República de Colombia RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA PONENTE: Mag. ÁNGEL IGNACIO ÁLVAREZ SILVA Ibagué, dieciocho (18) de abril de dos mil veinticuatro (2024) Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Demandante: MARIA MÉRIDA MONTOYA DE MUÑOZ Y JESÚS MARÍA MUÑOZ HOYOS Demandada: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL - EJÉRCITO NACIONAL Radicación: 73001-33-33-007-2017-00075-01 Interno: 00915/2021 Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué el 29 de septiembre de 2021, no observándose nulidad alguna que invalide lo actuado dentro del presente medio de control de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO promovido por MARIA MÉRIDA MONTOYA DE MUÑOZ Y JESÚS MARÍA MUÑOZ HOYOS contra LA NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – EJÉRCITO NACIONAL.
ANTECEDENTES Los señores MARIA MÉRIDA MONTOYA DE MUÑOZ Y JESÚS MARÍA MUÑOZ HOYOS, por intermedio de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho consagrado en el artículo 138 del Código Procesal Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, presentaron demanda con la finalidad de obtener mediante sentencia judicial, un pronunciamiento favorable respecto de las siguientes: DECLARACIONES Y CONDENAS Que se declare la nulidad de la Resolución No. 2729 del 06 de julio de 2016, suscrita por la directora Administrativa (e) y la Coordinadora Grupo Prestaciones Sociales, por medio del cual se negó el reconocimiento de una pensión de sobrevivientes a los señores MARIA MÉRIDA MONTOYA DE MUÑOZ y JESUS MARÍA MUÑOZ HOYOS.
Que como consecuencia de las anteriores declaraciones y a título de restablecimiento del derecho, se ordene y condene a la Nación - Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional, a: - Reconocer la pensión de sobrevivientes a favor de la señora MARIA MÉRIDA MONTOYA DE MUÑOZ y del señor JESUS MARÍA MUÑOZ HOYOS en calidad de padres del extinto soldado voluntario MANUEL SALVADOR MUÑOZ MONTOYA, con retroactividad al día siguiente de la muerte, esto es el 14 de julio de 1999. - Reconocer y pagar a la parte actora por intermedio de su apoderado, o quien represente sus derechos, todas las sumas correspondientes a las mesadas Expediente: 73001-33-33-007-2017-00075-01 2 Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Demandante: MARIA MERIDA MONTOYA DE MUÑOZ Y OTROS Demandada: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – EJÉRCITO NACIONAL pensiónales, prima semestral, prima de actividad y de navidad, incluyendo el valor de todos los factores salariales, y los aumentos que se hubieren decretado debidamente indexados, para los demandantes.
Que la condena respectiva sea actualizada de conformidad con lo previsto en el artículo 187 del C.P.A.C.A aplicando los ajustes del valor (indexación) hasta la fecha de ejecutoria que ponga fin al proceso. Que la entidad demandada de cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 192 y 195 del C.P.A.C.A. Que se condene a la entidad demandada en costas, de conformidad con el artículo 188 del C.P.A.C.A. Las anteriores pretensiones fueron edificadas con base en los siguientes HECHOS Que el señor MANUEL SALVADOR MUÑOZ MONTOYA, se incorporó al Ejército Nacional en condición de soldado regular el día 20 de agosto de 1993, siendo vinculado luego como soldado voluntario el 14 de agosto de 1995, desempeñándose como tal hasta el día de su muerte ocurrida el 14 de junio de 1999.
Que el deceso del señor MANUEL SALVADOR MUÑOZ MONTOYA, fue calificado por el Ejército Nacional mediante Informe Administrativo, como MUERTE EN SERVICIO, PERO NO POR CAUSA Y RAZÓN DEL MISMO, siendo su último lugar de prestación de servicios el Batallón Contraguerrillas Pijaos en el Departamento del Tolima. Que, al momento de su deceso el señor MANUEL SALVADOR MUÑOZ MONTOYA, era soltero y no tenía hijos, por lo que a raíz de su fallecimiento, por medio de Resolución No. 967 del 23 de marzo de 2000, se reconocieron las prestaciones adeudadas y la compensación por muerte, a la señora María Mérida Montoya de Muñoz y al Señor Jesús María Muñoz Hoyos, en su condición de padres, en cuantía de 50% a cada uno. Que el día 5 de mayo de 2016, los demandantes solicitaron al Ministerio de Defensa Nacional, el reconocimiento de una pensión de sobrevivientes en calidad de padres del extinto soldado voluntario MANUEL SALVADOR MUÑOZ MONTOYA, que fue respondida en forma negativa mediante Resolución No. 2729 del 06 de julio de 2016.
Que el extinto (SVL) MANUEL SALVADOR MUÑOZ cotizó al sistema de pensiones del Ejército Nacional durante 4 años y 3 meses, es decir, 212 semanas continuas de permanencia en el servicio según su hoja de servicios No. 205 La parte demandante acude al medio de Nulidad y restablecimiento del derecho buscando se declare la nulidad de la resolución demandada y que, en su lugar y a título de restablecimiento del derecho, se les reconozca pensión de sobreviviente en su condición de padres del militar fallecido.
NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN Como normas violadas y concepto de violación, se indicaron en la demanda los siguientes: Expediente: 73001-33-33-007-2017-00075-01 3 Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Demandante: MARIA MERIDA MONTOYA DE MUÑOZ Y OTROS Demandada: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – EJÉRCITO NACIONAL Constitucionales: Artículos 2, 4, 13, 23, 25, 48 y 53. 2.
