2ª Instancia Radicación: 73001-33-33-003-2022-00053-01 Medio de control: Protección de Derechos e Intereses Colectivos Demandante: Sergio Augusto Ayala Silva Demandado: Municipio de Natagaima Referencia: Apelación sentencia.. REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA MAGISTRADO PONENTE: JOSÉ ANDRÉS ROJAS VILLA Ibagué, dieciocho (18) de abril de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 73001-33-33-003-2022-00053-01 Medio de control: Protección de Derechos e Intereses Colectivos Demandante: Sergio Augusto Ayala Silva Demandado: Municipio de Natagaima Referencia: Apelación sentencia. La Sala se pronuncia respecto al recurso de apelación presentado por el apoderado1 del Municipio de Natagaima, contra la sentencia de primera instancia, proferida por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, el 20 de febrero de 2024, que amparó los derechos colectivos objeto de la demanda y expidió las órdenes consecuenciales.
ANTECEDENTES. La parte demandante instauró medio de control de Protección de derechos e intereses colectivos en contra del Municipio de Natagaima, con el fin de que se despachen las siguientes: Declaraciones y condenas 1. Que el Municipio de Natagaima ha vulnerado los derechos e intereses colectivos a “la seguridad pública y a la prevención de desastres previsibles técnicamente, no por accidentalidad, sino por daño contingente, peligro o amenaza”, relacionados con las edificaciones públicas existentes, indispensables y de atención a la comunidad, construidas antes del 15 julio de 2010, “pues no se ha realizado la evaluación de vulnerabilidad sísmica de las edificaciones indispensables, de acuerdo con los procedimientos de la Ley 400 de 1997 “el cual adopta las normas sobre construcciones sismo resistente”, Ley 388 de 1997 y reglamento colombiano de construcción sismo resistente NSR-10”. 2.
Que el municipio accionado debe, a. realizar la “evaluación de vulnerabilidad sísmica de las edificaciones indispensables mencionadas en el titulo A, capitulo A.2.5, numerales A.2.5.1.1 grupo IV “edificaciones indispensables” y A.2.5.1.2 grupo III “Edificaciones de atención a la comunidad” contenidas en el reglamento colombiano de construcción sismo resistente NSR-10 y demás normas concordante”, b. adoptar las medidas 1 Humberto Vásquez Perdomo. 2ª Instancia Radicación: 73001-33-33-003-2022-00053-01 Medio de control: Protección de Derechos e Intereses Colectivos Demandante: Sergio Augusto Ayala Silva Demandado: Municipio de Natagaima Referencia: Apelación sentencia.. administrativas y operativas para i. la ejecución a corto plazo de dicho estudio de vulnerabilidad sísmica en las edificaciones de atención a la comunidad del municipio, ii. ejecutar a corto plazo las intervenciones a las edificaciones, de conformidad con los estudios de vulnerabilidad sísmica, para llevar estas estructuras a un nivel de seguridad sísmica equivalente al de una edificación nueva diseñada y construida. 3.
La conformación del Comité para la verificación del cumplimiento del fallo y se le impongan las costas del proceso. Hechos. “Pág. 2-3 archivo “2_EXPEDIENTEDIGITAL_DEMANDA_A3202200053DEMAN(.pdf) NroActua 4” del aplicativo SAMAI”. Como respuesta a los requerimientos del Articulo 144 de la Ley 1437 de 2011, se evidenció, a. no se le dio el informe acorde a lo aquí pretendido, b. el Municipio de Natagaima no ha realizado la actualización de los estudios necesarios a las construcciones de uso clasificado como edificaciones indispensables y de atención a la comunidad, respecto de la amenaza sísmica, c. debiendo evaluar su vulnerabilidad sísmica, de acuerdo con los procedimientos del actual reglamento colombiano de construcción sismo resistente NSR-10.
Trámite procesal. La demanda fue se radicó el 8 de marzo de 2022 (5_EXPEDIENTEDIGITAL_DEMANDA_A2202200053ACTA(.pdf) NroActua 4), el 15 de marzo siguiente se admitió, el municipio accionado no contestó la demanda (archivo “A9. 2022-00053 CONSTANCIA SECRETARIAL VENCE TRASLADO PARA CONTESTAR DEMANDA.pdf.” de la carpeta archivo “21_ED_EXPEDIENTE_73001333300320220005(.zip) NroActua 53”), en la Audiencia Especial de Pacto de Cumplimiento, no se formuló propuesta de pacto y por ello se decretaron pruebas (archivo “C2. 2022-00053 ACTA AUDIENCIA PACTO CUMPLIMIENTO.pdf” de la carpeta de archivo “21_ED_EXPEDIENTE_73001333300320220005(.zip) NroActua 53”).
La sentencia apelada. La sentencia de primera instancia, proferida por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, el 20 de febrero de 2024, i. Amparó “el derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, respecto a las edificaciones de atención a la comunidad en la que funcionan la Alcaldía o Palacio Municipal y la Estación de Bomberos Voluntarios del Municipio de Natagaima”, ii. y por ello, Ordenó al Municipio accionado para que, dentro del término de 6 meses después de la ejecutoria de la sentencia, cumpla el artículo 54 de la Ley 400 de 1997 y sus decretos reglamentarios, a. inicie y culmine las gestiones de carácter administrativo, financiero y presupuestal pertinentes, “para adelantar la evaluación de vulnerabilidad sísmica de la edificación de atención a la comunidad denominada cuerpo de Bomberos Voluntarios de Natagaima ubicada en la calle 5 No. 2–59 (o en el lugar en que efectivamente este funcionado al momento de dar cumplimiento a esta providencia, si se trata 2ª Instancia Radicación: 73001-33-33-003-2022-00053-01 Medio de control: Protección de Derechos e Intereses Colectivos Demandante: Sergio Augusto Ayala Silva Demandado: Municipio de Natagaima Referencia: Apelación sentencia.. de una edificación construida antes de la entrada en vigencia de dicha norma)”, b. y con fundamento en el estudio, si “fuere necesario”, c. acometa las obras de rehabilitación y reforzamiento, en un plazo de 12 meses adicionales, d. efectúe en un término de 6 meses, a partir de la ejecutoria de la sentencia, “la reubicación de las dependencias de la Alcaldía o Palacio Municipal de Natagaima, a un sitio que cumpla con las normas de sismo resistencia NSR – 10 y arquitectónicas, hasta tanto se logre construir una sede que cumpla con dichas normas o hasta que se pueda efectuar una demolición parcial y reforzamiento estructural de la existente”, iii.
Ordenó la integración del Comité de Verificación de Cumplimiento de la sentencia, integrado por a. la titular del Despacho, b. el señor agente del Ministerio Público, c. el accionante y d. un delegado de la entidad accionada, que “se reunirá por convocatoria de su presidenta o por solicitud de cualquiera de sus integrantes”, iv. Denegó el reconocimiento de costas y Ordenó la remisión de la sentencia a la Defensoría del Pueblo y al Ministerio Público.Luego de revisar el cartabón probatorio, la Juez a quo estimó acreditadas las exigencias doctrinales, legales y jurisprudenciales, i. para amparar los derechos colectivos que fueron denunciados como amenazados y vulnerados y ii. dictó las ordenes de consecuencia; por tal menester demostró que las accionadas han vulnerado derechos colectivos al no tomar medidas correctivas en la normativa colombia que regula la sismo-resistencia, aludido en el requerimiento administrativo y que por su desdén, motivó el ejercicio de este medio de control, como son la realización de la actualización de los estudios necesarios a las construcciones de uso clasificado como edificaciones indispensables y de atención a la comunidad, respecto de la amenaza sísmica, ni la evaluación correspondiente a la vulnerabilidad sísmica de dichos edificios, de acuerdo con los procedimientos del actual reglamento colombiano de construcción sismo resistente NSR-10.
La apelación. Alcaldía municipal de Natagaima. Inconforme con la decisión, el apoderado del municipio interpuso recurso de apelación contra la totalidad de la sentencia; para el efecto y como sustento de su impugnación, expresó, i. “El debate jurídico desarrollado durante el curso del proceso demostró con claridad, que el Municipio de Natagaima no ha vulnerado los derechos e intereses colectivos relacionadas relacionados con las estructuras públicas cuyo uso se clasifican en edificaciones indispensables y de atención a la comunidad, por estar localizadas en zonas de amenaza sísmica”, ii. a. “Es claro que el Juzgado de conocimiento negó de plano todas y cada una de las pruebas solicitadas por parte del accionante, limitándolas única y exclusivamente a las aportadas en el proceso”, b. “Lo anterior tiene gran relevancia en el entendido que las aportadas por la parte accionante con el líbelo de la demanda, no tienen la fuerza probatoria para demostrar que el Municipio de Natagaima ha vulnerado los derechos e intereses colectivos hoy reclamados”, c. “Es por ello que la pretensión reclamada respecto a realizar las evaluaciones sísmicas de edificaciones indispensables pertenecientes al municipio, no resulta procedente por falta de pruebas aportadas por el accionante”, iii.
“el accionante no demostró los elementos mínimos esenciales configurativos de las acciones populares, a saber: 1. No demostró una acción u omisión de la parte demandada, el accionante solamente se limitó a enunciar en los hechos una supuesta vulneración a derechos colectivos, mas no PROBÓ ni aportó prueba alguna que acreditara ese hecho. 2.
No demostró un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos, dentro del líbelo de la demanda y durante 2ª Instancia Radicación: 73001-33-33-003-2022-00053-01 Medio de control: Protección de Derechos e Intereses Colectivos Demandante: Sergio Augusto Ayala Silva Demandado: Municipio de Natagaima Referencia: Apelación sentencia.. el curso del proceso, el accionante no allegó prueba alguna que acreditara un daño contingente o peligro inminente, por el contrario, tan solo se limitó a citar normas más no a demostrar el elemento fundamental de peligro, amenaza o peligro inminente. 3.
No demostró la relación de causalidad entre la acción, la omisión, y la señalada afectación de los referidos derechos e intereses. Como consecuencia de la no demostración de los elementos anteriores, por sustracción de materia, no existe vínculo de causalidad entre las acciones u omisiones y las supuestas afectaciones que nunca existieron ni fueron probadas”.
TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA Mediante auto del 5 de abril de 2024 se admitió el recurso de apelación; de conformidad con las orientaciones doctrinarias del Consejo de Estado en el sentido de que las sentencias de segunda instancia, proferidas en Acciones populares no permite acudir a las previsiones de la Ley 1437 de 2011 o al C.G. del P. para surtir los traslados, porque debe proferirse en un término más expedito2.
CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL La competencia. Este tribunal es competente para conocer la apelación, de conformidad con los artículos 104 -Inc. 1º.-, 153 y 243 de la Ley 1437 de 2011; pues se cuestiona una sentencia proferida por un Juez del Circuito Administrativo de Ibagué en la que es son entidades públicas, por causa de una actuación sujeta al derecho administrativo.
