del MUNICIPIO DE SABANETA (ANTIOQUIA)-SECRETARÍA DE MOVILIDAD, en ejercicio del medio de control de CUMPLIMIENTO DE NORMAS CON FUERZA DE LEY O DE ACTOS ADMINISTRATIVOS, regulado por el artículo 87 de la Constitución Política de Colombia y por la Ley 393 de 1997 y la Ley 1437 de 2011, para que se dé cumplimiento a los artículos 159 de la Ley 769 de 2009, 162, 818 y 826 del Estatuto Tributario; en concordancia con las Sentencias de la Corte Constitucional C-240 de 1994, C-556 de 2021; del Consejo de Estado 11001-03-15-000-2015-03248-00 del 11 de febrero de 2016 el Concepto unificado de prescripción del Ministerio de Transporte Nro. 20191340341551 del MEDIO DE CONTROL: CUMPLIMIENTO DE NORMAS CON FUERZA MATERIAL DE LEY O DE ACTOS ADMINISTRATIVOS ACCIONANTE: ANDRÉS FELIPE ZAPATA MORALES ACCIONADO: MUNICIPIO DE SABANETA (ANTIOQUIA) – SECRETARÍA DE MOVILIDAD RADICADO: 05-001-33-33-033-2023-00433-01 17 de julio de 2019; el artículo 100 de la Ley 1437 de 2011 y el artículo 28 constitucional.
Solicitó que se ordene a la entidad accionada el cumplimiento de las mencionadas normas y que, como consecuencia, retire el comparendo 05631000000011461286 de la base de datos del SIMIT y de las demás bases de datos de infractores; asimismo, que se le ordene adelantar la investigación del caso para efectos de responsabilidades penales o disciplinarias.
Como fundamento fáctico de su petición, relató que la Secretaría de Movilidad de Sabaneta (Antioquia) le impuso el comparendo Nro. 05631000000011461286 y que, posteriormente, expidió resolución sancionatoria dentro del primer año e inició cobro coactivo dentro de los 3 siguientes años. Con ello, en total pasaron más de 6 años (3 años del comparendo y otros 3 del cobro coactivo) y la entidad ha sido renuente a aplicar el artículo 159 del Código Nacional de Tránsito y el artículo 818 del Estatuto Tributario, por lo cual no ha querido declarar la prescripción que dichas normas ordenan.
Sobre el concepto de violación, destacó que el artículo 159 del Código Nacional de Tránsito establece, sin lugar a dudas ni interpretaciones, que los comparendos prescriben a los 3 años, término que solo se interrumpe con la notificación del mandamiento de pago y este último también prescribe transcurridos 3 años. No obstante, agregó, pese a solicitar la prescripción a la autoridad de tránsito, mediante derecho de petición, fue negada, con lo cual se incurrió en renuencia e incumplimiento de las normas ya mencionadas.
Señaló que no pudo acudir a la acción constitucional de tutela, como quiera que lo debatido no corresponde a un derecho fundamental; y que tampoco pudo acudir al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho porque según el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011 dispone que “(…) deben haber pasado máximo 4 meses luego de ocurridos los hechos para poder acceder a dicha jurisdicción. Y en mi caso no he sido notificado del mandamiento de pago (cobro coactivo en mi contra) de dicha(s) obligación(es) y ya han pasado más de 4 meses de iniciado el mismo tal como puede dar fe la misma secretaría de movilidad” (página 8, documento 01 del expediente).
Finalmente, solicitó la intervención del juez en aras de evitar un perjuicio irremediable, pues derivado de la no aplicación de las normas referidas, en el evento de hacer efectivo el cobro coactivo, pueden ser embargados sus salarios, cuentas bancarias, propiedades, vehículos y para el momento en que a través de resolver la controversia la jurisdicción de lo contencioso administrativo, que podría tardar varios años, no tendría forma de recuperarse de los perjuicios causados.