Legales: Arts. 46,47, 48 y 288 Ley 100 /93 – Art. Ley 238 de 1.995. Se indica en la demanda que el acto administrativo impugnado supone una violación flagrante al principio Constitucional de favorabilidad, consistente en la obligación que le asistía a la demandada, de aplicar dicho principio, porque era de su conocimiento que el régimen especial para los soldados voluntarios, conformado entre otros, por el decreto 2728/68, ley 131/85, Decreto 1793, y decreto 1794 del año 2000, ley 447/98, no contemplaban el derecho a la pensión de sobrevivientes, por la Muerte Ocurrida en Misión del servicio o Simplemente en actividad en comparación con la ley 100 de 1.993 que para el caso de Muertes de los trabajadores en las mismas circunstancias del presente caso, concede la pensión de sobrevivientes, cuando el afiliado ha cotizado 26 semanas al momento de la muerte, ampliamente superadas por el joven militar contadas hasta el momento de su deceso.
Que el régimen especial de los soldados Voluntarios del Ejercito Nacional no contempla en sus normas la concesión del derecho a que sus familiares disfruten la Pensión de Sobrevivientes, cuando estos fallecen en misión del servicio o en simple actividad, y ello es una evidente violación de todos los derechos prestacionales, ya que el estado colombiano estableció el servicio militar Voluntario, (Soldados Profesionales) mediante el decreto 2157 de 1.985, y en ninguna de sus normas, complementarias, o reformatorias, expedidas antes del año 2004 creó el régimen Pensional para los mismo, teniendo la calidad de servidores públicos, porque les pagaban un salario, y pertenecían a la nómina del Ministerio de la Defensa Nacional..
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La entidad demandada contestó la demanda, oponiéndose a la prosperidad de sus pretensiones aduciendo carencia de sustento factico y jurídico porque el acto administrativo demandado no adolece de nulidad alguna, advirtiendo que las actuaciones administrativas adelantadas gozan de presunción de legalidad, al ser expedidas por la autoridad competente y con el lleno de los requisitos legales exigidos en todo acto administrativo.
Indica que, en el presente asunto, la pensión de sobrevivientes pretendida por los demandantes carece de asidero jurídico, toda vez que la situación legal prestacional, del soldado voluntario: MANUEL SALVADOR MUÑOZ MONTOYA, se definió mediante un acto administrativo, expedido por el MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL, que goza de presunción de legalidad y que constituye una decisión que adquirió firmeza y ejecutoria previo agotamiento de la vía gubernativa.
Anota que la parte accionante, sólo hasta el año 2013, casi 13 años después de haberse producido el acto de reconocimiento de prestaciones sociales, en ejercicio del derecho de petición, pretende acceder al reconocimiento y pago de una pensión de sobrevivientes, bajo el argumento, de que hay superioridad e imperio de la ley 100 de 1993, como norma que regla las prestaciones referidas en nuestro país, sin advertir que dicha norma en su artículo 279 excluye expresamente, entre otros, a los servidores militares y de policía del Sistema de Seguridad Social.
Expediente: 73001-33-33-007-2017-00075-01 4 Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Demandante: MARIA MERIDA MONTOYA DE MUÑOZ Y OTROS Demandada: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – EJÉRCITO NACIONAL Agrega que en el proceso no obra prueba que demuestre que efectivamente los demandantes dependían económicamente del causante, situación que imposibilita la aplicación de la anotada norma SENTENCIA RECURRIDA El Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Ibagué, profirió sentencia el 29 de septiembre de 2021 accediendo a las pretensiones de la demanda frente a la señora MARIA MÉRIDA MONTOYA DE MUÑOZ y negando el reconocimiento pensional pretendido por JESUS MARÍA MUÑOZ.
Para arribar a tal conclusión, en primera medida planteó como problema jurídico determinar, si los señores MARIA MÉRIDA MONTOYA DE MUÑOZ y JESUS MARÍA MUÑOZ tienen derecho al reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes en calidad de padres del SLV Manuel Salvador Muñoz Montoya, conforme al régimen general de pensiones consagrado en la Ley 100 de 1993, en aplicación del principio de favorabilidad.
Seguidamente, hace un análisis jurídico y jurisprudencial del régimen de los soldados voluntarios, de la pensión de sobrevivientes en el régimen pensional general, del principio de favorabilidad en la aplicación de las fuentes del derecho en materia pensional, del principio de inescindibilidad normativa, y por último de la incompatibilidad de la bonificación y compensación por muerte y la pensión de sobreviviente Descendiendo al caso concreto, indica que, del análisis del caudal probatorio obrante en el plenario, se advierte que el señor MANUEL SALVADOR MUÑOZ MONTOYA se encontraba vinculado al Ejército Nacional en calidad de soldado voluntario adscrito al batallón contraguerrillas Pijao, y falleció el día 14 de junio de 1999 por actos del servicio, pero no por causa y en razón del mismo.
Que el soldado estuvo vinculado al Ejército Nacional por cuatro (4) años, y tres (3) meses y que al momento de su fallecimiento residía con sus padres MARIA MÉRIDA MONTOYA DE MUÑOZ y JESÚS MARÍA MUÑOZ y hermanos, pues no era casado ni tenía hijos Así mismo que, a raíz del fallecimiento del señor Manuel Salvador, mediante Resolución No. 967 del 23 de marzo de 2000, se reconocieron las prestaciones adeudadas y la compensación por muerte, a la señora María Mérida Montoya de Muñoz y al Señor Jesús María Muñoz Hoyos, en su condición de padres, en cuantía de 50% a cada uno. Precisado lo anterior, sostuvo que por virtud del principio de igualdad y de favorabilidad, si bien se acreditó que la muerte de señor Manuel Salvador acaeció en razón del servicio, pero no con causa ni razón del mismo, ello no puede conllevar a quedar desprotegida su familia, pues en estos casos en virtud de tales principios la jurisprudencia ha concluido que es posible dar aplicación a la Ley 100 de 1993.