Problema jurídico. Con arreglo a la apelación formulada por el apoderado del municipio de Natagaima, la Sala se concentrará en determinar si el Juez de primera instancia dictó la sentencia que definió la instancia sin fundamento probatorio alguno. Hechos Probados - Estipulaciones probatorias3. 2 Ley 472 de 1998, articulo 37.”(…) El recurso de apelación procederá contra la sentencia que se dicte en primera instancia, en la forma y oportunidad señalada en el Código de Procedimiento Civil, y deberá ser resuelto dentro de los veinte (20) días siguientes contados a partir de la radicación del expediente en la Secretaría del Tribunal competente.
La práctica de pruebas durante la segunda instancia se sujetará, también, a la forma prevista en el Código de Procedimiento Civil; en el auto que admite el recurso se fijará un plazo para la práctica de las pruebas que, en ningún caso, excederá de diez (10) días contados a partir de la notificación de dicho auto; el plazo para resolver el recurso se entenderá ampliado en el término señalado para la práctica de pruebas”. 3 Las estipulaciones o postulaciones probatorias se identifican con la conducta que los abogados litigantes asumen, expresa o tácitamente ante el juez que preside el juicio, con el propósito de que este funcionario estime acreditados ciertos hechos y sus circunstancias; son instituciones inherentes al moderno modelo procesal, desprovistas de aspiraciones retribucionistas y que no hacen parte del régimen premial; su finalidad es dinamizar el proceso.
Se materializan con la anuencia del representado. Su denominación deriva del verbo latino stipulari, que traduce pactar o concertar, no obedece a la casualidad, sino a la estrategia escogida por el abogado, en consonancia con su respectiva teoría, producto de la autonomía y voluntad de las partes, por lo que el juez no debe presionar para que se estipule, ni injerir en su elaboración. 2ª Instancia Radicación: 73001-33-33-003-2022-00053-01 Medio de control: Protección de Derechos e Intereses Colectivos Demandante: Sergio Augusto Ayala Silva Demandado: Municipio de Natagaima Referencia: Apelación sentencia..
Como circunstancias fácticas, esta Sala se atendrá a la información contenida documentalmente en el expediente, la cual no fue tachada de falsa por las partes contra las que se adujo, razón suficiente para darle el valor que la libre apreciación de la prueba implica para el Juez. En este escenario, el apelante no cuestiona las bases probatorias sobre las que se edificó las sentencia, que debieron ser contradichas con arreglo a los lineamientos previstos en el C.G. del P., circunstancia que, de todos modos, no puede desconocer otros medios que contribuyen a la construcción de la unidad de prueba.
En efecto, ni un solo argumento fue ensayado para rebatir los hallazgos traídos al proceso documentalmente, o por los informes técnicos elaborados por servidores públicos de la propia entidad accionada; razón suficiente para tenerlos como prueba admisible como medio de convicción y concluir su pertinencia; es evidente que la alzada no puede servir de acicate para descalificar la prueba que adicionalmente sirvió al a quo4 para concluir la vulneración de los derechos colectivos.
Límites de la apelación. Pasa la Sala a estudiar el recurso de apelación interpuesto, en tanto solo le está dado al ad quem pronunciarse sobre los cuestionamientos hechos al fallo5, sin que se pueda infiltrar en el estudio de tópicos que no fueron debatidos por el o los recurrentes, así lo ha dicho de manera reiterada el Consejo de Estado6.
“La apelación permite el ejercicio del derecho de defensa de las partes, a través de la Una vez admitidas son unilateralmente irretractables y vinculantes, guardan relación directa con el descubrimiento probatorio, ya que solo cuando los antagonistas descubren, enuncian, solicitan y el juez decreta, afloran las posiciones de disenso o de consenso en relación con hechos y circunstancias de innecesario debate sustantivo al interior del juicio.
Si la estipulación no es aceptada, a las partes incumbe probar y discutir sobre lo que pretendieron acordar. Deben ser controladas e incorporadas al juicio por cualquiera de los litigantes; admitidas como prueba por parte del juez que preside la causa, han de utilizarse como tales en el debate, dado que sistemáticamente articuladas con el restante material probatorio, se constituyen en fundamento del fallo. 4 El requisito general de la sustentación para la procedencia del recurso fue explicitado en el artículo 322 del C.G. del P., en cuanto establece que el apelante deberá precisar "los reparos concretos que le hace a la decisión, sobre los cuales versará la sustentación que hará ante el superior", no obstante lo cual, "Para la sustentación del recurso será suficiente que el recurrente exprese las razones de su inconformidad con la providencia apelada"; por otro lado, el artículo 320 Ib., respecto de los fines de la apelación, asevera que este tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, "únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante". 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ;
Sentencia del 7 de diciembre de 2017, Radicación número: 08001-23- 31-000- 2009-01122-01, Demandante: Seguros del Estado S.A. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – Dian, Demandado: Seguros del Estado S.A., Tema: Recurso de apelación – Límites. 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “A”, Consejero ponente: CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA;
Sentencia del 9 de marzo de 2016, Radicación número: 81001-23-31-000-2009-00008-01(39160), Demandante: Ana Gregoria López Laya y Otra, Demandado: Rama Judicial. Tema: Daños causados por la administración de justicia / Error Jurisdiccional. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Consejero ponente: HERNÁN ANDRADE RINCÓN;
Sentencia del 14 de julio de 2016, Radicación número: 17001-23-31- 000- 2002-01526-01(37533), Demandante: Luis Alfonso Gallego Morales Y Otro, Demandado: Nación - Ministerio 2ª Instancia Radicación: 73001-33-33-003-2022-00053-01 Medio de control: Protección de Derechos e Intereses Colectivos Demandante: Sergio Augusto Ayala Silva Demandado: Municipio de Natagaima Referencia: Apelación sentencia.. impugnación de la decisión judicial contenida en la sentencia. Por tanto, exige que el recurrente confronte los argumentos expuestos por el fallador de primera instancia con sus propias razones de inconformidad, para determinar si las pruebas y el sustento jurídico han sido correctamente valorados.
“Como ha señalado esta Corporación ‘la labor de la segunda instancia consiste en verificar, sobre la base de la decisión impugnada, el acierto o el error del A-quo en el juicio realizado, circunscribiéndose a dicho aspecto la competencia’. “El recurso de apelación es un instrumento judicial, en este caso, para impugnar una sentencia controvirtiéndola con argumentos que apunten a desvirtuarla total o parcialmente y sirvan de marco al juez de segunda instancia para llevar a cabo la función revisora que comporta tramitar y decidir una apelación. “Esa función, que no es oficiosa, tiene que apoyarse en la argumentación contenida en la sustentación del recurso de apelación, que le debe servir al ad quem para soportar la decisión de revocar o modificar la sentencia de primera instancia según lo pretendido por el apelante.
“En el presente caso, con base en lo planteado por la entidad demandada en el recurso de apelación, no es posible de ninguna manera revocar la providencia impugnada, pues no planteó ninguna inconformidad contra la sentencia, sino que se refirió a otros aspectos que no fueron el fundamento de la decisión”7 (subraya la Sala). Aún más, esta Subsección también ha delimitado el estudio del recurso de apelación a los motivos de inconformidad que exponga el recurrente, pues, de lo contrario, se vulneraría el principio de congruencia que debe gobernar todas las providencias judiciales; así, en sentencia del 26 de enero de 2011, expresó: ´De conformidad con el principio de congruencia, al superior, cuando resuelve el recurso de apelación, sólo le es permitido emitir un pronunciamiento en relación con los aspectos recurridos de la providencia del inferior, razón por la cual la potestad del juez en este caso se encuentra limitada a confrontar lo decidido con lo impugnado en el respectivo recurso y en el evento de que exceda las facultades que posee en virtud del mismo, se configurará la causal de nulidad prevista en el numeral 2 del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil, relativa a la falta de competencia funcional´8.
Así las cosas, es claro que la competencia del juez de segunda instancia está de Defensa - Ejercito Nacional, Tema: Recurso de apelación – Limites y competencia del juez de segunda instancia. Consejo de Estado, Sala de Lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Consejero Ponente: CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA; Sentencia del 14 de julio de 2016, Radicación número: 13001-23-31-000-2003-02167-01(41482), Demandante: José Eugenio Arroyo Pino y Otros, Demandado: Nación –Ministerio de Defensa – Armada Nacional, Tema: Recurso de apelación – procedencia. 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Consejero Ponente: WILLIAM GIRALDO GIRALDO;
Sentencia del 26 de noviembre de 2009, Radicación número 25000-23-27-000-2007- 00024-01 (17272), Demandante: Hospital Universitario Clínica San Rafael, Demandado: Dirección Distrital de Impuestos – Secretaría de Hacienda Distrital, Tema: Recurso de apelación – Objeto / Sustentación del recurso de apelación – Sirve al ad quem para soportar la decisión de revocar o modificar la sentencia de primera instancia. 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Consejero Ponente: MAURICIO FAJARDO GÓMEZ;
Sentencia del 26 de enero de 2011, Radicación número: 25000-23-26-000-1997-03804- 01 (19865), Demandante: Marleny Bermúdez Aya y otros, Demandado: Instituto Nacional Penitenciario y 2ª Instancia Radicación: 73001-33-33-003-2022-00053-01 Medio de control: Protección de Derechos e Intereses Colectivos Demandante: Sergio Augusto Ayala Silva Demandado: Municipio de Natagaima Referencia: Apelación sentencia.. circunscrita a los cuestionamientos que hace el recurrente a la providencia impugnada, por lo que no le está dado al ad quem estudiar asuntos de la sentencia que no fueron atacados en la alzada, a menos que en la segunda instancia se observe una ostensible violación a derechos fundamentales de las partes (esto último, en procura de la preservación de la eficacia y supremacía jurídica de la Constitución), así lo advirtió, la Sección Primera del Consejo de Estado9.
Marco normativo y jurisprudencial aplicable al caso. Las acciones populares10 se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos11, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible (artículo 2º. de la Ley 472 de 1998), los principales elementos definitorios de su naturaleza jurídica son12: Carcelario -INPEC, Tema: Recluso – Muerte en centro penitenciario / Detención preventiva – Presunción de inocencia. 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero ponente: GUILLERMO VARGAS AYALA;
Sentencia de 15 de septiembre de 2016, Radicación número: 25000- 23- 24-000-2007-90177-01, Demandante: Alexander Méndez Mendoza, Demandado: Concejo de Bogotá D.C., Tema: Acto que ha perdido fuerza ejecutoria. 10 En la terminología adoptada por el Legislador en el C. de P.A. y de lo C.A., se alude al medio de control de "Artículo 144.
PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS." 11 Que por mandato del artículo 4 de la Ley 472 de 1998, "Son derechos e intereses colectivos, entre otros, los relacionados con: a) El goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias; b) La moralidad administrativa; c) La existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. La conservación de las especies animales y vegetales, la protección de áreas de especial importancia ecológica, de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, así como los demás intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente; d) El goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; e) La defensa del patrimonio público; f) La defensa del patrimonio cultural de la Nación; g) La seguridad y salubridad públicas; h) El acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública; i) La libre competencia económica; j) El acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna; k) La prohibición de la fabricación, importación, posesión, uso de armas químicas, biológicas y nucleares, así como la introducción al territorio nacional de residuos nucleares o tóxicos; l) El derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; m) La realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes; n) Los derechos de los consumidores y usuarios.
