05001333303220190013901 · Tribunal Administrativo de Antioquia

DE LAS INFRACCIONES AMBIENTALES EN MATERIA DE VERTIMIENTOS - Marco jurídico Síntesis del caso: En los términos del recurso de apelación interpuesto, corresponde a la Sala determinar la legalidad de la Resolución No. 160-AN 1709-4822 del 11 de septiembre de 2017 a través de la cual se decide un procedimiento administrativo sancionatorio y se declaró responsable a la Junta Administradora de Servicios El Vergel en calidad de operadora del sistema de alcantarillado del corregimiento de San Antonio de Prado por $45.723.232, estableciendo si la misma resulta proporcional de acuerdo con los criterios estipulados en la Ley 1437 de 2011.

Extracto: (…) A través de la Ley 99 de 1993 se reordenó el sector público para la gestión y protección del medio ambiente, disponiendo la creación del Ministerio de Medio Ambiente como organismo rector, que tiene como función principal fijar las políticas en relación con el medio ambiente y recursos naturales renovables. Como autoridades ambientales, la citada Ley también se refirió a las Corporaciones Autónomas Regionales, encargadas de administrar el medio ambiente y los recursos naturales renovables, quienes ejercen la función de máxima autoridad ambiental en el área de su jurisdicción, y a las entidades territoriales sujetando su rol a los principios de armonía regional, gradación normativa y rigor subsidiario.

(…) La infracción ambiental es definida en la legislación en los siguientes términos: toda acción u omisión que constituya violación de las normas contenidas en el Código de Recursos Naturales Renovables, Decreto-ley 2811 de 1974, en la Ley 99 de 1993, en la Ley 165 de 1994 y en las demás disposiciones ambientales vigentes en que las sustituyan o modifiquen y en los actos administrativos emanados de la autoridad ambiental competente.

Será también constitutivo de infracción ambiental la comisión de un daño al medio ambiente, con las mismas condiciones que para configurar la responsabilidad civil extracontractual establece el Código Civil y la legislación complementaria, a saber: El daño, el hecho generador con culpa o dolo y el vínculo causal entre los dos. Cuando estos elementos se configuren darán lugar a una sanción administrativa ambiental, sin perjuicio de la responsabilidad que para terceros pueda generar el hecho en materia civil.

(…) El principio del que contamina paga, es un principio general del Derecho Ambiental Internacional, acogido en forma expresa en la Declaración de Estocolmo, en la Declaración de Río3 y en el Protocolo de Kyoto, en virtud del cual, los responsables de la contaminación deben asumir los costos que implica, de manera que no sea la sociedad quien asuma los efectos de las actividades de los agentes contaminantes.

Pese a que en vigencia del Decreto 3930 de 2010 se excepcionó de este requisito a las actividades industriales conectadas al servicio de alcantarillado, la excepción fue declarada nula por el Consejo de Estado por exceder la potestad reglamentaria. 032-2019-00139 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-NO LABORAL 2 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA SÉPTIMA DE ORALIDAD MAGISTRADA PONENTE: MARTHA NURY VELÁSQUEZ BEDOYA Medellín, veintiséis (26) de febrero de dos mil veinticinco (2025) REFERENCIA RADICADO 05001 33 33 032 2019 00139 01 MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - NO LABORAL DEMANDANTE JUNTA ADMINISTRADORA DE SERVICIOS EL VERGEL (JASVER) ESAL DEMANDADO CORANTIOQUIA TEMA Procedimiento administrativo sancionatorio ambiental/Criterios de graduación de la sanción DECISIÓN Confirma sentencia SENTENCIA N° 032 Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el veinticuatro (24) de marzo de dos mil veintiuno (2021) por el Juzgado Treinta y Dos Administrativo de Oralidad del Circuito de Medellín por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda interpuesta por la JUNTA ADMINISTRADORA DE SERVICIOS EL VERGEL en adelante JASVER ESAL contra CORANTIOQUIA.

ANTECEDENTES. 1.- PRETENSIONES La parte actora pretende la nulidad de la Resolución No. 160-AN 1709-4822 del 11 de septiembre de 2017 a través de la cual se decide un procedimiento administrativo sancionatorio y se declaró responsable a la Junta Administradora de Servicios El Vergel en calidad de operadora del sistema de alcantarillado del corregimiento de San Antonio de Prado por $45.723.232.

Que, como consecuencia de lo anterior, se precise que las normas aplicadas no son concordantes, que se prohíba el cobro de la sanción y se declare la nulidad de la actuación hasta el momento en el que se profirió el requerimiento. 2.- HECHOS 2.1. –Relata que Corantioquia en desarrollo de sus funciones como autoridad ambiental, realizó visita el 31 de agosto de 2016 al municipio de San Antonio de Prado y surtida la visita expidió el informe técnico No. 160AN-1609-31450 del 7 de septiembre de 2016. 032-2019-00139 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-NO LABORAL 3 2.2.-Que, de acuerdo con dicho informe, se inició trámite administrativo sancionatorio por las posibles omisiones y afectaciones ambientales en relación con vertimientos puntuales derivadas del operador del sistema de alcantarillado JASVER.

Que, según Corantioquia el problema consistió en que la Junta no tenía permiso para realizar vertimientos. 2.3.- Se señala que, el 4 de octubre de 2017, se presentó respuesta al requerimiento efectuado, en la cual se informó que EPM suscribió un contrato interadministrativo para el fortalecimiento de 18 acueductos y el diseño de las redes de alcantarillado de San Antonio de Prado.