Aclara que conforme los parámetros jurisprudenciales de la sentencia de unificación CE- SUJ-SII-009-2018 del 1º de marzo de 2018, se debe preferir la aplicación integral de las normas consagradas en los artículos 46 a 48 de la referida ley, habida cuenta que el deceso del señor Manuel Salvador ocurrió el 14 de junio de 1999 y se encontraba en el régimen especial que no contempla una prestación tendiente a suplir la ausencia repentina de un miembro del grupo familiar como lo era el uniformado fallecido y, en consecuencia, contribuir con el apoyo económico de su núcleo familiar Expediente: 73001-33-33-007-2017-00075-01 5 Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Demandante: MARIA MERIDA MONTOYA DE MUÑOZ Y OTROS Demandada: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – EJÉRCITO NACIONAL Que en este orden de ideas, conforme a las pruebas allegadas al proceso y con base en el análisis normativo y jurisprudencial realizado, en atención a que el señor Manuel Salvador falleció el día 14 de junio de 1999, hay lugar a aplicar las normas que rigen la pensión de sobrevivientes en el régimen general de pensiones, es decir la Ley 100 de 1993, por ser el régimen que se encontraba vigente al momento de su fallecimiento, aplicación que se da en virtud del principio fundamental de favorabilidad.
Que igualmente la señora MARIA MÉRIDA MONTOYA DE MUÑOZ y el señor JESUS MARIA MUÑOZ HOYOS, quienes actúan en calidad de demandantes, acreditaron dentro del plenario ser los padres del soldado Manuel Salvador, conforme al registro civil de nacimiento allegado y la Escritura Pública de corrección No. 0364 del 2000 permitiendo inferir que no existen otros beneficiarios de mayor derecho, al no acreditarse en el proceso que el soldado tuviera cónyuge, compañera permanente o hijos, quien igualmente cumplía con el mínimo de semanas de cotización estipulados en la referida ley 100 de 1993.
Frente al requisito de dependencia económica, advirtió que no existía prueba de tal dependencia del padre del causante señor JESUS MARIA MUÑOZ HOYOS con el extinto militar, por lo que únicamente se verificaba el cumplimiento de los requisitos exigidos para el reconocimiento del derecho pensional de sobrevivientes a favor de la señora MARIA MÉRIDA MONTOYA quien si acreditó la dependencia económica del causante.
En conclusión, ordenó reconocer y pagar a la demandante María Mérida Montoya De Muñoz, en su calidad de madre del fallecido soldado voluntario Manuel Salvador Muñoz Montoya, la pensión de sobreviviente en cuantía equivalente al 45% del ingreso base de liquidación, de conformidad con lo contemplado en los artículos 21, 46, 47 y 48 de la ley 100 de 1993, declarando la prescripción de las mesadas causadas con anterioridad a 5 de mayo de 2013.
IMPUGNACIÓN La apoderada de la entidad demandada interpuso recurso de apelación contra la sentencia proferida el 29 de septiembre de 2021, por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Ibagué, solicitando su revocatoria para que, en su lugar, se nieguen las pretensiones de la demanda. Como sustento de su inconformidad reiteró y amplió los argumentos expuestos en la contestación de la demanda, haciendo énfasis en la inaplicabilidad del régimen pensional general para las personas sometidas a un régimen especial como lo son los militares y el incumplimiento de requisitos para el reconocimiento de pensión en los términos de la Ley 100 de 1993.
Afirma que, como criterio base para la sentencia apelada, el A quo utilizó la sentencia de unificación del Honorable Consejo de Estado CESUJ-SII-010-2018 de fecha 12 de abril de 2018. que fija unas reglas de derecho que no resuelven de fondo el problema jurídico planteado, por lo tanto, no era posible tomarla en consideración para resolver el fondo del asunto.
Que Igualmente el hecho de que la situación laboral prestacional derivada de la muerte del SLV MANUEL SALVADOR MUÑOZ MONTOYA (Q.E.P.D.) del Ejercito Nacional, fue definida por la Institución Militar, a favor de los padres del occiso (HOY PARTE ACTORA), quienes no interpusieron recurso o acción alguna contra dicho acto administrativo, el cual Expediente: 73001-33-33-007-2017-00075-01 6 Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Demandante: MARIA MERIDA MONTOYA DE MUÑOZ Y OTROS Demandada: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – EJÉRCITO NACIONAL se encuentra en firme y debidamente ejecutoriado, y porque adicionalmente no es posible judicialmente aplicar otro régimen para el presente asunto.
Que no es viable en este caso dar aplicación al principio de favorabilidad, como quiera que no se trata de un problema de aplicación de dos normas jurídicas o frente a un caso en que una disposición normativa permita diferentes interpretaciones, ya que al momento de la muerte del soldado voluntario MUÑOZ MONTOYA, la única norma que regulaba tal situación era el decreto 2728 de 1968, norma que no contempla la pensión de sobrevivientes para los soldados regulares o campesinos. Por último, señaló que la demandante no había probado su dependencia económica del fallecido al momento de su muerte, requisito exigido para acceder a la prestación solicitada.
TRÁMITE DE LA IMPUGNACIÓN Mediante auto del 13 de diciembre de 2021 se admitió el recurso de apelación interpuesto por la apoderada judicial de la parte demandada contra la sentencia del 29 de septiembre de 2021, proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué, que accedió a las pretensiones de la demanda.
En los términos de lo dispuesto en el artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, se advierte que desde la notificación del auto que concede la apelación y hasta la ejecutoria de la providencia que admitió el respectivo recurso, los sujetos procesales no efectuaron pronunciamiento alguno. Asimismo, de acuerdo con la constancia secretarial de ingreso al Despacho para decisión de fondo, se indica que la providencia del 13 de diciembre de 2021 que admitió el recurso de apelación fue notificada al agente del Ministerio Publico, quien guardó silencio dentro del término concedido para rendir concepto.