Igualmente son derechos e intereses colectivos los definidos como tales en la Constitución, las leyes ordinarias y los tratados de Derecho Internacional celebrados por Colombia.
PARÁGRAFO. Los derechos e intereses enunciados en el presente artículo estarán definidos y regulados por las normas actualmente vigentes o las que se expidan con posterioridad a la vigencia de la presente ley". 12 Los enunciados, libres, de la base argumentativa son tomados del Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ;
Sentencia del 13 de febrero de 2018, Radicación número: 25000-23-15-000-2002-02704-01 (SU), Actor: Antonio José Rengifo, Demandado: Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Dirección General Marítima Portuaria de Colombia (Dimar) y Otros, Revisión Eventual de Acción Popular. 2ª Instancia Radicación: 73001-33-33-003-2022-00053-01 Medio de control: Protección de Derechos e Intereses Colectivos Demandante: Sergio Augusto Ayala Silva Demandado: Municipio de Natagaima Referencia: Apelación sentencia.. a) Es una expresión concreta el derecho de acción. Es decir, le permite a los titulares13 solicitar ante el juez competente que mediante orden judicial, provea tutela judicial efectiva de los derechos e intereses colectivos vulnerados o cese la amenaza de ello.14 b) Es principal: La acción popular es de carácter principal y en consecuencia autónoma, lo cual implica que no depende de la inexistencia de otras acciones para solicitar la protección del derecho o interés invocado.
Muy diferente, por ejemplo, a la acción de tutela, que es eminentemente residual. c) Es preventiva: Porque procede, incluso, cuando el derecho o interés colectivo no ha sido vulnerado si se concluye que está amenazado y que es necesario evitar un daño contingente o hacer cesar el peligro.15 Lo anterior, pese a que las acciones u omisiones sean remotas, ya que lo determinante es que sus efectos persistan frente a la amenaza o puesta en peligro. d) Es eventualmente restitutiva: Porque el juez de la acción popular puede ordenar que las cosas vuelvan al estado anterior cuando fuere posible. e) Es actual, no pretérita.
Ello significa que habrá carencia de objeto si ha cesado la vulneración o amenaza del derecho colectivo.16 Por el contrario, procederá este mecanismo de protección -aunque el hecho generador sea anterior y se haya consumado-, si la violación, amenaza o puesta en peligro del derecho o interés colectivo, persiste, sea actual o inminente, o imprescriptible, inalienable, como ocurre con la conservación del patrimonio cultural. f) La vulneración o amenaza debe ser real, inminente, concreta.
Tal como lo ha precisado el Consejo de Estado la amenaza y vulneración denunciadas, deben ser reales y no hipotéticas, directas, inminentes, concretas y actuales, de manera tal que en realidad se perciba la potencialidad de violación del derecho colectivo o la verificación del mismo.17 g) Es excepcionalmente indemnizatoria. Es decir, en aquellos casos en los cuales se ha probado el daño a un derecho o interés colectivo, el juez podrá 13 Ley 472.
Artículo 12, precisa que son titulares de las acciones populares: 1. Toda persona natural o jurídica. 2. Las organizaciones No Gubernamentales, la Organizaciones Populares, Cívicas o de índole similar. 3. Las entidades públicas que cumplan funciones de control, intervención o vigilancia, siempre que la amenaza o vulneración a los derechos e intereses colectivos no se hayan originado en su acción u omisión. 4.
El Procurador General de la Nación, el Defensor del Pueblo y los Personeros Distritales y municipales, en lo relacionado con su competencia. 5. Los alcaldes y demás servidores públicos que por razón de sus funciones deban promover la protección y defensa de estos derechos o intereses. 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ;
Sentencia del 14 de septiembre de 2020, Radicación número: 73001-23-31- 000-2011-00611-03(AP), Actor: Personería Municipal de Ibagué, Demandado: Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible), Instituto Colombiano de Geología y Minería – Ingeominas (hoy Agencia Nacional de Minería), Corporación Autónoma Regional del Tolima – Cortolima, Municipio de Ibagué, Empresa Ibaguereña de Acueducto y Alcantarillado Ibal E.S.P. S.A., Anglogold Ashanti Colombia S.A.(hoy Sociedad Kedahda S.A.), Continental Gold Ltda. (hoy Negocios Mineros S.A.), Oro Barracuda Ltda., Fernando Montoya, Alberto Murillo y Eugenio Gómez. 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejera ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN;
Sentencia del 1o. de agosto de 2019, Radicación número: 52001-23-33-000- 2017-00070-01(AP), Actor: Emilio Orlando Gámez Caicedo, Demandado: Municipio de Pasto y Otros. 16 En este punto tiene gran similitud con la acción de tutela. 17 Sección Tercera, 16 de febrero de 2006, Radicación número: 15001-23-31-000-2003-01345-01(AP) 2ª Instancia Radicación: 73001-33-33-003-2022-00053-01 Medio de control: Protección de Derechos e Intereses Colectivos Demandante: Sergio Augusto Ayala Silva Demandado: Municipio de Natagaima Referencia: Apelación sentencia.. condenar al pago de perjuicios en favor de la entidad pública no culpable, que tenga entre sus funciones la vigilancia o protección del derecho o interés colectivo vulnerado (artículo 34 de la L 472). h) La prueba de la vulneración o amenaza está a cargo del actor popular.
Esto implica, en principio, que la carga de la prueba la tiene el demandante; sin embargo, si por razones de orden económico o técnico este no pudiere asumirla, el juez impartirá las órdenes necesarias para suplir la deficiencia y obtener los elementos probatorios indispensables para proferir un fallo de mérito, en la que deben quedar plenamente demostradas las acciones u omisiones denunciadas o queden evidenciadas.18 Así mismo, de acuerdo con estas características, el juez de la acción popular decide el asunto, entre otros, bajo los siguientes parámetros: a) Tiene en cuenta los principios consagrados en normas constitucionales, convencionales, o legales, que expresan valores superiores, o bien, como norma programática o directriz, que orienta la función pública y la administrativa. b) Constata la efectiva vulneración o agravio, o el daño contingente, o la amenaza de uno o varios derechos e intereses colectivos invocados o que, de oficio, encuentre vulnerados o en riesgo. c) Identifica la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, causante de la violación o amenaza19. d) Definidos los supuestos fácticos y jurídicos, en la sentencia se ordenan las medidas pertinentes, oportunas y procedentes conforme a lo indicado en el artículo 34 de la Ley 472.20 Como la labor judicial consiste en ubicar la acusación de la acción u omisión cuestionada con el supuesto fáctico del que se deriva una consecuencia jurídica, los requisitos21 para que proceda la acción popular son22 i. la existencia de una acción u omisión por parte de autoridades públicas o de los particulares, en relación con 18 La Ley 472, en su Artículo 30 determina "La carga de la prueba corresponderá al demandante". 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Consejero ponente: ALIER EDUARDO HERNÁNDEZ ENRÍQUEZ;
Sentencia del 21 de febrero de 2007, Número de radicación: 63001- 23-31-000-2004-00243-01(AP), Actor: Reinaldo Antonio Rubio Valencia y Otro, Demandando: Municipio de Armenia y Otros, Referencia: Acción Popular. 20 Sentencia C-215-99. Referencia: Expedientes D-2176, D- 2184 y D-2196 (acumulados), Acción pública de inconstitucionalidad contra los artículos 11, 12 (parcial), 13, 27, 30, 33, 34 (parcial), 45, 46, 47, 48 (parcial), 50, 53 (parcial), 55, 65 (parcial), 70 (parcial), 71, 73, 85 y 86 de la Ley 472 de 1998, “por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”, Demandantes: Andrés de Zubiría Samper, Luis Enrique Cuervo Pontón y Armando Palau Aldana, Magistrada Ponente (E): Dra. MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO;
Sentencia de abril 14 de 1999. 21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejera ponente (E): MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO; Sentencia del 4 de febrero de 2010, Radicación número: 73001-23-31-000-2001- 01676-01(AP), Actor: Félix Eduardo Martínez Ramírez y Otro, Demandado: Municipio de Ibagué y Otros, Referencia: Apelación sentencia, Acción popular. 22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera;
Sentencia de 5 de marzo de 2015, Número de radicación 15001-23-33-000-2013-00086-01(AP), C.P. MARCO ANTONIO VELILLA MORENO. 2ª Instancia Radicación: 73001-33-33-003-2022-00053-01 Medio de control: Protección de Derechos e Intereses Colectivos Demandante: Sergio Augusto Ayala Silva Demandado: Municipio de Natagaima Referencia: Apelación sentencia.. el cumplimiento de sus deberes legales23, ii. la existencia de un daño contingente, peligro, amenaza, o vulneración de derechos o intereses colectivos; y iii. la relación de causalidad entre la acción u omisión, y la afectación de los derechos e intereses mencionados.24 La Ley Orgánica de Presupuesto, aplicable a las entidades territoriales, i. permite que los reglamentos o normas internas territoriales, dispongan la manera como los gastos de inversión deben ser clasificados y detallados, ii. tales gastos, de ordinario, se corresponden con a. el Programa de gobierno, b. el Plan de desarrollo municipal, c. el Presupuesto anual y, evidentemente, no obstante lo anterior, la acción del ente territorial no se agota en dichos actos administrativos pues que para ello, d. se convalida legal y constitucionalmente, las modificaciones y ajustes del presupuesto de conformidad con la dinámica gubernamental para proveer losa servicios públicos, iii. los propósitos que devienen del universo del Sistema General de Participaciones que por una u otra causa, transfiere el Gobierno central a las entidades territoriales; y ello es muestra de coherencia presupuestal porque, iv. de conformidad con el artículo 6º. de la Constitución Política, en armonía con el artículo 121, ibídem, las autoridades serán responsables por infringir la Constitución y las leyes y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones, las cuales están señaladas en la Constitución y la ley, de donde se concluye que ninguna autoridad puede ejercer funciones distintas a las a ella atribuidas; por tal menester, v. la forma de detallar los gastos de inversión, es una atribución que el ejecutivo municipal lleva a cabo a través del decreto de liquidación del presupuesto anual -pues, el Ejecutivo es quien debe armonizar su Programa de gobierno con las necesidades de su comunidad en un haz dinámico de función pública-, vi. de ahí el porqué, el Ejecutivo municipal, es el gran responsable de suplir la prestación de los servicios territoriales de manera técnica pues su desempeño vii. resulta estelar en la configuración presupuestal en su cuatrienio, viii. al proponer su trámite y aprobación en las condiciones que llegue a detectar, o que en el devenir de su función, deba acometer.
No obstante lo anterior, se recuerda que es un deber inexcusable de los servidores públicos proveer las actuaciones administrativas presupuestales, de hacienda pública y saneamiento de las finanzas de tal manera que se incorporen las partidas correspondientes para el pago de la deuda pública -con preeminencia, la social- pues una omisión en tal sentido comporta responsabilidades fiscales, penales, disciplinarias, de repetición y personal para quienes tienen a cargo el servicio público, deben provisionar lo pertinente para el pago de las acreencias correspondientes.