En virtud de este convenio desde el 2015 se inició la construcción de los colectores La Maguala y La Cabuyala, decidiéndose que el acueducto JASVER operaría las redes de alcantarillado y se encargaría de su mantenimiento. 2.4.- Considera que, de acuerdo con lo anterior, JASVER no es el encargado de oponerse a las conexiones de los colectores de EPM, sino que su función se limita a evaluar las tarifas más accesibles para la comunidad. 2.5.- Indica que a través de acto administrativo No. 160AN-ADM1702-1049 del 27 de febrero de 2017 se formuló pliego de cargos, notificado el 6 de junio de 2014, por el correcto uso y aprovechamiento de los recursos naturales renovables sin mediar permisos para vertimientos con descarga de aguas residuales en las quebradas La Manguala y la Cabuyala.

Que, además, se formularon cargos por no presentar dentro del término legal el plan de saneamiento y manejo de vertimientos. 2.6.-Que se expidió la Resolución No. 160AN-1709-4822 del 11 de septiembre de 2017, notificada el 17 de noviembre de2017 en la que se impuso una multa por valor de $45.723.232 y que en ella se afirma que la Junta JASVER se niega a conectarse a la construcción de los colectores de EPM y por ello JASVER es responsable de la recolección de aguas residuales generada para algunos de los predios ubicados en San Antonio de Prado, prestando el servicio de alcantarillado para los mismos. 2.7.- Que mediante escrito del 1 de diciembre de 2017 JASVER interpuso recurso de reposición en el que solicitó se revocara la sanción impuesta, indicando que Corantioquia expidió factura por valor de $18.808.395 y por concepto de tasas retributivas por vertimientos, la cual asegura fue cancelada de manera anterior por la junta. 2.8- Relata que a través de Resolución No. 160AN-RES1809-4918 del 10 de septiembre de 2018 se resolvió recurso de reposición, negándose el mismo. 032-2019-00139 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-NO LABORAL 4 3.- FUNDAMENTOS DE DERECHO La parte demandante fundamenta sus pretensiones los artículos 1° y 2 de la Constitución Política, la Ley 1437 de 2011 en sus artículos 1, 3 y 47 y el Decreto 2667 de 212 artículo 7.

Se asegura que, en el procedimiento sancionatorio adelantado, no se respetó el debido proceso ni la garantía constitucional de no ser juzgado dos veces por los mismos hechos. Que, se desconoció la existencia de un informe técnico realizado por CORANTIOQUIA, en el cual se señala que JASVER no requería permiso de vertimiento. Sin embargo, posteriormente, a través de la resolución sancionatoria, se afirmó que sí debían poseerlo.

Señala, sin explicaciones adicionales, que a través de la resolución que se decide el procedimiento sancionatorio con multa se quebrantan las normas superiores al no estar conforme con el interés público, violentar la garantía al debido proceso y causar agravio injustificado a la parte actora. 4.CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA CORANTIOQUIA contestó la demanda (Fls.218 y ss. archivo 001 expediente digital), afirmando que se opone a la totalidad de las pretensiones de la demanda pues el trámite sancionatorio realizado bajo el radicado AN4-2016-34 en contra de la Junta Administradora de Servicios El Vergel-JASVER tuvo como justificación la omisión a las exigencias legales.

Para ello, explicó que todo operador del sistema de alcantarillado, como responsable de la recolección y descarga de las aguas residuales generadas en un territorio determinado, tiene ante la autoridad ambiental dos obligaciones: (i) tramitar y obtener los permisos de vertimiento y (ii) presentar la aprobación del Plan de Saneamiento y Manejo de Vertimientos (PSMV), conforme a lo dispuesto en el Decreto 3930 de 2010.

Que se inició procedimiento administrativo sancionatorio en contra de JASVER por realizar el uso y aprovechamiento de recursos naturales sin mediar el permiso de vertimientos con la descarga de aguas residuales de las quebradas La Manguala y la Cabuyala y, además, por no presentar dentro de los términos de ley el Plan de Saneamiento y Manejo de Vertimientos.

Que, una vez surtido el procedimiento sancionatorio, se concluyó que el usuario, como operador del sistema de alcantarillado, desatendió las obligaciones ambientales que le 032-2019-00139 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-NO LABORAL 5 competen, lo que genera un riesgo de contaminación en la fuente de agua donde se descargan las aguas residuales recolectadas por JASVER.

En relación con el pago de $18.808.395 realizado por JASVER, señaló que este corresponde a la Tasa Retributiva y no guarda relación con la sanción impuesta. Explicó que, como se mencionó anteriormente, el permiso de vertimientos y el plan de saneamiento y manejo de estos son aspectos distintos del pago correspondiente a las descargas efectuadas por el operador de aguas residuales, el cual lo obliga a pagar una tasa retributiva.

Que el valor que se pagó por tasa retributiva es un pago ante la autoridad ambiental por la actividad de descargar aguas residuales a un cuerpo de agua, sin importar que el usuario tenga o no permiso de vertimiento o plan de saneamiento. Que JASVER como prestador de servicio de alcantarillado no cuenta con permiso ni con el referido plan, situación que da lugar a una trasgresión a la normativa ambiental.

