SIGCMA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA QUINTA DE DECISIÓN Magistrado Ponente: Eduardo Javier Torralvo Negrete Montería, veintitrés (23) de enero de dos mil veinticinco (2025) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 23001333300320210010001 Demandante: Orlencia Ortega Marchena Demandado: Nación-Ministerio de Educación Nacional-Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Tema(s): Sanción moratoria.
Nulidad del acto ficto negativo. Ajuste de la condena. Pago anticipado. El Tribunal decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el día 16 de junio de 2022, por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Montería, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES a) La demanda1 La demandante pretende que se emitan las siguientes declaraciones y condenas: Que se declare la nulidad del acto ficto negativo originado en el silencio de la Administración ante el derecho de petición presentado por la actora el 28 de febrero de 2018, para el reconocimiento, liquidación y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de sus cesantías definitivas.
A título de restablecimiento del derecho, pide que se ordene al demandado que reconozca y pague la sanción moratoria fijada en las leyes 244 de 1994 y 1071 de 2006. Asimismo, solicita que las sumas reconocidas sean indexadas, que se le dé cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 192 del CPACA y que se condene en costas al demandado.
Como fundamentos fácticos relevantes, se afirmó en la demanda que: El 14 de diciembre de 2016, la actora presentó reclamación administrativa para el reconocimiento y pago de las cesantías, la cual fue resuelta mediante Resolución nro. 1018, del 05 de abril de 2017, en el sentido de liquidarlas y ordenar su pago. Dicho pago fue efectuado el 22 de septiembre de 2017, esto es, luego de que transcurrieran más de 70 días hábiles siguientes a la radicación de la solicitud, sin la sanción moratoria respectiva.
Con base en lo anterior, el día 28 de febrero de 2018 la demandante pidió a la Administración el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por cada día de retardo en el pago de sus cesantías, petición que nunca fue resuelta; configurándose el acto ficto negativo objeto de controversia. Como normas violadas, la parte actora en su demanda señaló las siguientes: artículos 5 y 15 de la Ley 91 de 1989; 1 y 2 de la Ley 244 de 1995; 4 y 5 de la Ley 1071 de 2006; y 4 de la Ley 1071 de 2006. 1 PDF nro. 01 (págs. 3 a 15) del cuaderno de primera instancia. Expediente digital.
Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23-001-33-33-003-2021-00100-01 2 Como concepto de la violación, adujo que el acto ficto negativo está viciado de nulidad al no consultar el espíritu garantista de la Ley 1071 de 2006, conforme al cual, se establecieron unos términos perentorios para el reconocimiento y pago de las cesantías, cuya inobservancia da lugar a la sanción moratoria regulada por el artículo 5.° de esa ley.
De este modo, la Administración debió reconocer y pagar un día de salario por cada día de retardo en el pago de las cesantías reconocidas a la actora, desde el momento en que transcurrieron 70 días hábiles contados desde la petición, hasta el pago efectivo, junto con la indexación de la suma respectiva. b) Contestación de la demanda2 El demandado se opuso a las pretensiones de la actora, para lo cual expuso en primer lugar que a la actora no le era aplicable la sanción moratoria reclamada, porque era una docente cuyo régimen de cesantías es retroactivo.
Sin perjuicio de ello, advirtió que la tardanza en el pago de las cesantías parciales fue culpa exclusiva de la entidad territorial certificada en educación y por ello debía ser vinculada al presente proceso. Adicionalmente, sostuvo que se debía verificar la ocurrencia de la prescripción y, en todo caso, debía reconocerse el pago efectivo que por concepto de sanción moratoria se efectuó a la docente con anterioridad a la presentación de la demanda. c) La sentencia apelada3 El Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Montería profirió sentencia de primera instancia el día 16 de junio de 2022, en la cual decidió:
PRIMERO. DECLARAR probada la excepción de “inexistencia de la obligación o cobro de lo no debido”, formulada por la demandada.
