RÉGIMEN SALARIAL Y PRESTACIONAL DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS – Marco jurídico aplicable / REAJUSTE SALARIAL – Debido proceso Síntesis del caso: En los términos del recurso de apelación presentado, corresponde a esta Sala determinar si acertó el Juez de Primera Instancia al negar las pretensiones de la demanda, por considerar que son ilegales los acuerdos expedidos por el consejo directivo del ITM, en los que se haya regulado un incremento salarial superior al fijado por el Gobierno Nacional y no pueden aplicarse al demandante, o si, por el contrario, como lo afirma la parte recurrente, la demandada no podía ajustar el salario del actor a los topes fijados por el ejecutivo, por cuanto ello constituye una desmejora de sus condiciones salariales y desconoce derechos de rango constitucional, sumado a que tal decisión se adoptó sin sujeción al debido proceso.
Extracto: (…) Según lo expuesto en el marco normativo de esta providencia, la determinación del régimen salarial de los empleados públicos es facultad exclusiva de los órganos legislativo y ejecutivo, los cuales gozan de una competencia concurrente para el efecto, en tanto el Congreso de la República establece los parámetros generales con base en los cuales el Gobierno Nacional fija los límites máximos de los salarios, topes a los que, a su vez, deben sujetarse las asambleas departamentales y los concejos municipales, cuando se trata de establecer las escalas de remuneración de los empleados territoriales.
(…) Por último, en relación con la vulneración del derecho a la igualdad, el cual alega la parte recurrente con fundamento en que en el ITM labora una empleada que, también haciendo parte del nivel técnico, no se le disminuyó su salario en el año 2014 y se le siguió pagando conforme a los incrementos del consejo directivo, esto es, superando los del Gobierno Nacional; frente a este punto, la Sala se encuentra igualmente de acuerdo con el análisis realizado en la sentencia de instancia, en tanto, si bien el testimonio de la señora V.S.J.C pudo dar cuenta de tal circunstancia, ello por sí solo no implica que deban acogerse las súplicas de la demanda, sobre todo si se tiene en cuenta lo que acertadamente afirmó el Juzgador, esto es, que no existen elementos suficientes que permitan realizar un juicio de igualdad entre dicha empleada y el actor, pues no se demostró que se encontrasen en idénticas circunstancias fácticas, esto es, mismo cargo, grado y nivel, así como que desempeñaran idénticas funciones, y que, si engracia de discusión así fuera, ello no habilitaría a la entidad para efectuar reconocimientos abiertamente contrarios a las leyes en materia de régimen salarial y prestacional de los empleados públicos.
(…) Concluya esta Sala de Decisión que la sentencia de primera instancia debe ser confirmada, en tanto quedó demostrado que la actuación de la entidad demandada, de reajustar el salario inicialmente reconocido al actor para el año 2014, no comporta un actuar arbitrario o de mala fe, sino que supone el cumplimiento del mandato legal, según el cual, ningún empleado territorial puede devengar un salario superior al establecido por el Gobierno. En consecuencia, no le asiste el derecho a que el salario pagado a partir de marzo de 2014, así como el de los años 2015 y 2016, sea reajustado con el porcentaje fijado por el consejo directivo del ITM para cada anualidad, como quiera que ello superaría los topes fijados por el Gobierno Nacional para la remuneración de los empleados del nivel técnico territorial y, en esa medida, tampoco se desconoció el debido proceso y el derecho a la igualdad del actor, ya que el pago de salarios por encima de los límites legales es una irregularidad que no crea derechos en favor del empleado y que debe ser subsanada en forma inmediata, sin supeditarse a trámite particular alguno. 2 010-2016-00454 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA SÉPTIMA DE ORALIDAD MAGISTRADA PONENTE: MARTHA NURY VELÁSQUEZ BEDOYA Medellín, veintiocho (28) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) REFERENCIA RADICADO 05001 33 33 010 2016 00454 02 MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – LABORAL DEMANDANTE ALEJANDRO MUÑÓZ GALLEGO DEMANDADOS INSTITUTO TECNOLÓGICO METROPOLITANO – ITM TEMA Escala de remuneración de los empleados públicos del nivel territorial debe obedecer a los límites fijados por el Gobierno Nacional DECISIÓN Confirma sentencia SENTENCIA N° 239 Decide esta Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia dictada el trece (13) de junio de dos mil veinte (2020) por el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Medellín, en la que se negaron las pretensiones de la demanda instaurada por el señor ALEJANDRO MUÑÓZ GALLEGO en contra de la INSTITUTO TECNOLÓGICO METROPOLITANO – ITM, en ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho consagrado en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA).
I.