Encontrándose el proceso en estado de decidir, a ello se procede, con base en las siguientes, CONSIDERACIONES COMPETENCIA De conformidad con el artículo 153 del C.P.A.C.A., esta Corporación es competente para resolver el recurso de apelación formulado por la apoderada de la entidad demandada, contra la sentencia proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Ibagué, el 29 de septiembre de 2021, que accedió a las pretensiones de la demanda de manera parcial.
PROBLEMA JURÍDICO En el presente asunto consiste en establecer si la señora María Mérida Montoya de Muñoz, tiene derecho a que se le reconozca y pague pensión de sobrevivientes en los términos de la Ley 100 de 1993, como lo determinó el A quo en la sentencia apelada, o si por el contrario, sólo tiene derecho a la compensación y cesantías dobles ya reconocidas y pagadas por la entidad demandada, de conformidad con el Decreto 2728 de 1968, como lo argumenta la apelante y, en consecuencia, se debe revocar la providencia impugnada.
Expediente: 73001-33-33-007-2017-00075-01 7 Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Demandante: MARIA MERIDA MONTOYA DE MUÑOZ Y OTROS Demandada: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – EJÉRCITO NACIONAL TESIS DE LA SALA Consiste en afirmar que debe confirmarse la sentencia impugnada, pues la señora María Mérida Montoya de Muñoz, en calidad de madre con dependencia económica del Soldado Voluntario MANUEL SALVADOR MUÑOZ MONTOYA (q.e.p.d.), tiene derecho al reconocimiento y pago de una pensión de sobrevivientes, conforme al régimen general de pensiones consagrado en la Ley 100 de 1993, en aplicación del principio de favorabilidad.
FUNDAMENTO DE LA TESIS DEL DESPACHO AL PROBLEMA JURÍDICO El régimen especial de las Fuerzas Militares reguló de diversas formas las prestaciones por muerte de sus miembros, en atención a las particularidades de cada una de las vinculaciones. En efecto, se dispuso un régimen para los soldados voluntarios, otro para los oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares y uno adicional, para quienes prestaran el servicio militar obligatorio.
De conformidad con lo previsto en la Ley 131 de 1985, por la cual se dictan normas sobre servicio militar voluntario, los soldados voluntarios son aquellas personas que habiendo prestado servicio militar obligatorio, decidían vincularse a las Fuerzas Armadas como soldados y en tal condición quedaban sujetos al Código de Justicia Penal Militar, al Reglamento de Régimen Disciplinario, al Régimen Prestacional y a las normas relativas a la capacidad psicofísica, incapacidades, invalideces e indemnizaciones para los soldados de las Fuerzas Militares y los reglamentos especiales que se expidieran para el desarrollo de aquella ley.1 De igual manera, El Decreto 2728 de 1968, “por el cual se modifica el régimen de prestaciones sociales por retiro o fallecimiento del personal de soldados y grumetes de las Fuerzas Militares”, en el artículo 8, señaló algunas prestaciones de carácter económico a favor de los beneficiarios de aquellos soldados o grumetes que mueren en servicio activo, en los siguientes términos: “Artículo 8.
El Soldado o Grumete en servicio activo, que fallezca por causa de heridas o accidente aéreo en combate o por acción directa del enemigo, bien sea en conflicto internacional o en mantenimiento del orden público, será ascendido en forma póstuma al grado de Cabo Segundo o Marinero y sus beneficiarios tendrán derecho al reconocimiento y pago de cuarenta y ocho (48) meses de los haberes correspondientes a dicho grado y el pago doble de la cesantía. A la muerte del Soldado o Grumete en servicio activo, causada por accidente en misión del servicio, sus beneficiarios tendrán derecho al reconocimiento y pago de treinta y seis (36) meses del sueldo básico que en todo tiempo corresponda a un Cabo Segundo o Marinero.
A la muerte de un Soldado o Grumete en servicio activo o por causas diferentes a las enunciadas anteriores a sus beneficiarios tendrá derecho al reconocimiento y pago de veinticuatro (24) meses de sueldo básico que en todo tiempo corresponda a un Cabo Segundo o Marinero. […]” 1 En este punto, debe indicarse que posteriormente, el Decreto 1793 del 14 de septiembre de 2000 incorporó a los soldados voluntarios como soldados profesionales, para quienes el Gobierno Nacional expidió un régimen salarial y prestacional con base en lo preceptuado por la Ley 4.ª de 1992 (art. 38), el cual se encuentra contenido en el Decreto 1794 del 14 de septiembre de 2000, al cual no se hace referencia como quiera que no había entrado en vigencia al momento de la muerte del soldado voluntario aquí referido.
Expediente: 73001-33-33-007-2017-00075-01 8 Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Demandante: MARIA MERIDA MONTOYA DE MUÑOZ Y OTROS Demandada: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – EJÉRCITO NACIONAL En relación con las personas que prestan el servicio militar obligatorio, se debe precisar que la Ley 447 del 21 de julio de 1998, estableció una pensión vitalicia y otros beneficios en favor de los parientes de los conscriptos fallecidos en combate, o situación similar, en los siguientes términos: “Artículo
1. MUERTE EN COMBATE. A partir de la vigencia de la presente ley, a la muerte de la persona vinculada a las F.F.M.M. y de Policía por razón constitucional y legal de la prestación del servicio militar obligatorio, ocurrida en combate o como consecuencia de la acción del enemigo, en conflicto internacional o participando en operaciones de conservación o restablecimiento del orden público, sus beneficiarios en el orden establecido en esta ley, o los beneficiarios que designe la persona prestataria del servicio militar al incorporarse, tendrán derecho a una pensión vitalicia equivalente a un salario y medio (11/2) mínimo mensuales y vigentes.” Ahora, en desarrollo de la Ley 923 del 30 de diciembre de 2004, que señaló normas, objetivos y criterios a los que debía sujetarse el Gobierno Nacional para la fijación del régimen pensional de los miembros de la Fuerza Pública, se expidió el Decreto 4433 del 31 de diciembre de 2004, que señaló el régimen pensional y de asignación de retiro de los miembros de la Fuerza Pública, determinando en su artículo 21, las directrices aplicables en materia de pensión de sobrevivientes por muerte en simple actividad en los siguientes términos: “Artículo 21.