Así las cosas, es claro que la preparación del Presupuesto, es el acto más técnico de todos los actos técnicos que se proveen en la administración pública, porque está informado de ciencias exactas, de matemáticas financieras, de las más exquisitas 23 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; Sentencia de 9 de junio de 2011, Número de radicación 25000-23-27-000-2005-00654-01 (AP), C.P. MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ. 24 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera;
Sentencia de 30 de junio de 2011, Número de radicación: 50001-23-31-000-2004-00640-01(AP), C.P. MARCO ANTONIO VELILLA MORENO. 2ª Instancia Radicación: 73001-33-33-003-2022-00053-01 Medio de control: Protección de Derechos e Intereses Colectivos Demandante: Sergio Augusto Ayala Silva Demandado: Municipio de Natagaima Referencia: Apelación sentencia.. técnicas de la ciencia contable, porque está precedido de los más profundos significados del trasegar de la entidad pública -territorial y por servicios- y por la más elocuente demostración de honestidad en la proyección de derechos y obligaciones que corresponde asumir al representante de la entidad territorial o por servicios.
En el acto técnico de formulación y de aprobación del presupuesto no cabe el albur, no cabe la indecisión ni se tolera la improvisación; no, desde luego que no, el acto público del otorgamiento del Presupuesto se entrelazan los técnicos más capaces en el manejo de la cosa pública, se involucra el liderazgo técnico del gobernante25 y se compromete en el mismo propósito a las Corporaciones de elección popular para que el Presupuesto sea un fin encomiable y veraz, que guíe el tránsito limpio del gasto público de acuerdo con las necesidades insatisfechas y los propósitos de la escogencia del gobernante.
El Decreto 111 de 1996 (enero 15 – publicado en el Diario Oficial 42.692 de enero 18 de 1996) y sus normas reglamentarias y complementarias, “Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto”, está enunciado de una manera tal que tienen principios de orden público en la perspectiva de los contenidos axiológicos, programáticos y teleológicos de la función pública para la provisión de las actividades encomendadas al Estado -central y sus entidades territoriales y por servicios- pues su temática alude al correcto uso del erario.
Ahora bien, es doctrina pacífica del Consejo de Estado, y la Corte Constitucional ha dicho sobre la advertencia del entorno conceptual que supone el deficiente ejercicio de la función pública que desatiende, por una u otra razón, los servicios que están a cargo del Estado; razón por la cual26, "En sentencia de 25 de octubre de 2001 (Expediente 0512, Consejero Ponente Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo) al decidir una acción popular esta Sala consignó el criterio jurisprudencial que por su pertinencia para el caso presente en esta oportunidad reitera: «La falta de disponibilidad presupuestal y de existencia real de recursos no es, en manera alguna, argumento válido para destruir el acervo probatorio que sustenta el fallo del inferior y que se puntualiza en la indudable demostración de los hechos que sirvieron de fundamento al ejercicio de la acción popular.» Se reitera que la falta de disponibilidad presupuestal no enerva la acción ante la demostrada vulneración de los derechos colectivos para cuya protección fue instaurada.
Cosa distinta es que ante esa situación lo procedente sea ordenar a las autoridades municipales que efectúen las gestiones administrativas y financieras necesarias para obtener los recursos necesarios.". 25 Por eso, el E.O. del P. determina: “ARTÍCULO 44. Los jefes de los órganos que conforman el Presupuesto General de la Nación asignarán en sus anteproyectos de presupuesto y girarán oportunamente los recursos apropiados para servir la deuda pública y atender el pago de los servicios públicos domiciliarios, incluidos los de agua, luz y teléfono. A quienes no cumplan con esta obligación se les iniciará un juicio fiscal de cuentas por parte de la Contraloría General de la República, en el que se podrán imponer las multas que se estimen necesarias hasta que se garantice su cumplimiento.
Esta disposición se aplicará a las entidades territoriales (Ley 38/89, artículo 88. Ley 179/94, artículo 50)”. 26 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero Ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE; Sentencia del 5 de septiembre de 2002, Radicación número: 47001-23-31-000- 2001-0303-01 (AP-531), Actor: Adalberto Castro Meléndez, Demandado: Alcaldía, Metroagua S.A. E.S.P. y la Corporación Autónoma Regional del Magdalena, Referencia: Apelación Sentencia. 2ª Instancia Radicación: 73001-33-33-003-2022-00053-01 Medio de control: Protección de Derechos e Intereses Colectivos Demandante: Sergio Augusto Ayala Silva Demandado: Municipio de Natagaima Referencia: Apelación sentencia..
Y por ello se acuñó en nuestra normativa toda una conceptualización que cada días se nutre más de elementos técnicos para poder desarrollar las enormes tareas de un Estado i. "PREÁMBULO, EL PUEBLO DE COLOMBIA, En ejercicio de su poder soberano, representado por sus delegatarios a la Asamblea Nacional Constituyente, invocando la protección de Dios, y con el fin de fortalecer la unidad de la Nación y asegurar a sus integrantes la vida, la convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, el conocimiento, la libertad y la paz, dentro de un marco jurídico, democrático y participativo que garantice un orden político, económico y social justo, y comprometido a impulsar la integración de la comunidad latinoamericana decreta, sanciona y promulga la siguiente, ". ii.
"CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA, TITULO I. De los Principios Fundamentales ARTICULO 1. Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general". iii.
"ARTICULO 2. Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.
Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares", debe tener presente27, "Definido el gasto público social, según lo ordena la Constitución, como aquel destinado a solucionar necesidades insatisfechas de salud, educación, saneamiento ambiental, agua potable, vivienda, etc., es apenas lógico que las partidas correspondientes figuren en los capítulos respectivos.
No hay que olvidar que según el artículo 16 de la ley 179, "El Presupuesto de Gastos se compondrá de los gastos de funcionamiento, del servicio de la deuda pública y de los gastos de inversión". Y que según el inciso segundo del mismo artículo, estos gastos se presentarán así: "Cada uno de estos gastos se presentará clasificado en diferentes secciones que corresponderán a: La Rama Judicial, la Rama Legislativa, la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General de la República, la Registraduría Nacional del Estado Civil que incluye el Consejo Nacional Electoral, una (1) por cada Ministerio, Departamento Administrativo y Establecimientos Públicos, una (1) para la Policía Nacional y una (1) para el Servicio de la Deuda Pública.
En el Proyecto de presupuesto de inversión se indicarán los Proyectos establecidos en el Plan Operativo Anual de Inversión, clasificado según lo determine el Gobierno Nacional". 27 Sentencia No. C-541-95. Ref.: Expediente D-945, Demanda de inconstitucionalidad contra de los artículos 17 (parcial); 54 y 66 (parcial) de la ley 179 de 1994 "Por la cual se introducen algunas modificaciones a la Ley 38 de 1989, Orgánica del Presupuesto.", Actores: Jorge García Hurtado y Elsa Victoria García Diaz, Magistrado Ponente: Dr. Jorge Arango Mejía;
Sentencia aprobada en Acta número 61, del 23 de noviembre de 1995. 2ª Instancia Radicación: 73001-33-33-003-2022-00053-01 Medio de control: Protección de Derechos e Intereses Colectivos Demandante: Sergio Augusto Ayala Silva Demandado: Municipio de Natagaima Referencia: Apelación sentencia.. Es claro, en consecuencia, que una partida destinada a la construcción de escuelas, por ejemplo, irá en el presupuesto del Ministerio de Educación, en tanto que otra para edificar hospitales irá en el del Ministerio de Salud.
De otra parte, el anexo a que se refiere el inciso tercero del artículo 17 de la ley 179, hace parte de la ley de apropiaciones, no es extraño a ella. Por esta razón, si el verbo agrupar que se emplea en el inciso primero del artículo 350 de la Constitución, se entendiera como una exigencia de hacer constar separadamente todas las partidas del gasto público social incluidas en el Presupuesto, al describirlas, identificándolas debidamente en este anexo, quedaría cumplida tal exigencia. No puede pensarse que la Constitución reglamente en detalle cómo se hace el Presupuesto de Rentas y la Ley de Apropiaciones.
Tal detalle está en la ley Orgánica del Presupuesto, según lo prevé el artículo 352 de la misma Constitución. Lo que importa, en definitiva, es la incorporación en la ley de apropiaciones de las partidas destinadas al gasto público social. Y el anexo previsto por el inciso demandado, permite comprobar el cumplimiento de la Constitución en esta materia.
De otra parte, como se ha dicho, el anexo explicativo de las partidas destinadas al gasto público social, hace parte de la ley de presupuesto. En consecuencia, no es aceptable la afirmación de los demandantes en el sentido de que el Gobierno podría modificar tal anexo por medio de un decreto. Se repite: por ser parte de la ley, sólo es posible su modificación por medio de otra ley.".
En este asunto, y de cara al recurso interpuesto, i. no se cuestionó la decisión del juez de instancia que determinó un quebranto de los derechos colectivos relacionados con la seguridad y salubridad pública; al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública; y el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, en ii. su base probatoria, que a lo largo del proceso, a. se pidieron y decretaron, b. se incorporaron, sino, que c. únicamente se cuestiona en lo que atañe -realmente-, al abstracto enunciado de que el Juez de instancia no evaluó correctamente las pruebas obrantes, o mejor, que no hay en el acervo prueba para llegar a la conclusión a la que arribó el Juez de instancia y de que la sentencia desconoce que esa, precisamente era la base de la defensa del municipio, como ente territorial demandado.
Caso en concreto. Se ha presentado un medio de control para proteger los derechos e intereses colectivos a “seguridad pública y a la prevención de desastres previsibles técnicamente, no por accidentalidad, sino por daño contingente, peligro o amenaza”; ello obedece a la desidia del Municipio accionado, para realizar las acciones afirmativas contenidas en las regulaciones de las construcciones sismo-resistentes de forma coordinada y armónica, técnicamente exigibles y presupuestales, en “las estructuras públicas existentes cuyo uso se clasifican en edificaciones indispensables y de atención a la comunidad, localizadas en zona de amenaza sísmica alta e intermedia, construidas anteriores al día 15 julio de 2010, por el municipio o departamento para el servicio público del municipio y uso mencionado, la cual no se ha realizado la evaluación de vulnerabilidad sísmica de las edificaciones indispensables, de acuerdo con los procedimientos de la ley 400 de 1997 “el cual adopta las normas sobre construcciones sismo resistente”, ley 388 de 1997 y reglamento colombiano de construcción sismo resistente NSR-10”. 2ª Instancia Radicación: 73001-33-33-003-2022-00053-01 Medio de control: Protección de Derechos e Intereses Colectivos Demandante: Sergio Augusto Ayala Silva Demandado: Municipio de Natagaima Referencia: Apelación sentencia..