ANTECEDENTES. 1.- PRETENSIONES La parte demandante solicita que se declare la nulidad de los actos administrativos contenidos en los Oficios No. 20151984 del 5 de junio de 2015 y No. 20152173 del 6 de julio de 2015, que negaron al demandante un reajuste salarial y prestacional. En consecuencia, a título de restablecimiento del derecho solicita que se ordene a la entidad demandada reliquidar el salario devengado en los años 2014 y 2016, con base en los acuerdos 045 de 2013, 031 de 2014 y 02 de 2016, con el consecuencial reajuste de las prestaciones sociales, la indexación de las sumas adeudadas, el pago de perjuicios materiales y, por último, que se condene en costas a su favor. 2.- HECHOS 3 010-2016-00454 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL 1.- Señala que el señor ALEJANDRO MUÑÓZ GALLEGO se ha desempeñado como empleado de carrera en el ITM desde hace aproximadamente 32 años y que, desde el año 2012, fue nombrado en el cargo de Técnico Operativo Código 314 Grado 06. 2.- Indica que el Concejo de Medellín expidió el Acuerdo 058 de 2012, por medio del que se estableció el incremento del salario mensual para el año 2013, en favor de los empleados del municipio del nivel central y organismos de control territorial y que, asimismo, allí se dispuso que los institutos descentralizados del orden municipal se regirían por las disposiciones de sus juntas o consejos directivos en cuanto al reajuste salarial. 3.- Refiere que el 20 de diciembre de 2012, el Consejo Directivo del ITM dictó el Acuerdo 038, en el que estableció un aumento salarial y prestacional del 6% para el año 2013 y, además, estimó que, si el municipio de Medellín llegaba a adoptar un incremento superior, se realizarían los trámites para ajustarse al mismo. 4.- Narra que, el Concejo de Medellín profirió el Acuerdo 075 de 2013, en el que estableció el incremento básico del salario mensual para el año 2014, estableciendo igualmente que, los institutos descentralizados del orden municipal se regirían por las disposiciones de sus juntas o consejos directivos en cuanto al reajuste salarial y que, por su parte, el Consejo Directivo del ITM dictó el Acuerdo 045 de 2013, indicando un aumento del 6% para el 2014. 5.- Manifiesta que el salario del año 2014, con el incremento del 6%, únicamente le fue pagado por los meses de enero y febrero de dicha anualidad, puesto que, el 17 de marzo de 2014, el demandante fue citado, junto con otros compañeros, a una reunión con la vicerrectoría general y el jefe de personal, en la que se les indicó verbalmente que sus salarios excedían los topes máximos establecidos por el Gobierno Nacional y que por ello debían ajustarse a esos límites, razón por la cual, a partir de marzo el salario del actor se redujo en $11.062,oo mensuales. 6.- Señala que la señora Victoria del Socorro Jaramillo Cárdenas, quien se desempeña como Técnico Administrativo, Código 367, Grado 10, fue la única “técnico” que no fue afectada con la disminución del salario, manteniéndose entonces con los incrementos porcentuales fijados por el Consejo Directivo del ITM. 7.- Seguidamente, indica que el 19 de diciembre de 2014, el Consejo Directivo del ITM expidió el Acuerdo 031 en el que estableció para el año 2015 un incremento salarial y prestacional del 6% para el personal administrativo y del 8% para los docentes de carrera, manteniendo la expresión relativa a que, si el municipio de Medellín llegaba a adoptar un incremento superior, se realizarían los trámites para ajustarse al mismo. 8.- Expone que, pese a lo anterior, en el año 2015 el salario del demandante únicamente fue incrementado en 1.58%, contrariando no solo el fenómeno inflacionario sino también 4 010-2016-00454 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL las disposiciones del Consejo Directivo de la entidad, por lo que elevó petición de reajuste en dicho sentido, la cual le fue resuelta desfavorablemente a través de los actos demandados. 9.- Pone de presente que, una de las compañeras de trabajo del actor y que también se desempeña como Técnico Operativo en la entidad, elevó consulta ante el Departamento Administrativo de la Función Pública, frente a la cual se emitió respuesta en la que se aseveró que no es posible desmejorar las condiciones laborales de quienes se encuentran ejerciendo un empleo. 10.- Refiere que el demandante finalizó el año 2015 devengando la suma de $2.251.917, que corresponde al tope nacional establecido en el Decreto 1096 de 2015, cuando debería haber devengado la suma de $2.420.209, de conformidad con los acuerdos del Consejo Directivo del ITM. 11.- Por último, narró que para el año 2016 el Consejo Directivo del ITM estableció un aumento salarial del 7.5% tanto para los empleados administrativos como para los docentes de carrera, por lo que, para dicha anualidad, el demandante debía percibir $2.601.724 y no $2.420.821 como ocurrió.
3. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN Señala la parte actora como disposiciones vulneradas, los artículos 13, 25, 48, 49 y 53 de la Constitución Política; El Código Sustantivo del Trabajo y los Acuerdos dictados por el Consejo Directivo del Instituto Tecnológico Metropolitano. Como concepto de violación expone que, de conformidad con los principios constitucionales y las normas laborales, el salario de los trabajadores no puede ser fijado de manera arbitraria ni discriminatoria, pues debe guardar correspondencia con el esfuerzo que implica la función desempeñada, así como con la experiencia y conocimientos del trabajador.