Muerte en simple actividad. A la muerte de un Oficial, Suboficial, o Soldado Profesional de las Fuerzas Militares en actividad, con un (1) año o más de haber ingresado al escalafón o de haber sido dado de alta, según el caso, por causas diferentes a las enumeradas en los dos artículos anteriores, sus beneficiarios en el orden y proporción establecida en el artículo 11 del presente decreto tendrán derecho a partir de la fecha del fallecimiento, a que por el Tesoro Público se les pague una pensión mensual, reconocida por el Ministerio de Defensa Nacional, la cual será liquidada y cubierta en la misma forma de la asignación de retiro de acuerdo con el grado y tiempo de servicio del causante.
Cuando el Oficial, Suboficial o Soldado Profesional, falleciere sin tener derecho a asignación de retiro, la pensión será equivalente al cuarenta por ciento (40%) de las partidas computables. Parágrafo. El Ministerio de Defensa reconocerá de conformidad con lo dispuesto en este artículo, las pensiones establecidas en el artículo 6° de la Ley 923 del 30 de diciembre de 2004.
Por su parte el artículo 22 del Decreto 4433 de 2004, hizo énfasis en que, frente al personal de soldados profesionales, las normas pensionales establecidas en dicha norma regían a partir del 7 de agosto de 2001.así: “Artículo 22. Pensiones de sobrevivencia de soldados profesionales. Los beneficiarios de los Soldados Profesionales incorporados a partir de la entrada en vigencia del Decreto-ley 1793 de 2000, tendrán derecho a que por el Tesoro Público se les pague una pensión mensual de sobrevivientes reconocida por el Ministerio de Defensa Nacional en las condiciones y con los requisitos previstos en el presente decreto.
Igualmente, para los solos efectos previstos en el presente artículo, se entienden como Soldados Profesionales, los Soldados Voluntarios que hubieren fallecido entre el 7 de agosto de 2002 y el 31 de diciembre de 2003, en las circunstancias señaladas en el artículo 32 del presente decreto.” Expediente: 73001-33-33-007-2017-00075-01 9 Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Demandante: MARIA MERIDA MONTOYA DE MUÑOZ Y OTROS Demandada: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – EJÉRCITO NACIONAL Al respecto, debe indicarse que el Consejo de Estado, en sentencia de unificación por importancia jurídica CE-SUJ-SII-009-2018 fechada el 1º de marzo de 2018, al estudiar un caso referente a la pensión de sobrevivientes de un suboficial muerto en simple actividad, hizo referencia al régimen especial de los soldados voluntarios en los siguientes términos: “1.3.
La pensión de sobrevivientes para los beneficiarios de miembros de las Fuerzas Militares por muerte simplemente en actividad 51. Como se dijo en precedencia, la pensión de sobrevivientes no se consagró de la misma manera para todos los miembros de las Fuerzas Militares, especialmente en los casos de muerte simplemente en actividad, toda vez que se previó un régimen para los soldados voluntarios, otro para los oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares y uno adicional para quienes prestaran el servicio militar obligatorio, como pasa a explicarse: 52.
Para los soldados voluntarios, el Decreto 2728 de 1968, «por el cual se modifica el régimen de prestaciones sociales por retiro o fallecimiento del personal de soldados y grumetes de las Fuerzas Militares», en el artículo 8, señaló algunas prestaciones de carácter económico a favor de los beneficiarios de aquellos que mueren en servicio activo, en los siguientes términos: (…) 53.
Como se puede observar, la citada normativa, no señaló el derecho a obtener una pensión de sobrevivientes para los beneficiarios del soldado voluntario muerto en ninguno de los eventos. Y para el caso de la muerte simplemente en actividad, solo determinó una compensación por muerte equivalente a 24 meses de salario de lo que corresponda a un cabo segundo o marinero, según sea el caso”.
Del marco normativo y jurisprudencial antes referido, advierte la Sala que, para efectos de reconocer prestaciones como consecuencia de la muerte de un soldado regía el Decreto 2728 de 1968, dentro del cual se consagran prestaciones de índole económica diferentes a la pensión para sus beneficiarios con ocasión de la muerte ocurrida por acción directa del enemigo o en en misión del servicio, y en simple actividad, siendo para este último evento, el reconocimiento a sus beneficiarios de veinticuatro (24) meses de sueldo básico que en todo tiempo corresponda a un Cabo Segundo o Marinero.
Cabe destacar que este artículo no contempló una pensión de sobrevivientes para los beneficiarios de los soldados voluntarios muertos en ninguna de las situaciones descritas, y sólo se consagró de manera expresa con la expedición de la Ley 923 de 2004 y del Decreto 4433 de 2004, erigiendo tal derecho en favor de los beneficiarios de los soldados voluntarios que, para ese momento, habían sido incorporados como soldados profesionales en aplicación del Decreto 1793 de 2000.
En ese orden de ideas, es claro que los soldados voluntarios fallecidos en combate o fuera de este, tienen derecho a las prestaciones económicas que concede el Decreto 2728 de 1968, y solo posteriormente, la Ley 923 de 2004 y el Decreto 4433 del mismo año, consagraron de manera expresa la pensión de sobrevivientes para ese personal. Resulta evidente entonces, la existencia de dos regímenes vigentes hasta antes del 7 de agosto de 2002, fecha a partir de la cual los beneficiarios de los soldados voluntarios tendrían derecho a la pensión de sobrevivientes, en los términos del artículo 19 del Decreto 4433 de 2004.