Por ello, concluye que el reconocimiento y pago de la tasa retributiva no exime al responsable de las demás obligaciones de orden ambiental. Finalmente, indica que los hechos narrados en relación con la conexión a EPM es una circunstancia ajena a los hechos que dieron lugar a la sanción. Que la posible conexión del sistema de alcantarillado a las redes de Empresas Públicas de Medellín no influyó en la decisión de fondo adoptada por la instancia ambiental, pues esta obedeció a la omisión del operador frente a las exigencias legales. 5.-SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Mediante sentencia proferida el veinticuatro (24) de marzo de dos mil veintiuno (2021), el Juzgado Treinta y Dos Administrativo de Oralidad del Circuito de Medellín negó las pretensiones de la demanda.

Refirió que dentro del trámite administrativo sancionatorio ambiental en contra de JASVER se realizó informe técnico del que se pudo determinar que esta era la responsable de la recolección de aguas residuales generadas por el barrio María Auxiliadora. Que, además, no contaba con permiso de vertimiento ni un sistema de tratamiento que garantizara una descarga de las aguas residuales a las fuentes hídricas dentro de los parámetros exigidos.

Que, revisado el procedimiento surtido, se puede concluir que la autoridad ambiental siguió el procedimiento legal frente al trámite sancionatorio, respetando el debido proceso y derecho de defensa al permitírsele presentar descargos, sin que se evidencie alguna de las vulneraciones indicadas que dé lugar a invalidad la actuación. 032-2019-00139 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-NO LABORAL 6 Finalmente, frente al pago de la tasa retributiva por parte de JASVER aseguró que esto no la exime de pagar la sanción que impuso Corantioquia pues esta tiene como fundamento la omisión del trámite del permiso de vertimiento y de la prestación del Plan de Saneamiento y Manejo de Vertimientos, las cuales no fueron cumplidas. 6.-RECURSO DE APELACIÓN La parte demandante interpone recurso de apelación (Archivo 016 expediente digital) señalando como motivos de inconformidad: Que JASVER siempre ha estado presta a cumplir con las normas que regulan su actividad y que ha ejecutado planes de mejora para el fortalecimiento frente al servicio prestado.

Por ello, ingresó al programa cuyo proyecto principal consiste en el manejo integral del agua para el consumo humano a fin de superar las falencias de los acueductos rurales, suscribiendo el Convenio Interadministrativo 4600013715/08. Que para la época de imposición de la sanción el acueducto se encontraba en proceso de adecuación y que desde dicha fecha ha procurado ajustar los procesos correspondientes para estar al día con las obligaciones surgidas dentro de la prestación de los servicios de acueductos.

Lo anterior, indica se demuestra con la entrega en funcionamiento a EPM del alcantarillado del sector. Señala que la sanción debió ajustarse a lo establecido en la Ley 1437 de 2011. En este sentido, considera que debe atenuarse debido a la ausencia de beneficio económico obtenido, la no reincidencia en la infracción, la colaboración con la acción investigadora, la no utilización de medios fraudulentos, la diligencia demostrada por la Junta, la falta de renuencia y el reconocimiento y aceptación de la falta cometida.

Considera en consecuencia que, la autoridad administrativa debió imponerle una sanción menor, y que, por ello, el acto administrativo debe declararse nulo, al no tenerse en consideración la totalidad de factores que inciden en la decisión del procedimiento administrativo. II. CONSIDERACIONES 032-2019-00139 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-NO LABORAL 7 1.

PROBLEMA JURÍDICO. En los términos del recurso de apelación interpuesto, corresponde a la Sala determinar la legalidad de la Resolución No. 160-AN 1709-4822 del 11 de septiembre de 2017 a través de la cual se decide un procedimiento administrativo sancionatorio y se declaró responsable a la Junta Administradora de Servicios El Vergel en calidad de operadora del sistema de alcantarillado del corregimiento de San Antonio de Prado por $45.723.232, estableciendo si la misma resulta proporcional de acuerdo con los criterios estipulados en la Ley 1437 de 2011.

2. MARCO JURÍDICO DE LAS INFRACCIONES AMBIENTALES EN MATERIA DE VERTIMIENTOS. A través de la Ley 99 de 1993 se reordenó el sector público para la gestión y protección del medio ambiente, disponiendo la creación del Ministerio de Medio Ambiente como organismo rector, que tiene como función principal fijar las políticas en relación con el medio ambiente y recursos naturales renovables.

Como autoridades ambientales, la citada Ley también se refirió a las Corporaciones Autónomas Regionales, encargadas de administrar el medio ambiente y los recursos naturales renovables, quienes ejercen la función de máxima autoridad ambiental en el área de su jurisdicción, y a las entidades territoriales sujetando su rol a los principios de armonía regional, gradación normativa y rigor subsidiario1.

De esta manera, la Ley 99 de 1993 ordenó el Sistema Nacional Ambiental (SNA) bajo una estructura jerárquica descendente, en el siguiente orden: Ministerio del Medio Ambiente, Corporaciones Autónomas Regionales y entidades territoriales (artículo 4). La distribución de competencias entre las distintas autoridades ambientales parte de la concepción de la gestión del medio ambiente como un asunto de interés nacional y por tanto un asunto que debe ser asumido por la Nación, los Departamentos y los Municipios.

Ahora bien, pese a la competencia que otorgó como máxima autoridad dentro de la respectiva jurisdicción a las diferentes Corporaciones Autónomas Regionales, quienes la ostentan indistintamente en suelo urbano y rural, dispuso una competencia especial en tratándose de grandes ciudades o grandes centros urbanos. En efecto, los artículos 55 y 66 de la Ley 99 de 1993 indicaron: “Artículo 55º.- De las Competencias de las Grandes Ciudades.