El Juez a quo, a. previa comprobación de la denuncia, b. accedió a proteger los derechos colectivos y c. ordenó las medidas necesarias para su solución; para ello, i. destacó que se evidenció y aseguró, que en el municipio accionado, en la “edificación de atención a la comunidad donde funciona el cuerpo de Bomberos Voluntarios de Natagaima, ante la falta de evaluación de vulnerabilidad sísmica y si fuere necesario a partir de dicha evaluación, la realización obras de rehabilitación y reforzamiento”, y “De igual forma, está acreditada su responsabilidad en la vulneración del mencionado derecho colectivo, en lo relacionado con la edificación de atención a la comunidad conocida como Palacio o Alcaldía Municipal, pues, ante el informe de exploración geotécnica y de la investigación patológica, para el estudio de patología y vulnerabilidad sísmica para la edificación existente en la sede administrativa de la Alcaldía del Municipio de Natagaima – Tolima, debe y no lo ha hecho, disponer la reubicación de las dependencias de la Alcaldía municipal de Natagaima – Tolima, en un sitio que sí cumpla con las normas de sismo resistencia NSR – 10 y arquitectónicas, hasta que se construya una sede que cumpla con dichas normas o hasta que se pueda efectuar una demolición parcial y reforzamiento estructural a la existente, opciones que deben adoptar, consultando entre otros, el principio de eficiencia en la contratación estatal”28, ii. y que en el trámite del proceso -la petición administrativa- ejercida como presupuesto de procedibilidad del medio de control se hizo respecto del municipio, acreditando la omisión denunciada, iii. las accionadas no hicieron más que oponerse a las pretensiones (en vía administrativa y judicial), iv. ni siquiera, convalidaron un eventual pacto que solucionara anticipadamente y por la vía de la amigable composición, el problema denunciado.
En el presente asunto, el apelante no cuestiona ninguno de los argumentos jurídicos que tuvo en cuenta el Juez de instancia para concluir i. que los derechos colectivos amparados en su decisión se hallan vulnerados29, y ii. solo indican30 que el Juez no podía dictar la sentencia con las pruebas obrantes en el proceso, iii. el recurrente ni una sola referencia hace alusión a la prueba analizada por el juez de instancia, e intenta con ello, absolver de responsabilidades a su representada. 28 Capítulo 4 "Elementos probatorios", acorde a las Premisas fácticas y Caso concreto de la parte motiva del fallo. 29 Por no aparecer prueba alguna. 30 Con total contraevidencia del texto de la sentencia cuestionada; previsto en los artículos 78 -Nums. 1 y 2- "Artículo 78.
Deberes de las partes y sus apoderados. Son deberes de las partes y sus apoderados: 1. Proceder con lealtad y buena fe en todos sus actos. 2. Obrar sin temeridad en sus pretensiones o defensas y en el ejercicio de sus derechos procesales "; 79 -Num. 1- "Artículo 79. Temeridad o mala fe. Se presume que ha existido temeridad o mala fe en los siguientes casos: 1.
Cuando sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad. "; y 81 del C.G. del P., "Artículo 81. Responsabilidad patrimonial de apoderados y poderdantes. Al apoderado que actúe con temeridad o mala fe se le impondrá la condena de que trata el artículo anterior, la de pagar las costas del proceso, incidente o recurso y multa de diez (10) a cincuenta (50) salarios mínimos mensuales.
Dicha condena será solidaria si el poderdante también obró con temeridad o mala fe. Copia de lo pertinente se remitirá a la autoridad que corresponda con el fin de que adelante la investigación disciplinaria al abogado por faltas a la ética profesional". 2ª Instancia Radicación: 73001-33-33-003-2022-00053-01 Medio de control: Protección de Derechos e Intereses Colectivos Demandante: Sergio Augusto Ayala Silva Demandado: Municipio de Natagaima Referencia: Apelación sentencia..
Por eso, se ha decir, i. el apelante demuestra es que no leyó el fallo apelado y por eso no rebatió ni una línea del fundamento probatorio que describió el Juez de instancia. Eso no es serio, ii. como se ve, la afirmación del recurrente apoderado del ente territorial, bordea claramente el contorno legal previsto en los artículos 78 - Nums. 1 y 2-, 79 -Num. 1-, y 81 del C.G. del P., pero que en todo caso, confluye al deleznable espectáculo de la falta de sindéresis en sus argumentaciones.
Dichos motivos de inconformidad y su respuesta judicial en esta instancia se pueden resumir probatoriamente así: La petición a la que alude el artículo 144 del C. de P.A. y de lo C.A. se presentó por la parte actora contra las autoridades centrales del municipio de Natagaima, el apoderado de la entidad, nunca rebatió el contenido y eventual consecuencia de la vinculación procesal.
Ante la omisión de resolver administrativamente su pedimento, se formuló el control judicial contra el Alcalde; seguidamente, sobre la Audiencia Especial de Pacto de Cumplimiento, las partes no llegaron a ningún acuerdo, razón por la cual, se decretaran las pruebas, decisión que no fue contradicha en recurso de alzada. El Juez de la causa explicó que la prueba traída al proceso demuestra la omisión de la autoridad accionada para realizar, de acuerdo con la normativa regulatoria de las construcciones sismo-resistentes, la evaluación previa, los estudios de sismo resistencia y ejecución de las obras que sean necesarias y que recomiende el estudio técnico realizado a las edificaciones indispensables y de atención a la comunidad que son competencia del ente territorial -reduciéndolos al Edificio de la Alcaldía y donde funciona el Cuerpo de Bomberos-.
O sea que la decisión no se ofrece ni caprichosa ni abusiva y que es el ejercicio responsable del deber y facultad del Juez de primera instancia de examinar y motivar sus fallos con arreglo a la prueba. Por estas razones se confirmará el fallo, que además, se refuerza probatoriamente así: i. Derecho de petición impetrado ante el ente accionado por parte del accionante y que solo fue respondido con evasivas31, ii. el 1º. de febrero de 2022, el accionante solicitó a la Secretaría de Planeación Municipal de Natagaima que le informara cuáles son las edificaciones indispensables y de atención a la comunidad, así como sus fechas de construcción, iii. solicitud de información a la que se le dio respuesta mediante Oficio No. SPDS-166-2022 del 3 de marzo de 2022, precisando que ninguna de las edificaciones indispensables y de atención a la comunidad que menciona cuentan con estudios de vulnerabilidad sísmica, iv. el Municipio de 31 El 12 de enero de 2022, este solicitó al Municipio de Natagaima que adoptara las medidas necesarias de protección de los derechos e intereses colectivos a la seguridad pública y la prevención de desastres previsibles técnicamente, no por accidentalidad sino por daño contingente, peligro o amenaza establecido en el artículo 2 de la Ley 472 de 1998, por cuanto no se ha realizado la evaluación previa, los estudios de sismo resistencia y ejecución de las obras que sean necesarias y que recomiende el estudio técnico realizado a las edificaciones indispensables y de atención a la comunidad que sean competencia del ente territorial. 2ª Instancia Radicación: 73001-33-33-003-2022-00053-01 Medio de control: Protección de Derechos e Intereses Colectivos Demandante: Sergio Augusto Ayala Silva Demandado: Municipio de Natagaima Referencia: Apelación sentencia..
Natagaima, a través de su Consejo de Gestión de Riesgos de Desastres, allegó el informe de la exploración geotécnica y de la investigación patológica, para el estudio de patología y vulnerabilidad sísmica, para la edificación existente de la sede administrativa de la Alcaldía del Municipio de Natagaima (Tolima), concluyendo a. que la estructura de la edificación no cumple con los requisitos mínimos de la norma NSR-10; b. que no se puede realizar reforzamiento de las columnas en concreto porque no poseen la resistencia a la compresión necesaria para aportar como elemento principal de resistencia sísmica, c. requiriéndose una demolición total de las columnas; d. indicando que las vigas presentan problemas de humedad y deben ser demolidas parcialmente, e. proceso que genera un alto riesgo para todo el sistema estructural; f. determinando que las cubiertas deben ser reemplazadas en su totalidad, g. explicando que “se requiere de una demolición de cerca del 60% de la estructura en general, construcción de elementos de confinamiento para elementos no estructurales y construcción de zapatas para todas las columnas…”, iv. el Secretaría de Planeación y Desarrollo Social municipal, presentó mapa de riesgos del Municipio de Natagaima según EOT adoptado en el Acuerdo Municipal No. 007 del 29 de 2004 (modificado parcialmente mediante Acuerdo 020 del 30 de noviembre de 2005) y Plan de Gestión de Riesgo Territorial con acta de aprobación y matriz de riesgo; sin embargo, advirtió el Juez que “esta documental hace referencia únicamente al mapa de amenaza urbana hídrica más no a la sísmica que era lo que se había solicitado”, v. resulta un hecho incontrastable que el Reglamento Colombiano de Construcción Sismorresistente NSR-109 adoptado por el Decreto 926 de 201010, modificado por el Decreto 092 de 2011, estableció, sin asomo de duda, que el Municipio de Natagaima está en Zona de Amenaza Sísmica Alta.
Dogmáticamente tenemos: La Ley 472 del 5 de agosto de 1998, “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”, estableció que la acción popular tiene una naturaleza fundamentalmente preventiva, cuyo fin es evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos; aunque excepcionalmente tiene carácter restitutorio o indemnizatorio, en los eventos en que se pretende volver las cosas al estado anterior.
La Corte Constitucional en Sentencia C-215 de 199932, expresó con amplia doctrina sus contornos que no puede ser desatendida, con especial énfasis en el artículo 9 ibídem (estas acciones, proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que hayan violado o amenacen violar los 32 Sentencia C-215-99.
Referencia: Expedientes D-2176, D- 2184 y D-2196 (acumulados), Acción pública de inconstitucionalidad contra los artículos 11, 12 (parcial), 13, 27, 30, 33, 34 (parcial), 45, 46, 47, 48 (parcial), 50, 53 (parcial), 55, 65 (parcial), 70 (parcial), 71, 73, 85 y 86 de la Ley 472 de 1998, “por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”, Demandantes: Andrés de Zubiría Samper, Luis Enrique Cuervo Pontón y Armando Palau Aldana, Magistrada Ponente (E): Dra. MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO;
Sentencia de abril 14 de 1999. 2ª Instancia Radicación: 73001-33-33-003-2022-00053-01 Medio de control: Protección de Derechos e Intereses Colectivos Demandante: Sergio Augusto Ayala Silva Demandado: Municipio de Natagaima Referencia: Apelación sentencia.. derechos e intereses colectivos, es de naturaleza principal y autónoma, de manera que su ejercicio no está sujeto a la inexistencia de otro mecanismo de defensa, de un trámite administrativo independiente, o de lo que pueda decidirse en otro proceso judicial de carácter ordinario); en su trámite se rige por la prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal y debe darse plena aplicación al principio iura novit curia33.
En el escrito de demanda se menciona la trasgresión del derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, de manera que será sobre este que se entiende el recorrido jurisprudencial del a quo; pues es dable concluir que la relevancia de este derecho colectivo se encuentra contenida en la actividad preventiva que debe adoptar el Estado, el cual guarda relación con la finalidad protectora de la acción popular, cuyo sustento es el bienestar social que debe lograrse a través del despliegue de conductas que mitiguen la transgresión o amenaza de los bienes jurídicos superiores de las personas, por lo que las entidades públicas tienen la obligación de construir un modelo que prevea las medidas que permitan anticipar los riesgos propios a las circunstancias en que se desarrolla las actividades sociales, con miras a reducir la probabilidad de la materialización de desastres.