En esa medida, señala que las disposiciones superiores también limitan la libertad de configuración legislativa en cuanto a las condiciones de trabajo de los servidores públicos y restringen la discrecionalidad de las autoridades para la vinculación, permanencia y retiro de los empleos, por lo que ninguna entidad o autoridad tiene las potestades para dictar disposiciones en contrario a la Carta Superior.
Por otro lado, indica que se configura un trato desigual, en la medida que no se cumple la premisa de “a trabajo igual, salario igual”, teniendo en cuenta que en la entidad existe otro trabajador en el mismo nivel del demandante, el cual no ha sido objeto de reducción en el salario como lo fue el actor, por lo que continúa devengando un salario superior al tope nacional.
II. POSICIÓN DE LA ENTIDAD DEMANDADA 5 010-2016-00454 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL La entidad demandada allega contestación a la demanda (fls. 48 a 56) en la que se opone a las pretensiones de la demanda, señalando que el demandante se encuentra sometido al sistema salarial y prestacional establecido por el Congreso de la República a través de la Ley 4 de 1992, con su consecuencial regulación anual por conducto del Gobierno Nacional a través de los decretos que determinan los incrementos de cada vigencia fiscal, lo cual limita a las autoridades territoriales para efectuar reconocimientos salariales que superen los topes legales, sobre todo si se tiene en cuenta que en los Decretos 1015 de 2013, 185 de 2014 y 1096 de 2015, que fueron los expedidos por el Ejecutivo al respecto, específicamente se indica que ningún empleado de entidades territoriales podrá percibir una asignación básica mensual superior a los límites allí fijados.
Seguidamente, pone de presente que el Consejo Directivo del ITM fijó el incremento salarial para los años 2013, 2014 y 2015, con antelación a que el ejecutivo expidiera los decretos que determinaban el aumento porcentual de los salarios, ocurriendo que los acuerdos del Consejo Directivo resultaron superiores a los topes establecidos por el gobierno y, en esa medida, no pueden ser creadores de derechos adquiridos, al resultar abiertamente ilegales; asimismo, resalta que los incrementos que la entidad establecía, siempre concordaban con los topes del Gobierno, lo cual solo se desfasó para las anualidades que hoy se discuten, por lo que fue corregido.
Por otro lado, refiere que el concepto jurídico que se solicitó al Departamento Administrativo de la Función Pública fue en forma sesgada, pues no es que se esté disminuyendo el salario de un trabajador en forma unilateral y arbitraria, sino que se están acogiendo los lineamientos legales en material salarial y prestacional de los servidores públicos, en la medida que ninguna entidad territorial puede efectuar modificaciones al respecto.
Concluye diciendo que la razón por la que se inaplicó parcialmente los actos administrativos expedidos por el Consejo Directivo, fue que desconocían una norma de raigambre superior, como son los decretos nacionales. III. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA A través de sentencia del 13 de junio de 2020, el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Medellín negó las pretensiones de la demanda.
El A quo efectuó un recuento normativo y jurisprudencial, a partir del cual señaló que, para la definición del régimen salarial y prestacional de los servidores públicos del nivel territorial, existe una competencia compartida entre el legislador, el gobierno y las entidades, en tanto el Congreso de la república expide la Ley marco, a la que se sujeta el ejecutivo para dictar anualmente los decretos que fijan los topes de los salarios, 6 010-2016-00454 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL seguidamente, las asambleas departamentales y los concejos municipales establecen las escalas de remuneración aplicable a los cargos de sus dependencias y, a su turno, los gobernadores y alcaldes fijan los emolumentos de los empleados de sus dependencias, sometidos a las estipulaciones que sobre ello hayan fijado las asambleas y concejos.
Asimismo, refirió que la jurisprudencia de las altas cortes ha señalado que el derecho a mantener el poder adquisitivo del dinero, entendido como el incremento anual del salario, no es un derecho absoluto y puede verse limitado por criterios de gasto público social, progresividad, equidad y proporcionalidad. Al descender al caso concreto, señaló que en el Acuerdo 058 de 2012, dictado por el Concejo municipal de Medellín, se fijó el incremento salarial para los empleados públicos municipales, pero se determinó que ello no aplicaría a los institutos descentralizados, los cuales se regirían por las disposiciones que sobre la materia expidieran sus respectivos consejos directos y que, por ende, el consejo directivo del ITM estableció los incrementos correspondientes para el año 2013 y posteriores, pero realizó dicha labor con antelación a que el Gobierno Nacional dictara el decreto que fija los topes para cada anualidad, lo cual ocasionó que, si bien para los años 2013, 2015 y 2016 los incrementos estipulados por el consejo directivo coincidieron con dichos topes, para el año 2014 se desbordaron los límites fijados por el ejecutivo, siendo esa la razón por la que la entidad demandada disminuyera la asignación salarial en marzo de esa anualidad, lo que, a juicio del A quo, se corresponde con las disposiciones de la Ley 4ª de 1992, resaltando que dicha norma expresamente establece que cualquier régimen salarial o prestacional que contraríe la misma, no generará derechos adquiridos.