Ahora bien, con la expedición de la Ley 100 de 1993, la cual entró a regir a partir del 1º Expediente: 73001-33-33-007-2017-00075-01 10 Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Demandante: MARIA MERIDA MONTOYA DE MUÑOZ Y OTROS Demandada: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – EJÉRCITO NACIONAL de abril de 1994, se desarrolló dentro del Régimen General de Seguridad Social, una modalidad de previsión denominada pensión de sobrevivientes, que no sólo preveía la sustitución de la pensión ya percibida o consolidada por el trabajador fallecido, sino el reconocimiento de dicha prestación para los familiares de aquél que, encontrándose afiliado al sistema y sin haber logrado el status pensional, falleciere, siempre y cuando hubiese efectuado un mínimo de cotizaciones establecido por el Legislador.
La aludida prestación, se encuentra consagrada en el artículo 46 de la Ley 100 de 1993, y tiene por objeto garantizar a los sobrevivientes del pensionado o afiliado fallecido - cónyuge supérstite, compañero o compañera permanente, sus hijos, o padres con dependencia econocmica, la disposición de unos recursos para su digno sostenimiento, en forma tal, que su deceso no signifique una ruptura que afecte la subsistencia del núcleo familiar más próximo del causante, es decir, que ésta responde a la necesidad de mantener para los beneficiarios, al menos, el mismo grado de seguridad social y económica con que contaban en vida del trabajador o del pensionado fallecido, derecho que, al desconocerse, puede significar la reducción de los mismos a un estado total de desprotección y desamparo, e incluso la afectación de sus derechos fundamentales.
En este orden de ideas, el artículo 46 de la Ley 100 de 1993, estableció los requisitos para acceder a la pensión de sobrevivientes, en los siguientes términos2: “ARTÍCULO 46. Tendrán derecho a la pensión de sobrevivientes: 1. Los miembros del grupo familiar del pensionado por vejez, o invalidez por riesgo común, que fallezca, y 2. Los miembros del grupo familiar del afiliado que fallezca, siempre que este hubiere cumplido alguno de los siguientes requisitos: a. Que el afiliado se encuentre cotizando al sistema y hubiere cotizado por lo menos veintiséis (26) semanas al momento de la muerte; b. Que habiendo dejado de cotizar al sistema, hubiere efectuado aportes durante por lo menos veintiséis (26) semanas del año inmediatamente anterior al momento en que se produzca la muerte.
PARÁGRAFO. Para efectos del cómputo de las semanas a que se refiere el presente artículo se tendrá en cuenta lo dispuesto en los parágrafos del artículo 33 de la presente Ley.” Por su parte, el artículo 47 de la misma norma, dispone que, serán beneficiarios de la pensión de sobrevivientes: “ARTÍCULO 47. Son beneficiarios de la pensión de sobrevivientes: a. En forma vitalicia, el cónyuge o la compañera o compañero permanente supérstite.
En caso de que la pensión de sobrevivencia se cause por muerte del pensionado, el cónyuge o la compañera o compañero permanente supérstite, deberá acreditar que estuvo haciendo vida marital con el causante por lo menos desde el momento en que este cumplió con los requisitos para tener derecho a una pensión de vejez o invalidez, y hasta su muerte, y haya convivido con el fallecido 2 No se hace referencia a las modificaciones introducidas mediante la Ley 797 de 2003, como quiera que el soldado voluntario MANUEL SALVADOR MUÑOZ MONTOYA fallecio en el año 1999.
Expediente: 73001-33-33-007-2017-00075-01 11 Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Demandante: MARIA MERIDA MONTOYA DE MUÑOZ Y OTROS Demandada: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – EJÉRCITO NACIONAL no menos de dos (2) años continuos con anterioridad a su muerte, salvo que haya procreado uno o más hijos con el pensionado fallecido; b. Los hijos menores de 18 años; los hijos mayores de 18 años y hasta los 25 años, incapacitados para trabajar por razón de sus estudios y si dependían económicamente del causante al momento de su muerte; y, los hijos inválidos si dependían económicamente del causante, mientras subsistan las condiciones de invalidez. c. A falta de cónyuge, compañero o compañera permanente e hijos con derecho, serán beneficiarios los padres del causante si dependían económicamente de éste. d. A falta de cónyuge, compañero o compañera permanente, padres e hijos con derecho, serán beneficiarios los hermanos inválidos del causante si dependían económicamente de éste.” El examen de la anterior normatividad evidencia que existe una diferencia entre el régimen especial de las Fuerzas Militares, consagrado en el Decreto 2728 de 1968, y el régimen general descrito en la ley 100 de 1993 pues, en el primero, no se estableció el derecho a la pensión de sobrevivientes sino únicamente el reconocimiento y pago de una indemnización por muerte, mientras que en el régimen general, permite el reconocimiento de una prestación pensional a favor de los padres del causante, ante la ausencia de compañera permanente e hijos y, exige una cotización mínima de veintiséis (26) semanas, al momento de la muerte, la cual fue aumentada a 52 semanas con la Ley 797 de 2003, norma que no aplica en el presente asunto, atendiendo la fecha de muerte del causante.
En presencia de tal antinomia de normas lo más sencillo sería aplicar la regla según la cual la norma especial se aplica de preferencia a la general, máxime si se tiene en cuenta que la ley 100 de 1993 establece en su artículo 279 que sus normas no se aplican a los servidores que gozan de un régimen especial, como es el caso de los miembros de la fuerza pública.