Los municipios, distritos y áreas metropolitanas cuya población urbana sea superior a 1.000.000 de habitantes serán competentes, dentro de su perímetro urbano, para el otorgamiento de licencias ambientales, permisos, concesiones y autorizaciones cuya expedición no esté atribuida al Ministerio del Medio Ambiente.” 1 Artículo 63 de la Ley 99 de 1993. 032-2019-00139 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-NO LABORAL 8 “Artículo 66º.- Competencia de Grandes Centros Urbanos. Los municipios, distritos o áreas metropolitanas cuya población urbana fuere igual o superior a un millón de habitantes (1.000.000) ejercerán dentro del perímetro urbano las mismas funciones atribuidas a las Corporaciones Autónomas Regionales, en lo que fuere aplicable al medio ambiente urbano. Además de las licencias ambientales, concesiones, permisos y autorizaciones que les corresponda otorgar para el ejercicio de actividades o la ejecución de obras dentro del territorio de su jurisdicción, las autoridades municipales, distritales o metropolitanas tendrán la responsabilidad de efectuar el control de vertimientos y emisiones contaminantes, disposición de desechos sólidos y de residuos tóxicos y peligrosos, dictar las medidas de corrección o mitigación de daños ambientales y adelantar proyectos de saneamiento y descontaminación.” La competencia otorgada por la Ley en materia ambiental a las autoridades municipales, distritales o metropolitanas, según el caso, incluye la potestad sancionadora.

Sobre la facultad sancionatoria en materia ambiental, la Ley 1333 de 2009 establece: “ARTÍCULO 1o. TITULARIDAD DE LA POTESTAD SANCIONATORIA EN MATERIA AMBIENTAL. El Estado es el titular de la potestad sancionatoria en materia ambiental y la ejerce sin perjuicio de las competencias legales de otras autoridades a través del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, las Corporaciones Autónomas Regionales, las de Desarrollo Sostenible, las Unidades Ambientales de los grandes centros urbanos a que se refiere el artículo 66 de la Ley 99 de 1993, los establecimientos públicos ambientales a que se refiere el artículo 13 de la Ley 768 de 2002 y la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales, Uaespnn, de conformidad con las competencias establecidas por la ley y los reglamentos.

PARÁGRAFO. En materia ambiental, se presume la culpa o el dolo del infractor, lo cual dará lugar a las medidas preventivas. El infractor será sancionado definitivamente si no desvirtúa la presunción de culpa o dolo para lo cual tendrá la carga de la prueba y podrá utilizar todos los medios probatorios legales.” La infracción ambiental es definida en la legislación en los siguientes términos: toda acción u omisión que constituya violación de las normas contenidas en el Código de Recursos Naturales Renovables, Decreto-ley 2811 de 1974, en la Ley 99 de 1993, en la Ley 165 de 1994 y en las demás disposiciones ambientales vigentes en que las sustituyan o modifiquen y en los actos administrativos emanados de la autoridad ambiental competente.

“PARÁGRAFO 1o. En las infracciones ambientales se presume la culpa o dolo del infractor, quien tendrá a su cargo desvirtuarla. 032-2019-00139 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-NO LABORAL 9 PARÁGRAFO 2o. El infractor será responsable ante terceros de la reparación de los daños y perjuicios causados por su acción u omisión” Esta ley regula todo lo relativo a las circunstancias agravantes y atenuantes de responsabilidad en materia ambiental, eximentes de responsabilidad, causales de cesación, procedimiento para la imposición de medidas preventivas y el procedimiento administrativo sancionatorio.

El principio del que contamina paga, es un principio general del Derecho Ambiental Internacional, acogido en forma expresa en la Declaración de Estocolmo2, en la Declaración de Río3 y en el Protocolo de Kyoto, en virtud del cual, los responsables de la contaminación deben asumir los costos que implica, de manera que no sea la sociedad quien asuma los efectos de las actividades de los agentes contaminantes.

Este principio pretende que los sujetos que desarrollan las actividades que afectan el medio ambiente eliminen prácticas indiscriminadas de contaminación, de manera que esté en el marco de ciertos límites, y en suma, que los recursos que se obtengan sean invertidos en descontaminación, ostentando naturaleza preventiva y reparatoria. En ejercicio de esta competencia, según el artículo 31 de la Ley 99 de 1993 corresponde a las corporaciones autónomas regionales, “fijar en el área de su jurisdicción, los limites permisibles de descarga, transporte o depósito de sustancias, productos, compuestos o cualquier otra materia que puedan afectar el ambiente o los recursos naturales renovables y prohibir, restringir o regular la fabricación, distribución, uso, disposición o vertimiento de sustancias causantes de degradación ambiental.” Al respecto, el Decreto-Ley 2811 de 1974, también conocido como el Código de Recursos Naturales Renovables estableció como factores de deterioro ambiental los siguientes: “Artículo 8º.- Se consideran factores que deterioran el ambiente, entre otros: a.- La contaminación del aire, de las aguas, del suelo y de los demás recursos naturales renovables. 2 Principio 22: “Los Estados deben cooperar para continuar desarrollando el derecho internacional en lo que se refiere a la responsabilidad y a la indemnización a las víctimas de la contaminación y otros daños ambientales que las actividades realizadas dentro de la jurisdicción o bajo el control de tales Estados causen en zonas situadas fuera de su jurisdicción” 3 Principio 13: “Los Estados deberán desarrollar la legislación nacional relativa a la responsabilidad y la indemnización respecto de las víctimas de la contaminación y otros daños ambientales.