Entonces resulta temerario, abusivo del derecho de litigar y de mala fe reseñar, como se hizo en la apelación, i. “El debate jurídico desarrollado durante el curso del proceso demostró con claridad, que el Municipio de Natagaima no ha vulnerado los derechos e intereses colectivos relacionadas relacionados con las estructuras públicas cuyo uso se clasifican en edificaciones indispensables y de atención a la comunidad, por estar localizadas en zonas de amenaza sísmica”, ii.
“Es claro que el Juzgado de conocimiento negó de plano todas y cada una de las pruebas solicitadas por parte del accionante, limitándolas única y exclusivamente a las aportadas en el proceso”, iii. “Lo anterior tiene gran relevancia en el entendido que las aportadas por la parte accionante con el líbelo de la demanda, no tienen la fuerza probatoria para demostrar que el Municipio de Natagaima ha vulnerado los derechos e intereses colectivos hoy reclamados”, iv.
“Es por ello que la pretensión reclamada respecto a realizar las evaluaciones sísmicas de edificaciones indispensables pertenecientes al municipio, no resulta procedente por falta de pruebas aportadas por el accionante”, v. “el accionante no demostró los elementos mínimos esenciales configurativos de las acciones populares, a saber: 1.
No demostró una acción u omisión de la parte demandada, el accionante solamente se limitó a enunciar en los hechos una supuesta vulneración a derechos colectivos, mas no PROBÓ ni aportó prueba alguna que acreditara ese hecho. 33 Consejo de Estado, Sección Primera, Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ; Sentencia del 24 de octubre de 2019, Radicación número: 68001-23-33-000-2013-00318-01 (AP), Actor: Luis Francisco Pico, Demandado: Municipio de Bucaramanga, Autopistas de Santander S.A. y el Instituto Nacional de Concesiones.
Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Quince Especial de Decisión en sentencia del 10 de marzo de 2021, proferida dentro del expediente 66001-33-31-003-2009-00225-01 (AP) Consejo de Estado, Sección Tercera; Sentencia de 15 de julio de 2004, Expediente AP 1834; y Sección Primera; Sentencia de 28 de octubre de 2010, M.P. MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ, Rad.
Núm. 2005-01449- 01(AP) 2ª Instancia Radicación: 73001-33-33-003-2022-00053-01 Medio de control: Protección de Derechos e Intereses Colectivos Demandante: Sergio Augusto Ayala Silva Demandado: Municipio de Natagaima Referencia: Apelación sentencia.. 2. No demostró un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos, dentro del líbelo de la demanda y durante el curso del proceso, el accionante no allegó prueba alguna que acreditara un daño contingente o peligro inminente, por el contrario, tan solo se limitó a citar normas más no a demostrar el elemento fundamental de peligro, amenaza o peligro inminente. 3.
No demostró la relación de causalidad entre la acción, la omisión, y la señalada afectación de los referidos derechos e intereses. Como consecuencia de la no demostración de los elementos anteriores, por sustracción de materia, no existe vínculo de causalidad entre las acciones u omisiones y las supuestas afectaciones que nunca existieron ni fueron probadas”.
Así que de la documental, solo refuerza que las acciones afirmativas predicables de Ley 1523 de 2012, la Ley 400 de 1997, el Decreto 926 de 2010, el Decreto 092 de 2011 y el Reglamento Colombiano de Construcción Sismorresistente NSR-10, así como las demás normas concordantes, no se han satisfecho y que se harán, pero que no se encuentran incluidas las precitadas obligaciones en el horizonte gubernativo territorial.
O sea que no se hicieron los aludidos estudios, y que la aseveración del apelante, es sin duda de mala fe, abusiva del derecho de litigar y temeraria. No obstante la evidencia del daño y su permanencia en el tiempo -desde antes de 2022-, según los informes de la visita técnica efectuada por el propio Municipio; se itera, la apelación a. no contradice la prueba analizada por el a quo, y por ello b. se concluye que solo pide más tiempo para que la autoridad accionada, Alcalde, pueda satisfacer el servicio omitido, no obstante la rica doctrina que apura la eficiencia, oportunidad y cobertura34.
El Artículo 88 de la Constitución dispuso que el espacio público, la seguridad y salubridad públicas, son derechos e intereses colectivos que pueden protegerse, especial y colectivamente, por medio de la acción popular. Conforme lo establece el Artículo 82 de la Constitución Política, corresponde al Estado velar por la “integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular”, y los Artículos 314 y 315 Ib., dentro de las atribuciones de los Alcaldes, en su calidad de primera autoridad en el área de su competencia, determina que son quienes deben cumplir y hacer cumplir las normas constitucionales y legales35.
De lo anterior se concluye que sin lugar a dudas 34 La prueba documental mostró al a quo que el municipio no ha acatado ni siquiera su propio diagnóstico; el contenido obligacional exigible a las distintas entidades de la Administración Pública que tienen que ver con la construcción sismo-resistente, en a los deberes sobre mantenimiento de vías públicas previsto en la Constitución, la Ley 105 de 1993, Ley 142 de 1.994, Artículo 84 de la Ley 136 de 1994, al Código de Tránsito Terrestre Automotor. 35 La calidad de "jefe de la administración local" que le atribuye el Artículo 314 de la Constitución Política al Alcalde, se explica en tanto necesaria para que asegure la gestión eficaz de las distintas dependencias que integran la estructura de la administración municipal y de esta como unidad de gestión bajo su responsabilidad.
Síguese de ello que aunque para racionalizar y hacer eficaz la gestión de los asuntos públicos, estos se distribuyan entre las distintas dependencias atendiendo a la materia y a otros factores, sin embargo, a todas es 2ª Instancia Radicación: 73001-33-33-003-2022-00053-01 Medio de control: Protección de Derechos e Intereses Colectivos Demandante: Sergio Augusto Ayala Silva Demandado: Municipio de Natagaima Referencia: Apelación sentencia.. corresponde a los Alcaldes velar porque se respeten las normas relativas a la protección y goce del espacio público, bienes de uso público y prevención de desastres y sin lugar a dudas, si es el responsable de reconstruir la edificación de la Alcaldía y del Cuerpo de Bomberos y de prestar los servicios públicos.
Al respecto, es menester decantar que las competencias y funciones del Cuerpo de Bomberos de Natagaima, son concurrente y complementarias de las del ente territorial Municipio de Natagaima; primero porque el sector central del municipio creó la dependencia como un evento de prestación eficiente de servicios públicos, que le son inherentes desde la perspectiva constitucional, legal y reglamentaria, segundo, porque la construcción de la infraestructura es una función del ente territorial y tercero, porque la Ley 489 de 1998 (diciembre 29) "Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones"36, plantea, entre otras funciones, que deben corresponderse.
Ello permite concluir que las acciones adoptadas por el Municipio, no sólo han sido insuficientes para mitigar el eventual daño del colapso de las edificaciones, sino que evidencia el carácter reiterativo de su conducta omisiva frente a la solución de la problemática denunciada en la demanda y que concurre con una inadmisible autarquía de su Burgomaestre encargado de prestador de estos 2 servicios.
Dicho en otras palabras, para la Sala es claro que el ente territorial demandado37 ha sido negligente frente a sus obligaciones constitucionales y legales, relativas a la exigible una visión de unidad de objeto y de resultado en la gestión de las funciones públicas que la Constitución y demás normas les han confiado. Es, pues, necesario que entre las distintas entidades de la administración municipal exista la articulación y coordinación requeridas para que los resultados de la gestión pública se produzcan con economía, eficiencia y eficacia, y que su máxima autoridad así lo asegure.
Por ello la administración pública moderna exige la implementación, en toda dependencia del Estado y a todos los niveles territoriales y administrativos, de sistemas de seguimiento y monitoreo de las distintas etapas de los procesos de gestión de los asuntos públicos. No se compadece con la eficiencia, celeridad y eficacia con que las entidades públicas -de todos los niveles territoriales y administrativos- deben gestionar los asuntos a su cargo, que sus dependencias actúen como si fueran compartimientos estancos o ínsulas inconexas. 36 Diario Oficial No. 43.464, de 30 de diciembre de 1998. 37 Que por lo demás, ejerce la competencia inherente de control de tutela a su ente descentralizado prestador de los servicios Cuerpo de Bomberos territorial.
No se diga más que el control de tutela, en términos de la Corte Constitucional es: “DESCENTRALIZACIÓN-Concepto/ No implica ruptura total del vínculo entre poder central y entidad descentralizada La descentralización es una forma de organización administrativa propia de los Estados de forma unitaria, que atenúa la centralización permitiendo la transferencia de competencias a organismos distintos del poder central, que adquieren autonomía en la gestión de las respectivas funciones.
No obstante, esta transferencia no implica la ruptura total del vínculo entre el poder central y la entidad descentralizada, sino que, en aras de garantizar el principio de coordinación que gobierna la función administrativa, dicho vínculo permanece vigente a través del llamado control de tutela, existente en nuestra organización administrativa respecto de los entes funcionalmente descentralizados, con definidos perfiles jurídicos, desde la reforma constitucional y administrativa operada en 1968. … DESCENTRALIZACIÓN-Control de tutela 2ª Instancia Radicación: 73001-33-33-003-2022-00053-01 Medio de control: Protección de Derechos e Intereses Colectivos Demandante: Sergio Augusto Ayala Silva Demandado: Municipio de Natagaima Referencia: Apelación sentencia.. atención de necesidades insatisfechas en materia de prestación eficiente de los servicios públicos.
Corolario de lo anterior, es que no le asiste razón al recurrente cuando sostienen que el a quo no tuvo en cuenta prueba alguna para poner fin al impacto negativo de la dejadez por realizar una eficiente y correcta prestación de los servicios públicos; pues como quedó visto, las mismas no apuntan a la solución progresiva de la problemática sino que se limitaron en el tiempo a algunas jornadas de diagnóstico por sectores, que no se compadecen con la responsabilidad constitucional y legal que tienen los entes territoriales frente a la solución de las necesidades insatisfechas de la infraestructura municipal.
No existe entonces lugar a duda alguna, de que el derecho colectivo plural aludido por el a quo, ha sido vulnerado por las autoridades accionadas del municipio demandado, tanto en su sector central como descentralizado38 por el desprecio en la correcta prestación de sus servicios asociados que se engloban en otro derecho colectivo vulnerado "La realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes".
Ahora bien, no le es dado a las entidades territoriales alegar la carencia de recursos o apelar a la envergadura de las obras necesarias para poner fin a la amenaza y vulneración de los derechos colectivos, como excusa que justifique la dilación en el cumplimiento de sus deberes constitucionales y legales, máxime si se tiene en cuenta que tanto la Carta Política como la ley establecen los mecanismos de orden presupuestal y de infraestructura administrativa que se requieren para la realización de los fines estatales; al respecto, se ha dicho, "Para la Sala resulta igualmente inaceptable que el Alcalde excuse su falta de gestión en este asunto pretextando la falta de presupuesto pues, como lo ha precisado en ocasiones anteriores, la circunstancia La descentralización involucra entre nosotros, desde 1968, el concepto de vinculación del ente funcionalmente descentralizado a un ministerio o departamento administrativo, el cual ejerce un control de tutela sobre el primero, con miras a obtener la coordinación de la función administrativa.