POSICIÓN DE LA ACCIONADA MEDIO DE CONTROL: CUMPLIMIENTO DE NORMAS CON FUERZA MATERIAL DE LEY O DE ACTOS ADMINISTRATIVOS ACCIONANTE: ANDRÉS FELIPE ZAPATA MORALES ACCIONADO: MUNICIPIO DE SABANETA (ANTIOQUIA) – SECRETARÍA DE MOVILIDAD RADICADO: 05-001-33-33-033-2023-00433-01 Mediante memorial del 13 de octubre de 2023 (documento 06 del expediente), la SECRETARÍA DE MOVILIDAD DEL MUNICIPIO DE SABANETA (ANTIOQUIA) contestó la demanda, oponiéndose a las pretensiones y solicitando que se declare improcedente la acción. En relación con los hechos relatados por el accionante, informó que, en efecto, en la jurisdicción de dicho municipio se le impuso el comparendo Nro. 05631000000011461286 del 30 de mayo de 2016, con código de infracción D02 (conducir sin portar el Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito ordenado por la Ley), con Resolución de sanción Nro. 000000746189516 del 25 de junio de 2016; y que se le inició procedimiento de cobro coactivo Nro. 147 del 10 de enero de 2019, notificado mediante aviso fijado en la página web el 12 de abril de 2019, previo intento de surtir el trámite de notificación personal, sin que fuera efectiva ni la citación ni la notificación; y que, en todo caso, se le hizo saber que disponía de 15 días hábiles para pagar la obligación demandada o para proponer excepciones como medio de defensa.
Señaló que la entidad no ha sido renuente a la aplicación de la prescripción en contra del mandamiento de pago proferido mediante la Resolución Nro. 147 del 10 de enero de 2019 (acto administrativo que inició el procedimiento); pues de la lectura de las normas que el accionante relaciona como incumplidas, se concluye que la Secretaría aún se encuentra en término para hacer efectivo el cobro adeudado.
Advirtió que el señor ZAPATA MORALES presentó derecho de petición radicado con el Nro. PQ2023028063 del 19 de septiembre de 2023, mediante el cual solicitó la prescripción del mencionado comparendo, copia de la guía mediante la cual se envió la citación para notificación personal del mandamiento de pago y copia de la notificación por viso de dicho acto administrativo.
Solicitud que fue atendida mediante el radicado Nro. CE2023079136 del 26 de septiembre de 2023, negando la aplicación de la prescripción e indicándole: Página 7, documento 06 del expediente. Indicó que la interpretación que el accionante hace de las normas aplicables a su caso es de carácter personal, como quiera que no es taxativo en la disposición el término que debe transcurrir entre el mandamiento de pago y la declaratoria de la prescripción, de tal suerte que existen diferentes posturas; asimismo, que la acción de cumplimiento resulta improcedente, pues no se cumple con el supuesto del artículo 87 de la Constitución Política ni de la Ley 393 de 1997, porque no es posible deducir, en el caso concreto, el inminente incumplimiento de normas con fuerza de ley o de actos administrativos.
MEDIO DE CONTROL: CUMPLIMIENTO DE NORMAS CON FUERZA MATERIAL DE LEY O DE ACTOS ADMINISTRATIVOS ACCIONANTE: ANDRÉS FELIPE ZAPATA MORALES ACCIONADO: MUNICIPIO DE SABANETA (ANTIOQUIA) – SECRETARÍA DE MOVILIDAD RADICADO: 05-001-33-33-033-2023-00433-01 Concluyó que el hecho de que el señor ZAPATA MORALES realice una interpretación de las normas señaladas como incumplidas no quiere decir que así deba entenderse la ley o que deba aplicarse de esa forma; eso, sin mencionar que cuenta con un mecanismo legal para la defensa de sus pretensiones y citó el Concepto Nro. 013 del Procurador 167 Judicial I de febrero de 2023, según el cual no es posible desnaturalizar la acción de cumplimiento pretendiendo, por esa vía, sustituir a la autoridad administrativa o desconocer los procedimientos administrativos y los mecanismos de defensa que de ordinario consagra el ordenamiento jurídico.
El representante el Ministerio Público, delegado para la primera instancia, no presentó concepto en este caso. LA PROVIDENCIA RECURRIDA Mediante sentencia del 3 de noviembre de 2023, el a quo declaró improcedente el medio de control de cumplimiento interpuesto por el señor ANDRÉS FELIPE ZAPATA MORALES, en contra del MUNICIPIO DE SABANETA, considerando que el accionante, bajo la excusa del cumplimiento de una norma de rango legal, lo que realmente busca es la modificación de una situación jurídica de carácter particular y concreto que le fue resuelta de forma desfavorable en sede administrativa.