Los Estados deberán cooperar asimismo de manera expedita y más decidida en la elaboración de nuevas leyes internacionales sobre responsabilidad e indemnización por los efectos adversos de los daños ambientales causados por las actividades realizadas dentro de su jurisdicción, o bajo su control, en zonas situadas fuera de su jurisdicción” 032-2019-00139 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-NO LABORAL 10 Se entiende por contaminación la alteración del ambiente con sustancias o formas de energía puestas en él, por actividad humana o de la naturaleza, en cantidades, concentraciones o niveles capaces de interferir el bienestar y la salud de las personas, atentar contra la flora y la fauna, degradar la calidad del ambiente o de los recursos de la nación o de los particulares.

Se entiende por contaminante cualquier elemento, combinación de elementos, o forma de energía que actual o potencialmente puede producir alteración ambiental de las precedentemente escritas. La contaminación puede ser física, química, o biológica; b.- La degradación, la erosión y el revenimiento de suelos y tierras; c.- Las alteraciones nocivas de la topografía; d.- Las alteraciones nocivas del flujo natural de las aguas; e.- La sedimentación en los cursos y depósitos de agua; f.- Los cambios nocivos del lecho de las aguas; g.- La extinción o disminución cuantitativa o cualitativa de especies animales o vegetales o de recursos genéticos. h.- La introducción, y propagación de enfermedades y de plagas; i.- La introducción, utilización y transporte de especies animales o vegetales dañinas o de productos de sustancias peligrosas; j.- La alteración perjudicial o antiestética de paisajes naturales; k.- La disminución o extinción de fuentes naturales de energía primaria; l.- La acumulación o disposición inadecuada de residuos, basuras, desechos y desperdicios; m.- El ruido nocivo; n.- El uso inadecuado de sustancias peligrosas; o.- La eutrificación, es decir, el crecimiento excesivo y anormal de la flora en lagos y lagunas; p.- La concentración de población humana urbana o rural en condiciones habitacionales que atenten contra el bienestar y la salud.” (Negritas de la Sala) En el mismo sentido, estableció en su artículo 35“Se prohíbe descargar, sin autorización, los residuos, basuras y desperdicios, y en general, de desechos que deterioren los suelos o, causen daño o molestia al individuo o núcleos humanos”.

Así mismo, el artículo 132 de esta normativa consagró: “Artículo 132º.- Sin permiso, no se podrán alterar los cauces, ni el régimen y la calidad de las aguas, ni interferir su uso legítimo. 032-2019-00139 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-NO LABORAL 11 Se negará el permiso cuando la obra implique peligro para la colectividad, o para los recursos naturales, la seguridad interior o exterior o la soberanía Nacional.” En materia de vertimientos, la Ley 9 de 1979 estableció en sus artículos 10 y 11establece: “Artículo 10.

Todo vertimiento de residuos líquidos deberá someterse a los requisitos y condiciones que establezca el Ministerio de salud teniendo en cuenta las características del sistema de alcantarillado y de la fuente receptora correspondiente”. “Artículo 11. Antes de instalar cualquier establecimiento industrial, la persona interesada deberá solicitar y obtener del Ministerio de Salud o de la entidad en quien éste delegue, autorización para verter los residuos líquidos”.

(Negritas de la Sala) El Decreto 3930 de 2010 proferido por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial derogó el Decreto 1594 de 1984, en aras de regular usos del recurso hídrico, el Ordenamiento del Recurso Hídrico y los vertimientos al recurso hídrico, al suelo y a los alcantarillados y reglamentó la Ley 9ª de 1979 y el Decreto-Ley 2811 de 1974, en lo que respecta al manejo y aprovechamiento del recurso hídrico, refiriéndose al tema de vertimientos El artículo 3 definió los vertimientos como “Descarga final a un cuerpo de agua, a un alcantarillado o al suelo, de elementos, sustancias o compuestos contenidos en un medio liquido”.

El Decreto 3930 de 2010 estableció sobre el permiso de vertimientos: “Artículo 41. Requerimiento de permiso de vertimiento. Toda persona natural o jurídica cuya actividad o servicio genere vertimientos a las aguas superficiales, marinas, o al suelo, deberá solicitar y tramitar ante la autoridad ambiental competente, el respectivo permiso de vertimientos.

Parágrafo 1. Se exceptúan del permiso de vertimiento a los usuarios y/o suscriptores que estén conectados a un sistema de alcantarillado público. Parágrafo 2. Salvo en el caso de la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina - CORALINA, los permisos de vertimiento al medio marino, que hayan sido otorgados por autoridades ambientales distintas al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, con anterioridad a la publicación del presente decreto, deberán ser entregados con su respectivo expediente al Ministerio para lo de su competencia. Se exceptúan los permisos que hayan sido otorgados dentro de una licencia ambiental o por delegación del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.” Los artículos 42 y ss. regularon los permisos de vertimientos, los procedimientos aplicables y los requisitos a cumplir. 032-2019-00139 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-NO LABORAL 12 El parágrafo 1 del artículo 41 del Decreto 3930 fue objeto de demanda de nulidad ante el Consejo de estado, quien declaró la nulidad, mediante sentencia de veintiocho (28) de junio de dos mil diecinueve (2019), con fundamento en las siguientes consideraciones: “En efecto, de la lectura del artículo 132 del Decreto-Ley 2811 de 1974, antes transcrito, se deduce que previo a alterar los cauces, régimen y calidad de las aguas e intervenir su uso, se debe obtener permiso para ello.