Afirmó que el porcentaje que se concedió anualmente al actor, por concepto de ajuste, se encuentra ajustado a derecho en la medida que fue consecuencia de los topes salariales fijados por el Gobierno Nacional para el nivel del cargo desempeñado. Por último, en cuanto al desconocimiento del principio de igualdad, el Juzgador estimó que el testimonio rendido al respecto, si bien demuestra que la señora Victoria del Socorro Jaramillo Cárdenas, empleada del ITM, continúa devengando la asignación salarial en los montos establecidos por el consejo directivo de la entidad y que su pago no se vio disminuido en marzo de 2014 como ocurrió con el demandante, ello no basta para demostrar la violación del derecho a la igualdad, pues no se demostró que dicha empleada se encontrara en idénticas circunstancias fácticas que el actor.
IV. RECURSO DE APELACIÓN Inconforme con lo decidido, la parte demandante interpuso recurso de apelación (fls. 183 y Ss), solicitando se revoque la sentencia y en su lugar se acceda a las pretensiones de la demanda. 7 010-2016-00454 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL Considera que no resulta aceptable lo afirmado por el Juez de Primera Instancia, en cuanto a que los incrementos salariales que superen los límites establecidos por el Gobierno Nacional son ilegales y que, por ello, deben inaplicarse, en tanto ello desconoce el derecho al reajuste salarial, que ostenta rango constitucional, sumado a que el demandante venía disfrutando de los porcentajes establecidos por el consejo directivo de la entidad e, incluso, existen empleados que se siguen beneficiando de ellos.
Afirma que los decretos expedidos por el Gobierno Nacional no efectúan diferenciaciones dentro de los niveles de empleo, por lo que no puede justificarse que algún empleado sí continúe percibiendo el incremento conforme el consejo directivo por ostentar un grado o denominación diferente. Adicionalmente, señala que los acuerdos dispuestos por el ITM nunca fueron revocados, pues precisamente existen empleados que se benefician de los mismos y otros no y, asegura, permitir ello sería perpetuar una aplicación injusta de la Ley, pues el trabajador no puede verse afectado por los errores en que incurre la administración y, por el contrario, deben prevalecer las garantías constitucionales.
Refiere que la prueba documental da cuenta de que la entidad demandada actuó en forma irregular e inadecuada, pues no expidió ningún acto administrativo por medio del que determinaba la disminución de los salarios, sino que únicamente informó la decisión en una reunión en la que no se les permitió contradecir o negociar la misma, razón por la cual, considera que también se desconoció el debido proceso a los empleados.
Indica que la prueba testimonial recaudada demuestra el proceso arbitrario desplegado por la entidad para reducir los salarios y, también que no todos los empleados de la entidad fueron objeto de dicha medida. Concluye que los topes fijados por el Gobierno Nacional no deben ser aplicados al demandante, pues contravienen las prerrogativas constitucionales que lo cobijan, pues no puede verse desmejorado en sus condiciones laborales, por lo que la entidad demandada solo debe aplicar tales topes a los empleados que se vinculen a partir de la decisión adoptada al respecto.
V. CONSIDERACIONES 1. PROBLEMA JURÍDICO. En los términos del recurso de apelación presentado, corresponde a esta Sala determinar si acertó el Juez de Primera Instancia al negar las pretensiones de la demanda, por considerar que son ilegales los acuerdos expedidos por el consejo directivo del ITM, en los que se haya regulado un incremento salarial superior al fijado por el Gobierno Nacional y no pueden aplicarse al demandante, o si, por el contrario, como lo afirma la parte recurrente, la demandada no podía ajustar el salario del actor a los topes fijados por el ejecutivo, por cuanto ello constituye una desmejora 8 010-2016-00454 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL de sus condiciones salariales y desconoce derechos de rango constitucional, sumado a que tal decisión se adoptó sin sujeción al debido proceso.
2. MARCO NORMATIVO Y JURISPRUDENCIAL APLICABLE. La Constitución Política estableció en el artículo 150, numeral 19, literal e), que corresponde al Congreso dictar normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para regular, entre otras materias, el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos.