Así lo señala la providencia: “En otras palabras, lo que se persigue es discutir indirectamente la legalidad de un acto administrativo para eludir el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contraviniendo lo dispuesto en el artículo 9° de la Ley 393 de 1997, el cual puede atacarse a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
En efecto, cuando pretende definirse la legalidad de un acto administrativo de naturaleza particular y concreta no puede acudirse a la acción de cumplimiento, pues desnaturaliza el medio de control” (página 10 del fallo impugnado). Para sustentar esta conclusión, el Juzgado Treinta y Tres Administrativo se refirió a los aspectos generales de la acción de cumplimiento, de acuerdo con lo regulado por el artículo 86 de la Constitución Política y por la Ley 3963 de 1997.
Examinó de manera especial la prueba de la renuencia de la entidad accionada, que encontró acreditada en el caso concreto y, a continuación, la existencia de otros mecanismos para obtener el efectivo cumplimiento de lo pretendido, pues, según jurisprudencia del Consejo de Estado “[l]a acción de cumplimiento, está prevista, precisamente, para ordenar el cumplimiento de una norma o acto administrativo que contenga una obligación clara y precisa, cuyo incumplimiento implique el desconocimiento de un derecho que no se discute” (página 6 del fallo impugnado.
Subrayado del a quo). Finalmente resolvió no condenar en costas, teniendo en cuenta que, pese a que el artículo 21 de la Ley 393 de 1997 autoriza la condena en costas en el medio de control de cumplimiento, no se pierde de vista que se trata de una acción MEDIO DE CONTROL: CUMPLIMIENTO DE NORMAS CON FUERZA MATERIAL DE LEY O DE ACTOS ADMINISTRATIVOS ACCIONANTE: ANDRÉS FELIPE ZAPATA MORALES ACCIONADO: MUNICIPIO DE SABANETA (ANTIOQUIA) – SECRETARÍA DE MOVILIDAD RADICADO: 05-001-33-33-033-2023-00433-01 constitucional, con carácter especial y particular, en cuyo trámite no se presentaron circunstancias excepcionales para aplicar tal condena, ni se observa actuación de mala fe por parte del accionante.
LA IMPUGNACIÓN El señor ANDRÉS FELIPE ZAPATA MORALES, mediante escrito del 9 de noviembre de 2023 (documento 10 del expediente) impugnó la decisión, señalando que no se tuvo en cuenta que no dispone de otro mecanismo judicial, pues no se trata de la protección de un derecho fundamental (lo que descarta la procedencia de la acción de tutela) ni está solicitando la anulación de una norma ni la protección de derechos colectivos, lo que, considera, descarta la procedencia del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, del medio de control de nulidad simple y de la acción de grupo.
Agregó que en el fallo impugnado no se tuvo en cuenta que cumple con los requisitos del artículo 10 de la Ley 393 de 1997 y que probó la renuencia de la entidad accionada, aun cuando en el derecho de petición dejo constancia de que la negativa a aplicar la prescripción del artículo 159 del Código de Tránsito, en concordancia con el artículo 818 del Estatuto Tributario se constituiría en renuencia. Asimismo, reprochó que no se considerara el contenido de la Sentencia C-556 de 2001, ni el alcance del artículo 28 constitucional, ni la jurisprudencia del Consejo de Estado en materia de prescripción del mandamiento de pago.
Finalmente, indicó que el a quo no consideró la existencia de los delitos de prevaricato por acción y omisión (artículos 413 y 414 del Código Penal), ni el de fraude a resolución judicial (artículo 454 del Código Penal), como quiera que las sentencias del Consejo de Estado son de obligatorio cumplimiento, según el artículo 10 de la Ley 1437 de 2011.
CONSIDERACIONES DE LA SALA Se debe resolver la impugnación interpuesta por el accionante, para lo cual es necesario determinar si a decisión contenida en la sentencia del 3 de noviembre de 2023 se encuentra o no conforme a derecho, en los términos del artículo 27 de la Ley 393 de 1997. Con este propósito, esta providencia abordará el contenido y alcance de la acción de cumplimiento, se referirá al caso concreto y decidirá sobre la condena en costas en esta instancia. Medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos – acción de cumplimiento La acción de cumplimiento, consagrada en el artículo 87 de la Constitución Política, tiene por finalidad hacer efectivo el derecho del cual goza toda persona, natural o jurídica, pública o privada, en cuanto titular de intereses jurídicos, de MEDIO DE CONTROL: CUMPLIMIENTO DE NORMAS CON FUERZA MATERIAL DE LEY O DE ACTOS ADMINISTRATIVOS ACCIONANTE: ANDRÉS FELIPE ZAPATA MORALES ACCIONADO: MUNICIPIO DE SABANETA (ANTIOQUIA) – SECRETARÍA DE MOVILIDAD RADICADO: 05-001-33-33-033-2023-00433-01 exigir tanto a las autoridades públicas como a los particulares que ejerzan funciones de esta índole, el cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo que ha impuesto ciertos deberes u obligaciones a tal autoridad, la cual se muestra renuente a cumplirlos, con el propósito de hacer efectiva la observancia del ordenamiento jurídico existente.