No obstante, dicha disposición no señala el destinatario de tal requerimiento, En lo que respecta a los artículos 10 y 11 de la Ley 9° de 1979, a que también se ha aludido anteriormente, podría pensarse, en principio y con base en lo dispuesto en el primero de ellos, que no existe posibilidad de exceptuar de la exigibilidad del permiso en cuestión a quienes viertan los residuos al alcantarillado público, por cuanto allí se manifiesta que deberá someterse a los requisitos que para el efecto se establezcan por parte del Ministerio de Salud, lo que implica, se repite, una condición para efectuar el enunciado vertimiento.

Ahora bien, al acudir a la lectura del artículo 11 ibídem, resulta aún más claro concluir que la ley que pretende regular el parágrafo demandado señaló de manera expresa la necesidad de obtener autorización para realizar los vertimientos, previo a la instalación de cualquier establecimiento industrial. En otras palabras, dicha disposición no hace distinción alguna en lo que respecta a quiénes se encuentran obligados a solicitar permiso de vertimientos de residuos líquidos en razón del lugar de descarga de éstos (aguas superficiales, marinas, suelo o alcantarillado público), sino que establece esta obligación de manera general para los establecimientos industriales.

En ese orden de ideas, al incluir una excepción a la obligación de obtener permiso de vertimientos para quienes se encuentren conectados al alcantarillado público, el parágrafo desbordó los límites de la norma reglamentada, pues restringe su aplicación a un evento particular. En efecto, la mencionada disposición no cumple con el cometido de la potestad reglamentaria, en tanto que no está dirigida a lograr el cumplimiento efectivo de la Ley que le sirvió de sustento; por el contrario, al excluir de la necesidad del permiso a ciertos usuarios en razón del lugar de descarga de sus vertimientos, lo que está haciendo es precisamente impedir que se cumpla la norma superior, lo cual deriva en una contradicción de la voluntad del Legislador.

Nótese sobre el punto que de las leyes reglamentadas se desprende que el deseo del Congreso de la República fue el de exigir autorización de manera previa a quien realizara los respectivos vertimientos, por lo que imponer salvedades en ese sentido, cuando no lo hizo el legislador, excede los límites de esta potestad.”4 De esta manera debe señalarse que, de conformidad con la normativa legal, todo tipo de actividad industrial que efectué vertimientos – ya sea directamente en fuente de agua o ya sea a través de un sistema de alcantarillado, está en la obligación de solicitar el permiso de vertimientos ante la autoridad ambiental competente, esta omisión constituye una infracción en materia ambiental.

Pese a que en vigencia del Decreto 3930 de 2010 se excepcionó de este requisito a las actividades industriales conectadas al servicio de 4 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., veintiocho (28) de junio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-24-000-2011-00245-00 032-2019-00139 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-NO LABORAL 13 alcantarillado, la excepción fue declarada nula por el Consejo de Estado por exceder la potestad reglamentaria.

3. DEL CASO CONCRETO. En atención al recurso de apelación interpuesto, la controversia en segunda instancia se centra en la forma en que fue tasada la sanción, pues, según el apelante, no se consideraron los criterios de graduación de la sanción ni el hecho según el cual, la parte actora ha realizado todos los trámites correspondientes para el cumplimiento de la normativa ambiental. 3.1.-De la sanción impuesta.

El acto administrativo enjuiciado indicó que, la sanción impuesta tuvo como fundamento el Acto Administrativo No 160AN-ADM1708-4894 del 30 de agosto de 2017 en el cual se elaboró informe técnico que determinó la sanción a imponer. Que dicho informe concluyó: (fls.32 y ss. expediente digital) De acuerdo con el anterior informe, Corantioquia acató el mencionado informe y en consecuencia resolvió en la resolución que impuso la sanción: (fls.32 y ss. expediente digital) 3.2.

De la normativa en relación con las sanciones ambientales. 032-2019-00139 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-NO LABORAL 14 El artículo 1° de la Ley 1339 de 2009, vigente al momento de expedición del acto enjuiciado, facultó, entre otras, a las Corporaciones Autónomas Regionales para sancionar en materia ambiental. De acuerdo con el artículo 4 ibídem, las funciones de la sanción corresponden: “Las sanciones administrativas en materia ambiental tienen una función preventiva, correctiva y compensatoria, para garantizar la efectividad de los principios y fines previstos en la Constitución, los Tratados Internacionales, la ley y el Reglamento.

Las medidas preventivas, por su parte, tienen como función prevenir, impedir o evitar la continuación de la ocurrencia de un hecho, la realización de una actividad o la existencia de una situación que atente contra el medio ambiente, los recursos naturales, el paisaje o la salud humana” Por su parte, el artículo 5° estableció que infracción corresponde a toda acción u omisión que constituya violación a la normativa ambiental.

A su vez, consagró las causales de atenuación (artículo 6°) y de agravación (artículo 7°) Por su parte, fue expedido el Decreto 3678 de 2010, por el cual se establecieron los criterios para la imposición de las sanciones estipuladas en la Ley 1333 de 2009. Sobre el tipo de sanción, indicó la norma: “Artículo 2°. Tipos de sanción. Las autoridades ambientales podrán imponer alguna o algunas de las siguientes sanciones de acuerdo con las características del infractor, el tipo de infracción y la gravedad de la misma: 1.

Multas diarias hasta por cinco mil (5.000) salarios mínimos mensuales legales vigentes. 2. Cierre temporal o definitivo del establecimiento, edificación o servicio. 3. Revocatoria o caducidad de licencia ambiental, autorización, concesión, permiso o registro. 4. Demolición de obra a costa del infractor. 5. Decomiso definitivo de especímenes, especies silvestres exóticas, productos y subproductos, elementos, medios o implementos utilizados para cometer la infracción. 6.