De esta manera, existe una competencia compartida entre el legislador y el ejecutivo en la determinación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, en donde el Congreso establece los parámetros y lineamientos, con los que el ejecutivo establece el monto de los salarios. Respecto de los empleados del nivel territorial, se tiene que los artículos 300 y 313 de la Constitución Política establecen que corresponde a las asambleas departamentales y a los concejos municipales fijar las escalas de remuneración para las diferentes categorías de empleo, sumado a que, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 4ª de 1992, el Gobierno Nacional debe fijar anualmente los límites salariales máximos, de los que deben servirse las corporaciones territoriales para establecer las escalas de remuneración, ello al siguiente tenor: “ARTÍCULO 12.
El régimen prestacional de los servidores públicos de las Entidades Territoriales será fijado por el Gobierno Nacional, con base en las normas, criterios y objetivos contenidos en la presente Ley. En consecuencia, no podrán las Corporaciones Públicas Territoriales arrogarse esta facultad.
PARÁGRAFO. - El Gobierno señalará el límite máximo salarial de estos servidores guardando equivalencias con cargos similares en el orden nacional.” En hilo de lo anterior, se observa que el Gobierno Nacional ha expedido, entre otros, los siguientes decretos en los que se fijan los límites máximos salariales de los Gobernadores, Alcaldes y empleados públicos de las entidades territoriales y se dictan disposiciones en materia prestacional. - Decreto 1015 de 2013: Artículo 7°.
El límite máximo de la asignación básica mensual de los empleados públicos de las entidades territoriales para el año 2013 queda determinado así: NIVEL JERÁRQUICO SISTEMA GENERAL LÍMITE MÁXIMO ASIGNACIÓN BÁSICA MENSUAL 9 010-2016-00454 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL Artículo 8°. Ningún empleado público de las entidades territoriales podrá percibir una asignación básica mensual superior a los límites máximos establecidos en el artículo 7° del presente decreto. - Decreto 185 de 2014: Artículo 7°.
El límite máximo de la asignación básica mensual de los empleados públicos de las entidades territoriales para el año 2014 queda determinado así: NIVEL JERÁRQUICO SISTEMA GENERAL LÍMITE MÁXIMO ASIGNACIÓN BÁSICA MENSUAL DIRECTIVO $10.394.377 ASESOR $8.308.552 PROFESIONAL $5.804.191 TÉCNICO $2.151.650 ASISTENCIAL $2.130.300 Artículo 8°.
Ningún empleado público de las entidades territoriales podrá percibir una asignación básica mensual superior a los límites máximos establecidos en el artículo 7° del presente decreto. - Decreto 1096 de 2015 ARTÍCULO 7° El límite máximo de la asignación básica mensual de los empleados públicos de las entidades territoriales para el año 2015 queda determinado así: NIVEL JERÁRQUICO SISTEMA GENERAL LIMITE MÁXIMO ASIGNACIÓN BÁSICA MENSUAL DIRECTIVO $ 10.878.755 ASESOR $ 8.695.731 PROFESIONAL $ 6.074.667 TÉCNICO $ 2.251.917 ASISTENCIAL $ 2.229.572 ARTÍCULO 8° Ningún empleado público de las entidades territoriales podrá percibir una asignación básica mensual superior a los límites máximos establecidos en el artículo 7° del presente Decreto. -Decreto 225 de 2016:
ARTÍCULO 7. El límite máximo de la asignación básica mensual de los empleados públicos de las entidades territoriales para el año 2016 queda determinado así: NIVEL JERÁRQUICO SISTEMA GENERAL LIMITE MÁXIMO ASIGNACIÓN BÁSICA MENSUAL DIRECTIVO $ 11.724.035 ASESOR $ 9.371.390 PROFESIONAL $ 6.546.669 TÉCNICO $ 2.426.891 ASISTENCIAL $ 2.402.810 DIRECTIVO $10.097.510 ASESOR $8.071.257 PROFESIONAL $5.638.421 TÉCNICO $2.090.198 ASISTENCIAL $2.069.457 10 010-2016-00454 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL ARTÍCULO 8.
Ningún empleado público de las entidades territoriales podrá percibir una asignación básica mensual superior a los límites máximos establecidos en el artículo 7º del presente Decreto. Sobre el tema de competencia concurrente para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, así como para la determinación de la escala de remuneración del orden territorial, el Consejo de Estado ha señalado: “Nótese cómo en materia salarial, las competencias que le asisten al Congreso de la República y al Gobierno de manera concurrente son complementadas en el orden territorial, según la Carta Política, con las funciones atribuidas a las autoridades seccionales y locales, es decir, a las Asambleas Departamentales y al Gobernador, al igual que a los Concejos Municipales y al Alcalde, siempre dentro de los límites señalados por el Gobierno Nacional.
Frente a este tema la Sala ha sostenido que la facultad constitucional otorgada a las Asambleas Departamentales, para fijar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleo es de índole eminentemente técnico y no comprende la facultad de establecer el salario o factores salariales, sino que se limita a la agrupación o clasificación de los empleos del nivel departamental en las diferentes categorías, debiendo señalar en forma escalonada las consecuencias económicas que se derivan de dicha categorización1.