De esta forma, el objetivo de la acción de cumplimiento es, justamente, hacer cumplir las disposiciones del ordenamiento jurídico existente, teniendo en cuenta que debe estar claramente establecida la obligación que se pretende hacer cumplir. Ello por cuanto la discusión en relación con derechos subjetivos de quien acciona corresponde a los demás medios y acciones legales y constitucionales, según la naturaleza del asunto y, en ese orden, el mecanismo del artículo 87 constitucional y la Ley 393 de 1997 está reservado para “(…) ordenar el cumplimiento de una norma o acto administrativo que contenga una obligación clara y precisa, cuyo incumplimiento implique el desconocimiento de un derecho que no se discute”1.
La Sección Quinta del Consejo de Estado, en Sentencia del 30 de abril de 2015, señaló que la consagración constitucional y el desarrollo legal de la acción de cumplimiento – contenido en la Ley 393 de 1997- propende por la materialización efectiva de los mandatos legales o reglamentarios, para que el juez de lo contencioso administrativo ordene a la autoridad renuente su acatamiento inmediato.
Y, sobre su naturaleza y alcance, precisó: “Este mecanismo procesal idóneo para hacer efectiva la aplicación de normas o de actos administrativos contentivos de un mandato, al igual que la acción de tutela es subsidiario2. Ahora bien, conforme con la Ley 393 de 1997 son exigencias para la procedencia y la prosperidad de la acción de cumplimiento: (i) Que el deber jurídico cuya observancia se exige esté consignado en normas con fuerza de ley o en actos administrativos;
(ii) Que el mandato, la orden, el deber, la obligatoriedad o la imposición esté contemplada en la norma o en el acto administrativo de una manera precisa, clara y actual; (iii) Que se acredite que a la autoridad o el particular en ejercicio de funciones públicas se le ha constituido en renuencia frente al cumplimiento de la misma norma o acto administrativo cuyo acatamiento solicita en la demanda se le ordene.
Este presupuesto de procedibilidad puede exceptuarse cuando de cumplirlo se pueda producir un perjuicio grave e inminente y, (iv) Que tratándose de actos administrativos no haya otro instrumento judicial para lograr su cumplimiento”3. En relación con las características que debe reunir el deber jurídico cuyo cumplimiento se persigue, el Consejo de Estado ha señalado: “(…) las condiciones que debe tener la ley o el acto administrativo cuyo cumplimiento se impetre, deben ser semejantes a las del título 1 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Rad. ACU-020 del 17 de octubre de 1997. C.P. Consuelo Saria Olcos. 2 No procede cuando la persona que promueve la acción tiene o tuvo otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del acto incumplido; tampoco cuando su ejercicio persiga el cumplimiento de normas que establezcan gastos. 3 Consejo de Estado.
Sección Quinta. Sentencia del 30 de abril de 2015. C.P. Susana Buitrago Valencia. Radicado Nro. 25000-23-41-000-2014-00358-01(ACU). MEDIO DE CONTROL: CUMPLIMIENTO DE NORMAS CON FUERZA MATERIAL DE LEY O DE ACTOS ADMINISTRATIVOS ACCIONANTE: ANDRÉS FELIPE ZAPATA MORALES ACCIONADO: MUNICIPIO DE SABANETA (ANTIOQUIA) – SECRETARÍA DE MOVILIDAD RADICADO: 05-001-33-33-033-2023-00433-01 ejecutivo, vale decir, contener una obligación clara, expresa y exigible.
Ello debe ser así precisamente para evitar que una acción como la de cumplimiento pueda convertirse en una de conocimiento para crear o establecer la obligación que la autoridad debe ejecutar”4 (subrayas fuera del original). Posteriormente, en Sentencia del 24 de mayo de 20015 recalcó que para la procedencia de la acción es requisito indispensable que la norma o el acto administrativo del cual se pretende su cumplimiento contenga una obligación o deber claro, expreso y exigible respecto de la entidad, que no se trate de un precepto de carácter general ni de una facultad discrecional y que, además, se haya constituido en renuencia, según se dispone en el inciso segundo del artículo 8 y numeral 5 del artículo 10 de la Ley 393 de 1997.