Sin embargo, la anterior interpretación, no consulta los fines perseguidos en un estado social de derecho como el que nos rige, dentro de los que se destacan: promover la prosperidad general, garantizar la efectividad de los principios y derechos consagrados en la constitución, aparte que tal criterio vulnera abiertamente el artículo 13 de la Carta Magna, en la medida en que, sin justificación alguna, se da un trato diferencial e injusto a quienes se encuentran en la misma situación; es así como, podría acceder a la pensión de sobrevivientes una persona beneficiaria de un causante que ha cotizado 26 semanas para pensión, pero se le niega a otra que también lo ha hecho e incluso por mucho más tiempo, e igualmente el artículo 53, estipula la aplicación de la norma más favorable al trabajador.
Frente al principio de favorabilidad, el Consejo de Estado en sentencia de unificación por importancia jurídica Sentencia CE-SUJ-SII-009-2018 fechada el 1º de marzo de 20183, se refirió a la aplicación del régimen general a favor de los miembros de la Fuerza Pública, precisando lo siguiente: 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Rad.
No.: 68001- 23-33-000-2015- 00965-01(3760-16), Actor: Araceli del Carmen Llanos García, Demandado: Nación - Ministerio de Defensa - Armada Nacional. Sentencia de unificación por Importancia jurídica. Sentencia CE-SUJ-SII-009-2018. SUJ-009-S2. Expediente: 73001-33-33-007-2017-00075-01 12 Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Demandante: MARIA MERIDA MONTOYA DE MUÑOZ Y OTROS Demandada: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – EJÉRCITO NACIONAL “84.
El principio de favorabilidad es una de las expresiones del principio protector, como se dijo en precedencia, y uno de los principios mínimos fundamentales del trabajo consagrado en la Constitución Política. 85. En la jurisprudencia constitucional el aludido principio, ha sido utilizado como criterio de interpretación para determinar el compendio normativo o el sentido de una regla jurídica que debe cobijar una situación particular frente a una determinada prestación. 86.
En lo que es relevante para el asunto bajo examen, el principio de favorabilidad se utiliza en las situaciones en las que se presenta duda sobre cuál es la disposición jurídica aplicable al momento de resolver un asunto concreto. La existencia de este conflicto se da cuando dos o más textos legislativos que se encuentran vigentes al momento de causarse el derecho que se reclama, son aplicables para su solución. En virtud del principio de favorabilidad se debe escoger, en su integridad, el texto normativo que le represente mayor provecho al trabajador, afiliado o beneficiario del Sistema de Seguridad Social, estando proscrita la posibilidad de aplicar parcialmente uno y otro texto para elegir de cada uno lo que resulta más beneficioso, condición que se conoce como el principio de inescindibilidad o conglobamiento. 87.
No está de más aclarar que de la aplicación del principio de favorabilidad se derivó la prohibición de menoscabar los derechos de los trabajadores, el cual jurisprudencialmente se denominó: «La salvaguarda de las expectativas legítimas mediante la aplicación del criterio de la condición más beneficiosa al trabajador». 88. De acuerdo con lo expuesto en precedencia, es plausible concluir que, para la aplicación de este principio, es necesario que se cumplan las siguientes condiciones: - La existencia de varias fuentes formales de derecho que regulen la misma situación fáctica. -Que dichas fuentes se encuentren vigentes al momento de causarse el derecho. -Que exista duda sobre cuál de ellas se debe aplicar. -La fuente formal elegida debe aplicarse en su integridad 89.
Igualmente, puede aplicarse este principio cuando una norma admite más de una interpretación, caso en el cual siempre habrá de escogerse aquella que es más favorable al trabajador.” De acuerdo con el marco normativo y jurisprudencial expuesto, advierte la Sala, que es posible dar aplicación al del Sistema General de Pensiones, en lugar del Régimen Especial aplicable a los miembros de la Fuerza Pública, para efectos de proceder al reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, pues tal medida se armoniza con los principios pro homine y de justicia material, CASO CONCRETO Establecido lo anterior, se procede a verificar si la señora MARÍA MERIDA MONTOYA DE MUÑOZ, tiene derecho al reconocimiento y pago de la pensión de sobreviviente, con ocasión al fallecimiento de su hijo, MANUEL SALVADOR MUÑOZ MONTOYA, ocurrida el 14 de junio de 1999, quien ostentaba la calidad de Soldado Voluntario del Ejército Nacional, de conformidad con lo establecido en la Ley 100 de 1993, aplicable al presente asunto por favorabilidad, tal como lo decidió el juez de primera instancia. Descendiendo al caso concreto y según los elementos de prueba aportados al proceso, se encuentra acreditado, mediante constancia expedida por la Dirección de Personal del Ejercito nacional que MANUEL SALVADOR MUÑOZ MONTOYA, prestó sus servicios Expediente: 73001-33-33-007-2017-00075-01 13 Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Demandante: MARIA MERIDA MONTOYA DE MUÑOZ Y OTROS Demandada: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – EJÉRCITO NACIONAL como Soldado Voluntario desde el 14 de marzo de 1995 hasta el día de su fallecimiento ocurrido el 14 de junio de 1999, para un total de 4 años, 3 meses, de servicio activo, siendo calificada su muerte SIMPLEMENTE EN ACTIVIDAD así: Asi mismo, se encuentra acreditado que, mediante Resolución No. 967 del 23 de marzo de 2000, la entidad demandada reconoció a la señora María Mérida Montoya de Muñoz y al Señor Jesús María Muñoz Hoyos, en su condición de padres, el equivalente a veinticuatro (24) meses de sueldo básico que en todo tiempo corresponda a un Cabo Segundo o Marinero, en los términos del artículo 8º del Decreto 2728 de 1968, suma que ascendió a $ 12.587. 884, en cuantía de 50% a cada uno. De igual manera, según las declaraciones extraprocesales que reposan en el expediente administrativo allegado por la parte demandada, al igual que lo plasmado en la declaración recibida al testigo JOSE IVAN NOREÑA TABARES dentro del trámite procesal, el extinto soldado voluntario MANUEL SALVADOR MUÑOZ MONTOYA, al momento de su deceso no tenía esposa, compañera permanente, hijos menores o con dependencia económica, y para dicha fecha colaboraba con el sustento económico de su señora madre MARÍA MERIDA MONTOYA DE MUÑOZ, situaciones que no fueron desvirtuadas por la parte demandante a través de algún medio probatorio.