SEGUNDO. NIEGUENSE las pretensiones de la demanda, por lo expuesto en los fundamentos de este proveído TERCERO. Sin condenas en costas y agencias en derecho en esta instancia, por lo antes expuesto. (…) A esos efectos, señaló que, debido a que la Resolución nro. 001018, del 5 de abril de 2017, mediante la cual se reconocieron las cesantías definitivas de la actora, fue expedida por fuera del plazo previsto en el artículo 1.° de la Ley 244 de 1992, en tanto éste venció el 21 de junio de 2017, se debía aplicar la primera regla de unificación del numeral 2 de la sentencia de unificación CE-SUJ-SII-012-2018, para establecer el momento a partir del cual transcurrió la sanción moratoria.
En ese sentido, dado que la reclamación administrativa se presentó el 14 de diciembre de 2016, los 70 días hábiles culminaban el 24 de marzo de 2017, por lo que desde el 25 de marzo siguiente hasta el 28 de agosto del mismo año -día anterior al pago-, esto es durante 157 días, se incurrió en mora sancionable con el equivalente a un día de salario por día de retardo.
Sin embargo, la Fiduprevisora certificó que el 09 de diciembre de 2020, puso a disposición de la demandante ante la entidad financiera correspondiente la suma de $13.340.540, por concepto de la sanción moratoria causada por el pago tardío de las cesantías reconocidas a la demandante mediante la Resolución nro. 1018 del 05 de abril de 2017, valor que incluso supera la sanción moratoria por los referidos 157 días -$13.172.734-.
De este modo, encontró acreditado el pago de la obligación y por ello negó las pretensiones de la demanda. 2 PDF nro. 06 del cuaderno de primera instancia. Expediente digital. 3 PDF nro. 21 del cuaderno de primera instancia. Expediente digital. Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23-001-33-33-003-2021-00100-01 3 d) El recurso de apelación4 Inconforme con una parte de la decisión, la demandante recurrió en apelación aduciendo que aunque el A quo ratificó lo manifestado en la ley y jurisprudencia en cuanto al pago y reconocimiento de la sanción moratoria para los docentes, «realizó apreciación errada ya que se manifestó que no había causado mora por existir reprogramación de las cesantías ello basado en certificación emitido por Fiduprevisora, se realiza dicha apreciación en este caso ya que las cesantías no fueron cobradas por parte del docente y el juzgado considera que es atribuible a él la mora causada».
Seguidamente, persistió en la procedencia de la indexación de la condena en los términos del artículo 187 del CPACA, pues se trata de un ajuste de valor, tal como lo ha señalado la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia del 26 de agosto de 2019, providencia donde precisó el alcance de los analizado en la SUJ-SII-012-2018. e) El trámite en segunda instancia El recurso de apelación interpuesto por la parte demandante fue admitido mediante auto del 28 de octubre de 20225.
En la oportunidad procesal para pronunciarse sobre el recurso de apelación, las partes y el Ministerio Público guardaron silencio. II. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL a) La competencia Este Tribunal es competente para conocer de la apelación interpuesta contra la sentencia de primera instancia dictada en el presente proceso, según lo establecido en el artículo 153 de la Ley 1437 de 2011.
De igual manera, se advierte que no se observa causal de nulidad alguna que pueda invalidar lo actuado, por lo que se procede a decidir el fondo del asunto. b) Problema jurídico Para resolver el asunto sometido a consideración judicial, conforme las competencias del juez de segunda instancia, previstas en los artículos 3206 y 3287 del CGP8, deberá la Sala establecer, si en el presente asunto se debió actualizar el valor de la sanción moratoria a la que tenía derecho la demandante en aplicación del artículo 187 del CPACA y se revisará oficiosamente la prescripción de la penalidad reclamada judicialmente. c) Marco normativo y jurisprudencial Con el fin de resolver el problema jurídico planteado, la Sala procederá a revisar fuentes normativas y jurisprudenciales sobre: (i) las generalidades de la sanción moratoria y (ii) la prescripción de la sanción moratoria. 4 PDF nro. 23 del cuaderno de primera instancia. Expediente digital. 5 PDF nro. 04 del cuaderno de segunda instancia. Expediente digital. 6 Artículo 320.