Caso concreto Considera el accionante que la SECRETARÍA DE MOVILIDAD DEL MUNICIPIO DE SABANETA (ANTIOQUIA) incumple los artículos 159 del Código Nacional de Tránsito y 818 del Estatuto Tributario, porque, a su juicio, en cumplimiento de las mismas, debe declararse la prescripción del cobro coactivo iniciado con ocasión del comparendo Nro. 05631000000011461286 y, pese a que elevó solicitud de exoneración ante la entidad, sus pretensiones se despacharon de forma desfavorable.
El señor ZAPATA MORALES, en ejercicio de la presente acción, solicita que se ordene a la accionada el cumplimiento de las siguientes normas: Ley 769 de 2002, artículo 159 (modificado por el artículo 206 del Decreto 019 de 2012): “CUMPLIMIENTO. La ejecución de las sanciones que se impongan por violación de las normas de tránsito, estará a cargo de las autoridades de tránsito de la jurisdicción donde se cometió el hecho, quienes estarán investidas de jurisdicción coactiva para el cobro, cuando ello fuere necesario.
Las sanciones impuestas por infracciones a las normas de tránsito prescribirán en tres (3) años contados a partir de la ocurrencia del hecho; la prescripción deberá ser declarada de oficio y se interrumpirá con la notificación del mandamiento de pago. La autoridad de tránsito no podrá iniciar el cobro coactivo de sanciones respecto de las cuales se encuentren configurados los supuestos necesarios para declarar su prescripción. Las autoridades de tránsito deberán establecer públicamente a más tardar en el mes de enero de cada año, planes y programas destinados al cobro de dichas sanciones y dentro de este mismo periodo rendirán cuentas públicas sobre la ejecución de los mismos. 4 Consejo de Estado.
Sección Segunda. Subsección A. Sentencia del 30 de julio de 1998. C.P. Nicolás Pájaro Peñaranda. Radicado ACU-367. 5 Consejo de Estado. Sección Primera. Sentencia del 24 de mayo de 2001. C.P. Camilo Arciniegas Andrade. Radicado ACU 25000-23-27-000-2001-0080-01. MEDIO DE CONTROL: CUMPLIMIENTO DE NORMAS CON FUERZA MATERIAL DE LEY O DE ACTOS ADMINISTRATIVOS ACCIONANTE: ANDRÉS FELIPE ZAPATA MORALES ACCIONADO: MUNICIPIO DE SABANETA (ANTIOQUIA) – SECRETARÍA DE MOVILIDAD RADICADO: 05-001-33-33-033-2023-00433-01 PARÁGRAFO 1.
Las autoridades de tránsito podrán contratar el cobro de las multas que se impongan por la comisión de infracciones de tránsito.
PARÁGRAFO 2. Las multas serán de propiedad exclusiva de los organismos de tránsito donde se cometió la infracción de acuerdo con su jurisdicción. El monto de aquellas multas que sean impuestas sobre las vías nacionales, por parte del personal de la Policía Nacional de Colombia, adscrito a la Dirección de Tránsito y Transporte, se distribuirá en un cincuenta por ciento (50%) para el municipio donde se entregue el correspondiente comparendo y el otro cincuenta por ciento (50%) para la Dirección de Tránsito y Transporte de la Policía Nacional, con destino a la capacitación de su personal adscrito, planes de educación y seguridad vial que adelante esta especialidad a lo largo de la red vial nacional, locaciones que suplan las necesidades del servicio y la construcción de la Escuela de Seguridad Vial de la Policía Nacional”.
Estatuto Tributario – Decreto 624 de 1989, artículo 818 (modificado por el artículo 81 de la Ley 6 de 1992): “INTERRUPCIÓN Y SUSPENSION DEL TERMINO DE PRESCRIPCIÓN. El término de la prescripción de la acción de cobro se interrumpe por la notificación del mandamiento de pago, por el otorgamiento de facilidades para el pago, por la admisión de la solicitud del concordato y por la declaratoria oficial de la liquidación forzosa administrativa.