Así las cosas, el control de tutela parte de la base de la distinción entre organismos superiores e inferiores dentro de la estructura administrativa. … DESCENTRALIZACIÓN POR SERVICIOS-Poder de supervisión y orientación/ ENTIDAD DESCENTRALIZADA-Ministro como superior inmediato del representante legal La descentralización por servicios siempre ha tenido como presupuesto una relación que implica un poder de supervisión y orientación que se ejerce para la constatación de la armonía de las decisiones de los órganos de las entidades descentralizadas con las políticas generales adoptadas por el sector, y que es llevado a cabo por una autoridad sobre otra, o sobre una entidad, control que el constituyente avaló cuando acogió esta forma de organización administrativa.
Por ello no resulta extraño ni contrario al espíritu de la Carta, que la ley hable de que los representantes legales de las entidades descentralizadas tengan un superior inmediato, tal y como lo hace la norma sub examine. Ello no supone que dicho superior ejerza un control jerárquico. Significa tan solo, que ese superior inmediato ejerce el control administrativo propio de la descentralización.…” Sentencia C-727-00.
Referencia: expediente D-2696, Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 8 parágrafo (parcial), 9 parágrafo (parcial), 12 parágrafo, 14, 38 numeral 1 literal b y numeral 2 literal c (parcial), 49 (parcial), 52 numeral 6 (parcial), 56 parágrafo (parcial), 61 literal h (parcial), 63 (parcial), 68 (parcial), 71 (parcial), 78 parágrafo (parcial), 82 y 85 (parcial) de la Ley 489 de 1998, Actor: Pedro Alfonso Hernández M., Magistrado Ponente: Dr. VLADIMIRO NARANJO MESA;
Sentencia del 21 de junio de 2000. 38 El artículo 4º. de la Ley 136 de 1994 (modificada por la Ley 1551 de 6 de julio de 2012), desarrolla los principios de coordinación, concurrencia, subsidiariedad y complementariedad, los cuales deben orientar el ejercicio de las competencias atribuidas por la Constitución y la ley a las entidades territoriales. 2ª Instancia Radicación: 73001-33-33-003-2022-00053-01 Medio de control: Protección de Derechos e Intereses Colectivos Demandante: Sergio Augusto Ayala Silva Demandado: Municipio de Natagaima Referencia: Apelación sentencia.. de que la ejecución de obras públicas esté supeditada al Plan de desarrollo municipal y a la disponibilidad de recursos en el presupuesto, no puede convertirse en excusa para que las autoridades locales omitan adelantar los pasos previos indispensables para que puedan preverse en el Plan de Desarrollo y contar con apropiación presupuestal, como en este caso ocurre con la formulación técnica de los proyectos, su inscripción en el Banco de Proyectos de Inversión Municipal y en el Banco de Proyectos de Inversión Nacional y con el adelantamiento ante las instancias departamental y nacional de las gestiones encaminadas a la obtención de recursos de cofinanciación para asegurar su ejecución"39.
Al respecto el artículo 350 de la Constitución Política establece el componente denominado gasto público social, la distribución territorial del gasto público social, la población, y la eficiencia fiscal y administrativa, en la correcta ejecución, planeación y aprobación del presupuesto (que no se podrá disminuir porcentualmente con relación al año anterior respecto del gasto total de la correspondiente ley de apropiaciones).
Decisiones en concreto. Finalmente, la Sala advierte que la ejecución de las medidas necesarias para restablecer los derechos colectivos vulnerados requiere de órdenes precisas a corto, mediano y largo plazo, las cuales deberán culminar antes del vencimiento del periodo constitucional para el cual fue elegido el actual alcalde del Municipio de Natagaima Tolima, vale decir, antes del 31 de diciembre de 2027.
La Sala recuerda los principales elementos definitorios de la naturaleza jurídica de las acciones populares40, entre otras, i. es actual, no pretérita, si la violación, amenaza o puesta en peligro del derecho o interés colectivo, persiste, sea actual o inminente, o imprescriptible, inalienable; ii. tiene en cuenta los principios consagrados en normas constitucionales, convencionales, o legales, que expresan valores superiores, o bien, como norma programática o directriz, que orienta la función pública y la administrativa; ya que iii. constata la efectiva vulneración o agravio, o el daño contingente, o la amenaza de uno o varios derechos e intereses colectivos invocados o que, de oficio, encuentre vulnerados o en riesgo; y por eso, v. definidos los supuestos fácticos y jurídicos, en la sentencia se ordenan las medidas pertinentes, oportunas y procedentes conforme a lo indicado en el artículo 34 de la Ley 472.41 39 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero Ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE;
Sentencia del 24 de febrero de 2005, Ref.: Expediente 73001-23-31-000-2002- 00990-01, Acción Popular, Actor: Félix Antonio Campos Cruz contra Alcaldía de Suárez Tolima. En el mismo sentido pero más concluyente, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejera ponente (E): MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO; Sentencia del 4 de febrero de 2010, Radicación número: 73001-23-31-000-2001-01676-01(AP), Actor: Félix Eduardo Martínez Ramírez y Otro, Demandado: Municipio de Ibagué y Otros, Referencia: Apelación sentencia, Acción popular. 40 Los enunciados, libres, de la base argumentativa son tomados del Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ;
Sentencia del 13 de febrero de 2018, Radicación número: 25000-23-15-000-2002-02704-01 (SU), Actor: Antonio José Rengifo, Demandado: Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Dirección General Marítima Portuaria de Colombia (Dimar) y Otros, Revisión Eventual de Acción Popular. 41 Sentencia C-215-99. Referencia: Expedientes D-2176, D- 2184 y D-2196 (acumulados), Acción pública de inconstitucionalidad contra los artículos 11, 12 (parcial), 13, 27, 30, 33, 34 (parcial), 45, 46, 47, 48 (parcial), 2ª Instancia Radicación: 73001-33-33-003-2022-00053-01 Medio de control: Protección de Derechos e Intereses Colectivos Demandante: Sergio Augusto Ayala Silva Demandado: Municipio de Natagaima Referencia: Apelación sentencia..
Por tal razón, resulta imprescindible modificar el fallo impugnado, en el sentido de desglosar y precisar las órdenes dadas por el a quo al Municipio demandado, de tal suerte que a éste, mediante las Secretarías del ramo correspondiente, le sea posible el cumplimiento de las mismas y resulte eficaz el restablecimiento de los derechos colectivos protegidos.
Es obvio que el estudio técnico desarrollado y el dictamen interno rendido -dado a conocer y puesto en trámite de contradicción hace más de dos años-, determinó que en el sector multireseñado implica, a. las edificaciones actualmente no se encuentran documentadas la necesidad de refacción de los inmuebles; b. describiendo desde donde inicia y culmina y las proyecciones con respecto al Plan de Gobierno, Plan de Desarrollo, a cargo, obviamente, del Burgomaestre territorial; c. la red de prestación de servicios en la Alcaldía y en el Cuerpo de Bomberos, no está certificada, tarea que debe ser coordinada por el Alcalde de la ciudad inmediatamente cobre ejecutoria esta decisión. En tal sentido, las obligaciones impuestas al Municipio de Natagaima en el numeral 2 de la sentencia impugnada, serán desglosadas y precisadas así: se ordena al Alcalde del municipio de Natagaima, i., dentro de los 15 días hábiles siguientes a la ejecutoria de la sentencia, en cumplimiento del artículo 54 de la Ley 400 de 1997 y sus decretos reglamentarios, proceda a iniciar las gestiones de carácter administrativo, financiero y presupuestal pertinentes, para adelantar la evaluación de vulnerabilidad sísmica de las edificaciones de atención a la comunidad denominadas a. Alcaldía o Palacio Municipal de Natagaima y b. Cuerpo de Bomberos Voluntarios de Natagaima ubicada en la calle 5 No. 2-59, ii. si con fundamento en el mencionado estudio, fuere necesario acometer obras de rehabilitación y reforzamiento, la entidad demandada contará con doce (12) meses adicionales para llevar a cabo las gestiones de carácter administrativo, financiero y presupuestal pertinentes, para adelantar la ejecución de estas, iii. efectuar en un término de un mes contado a partir de la ejecutoria de esta sentencia, la reubicación de las dependencias de la Alcaldía o Palacio Municipal de Natagaima y del Cuerpo de Bomberos Voluntarios de Natagaima, a un sitio que cumpla con las normas de sismo resistencia NSR – 10 y arquitectónicas, hasta tanto se logre construir una sede que cumpla con dichas normas o hasta que se pueda efectuar una demolición parcial y reforzamiento estructural de la existente.
En ese orden de ideas el recurso de apelación no prospera y por lo tanto, la sentencia impugnada se confirmará y adicionará en los términos arriba indicados. Las costas. 50, 53 (parcial), 55, 65 (parcial), 70 (parcial), 71, 73, 85 y 86 de la Ley 472 de 1998, “por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”, Demandantes: Andrés de Zubiría Samper, Luis Enrique Cuervo Pontón y Armando Palau Aldana, Magistrada Ponente (E): Dra. MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO;
Sentencia de abril 14 de 1999. 2ª Instancia Radicación: 73001-33-33-003-2022-00053-01 Medio de control: Protección de Derechos e Intereses Colectivos Demandante: Sergio Augusto Ayala Silva Demandado: Municipio de Natagaima Referencia: Apelación sentencia.. En fallo del Órgano de Cierre de la Jurisdicción Especializada de lo Contencioso Administrativo se ha dicho42, "72.
Atendiendo a los argumentos de la sentencia referida, la Sala considera que los mencionados supuestos deben ser tenidos en cuenta al pronunciarse, en segunda instancia, respecto de la condena en costas, cuando se declara la carencia actual de objeto por hecho superado. Lo anterior por cuanto, a pesar de que los derechos e intereses colectivos ya no requieren de ninguna medida de protección al momento de dictar la sentencia, tal situación es consecuencia de la superación de la circunstancia que efectivamente los vulneró o amenazó, durante el transcurso del proceso. 73.
Dicho de otro modo, cuando se declara que efectivamente ocurrió una vulneración de derechos e intereses colectivos, en su momento atribuida a alguna entidad, ésta última se considera vencida en el proceso, aun cuando por diferentes circunstancias, analizadas en cada caso, la vulneración o amenaza se supera antes de que se profiera la sentencia de primera instancia; situación que necesariamente obliga al Juez a pronunciarse respecto de la condena en costas, en aplicación de la normativa referida supra.".