Restitución de especímenes de especies de fauna y flora silvestres. 7. Trabajo comunitario según condiciones establecidas por la autoridad ambiental” De lo dispuesto, observa la Sala que la facultad allí prevista lleva un margen de discrecionalidad en favor de la administración, que, una vez defina la gravedad de la conducta objeto de reproche, puede resolver cuál es el monto diario que debe ser impuesto como sanción al infractor, siempre que el mismo no supere los cinco mil (5.000) SMLMV; ello con miras a que la graduación de la multa sea acorde y proporcional con los hechos que fueron objeto de investigación. 032-2019-00139 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-NO LABORAL 15 Lo anterior encuentra sustento en el mandato constitucional fijado en el artículo 209 de la Carta Política, según el cual la función administrativa debe guiarse, entre otros principios rectores, por los de eficacia y proporcionalidad, y en lo dispuesto en el artículo 44 del CPACA, que estableció que en las actuaciones discrecionales el contenido de la decisión debe ser acorde con los fines de la norma que la autoriza y proporcional a los hechos que sirven a la causa.

La última norma en cuestión es del siguiente tenor: "Articulo 44. Decisiones discrecionales. En la medida en que el contenido de una decisión, de carácter general o particular, sea discrecional, debe ser adecuada a los fines de la norma que la autoriza, y proporcional a los hechos que le sirven de causa." Por ende, la administración, al momento de la tasación de la sanción, debe observar, entre otros los principios, el de proporcionalidad.

Sobre el particular, la Corte Constitucional en sentencia C-703 de 2010, señaló: " Así pues, el principio de proporcionalidad también es aplicable cuando se trata de la imposición de sanciones ambientales, tal como ha sido reconocido por la doctrina que considera su efectiva aplicación como uno de los principales instrumentos para el cumplimiento de la normativa ambiental e indica que, por ejemplo, en relación con las más drásticas procede su imposición “atendiendo al principio de proporcionalidad que rige en el ámbito sancionador administrativo” y “para los supuestos más graves y lesivos del medio ambiente o de reiteraciones en el incumplimiento de la normativa protectora, es decir, en todos aquellos casos en los que la actividad o empresa se muestra, por su conducta infractora, como una grave amenaza para el interés público ambiental” Para garantizar la proporcionalidad de una sanción, la autoridad administrativa debe evaluar la gravedad del incumplimiento y sus efectos en el medio ambiente, asegurando que la sanción corresponda a los hechos probados en el proceso.

En relación con las multas, la norma en cita determinó como criterios: “Artículo 4°. Multas. Las multas se impondrán por parte de las autoridades ambientales cuando se cometan infracciones en materia ambiental, en los términos del artículo 5° de la Ley 1333 de 2009, y con base en los siguientes criterios: B: Beneficio ilícito α: Factor de temporalidad i: Grado de afectación ambiental y/o evaluación del riesgo A: Circunstancias agravantes y atenuantes Ca: Costos asociados Cs: Capacidad socioeconómica del infractor (…)” 032-2019-00139 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-NO LABORAL 16 3.3.- En ese orden de ideas, para resolver sobre la proporcionalidad se verificar la sanción impuesta y los criterios utilizados para liquidar la misma. 3.3.1.

De acuerdo con los argumentos del acto demandado, el criterio beneficio ilícito se obtuvo de la siguiente forma: 032-2019-00139 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-NO LABORAL 17 Sobre este punto, la norma establece que el beneficio lícito consiste en la ganancia que percibe el infractor y se obtiene de relacionar esta, con la probabilidad de ser detectado (artículo 4° Decreto 3678 de 2010) El apelante argumentó en su recurso que el beneficio obtenido representó una ventaja para la comunidad.

Según los argumentos expuestos en el acto demandado, no se demostró que JASVER obtuviera una ganancia. Sin embargo, se consideraron los costos evitados por la falta de permiso de vertimientos y los ahorros derivados del retraso. A partir de estos elementos, 032-2019-00139 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-NO LABORAL 18 se realizó el cálculo con base en la fórmula establecida, determinando un beneficio ilícito de $95.100.

En este sentido, la Sala advierte correctamente liquidado este criterio. 3.3.2. Del criterio de la temporalidad. En relación con este criterio señaló el acto demandado: Sobre este punto no se realizó contradicción alguna en el recurso de alzada, advirtiendo la Sala que la liquidación efectuada se encuentra correspondiente a lo exigido en la norma que dispone: “Es el factor que considera la duración de la infracción ambiental, identificando si esta se presenta de manera instantánea o continua en el tiempo.

En aquellos casos en donde la autoridad ambiental no pueda determinar la fecha de inicio y de finalización de la infracción, se considerará dicha infracción como un hecho instantáneo” (artículo 4° Decreto 3678 de 2010). Lo anterior se debe a que no se demostró dentro del expediente que se haya tramitado el permiso, ni elaborado el Plan Ambiental exigido.

Por ello, el cálculo de la liquidación con base en 365 días de infracción resulta válido. 3.3.3. Criterio del grado de afectación ambiental y evaluación del riesgo. Sobre el punto dijo el acto: 032-2019-00139 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-NO LABORAL 19 En relación con la liquidación indica la norma que “Se obtiene a partir de la valoración de la intensidad, la extensión, la persistencia, la recuperabilidad y la reversibilidad de la afectación ambiental, las cuales determinarán la importancia de la misma” De acuerdo con lo anterior, se observa que la entidad sancionadora aplicó lo establecido en la ley para la liquidación de este criterio, empleando en la fórmula los valores de los conceptos indicados, sin que el recurrente presentara objeción al respecto 3.3.4.