Por lo tanto, quiere decir que las Asambleas Departamentales dentro del sistema de remuneración de los cargos territoriales gozan de autonomía para fijar los sueldos correspondientes a cada una de las diferentes categorías ocupacionales, pero siempre dentro del límite máximo fijado por el Gobierno Nacional2, y los Gobernadores deben sujetar su actuación a tales parámetros, en el sentido de determinar el sueldo concreto asignado a cada una de ellas.
Siendo ello así, es dable afirmar que el Gobierno Nacional tiene la competencia para establecer el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos del orden territorial, quien debe expedirlo con atención al marco que le fije el Congreso de la República; así mismo, debe precisar el límite salarial máximo de estos empleados públicos guardando equivalencias con cargos similares a nivel nacional.
Acorde con esto, tal competencia no puede ser asumida por las Corporaciones Públicas Territoriales; sin embargo, la Corte Constitucional consideró que el mandato establecido en el artículo 12 de la Ley 4 de 1992 citado, no vulneró la autonomía de las entidades territoriales para fijar las escalas salariales y determinar los emolumentos de sus empleados públicos, en la medida que puede ejercer estas competencias dentro del límite fijado por el Gobierno Nacional.
La Corte Constitucional ha señalado sobre el particular, entre diversas cosas, que3: “(…) No obstante que las autoridades locales tienen competencias expresas para determinar la estructura de sus administraciones, fijar las escalas salariales y los emolumentos de sus empleados públicos (C.P. arts. 287, 300-7, 305-7, 313-6 y 315-7), no puede desconocerse la atribución general del Congreso en punto al régimen salarial y prestacional de los empleados públicos territoriales (C.P. arts. 150-5, 150-19-e y 287).
Del artículo 150-19 de la C.P., se deduce que la función de dictar las normas generales sobre el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos puede ser delegado a las Corporaciones públicas territoriales, lo que no sería posible si en este asunto el Congreso careciera de competencia. Desde luego, la competencia del Congreso y la correlativa del Gobierno no puede en modo alguno suprimir o viciar las facultades específicas que la Constitución ha concedido a las autoridades locales y que se recogen en las normas citadas.
La determinación de un límite máximo salarial, de suyo general, si bien incide en el ejercicio de las facultades de las autoridades territoriales, no las cercena ni la torna inocua. Ni el Congreso ni el Gobierno sustituyen a las autoridades territoriales en su tarea de establecer las correspondientes escalas salariales y concretar 1 Sentencia de 15 de abril de 2010, radicado 25000-23-25-000-2004-04746-01(0417-09), Consejero Victor Hernando Alvarado Ardila. 2 El Parágrafo del artículo 2 de la Ley 4 de 1992, otorga al Gobierno la facultad para señalar el límite máximo salarial de los servidores públicos de las entidades territoriales, guardando equivalencias con cargos similares en el orden nacional.
Esta norma declarada condicionalmente exequible por la Corte Constitucional en Sentencia C- 315 de 19 de julio de 1995, Magistrado Ponente Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz, “( ) siempre que se entienda que las facultades conferidas al gobierno se refieren, en forma exclusiva, a la fijación del régimen prestacional de los empleados públicos territoriales, al régimen prestacional mínimo de los trabajadores oficiales territoriales y al límite máximo salarial de los empleados públicos de las entidades territoriales ( )”. 3 Sentencia C-315 de 1995. 11 010-2016-00454 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL los emolumentos de sus empleados.
Dentro del límite máximo, las autoridades locales ejercen libremente sus competencias. La idea de límite o de marco general puesto por la ley para el ejercicio de competencias confiadas a las autoridades territoriales, en principio, es compatible con el principio de autonomía. Lo contrario, llevaría a entronizar un esquema de autonomía absoluta, que el Constituyente rechazó al señalar: “Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley.
(…)”. Emerge de tal precedente jurisprudencial, que la facultad Constitucional conferida a las Asambleas Departamentales y a los Concejos Municipales para fijar las escalas de remuneración de las distintas categorías de empleo (en los niveles departamental y municipal), debe enmarcarse en el límite máximo fijado por el Gobierno Nacional, en los respectivos decretos anuales de fijación de salarios para los empleados públicos del nivel territorial.”4 (Negrillas de la Sala) Por último, se pone de presente que dentro de las entidades del nivel territorial se encuentra el INSTITUTO TECNOLÓGICO METROPOLITANO, entidad del orden municipal, con patrimonio propio, autonomía administrativa y personería jurídica, cuyo estatuto general fue adoptado por el Consejo Directivo mediante el Acuerdo 004 del 11 de agosto de 2011, en el que se señaló, en materia de salarios y prestaciones sociales, lo siguiente: “ARTÍCULO
18. RESPONSABILIDADES DEL CONSEJO DIRECTIVO. (…) r) Expedir con arreglo al presupuesto y a las normas legales y reglamentarias, a propuesta del Rector, la planta de cargos de la Institución y fijar las asignaciones salariales ajustándose a la escala salarial del municipio de Medellín, con arreglo a lo dispuesto en la Ley 4 de 1992 y las demás normas que la modifiquen y sustituyan.”