Y para ello, recordó la Unificación de Jurisprudencia que sobre el tema de costas en el marco de las Acciones Populares hizo tan Alta Corporación43, "PRIMERO: Unificar la jurisprudencia del Consejo de Estado en el sentido de precisar el alcance de la interpretación del artículo 38 de la Ley 472 de 1998 y su armonización con las disposiciones que regulan el reconocimiento, la condena y la liquidación de las costas, así: 2.1 El artículo 38 de la Ley 472 de 1998 admite el reconocimiento de las costas procesales a favor del actor popular y a cargo de la parte demandada, siempre que la sentencia le resulte favorable a las pretensiones protectorias de los derechos colectivos, y la condena en costas, a la luz del artículo 361 del Código General del proceso, incorpora tanto el concepto de expensas y gastos procesales como el de las agencias en derecho. 2.2 También hay lugar a condenar en costas a la parte demandada, en los componentes de expensas y gastos procesales y de agencias en derecho, cuando haya obrado con temeridad o mala fe.
En este último evento, también habrá lugar a condenarlo al pago de la multa prevista en la disposición 38 ibídem. 2.3 Sólo cabe reconocer costas a favor de la parte demandada y a cargo del actor popular, cuando este último actuó temerariamente o de mala fe, caso en el cual también habrá lugar a imponer la multa prevista en el artículo 38 de la Ley 472 de 1998.
No hay lugar a condenarlo cuando la demanda le sea decidida en contra. En este evento la condena en costas sólo admite el reconocimiento de los honorarios y de las expensas, pues al tenor del artículo 364 del Código general del Proceso, es claro que las agencias en derecho no corresponden a los honorarios a los que se refiere la norma, pues ellos se señalan en relación con los auxiliares de la justicia. 42 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ;
Sentencia del 24 de octubre de 2019, Radicación número: 68001-23- 33-000-2013-00318-01(AP), Actor: Luis Francisco Pico, Demandado: Municipio de Bucaramanga, Autopistas de Santander S.A. y el Instituto Nacional de Concesiones, Referencia: Medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, Asunto: Apelación de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo Santander el 16 de octubre de 2015, en primera instancia, mediante la cual se ampararon los derechos colectivos al goce del espacio público, a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y a la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, Sentencia Segunda Instancia. 43 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintisiete Especial de Decisión, Consejera ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE;
Sentencia del 6 de agosto de 2019, Radicación número: 15001- 33-33-007-2017-00036-01 (AP) REV-SU, Actor: Yesid Figueroa García, Demandado: Municipio de Tunja, Referencia: Mecanismo de Revisión Eventual – Acción Popular, Temas: Acción popular. Costas procesales. Agencias en derecho, Sentencia de Unificación. 2ª Instancia Radicación: 73001-33-33-003-2022-00053-01 Medio de control: Protección de Derechos e Intereses Colectivos Demandante: Sergio Augusto Ayala Silva Demandado: Municipio de Natagaima Referencia: Apelación sentencia.. 2.4 Conforme lo dispone el artículo 38 de la Ley 472 de 1998, armonizado con el artículo 361 del Código General del Proceso, en las acciones populares la condena en costas a favor del actor popular incluye las expensas, gastos y agencias en derecho con independencia de que la parte actora haya promovido y/o concurrido al proceso mediante apoderado judicial o lo haya hecho directamente. 2.5 En cualquiera de los eventos en que cabe el reconocimiento de las costas procesales, bien sea en cuanto a las expensas y gastos procesales o a las agencias en derecho, bien sea a favor del actor popular o de la parte demandada, la condena se hará atendiendo las reglas previstas en el artículo 365 del Código General del Proceso, de forma que sólo se condenará al pago de aquellas que se encuentren causadas y se liquidarán en la medida de su comprobación, conforme con lo previsto en el artículo 366 del Código general del Proceso. 2.6 Las agencias en derecho se fijarán por el juez aplicando las tarifas establecidas por el Consejo Superior de la Judicatura.
Si aquellas establecen solamente un mínimo, o este y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el actor popular, con independencia de si actuó directamente o mediante apoderado, u otras circunstancias especiales, sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas.". Al respecto se tiene que en el plenario obra acción múltiple del actor popular para resolver el conflicto colectivo por la inacción estatal.
Para resolver, se tiene, resuelto el recurso de apelación y denegando las pretensiones revocatorias de las accionadas, es menester hacer el correspondiente análisis de la condena en costas. El Código General del Proceso sobre costas, tiene dicho que están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho (artículo 361), por lo que en la decisión que resuelva una controversia total o parcial, se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación o queja o súplica, etc., que haya propuesto (artículo 365, numerales 1 y 2); de tal manera que se explicite en la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia, condenando al recurrente en las costas de la segunda (numeral 3), o cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias (numeral 4).
Por lo demás, de acuerdo con el artículo 366 del C. G. del P., “… 3. La liquidación incluirá el valor de los honorarios de auxiliares de la justicia, los demás gastos judiciales hechos por la parte beneficiada con la condena, siempre que aparezcan comprobados, hayan sido útiles y correspondan a actuaciones autorizadas por la ley, y las agencias en derecho que fije el magistrado sustanciador o el juez, aunque se litigue sin apoderado”.
Por su parte, el Acuerdo No. PSAA16-10554 agosto 5 de 2016, expedido por el Consejo Superior de la Judicatura, señala lo siguiente: “1. PROCESOS DECLARATIVOS EN GENERAL. En única instancia. a. Cuando en la demanda se formulen pretensiones de contenido pecuniario, entre el 5% y el 15% de lo pedido. b. En aquellos asuntos que carezcan de cuantía o de pretensiones pecuniarias, 2ª Instancia Radicación: 73001-33-33-003-2022-00053-01 Medio de control: Protección de Derechos e Intereses Colectivos Demandante: Sergio Augusto Ayala Silva Demandado: Municipio de Natagaima Referencia: Apelación sentencia.. entre 1 y 8 S.M.M.L.V. En primera instancia. a. Por la cuantía. Cuando en la demanda se formulen pretensiones de contenido pecuniario: (i) De menor cuantía, entre el 4% y el 10% de lo pedido.
(ii) De mayor cuantía, entre el 3% y el 7.5% de lo pedido. c. Por la naturaleza del asunto. En aquellos asuntos que carezcan de cuantía o de pretensiones pecuniarias, entre 1 y 10 S.M.M.L.V. En segunda instancia. Entre 1 y 6 S.M.M.L.V.” Así las cosas, la Sala condenará en costas a la parte accionada, básicamente teniendo en cuentas el ejercicio de la acción judicial una vez que las accionadas se negaron a solucionar el conflicto colectivo planteado por la parte actora y en la que se invirtieron gastosa normales en un asunto judicial donde se recaudaron testimonios y prueba pericial; las costas, en ambas instancias.
El Comité de Verificación de Cumplimiento de la sentencia. La orden impartida para su integración debe precisarse para que, también comprenda, al Presidente del Concejo Municipal de Natagaima y al Personero Municipal de Natagaima, en un término de 20 días hábiles; y subsecuente a la ejecutoria de la sentencia, sesione en el Despacho de la Juez a quo a. se instale, b. verifique el cumplimiento de las ordenes aquí determinadas, seguidamente, y c. cada 2 meses, sesione a efecto d verificar el cumplimiento secuencial de lo dispuesto.
Se rendirá un informe trimestral a éste Tribunal. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Tolima, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,
RESUELVE
PRIMERO: Modificar las ordenes impartidas en la sentencia del proferida por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, el 20 de agosto de 2024, en el numeral segundo; así: Ordenes preparatorias: A. se ordena al Alcalde del municipio de Natagaima, para que, dentro de los 15 días hábiles siguientes a la ejecutoria de la sentencia, en cumplimiento del artículo 54 de la Ley 400 de 1997 y sus decretos reglamentarios, proceda a iniciar las gestiones de carácter administrativo, financiero y presupuestal pertinentes, para adelantar la evaluación de vulnerabilidad sísmica de las edificaciones de atención a la comunidad denominadas a. Alcaldía o Palacio Municipal de Natagaima y b. Cuerpo de Bomberos Voluntarios de Natagaima ubicada en la calle 5 No. 2-59.
Ordenes ejecutorias: B. si con fundamento en el mencionado estudio, fuere necesario acometer obras de rehabilitación y reforzamiento, la entidad demandada contará con doce (12) meses adicionales para llevar a cabo las gestiones de carácter administrativo, financiero y presupuestal pertinentes, para adelantar la ejecución de estas, 2ª Instancia Radicación: 73001-33-33-003-2022-00053-01 Medio de control: Protección de Derechos e Intereses Colectivos Demandante: Sergio Augusto Ayala Silva Demandado: Municipio de Natagaima Referencia: Apelación sentencia..
C. efectuar en un término de un mes contado a partir de la ejecutoria de esta sentencia, la reubicación de las dependencias de la Alcaldía o Palacio Municipal de Natagaima y del Cuerpo de Bomberos Voluntarios de Natagaima, a un sitio que cumpla con las normas de sismo resistencia NSR – 10 y arquitectónicas, hasta tanto se logre construir una sede que cumpla con dichas normas o hasta que se pueda efectuar una demolición parcial y reforzamiento estructural de la existente.
SEGUNDO: Condénese en costas en ambas instancias a favor de la parte actora.
TERCERO: Notifíquese la presente sentencia personalmente a las partes y a los intervinientes -Agentes del Ministerio Público y Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado-, en atención a lo dispuesto en el artículo 203 de la Ley 1437 de 2011.
CUARTO: a. REMITIR copia del presente fallo a la Defensoría del Pueblo, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 5 de agosto de 1998. b. El Comité de Verificación de Cumplimiento de la sentencia, también comprenderá, al Presidente del Concejo Municipal de Natagaima y al Personero Municipal de Natagaima,; y subsecuente a la ejecutoria de la sentencia, sesione en el Despacho de la Juez a quo a. se instale, b. verifique el cumplimiento de las ordenes aquí determinadas, seguidamente, y c. cada 2 meses, sesione a efecto d verificar el cumplimiento secuencial de lo dispuesto.
Se rendirá un informe trimestral a éste Tribunal. c. Ordenar la publicación de la parte resolutiva de su sentencia, en las carteleras física y virtuales de la Alcaldía Municipal de Natagaima, d. Condenar en costas a las demandadas.
QUINTO: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al juzgado de origen, previa las respectivas anotaciones en el sistema informático Justicia Siglo XXI.
SEXTO: Se confirma en lo no apelado. La anterior decisión fue discutida y aprobada en sala de la fecha de la providencia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, ÁNGEL IGNACIO ÁLVAREZ SILVA JOSÉ ALETH RUÍZ CASTRO Magistrado Magistrado JOSÉ ANDRÉS ROJAS VILLA Magistrado 2ª Instancia Radicación: 73001-33-33-003-2022-00053-01 Medio de control: Protección de Derechos e Intereses Colectivos Demandante: Sergio Augusto Ayala Silva Demandado: Municipio de Natagaima Referencia: Apelación sentencia..
NOTA ACLARATORIA: Actuaciones en Pandemia. En cumplimiento de la Ley 2213 de 2022 y el acuerdo PCSJA22-11972 del 30 de junio de la presente anualidad, expedido por el Consejo Seccional de la Judicatura, y el cúmulo de normativa que regula la conectividad en la Administración de Justicia; esta providencia fue estudiada y aprobada en Sala de decisión mediante la utilización de medios electrónicos.