Criterio de agravantes y atenuantes. La autoridad ambiental identificó como circunstancias atenuantes “(…) el hecho de que la JUNTA ADMINISTRADIRA DE SERVICIOS EL VERGEL –JASVER, ha venido prestando 032-2019-00139 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-NO LABORAL 20 desde hace 50 años aproximadamente el servicio de acueducto y saneamiento básico, realizando la recolección de las aguas residuales y domésticas generadas por la población de los barrios: María Auxiliadora, Los Quintana, Callejones, El Vergel y Cantarra, lo que se considera una forma de compensar el impacto que se podría generar en las fuentes hídricas”.

Por esta razón, liquidó el criterio en A=-0.4 Al respecto el apelante consideró que no se tuvo en consideración que: (i) la falta de reincidencia en la sanción, (ii) la atención y negativa de obstrucción frente a la acción investigadora por parte de la Junta, (iii) la no utilización de medios fraudulentos (iv) el grado de prudencia y diligencia con que se han atendido los deberes y (v) el reconocimiento de la aceptación de la infracción. Sobre este punto, la norma regula que se encuentran estipulados en el artículo 6° de la Ley 1333 de 2009, así: “ARTÍCULO 6o.

CAUSALES DE ATENUACIÓN DE LA RESPONSABILIDAD EN MATERIA AMBIENTAL.: 1. Confesar a la autoridad ambiental la infracción antes de haberse iniciado el procedimiento sancionatorio. Se exceptúan los casos de flagrancia. 2. Resarcir o mitigar por iniciativa propia el daño, compensar o corregir el perjuicio causado antes de iniciarse el procedimiento sancionatorio ambiental, siempre que con dichas acciones no se genere un daño mayor. 3.

Que con la infracción no exista daño al medio ambiente, a los recursos naturales, al paisaje o la salud humana” Pues bien, de lo visto en la norma se tiene que ninguna de las causales de atenuación fue probada dentro del plenario y que, por el contrario, frente a este criterio la autoridad ambiental tuvo en consideración la actividad ejercida por el accionante, restándole un 0.4 a la liquidación por este aspecto. 3.3.5.

Sobre el criterio de costos asociados, no se emitirá pronunciamiento, ya que la autoridad ambiental lo estimó en cero, al no haber incurrido Corantioquia en gastos distintos a sus funciones y en este sentido este no afecta la liquidación efectuada. Adicional, el apelante nada dijo sobre el mismo. 3.3.6. Finalmente, en relación con el criterio de capacidad socioeconómica del infractor, Corantioquia liquidó el mismo en 0.25, así: 032-2019-00139 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-NO LABORAL 21 En este ítem, la norma explica que hace referencia al conjunto de cualidades y condiciones de una persona natural o jurídica que permiten establecer su capacidad de asumir una sanción pecuniaria (artículo 4° Decreto 3678 de 2010).

Por ello, esta Sala considera que la aplicación del valor mínimo de 0.25 responde a un criterio de proporcionalidad, sin que el recurrente haya presentado objeción al respecto por el recurrente. Conclusión. A partir del análisis de los criterios de gradualidad de la sanción, establecidos en el artículo 4 del Decreto 3678 de 2010, se concluye que la multa impuesta por Corantioquia cumple con los principios de proporcionalidad exigidos por la normativa ambiental y la Constitución. En este sentido, la Sala observa que el monto sancionatorio, fijado en $45.723.232, se encuentra dentro del límite máximo de cinco mil (5.000) SMLMV establecido en la normativa. 4.-SOLUCIÓN AL PROBLEMA JURÍDICO.

La Sala confirmará la negativa de las pretensiones de la demanda, en tanto no fue desvirtuada la legalidad de los actos administrativos demandados que impusieron sanción a la parte actora. La multa impuesta cumple con los requisitos de proporcionalidad establecidos en la Ley 1339 de 2009 y regulados en el artículo 4° del Decreto 3678 de 2010. 5.-CONDENA EN COSTAS.

El artículo 188 del CPACA (Ley 1437 de 2011) establece que en la sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, a menos que se trate de un asunto de interés público, dándosele el trámite consagrado para tal efecto en el Código General del Proceso. Sin embargo, tal condena no se produce en forma 032-2019-00139 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-NO LABORAL 22 automática.

En el caso bajo análisis, estima la Sala que no procede la condena en costas en contra de la parte vencida en esta instancia, en tanto, de un lado, en el expediente no aparece que se hayan causado, y de otro, no se advierte conducta procesal que así lo justifique. En mérito de lo expuesto, EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA - SALA SÉPTIMA DE ORALIDAD, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el veinticuatro (24) de marzo de dos mil veintiuno (2021) por el Juzgado Treinta y Dos Administrativo de Oralidad del Circuito de Medellín.

SEGUNDO: NO CONDENAR en costas.

TERCERO: DEVUELVASE el expediente al lugar de origen, una vez en firme este proveído. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE, Y CÚMPLASE Esta providencia se estudió y aprobó en Sala según acta de la fecha. L O S M A G I S T R A D O S5 MARTHA NURY VELÁSQUEZ BEDOYA GONZALO ZAMBRANO VELANDIA CARLOS CRISTOPHER VIVEROS ECHEVERI LD 5 “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://samairj.consejodeestado.gov.co”