3. DEL ACERVO PROBATORIO. Los hechos relevantes al proceso se encuentran soportados en las siguientes pruebas documentales que obran en el expediente: - Oficios No. 20151984 del 5 de junio de 2015 y No. 20152173 del 6 de julio de 2015, que negaron al demandante un reajuste salarial y prestacional (fls. 28 y 30) - Certificación del salario percibido por el demandante entre los años 2012 a 2016 (fl. 59)
4. DEL CASO CONCRETO. Se tiene que el señor ALEJANDRO MUÑOZ GALLEGO labora al servicio del ITM como Técnico Operativo Mantenimiento de Equipo, Código 314, Grado 08, devengando una asignación salarial que le es anualmente incrementada conforme el porcentaje establecido por consejo directivo de la entidad, no obstante, para el año 2014 el valor pagado superó los topes establecidos por el Gobierno Nacional para dicha anualidad, razón por la cual, a partir del mes de marzo el ITM dispuso el reajuste del salario conforme a los mismos, situación con la que se encuentra en desacuerdo el actor, por lo que pretende el reajuste del salario y prestaciones sociales con base en los porcentajes dispuestos por el consejo directivo del ITM, lo cual fue negado por el Juez de Primera Instancia al considerar que la decisión adoptada por la demandada, así como 4Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia del 29 de julio de 2021, Radicado: 63001-23-33-000-2017- 00543-01(4376-18), C.P.: CÉSAR PALOMINO CORTÉS 12 010-2016-00454 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL el pago de los salarios posteriores, se ajusta a las previsiones que sobre la materia dispone la Ley 4ª de 1992.
La parte actora insiste en que el salario pagado a partir de marzo de 2014 resulta inferior a lo que realmente corresponde, en tanto dicho emolumento debe calcularse a partir de los incrementos fijados por el consejo directivo del ITM, pues de lo contrario constituiría una desmejora de sus condiciones laborales y la vulneración del derecho a mantener el poder adquisitivo del salario.
Asimismo, alega que tal circunstancia va en contravía de los derechos a la igualdad y al debido proceso. Según lo expuesto en el marco normativo de esta providencia, la determinación del régimen salarial de los empleados públicos es facultad exclusiva de los órganos legislativo y ejecutivo, los cuales gozan de una competencia concurrente para el efecto, en tanto el Congreso de la República establece los parámetros generales con base en los cuales el Gobierno Nacional fija los límites máximos de los salarios, topes a los que, a su vez, deben sujetarse las asambleas departamentales y los concejos municipales, cuando se trata de establecer las escalas de remuneración de los empleados territoriales.
En el caso del ITM, se advierte que el concejo de Medellín delegó en el consejo directivo de dicho instituto la potestad para establecer los salarios de sus empleados, razón por la cual, anualmente emite los acuerdos con base en los que se incrementan las asignaciones, resaltándose que, como quedó visto, en todo caso ello debe respetar los límites que establezca el ejecutivo para el efecto.
Ahora bien, tal como lo señaló el Juez de Primera Instancia, la razón por la que el ITM reajustó a un monto inferior el salario pagado al demandante en el año 2014, obedeció a que el consejo directivo había reconocido una asignación mensual de $2.162.712, esto es, superior a la fijada por el Gobierno Nacional en el Decreto 185 de 2014 para el nivel técnico de las entidades territoriales y que correspondía a $2.151.650, circunstancia que, a juicio de esta Sala, resulta jurídicamente procedente y que en modo alguno puede entenderse como un actuar arbitrario que busca desmejorar las condiciones del actor, ya que realmente obedece al acatamiento del deber legal que le asiste a la demandada de otorgar salarios que no superen los establecidos anualmente por el Gobierno Nacional para las entidades territoriales, pues en esos términos es que el concejo de Medellín delega la función en el consejo directivo del ITM y, de no respetarse, implicaría además un déficit en el presupuesto que se asigna para el pago de salarios y prestaciones sociales de la entidad.
Adicionalmente, los salarios pagados al actor en los años 2015 ($2.251.917) y 2016 ($2.420.811) se encuentran en el límite fijado en los Decretos Nacionales 1096 de 2015 y 225 de 2016, que establecieron para el nivel técnico territorial, un salario de máximo $2.251.917 y $ 2.426.891, respectivamente, por lo que se observa que la remuneración 13 010-2016-00454 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL del demandante se encuentra conforme a derecho, por lo que no es procedente ordenar el reajuste pretendido con la demanda, ya que ello desbordaría los límites señalados.