Interrumpida la prescripción en la forma aquí prevista, el término empezará a correr de nuevo desde el día siguiente a la notificación del mandamiento de pago, desde la terminación del concordato o desde la terminación de la liquidación forzosa administrativa. El término de prescripción de la acción de cobro se suspende desde que se dicte el auto de suspensión de la diligencia del remate y hasta: - La ejecutoria de la providencia que decide la revocatoria, - La ejecutoria de la providencia que resuelve la situación contemplada en el artículo 567 del Estatuto Tributario. - El pronunciamiento definitivo de la Jurisdicción Contencioso Administrativa en el caso contemplado en el artículo 835 del Estatuto Tributario”.
De ninguna de las disposiciones que invoca el accionante como incumplidas deduce la Sala la existencia de una obligación clara, expresa e inequívoca para la accionada, en razón de la cual deba exonerar al señor ZAPATA MORALES del comparendo que le fuera impuesto, porque la lectura de estos artículos tiene cabida en el marco de los procedimientos administrativos adelantados por las autoridades de tránsito y que se concretan en la expedición de actos administrativos que definen situaciones particulares y concretas.
En el caso concreto, examinadas la intervención del MUNICIPIO DE SABANETA, se encuentra que: MEDIO DE CONTROL: CUMPLIMIENTO DE NORMAS CON FUERZA MATERIAL DE LEY O DE ACTOS ADMINISTRATIVOS ACCIONANTE: ANDRÉS FELIPE ZAPATA MORALES ACCIONADO: MUNICIPIO DE SABANETA (ANTIOQUIA) – SECRETARÍA DE MOVILIDAD RADICADO: 05-001-33-33-033-2023-00433-01 (i) la autoridad de tránsito impuso el comparendo 05631000000011461286 el 30 de mayo de 2016, con código de infracción D02 (conducir sin portar el SOAT) (página 4, documento 06 del expediente);
(ii) posteriormente, profirió la Resolución 000000746189516 del 26 de junio de 2016, imponiendo la respectiva sanción (página 4, documento 06 del expediente); (iii) luego, mediante Resolución Nro. 147 del 10 de enero de 2019, notificada mediante aviso fijado en la página web de la entidad el 12 de abril de 2019, se libró mandamiento de pago (página 4, documento 06 del expediente).
Adicionalmente, se aportó copia de la comunicación con radicado CE2023079136 del 26 de septiembre de 2023, mediante la cual se atendió la solicitud formulada por el señor ZAPATA MORALES el 19 del mismo mes y año, radicada con el Nro. PQ2023028063 (páginas 10 a 12, documento 06 del expediente y 3 a 5, documento 07 del expediente). En dicha comunicación se despachó de manera desfavorable la pretensión de prescripción del comparendo 05631000000011461286, para lo cual se realizó un recuento de las actuaciones adelantadas por la entidad, correspondientes a las ya detalladas, y a las que sumó: (i) la expedición de la Resolución 15710 del 10 de agosto de 2021, en la cual se decretó el embargo de productos financieros; y (ii) la expedición de la Resolución 22104 del 5 de octubre de 2021, mediante la cual se ordenó seguir adelante con la ejecución. Asimismo, se advirtió: Página 4, documento 04 del expediente; página 11, documento 06 del expediente).
Este recuento, para concluir que las actuaciones y actos administrativos dan cuenta de un procedimiento administrativo en el marco del cual se discute una situación particular y concreta que, en definitiva, no es posible dirimir por la vía de la acción de cumplimiento, toda vez que, como se precisó, para que proceda este mecanismo constitucional es necesario que el debate procesal se refiera a una disposición con fuerza material de ley o un acto administrativo que contenga un mandato imperativo e inobjetable, de tal manera que el juez no tenga que esclarecer si se configura el derecho o el deber de cumplimiento.
Esta posición encuentra respaldo en lo expresado por la Corte Constitucional al estudiar la constitucionalidad de la primera parte del artículo 9º de la Ley 393 de 19976, en el siguiente sentido: 6 Ley 393 de 1997. “Artículo 9. La Acción de Cumplimiento no procederá para la protección de derechos que puedan ser garantizados mediante la Acción de Tutela.