De acuerdo con lo anterior, es preciso indicar que, como el fallecimiento del extinto soldado voluntario MANUEL SALVADOR MUÑOZ MONTOYA, se dio el día 14 de junio Expediente: 73001-33-33-007-2017-00075-01 14 Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Demandante: MARIA MERIDA MONTOYA DE MUÑOZ Y OTROS Demandada: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – EJÉRCITO NACIONAL de 1999, hay lugar a aplicar las normas que gobiernan la pensión de sobrevivientes, en el régimen general de pensiones, previsto en la Ley 100 de 1993, tal como lo concluyó el juez de primera instancia pues, como quedó expuesto previamente, éste régimen resulta aplicable en virtud del principio de favorabilidad y porque el fallecimiento se dio con posterioridad a la entrada en vigencia del Sistema general de Pensiones establecido en la ley 100 de 1993.
En este orden de ideas, las pruebas obrantes en el expediente permiten determinar que en el presente asunto se cumple con el requisito de cotizaciones mínimas establecido en el artículo 46 de la Ley 100 de 1993, como quiera que el soldado voluntario MANUEL SALVADOR MUÑOZ MONTOYA estuvo vinculado al Ejército Nacional por más de veintiséis (26) semanas, durante el año inmediatamente anterior al momento de su muerte, pues estuvo vinculado por un periodo de cuatro (4) años y tres meses.
A su vez, no existe duda para esta colegiatura de la calidad de madre del causante de MARÍA MERIDA MONTOYA DE MUÑOZ, pues ello está plenamente acreditado con el registro civil de nacimiento del soldado voluntario fallecido. En lo relativo a la dependencia económica de la señora MARÍA MERIDA MONTOYA DE MUÑOZ del causante, tal como se anotó anteriormente, dicha dependencia se logra establecer con la documentación del trámite administrativo adelantado por el Ejército Nacional para efectos de proceder al reconocimiento y pago de la respectiva compensación por muerte a su favor que se le hiciere a través de la Resolución No. 967 del 23 de marzo de 2000 y de la declaración rendida por el testigo JOSE IVAN NOREÑA TABARES, en la que claramente sostuvo que cuando falleció MANUEL SALVADOR MUÑOZ MONTOYA no tenía ni esposa ni hijos, razón por la cual, era quien velaba por el sustento económico de MARÍA MERIDA MONTOYA DE MUÑOZ En ese orden de ideas, resulta procedente reconocer a favor de la señora MARÍA MERIDA MONTOYA DE MUÑOZ, como única beneficiaria y en calidad de madre del extinto soldado voluntario MANUEL SALVADOR MUÑOZ MONTOYA la pensión de sobreviviente solicitada y que el mismo se efectúe de conformidad con lo contemplado en los artículos 21, 46, 47 y 48 de la Ley 100 de 1993, según lo expuesto en las anteriores consideraciones y tal como lo hizo el Juez de primera instancia. En síntesis, la sentencia de primera instancia proferida el 29 de septiembre de 2021, por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué, se confirmará conforme por las razones esbozadas en precedencia. COSTAS El artículo 188 del CPACA, en concordancia con el numeral 1 del artículo 365 del Código General del Proceso dispone se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.
Al respecto, según lo señalado por el Consejo de Estado, en vigencia de la ley 1437 de 2011, la condena en costas tiene dos dimensiones: una objetiva, en cuanto prescribe que en toda sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, bien sea total o parcial o con abstención, según las reglas del Código General del Proceso; y una valorativa, en cuanto se requiere que el juez revise si ellas se causaron y en la medida de su comprobación (como sucede con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la Expediente: 73001-33-33-007-2017-00075-01 15 Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Demandante: MARIA MERIDA MONTOYA DE MUÑOZ Y OTROS Demandada: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – EJÉRCITO NACIONAL actividad profesional realizada dentro del proceso), sin que en esa valoración se incluya la mala fe o temeridad de las partes.
En relación con las agencias en derecho, éstas deben ser fijadas en aplicación a las tarifas contempladas en los acuerdos 1887 de 2003 y 10554 de 2016 expedidos por el Consejo Superior de la Judicatura, según sea el caso, resaltando que el mismo ordenamiento jurídico advierte que las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas.
Visto lo anterior, la Sala se abstendrá de proferir condena en costas de segunda instancia a la parte demandante, pese a que se le resolvió de manera desfavorable el recurso de apelación interpuesto y teniendo en cuenta que las partes no realizaron actuación alguna ante este Tribunal. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Tolima, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, R E S U E L V E PRIMERO.- CONFIRMAR la sentencia de primera instancia proferida el 29 de septiembre de 2021, por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin costas en esta instancia TERCERO: Ejecutoriada la presente providencia, DEVOLVER el expediente al juzgado de origen, realizando las anotaciones de rigor y dejando las constancias correspondientes en el sistema justicia SAMAI. En cumplimiento de las medidas establecidas en la ley 2213 de 2022 y el acuerdo PCSJA22-11972 del 30 de junio de la misma anualidad expedido por el Consejo Superior de la Judicatura, esta providencia fue estudiada y aprobada en Sala de decisión mediante la utilización de medios electrónicos.
CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, BELISARIO BELTRÁN BASTIDAS LUIS EDUARDO COLLAZOS OLAYA ÁNGEL IGNACIO ÁLVAREZ SILVA