Sumado a lo anterior, tampoco es de recibo el argumento relativo a que se está desconociendo el derecho a mantener el poder adquisitivo del salario, pues precisamente los decretos del Gobierno Nacional son de expedición anual, de forma tal que se garantice a los empleados un aumento en su remuneración que compense el fenómeno inflacionario del país. Por otro lado, la parte demandante aduce que se desconoció el debido proceso en la medida que se ordenó el reajuste del salario en el año 2014 sin haberse otorgado a los servidores la posibilidad de contradecir tal decisión y no se revocó el acuerdo del consejo directivo que había dispuesto el incremento; frente a este punto, debe decirse que en el plenario no obra copia del texto de dicho acuerdo y que, además, el hecho de que la remuneración terminara superando los límites legales se debió a que la demandada dictó el acuerdo antes de que se expidiera el decreto nacional para dicha anualidad, no obstante, recuérdese que al consejo directivo se le permite fijar los salarios en los mismos términos en que se le autoriza al concejo de Medellín, por lo que es claro que en el acuerdo debió estar contenido el sometimiento legal a los topes que fija el Gobierno Nacional y, en esa medida, la actuación de la demandada se resume en el cumplimiento de dicho precepto normativo, para lo que no es necesario trámite alguno, bastando entonces la comunicación de la situación a los interesados, como en efecto se hizo.
Por último, en relación con la vulneración del derecho a la igualdad, el cual alega la parte recurrente con fundamento en que en el ITM labora una empleada que, también haciendo parte del nivel técnico, no se le disminuyó su salario en el año 2014 y se le siguió pagando conforme a los incrementos del consejo directivo, esto es, superando los del Gobierno Nacional; frente a este punto, la Sala se encuentra igualmente de acuerdo con el análisis realizado en la sentencia de instancia, en tanto, si bien el testimonio de la señora Victoria del Socorro Jaramillo Cárdenas pudo dar cuenta de tal circunstancia, ello por sí solo no implica que deban acogerse las súplicas de la demanda, sobre todo si se tiene en cuenta lo que acertadamente afirmó el Juzgador, esto es, que no existen elementos suficientes que permitan realizar un juicio de igualdad entre dicha empleada y el actor, pues no se demostró que se encontrasen en idénticas circunstancias fácticas, esto es, mismo cargo, grado y nivel, así como que desempeñaran idénticas funciones, y que, si engracia de discusión así fuera, ello no habilitaría a la entidad para efectuar reconocimientos abiertamente contrarios a las leyes en materia de régimen salarial y prestacional de los empleados públicos.
En estos términos, es claro que la sentencia recurrida debe ser confirmada.
6. SOLUCIÓN AL PROBLEMA JURÍDICO. Concluya esta Sala de Decisión que la sentencia de primera instancia debe ser confirmada, en tanto quedó demostrado que la 14 010-2016-00454 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL actuación de la entidad demandada, de reajustar el salario inicialmente reconocido al actor para el año 2014, no comporta un actuar arbitrario o de mala fe, sino que supone el cumplimiento del mandato legal, según el cual, ningún empleado territorial puede devengar un salario superior al establecido por el Gobierno. En consecuencia, no le asiste el derecho a que el salario pagado a partir de marzo de 2014, así como el de los años 2015 y 2016, sea reajustado con el porcentaje fijado por el consejo directivo del ITM para cada anualidad, como quiera que ello superaría los topes fijados por el Gobierno Nacional para la remuneración de los empleados del nivel técnico territorial y, en esa medida, tampoco se desconoció el debido proceso y el derecho a la igualdad del actor, ya que el pago de salarios por encima de los límites legales es una irregularidad que no crea derechos en favor del empleado y que debe ser subsanada en forma inmediata, sin supeditarse a trámite particular alguno.
7. DE LA CONDENA EN COSTAS. El artículo 188 del CPACA (Ley 1437 de 2011) establece que en la sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, a menos que se trate de un asunto de interés público, dándosele el trámite consagrado para tal efecto en el Código General del Proceso. Sin embargo, tal condena no se produce en forma automática, sino que se debe efectuar una valoración para analizar la naturaleza del proceso y la causación de las costas.
En este caso, la Sala estima que no hay lugar a tal condena, habida consideración de estos dos aspectos y en razón a que no se evidencia manifiesta carencia de fundamento legal. En mérito de lo expuesto, EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA - SALA SÉPTIMA DE ORALIDAD- administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el trece (13) de junio de dos mil veinte (2020) por el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Medellín.
SEGUNDO: SIN COSTAS en esta instancia.
TERCERO: EJECUTORIADA esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen para lo de su cargo. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia se estudió y aprobó en Sala según acta de la fecha. L O S M A G I S T R A D O S, 15 010-2016-00454 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL Firmado electrónicamente MARTHA NURY VELÁSQUEZ BEDOYA Firmado electrónicamente CARLOS CRISTOPHER VIVEROS ECHEVERRI Firmado electrónicamente GONZALO ZAMBRANO VELANDIA LAPV