En estos eventos, el Juez le dará a la solicitud el trámite correspondiente al derecho de Tutela. (…)”. MEDIO DE CONTROL: CUMPLIMIENTO DE NORMAS CON FUERZA MATERIAL DE LEY O DE ACTOS ADMINISTRATIVOS ACCIONANTE: ANDRÉS FELIPE ZAPATA MORALES ACCIONADO: MUNICIPIO DE SABANETA (ANTIOQUIA) – SECRETARÍA DE MOVILIDAD RADICADO: 05-001-33-33-033-2023-00433-01 “De este modo, la acción de cumplimiento está encaminada a la ejecución de deberes que emanan de un mandato, contenido en la ley o en un acto administrativo, imperativo, inobjetable y expreso, y no al reconocimiento por parte de la administración de garantías particulares, o el debate, en sede judicial, del contenido y alcance de algunos derechos que el particular espera que se le reconozcan7.
Según lo anterior, es lógico concluir que esta acción constitucional no procede para reconocer derechos particulares en discusión y menos aún para emitir un pronunciamiento sobre la legalidad de los actos administrativos expedidos en el marco del procedimiento ya detallado, puesto que ello anularía el principio de separación funcional de jurisdicciones y se dejaría sin sentido la existencia de los mecanismos procesales ordinarios y contencioso administrativos.
Esto es acorde con el principio de subsidiariedad, según el cual, la acción de cumplimiento “(…) tampoco procederá cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento (…)”. De manera que, para la Sala, no son de recibo los argumentos del accionante, quien expresó no acudir al mecanismo ordinario de defensa por cuestiones asociadas al tiempo que puede tardar el proceso contencioso administrativo, que, a su juicio, implicaría dificultades para recuperarse de los perjuicios causados (página 8, documento 01 del expediente); manifestación que desconoce que, en este escenario, lo pedido, esto es, la aplicación de los artículos 129 de la Ley 769 de 2002 y 818 del Estatuto Tributario, ya se decidió por la administración y, en consecuencia, existen sendos actos administrativos respecto de los cuales se podría o se pudo acusar su legalidad y, con ello, pretender lo que motivó esta acción constitucional8.
En ese sentido, obviar los términos para ejercer el medio de control respectivo, no haber advertido esta posibilidad o advertirla y dejarla pasar por considerarla ineficaz, no es razón para que el juez concluya que la acción de cumplimiento es procedente, en la medida en que “(…) el artículo 9 de la Ley 393 de 1997 consagra como única excepción a esta regla, el hecho que de no admitirse por el juez se siga un perjuicio grave e inminente para la accionante (…)”9, lo cual no fue acreditado en el proceso, como lo señaló el a quo. 7 Corte Constitucional.
Sentencia C-1194 de 2001. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. Sobre este punto, la jurisprudencia producida por el Consejo de Estado es pacífica respecto de los casos en que no es procedente la acción de cumplimiento. Por ejemplo: (i) Sentencia ACU-120. Sección Tercera. C.P. Ricardo Hoyos Duque, 22 de enero de 1998. En esta oportunidad se afirmó que “para perseguir el pago de las cesantías el actor cuenta con otro instrumento de defensa judicial” distinto a la acción de cumplimiento.
(ii) Sentencia ACU 126. Sección Segunda - Subsección "A". C.P. Dolly Pedraza De Arenas, 29 de enero de 1998. En esta oportunidad el Consejo desestimó la acción de cumplimiento planteada por el actor, pues pretendía que se ordenara al Centro de Rehabilitación integral de Boyacá “reconocer y pagar la prima técnica a la que tiene derecho”, conflicto que corresponde dirimir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo por la vía pertinente.
Véanse también los procesos ACU 558 (sentencia del 20 de febrero de 1998 C.P. Mariela Vega de Herrera), ACU 589 (sentencia del 25 de febrero de 1999 C.P. Juan de Dios Montes Hernández) y ACU 868 (sentencia del 9 de septiembre de 1999 C.P. Olga Inés Navarrete Barrero). 8 Cfr. Consejo de Estado. Sección Quinta. C.P. Rocío Araujo Oñate. Radicado 25000-23-41-000- 2018-01107-01(ACU) del 7 de marzo 2019. 9 Cfr. Consejo de Estado.
Sección Quinta. C.P. Alberto Yepes Barreiro. Radicado 88001-23-33- 000-2013-00004-01 (ACU) del 6 de noviembre de 2013. MEDIO DE CONTROL: CUMPLIMIENTO DE NORMAS CON FUERZA MATERIAL DE LEY O DE ACTOS ADMINISTRATIVOS ACCIONANTE: ANDRÉS FELIPE ZAPATA MORALES ACCIONADO: MUNICIPIO DE SABANETA (ANTIOQUIA) – SECRETARÍA DE MOVILIDAD RADICADO: 05-001-33-33-033-2023-00433-01 Las anteriores, son razones suficientes para considerar improcedente la acción de cumplimiento instaurada y, en consecuencia, se confirmará la sentencia impugnada.
Condena en costas en segunda instancia El artículo 21 de la Ley 393 de 1997 prevé la posibilidad de condenar en costas en el medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos; aspecto que, por la remisión expresa contenida en el artículo 30 de la misma ley, debe remitirse a los artículos 188 de la Ley 1437 de 2011 y, a su vez, al artículo 365 del Código General del Proceso.
De acuerdo con esta normativa, la condena en costas se encuentra supeditada a (i) la determinación de si la demanda fue presentada con manifiesta carencia de fundamento legal; y (ii) la comprobación de la causación de costas. A ello se debe agregar que según lo definido por la Subsección A de la Sección Segunda del Órgano de cierre de esta jurisdicción en decisión del 7 de abril de 201610, el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo introdujo una modificación en el sentido de cambiar el criterio subjetivo contenido en el Código Contencioso Administrativo – Decreto 01 de 1984, a un criterio objetivo valorativo.
Objetivo en tanto en toda sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, bien sea total o parcial o con abstención, según las reglas del Código General del proceso. Y valorativo en la medida que se requiere que el fallador verifique si estas se causaron11 y en la medida de su comprobación (como ocurre con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del mismo), sin que en esa valoración se incluya la mala fe o temeridad de las partes.
En los anteriores términos la Sala se abstendrá de condenar en costas en esta instancia, por cuanto no se observa que sea manifiesta una carencia de fundamentación legal o actuación temeraria que cause la condena en costas, y, por el contrario, pese a no asistirle razón al impugnante, presentó argumentos de peso para consolidar su postura, sumado, como lo advirtió el a quo, a la naturaleza constitucional de este medio de control, de conformidad con el cual cualquier persona puede acudir al juez para pretender el cumplimiento, en los términos ya desarrollados en esta providencia. 10 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 7 de abril de 2016.
C.P. William Hernández Gómez. Radicado N° 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-2014), reiterada por la misma Corporación en sentencias del 25 de noviembre de 2021 (radicado N° 19001-23-33-000-2018-00029-01(1622-20)), del 2 de diciembre de 2021 (radicado N° 88001- 23-33-000-2017-00035-01(6604-19)), del 17 de febrero de 2022 (radicado N° 17001-23- 33- 000-2016-00874-01 (4600-19)), entre muchas otras. 11 Siendo del caso resaltar que incluso la Sección Cuarta del Consejo de Estado ha condicionado la condena en costas a que éstas se encuentren probadas en el proceso; en este sentido véanse Sentencias del 11 de noviembre de 2021, radicado N° 68001-23-33-000-2015-00787-01(24432), del 18 de noviembre de 2021, radicado N° 25001-23-33-000-2018-00365-01(25510), del 25 de noviembre de 2021, radicado N° 25000-23-37-000-2013- 01403-01(24233), del 25 de noviembre de 2021, radicado N° 25000-23-37-000-2016-01988-01(24028), entre muchas otras.
MEDIO DE CONTROL: CUMPLIMIENTO DE NORMAS CON FUERZA MATERIAL DE LEY O DE ACTOS ADMINISTRATIVOS ACCIONANTE: ANDRÉS FELIPE ZAPATA MORALES ACCIONADO: MUNICIPIO DE SABANETA (ANTIOQUIA) – SECRETARÍA DE MOVILIDAD RADICADO: 05-001-33-33-033-2023-00433-01 En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA SEGUNDA DE ORALIDAD, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Constitución y la ley, FALLA:
PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia proferida el tres (3) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) por el Juzgado Treinta y tres Administrativo del Circuito de Medellín, conforme a lo expresado en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO. Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen. CÓPIESE Y
NOTIFÍQUESE Esta providencia se estudió y aprobó en Sala de la fecha, como consta en ACTA Nro. 113. LOS MAGISTRADOS, SANDRA LILIANA PÉREZ HENAO ADRIANA BERNAL VÉLEZ ÁLVARO CRUZ RIAÑO MAAA Este documento fue firmado de manera electrónica a través de la plataforma SAMAI y se puede validar en el siguiente enlace: https://samai.azurewebsites.net/Vistas/documentos/evalidador.aspx