Fines de la apelación. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. Podrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia: respecto del coadyuvante se tendrá en cuenta lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 71. 7 Artículo 328.
Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia. 8 Normas aplicables por la remisión normativa establecida en el artículo 306 de la Ley 1437 de 2011.
Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23-001-33-33-003-2021-00100-01 4 (i) Generalidades de la sanción moratoria El artículo 1.° de la Ley 244 de 1995 -subrogado por el artículo 4.° de la Ley 1071 de 2006-, dispone que la entidad empleadora o aquella que tenga a cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir el acto administrativo correspondiente, dentro de los 15 días hábiles siguientes a la solicitud del peticionario.
Por su parte, el parágrafo único del artículo 2. ° de la Ley 244 de 1995 -subrogado por el artículo 5° de la Ley 1071 de 2006-, establece que: En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.
Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este. (Se destaca) Sobre el particular, el Consejo de Estado, en la Sentencia de Unificación del 18 de julio de 2018 (exp. 4961-15, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez), precisó a partir de qué fecha se causa la sanción moratoria.
Es así, como el aludido cuerpo colegiado adujo que: La Sección Segunda de esta Corporación fija la regla jurisprudencial concerniente a que en el evento en que la administración no resuelva la solicitud de la prestación social - cesantías parciales o definitivas - o lo haga de manera tardía, el término para el cómputo de la sanción moratoria iniciará a partir de la radicación de la petición correspondiente, de manera que se contarán 15 días hábiles para la expedición del acto administrativo de reconocimiento (Art. 4 L. 1071/2006), 10 del término de ejecutoria de la decisión (Arts. 76 y 87 de la Ley 1437 de 2011) [5 días si la petición se presentó en vigencia del Código Contencioso Administrativo - Decreto 01 de 1984, artículo 51], y 45 días hábiles a partir del día en que quedó en firme la resolución. Por consiguiente, al vencimiento de los 70 días hábiles discriminados en precedencia, se causará la sanción moratoria de que trata el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006.
(Se resalta). De lo anterior se desprende que la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la sentencia referida, sentó jurisprudencia precisando que cuando el acto que reconoce las cesantías se expide por fuera del término de ley, o cuando no se profiere, la sanción moratoria se causa 65 o 70 días hábiles después de radicada la solicitud de reconocimiento de las cesantías, dependiendo si en ese momento se encontraba rigiendo el Decreto 01 de 1984 o la Ley 1437 de 2011.
(ii) De la prescripción extintiva en materia de sanción moratoria Respecto de la prescripción de la sanción por mora en el pago de las cesantías han surgido diversas discusiones en la jurisprudencia de lo contencioso administrativo, entre ellas, las relativas a su condición de prescriptibles, de manera autónoma respecto de la cesantía misma; el tiempo de la prescripción; la norma aplicable y forma en que se contabiliza su prescripción. Al respecto, el Consejo de Estado, en la sentencia del 26 de agosto de 2019 (exp. 1728- 2018, C.P. William Hernández Gómez) precisó que, a pesar de que las leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006 no contienen una disposición sobre la prescripción del derecho a percibir lo correspondiente a sanción moratoria, debe aplicarse por analogía el artículo 151 del Código de Procedimiento Laboral, tal como se sostuvo en la sentencia SUJ004 de 25 de agosto de 2016, en la cual se señaló que «por tratarse la sanción en comento de una expresión del derecho sancionador no puede ser imprescriptible y que la norma aplicable en materia de prescripción es el artículo 151 del Código de Procedimiento Laboral».
Así, con la mentada sentencia de unificación quedó claramente definida su condición de prescriptible, en un término de tres (3) años, siendo la norma aplicable la del artículo 151 del Código Procesal del Trabajo, precepto que dispone: Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23-001-33-33-003-2021-00100-01 5 Las acciones que emanen de las leyes sociales prescribirán en tres años, que se contarán desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible.
El simple reclamo escrito del trabajador, recibido por el patrono, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpirá la prescripción pero sólo por un lapso igual. Empero, en cuanto a la forma de contabilizar ese término de tres (3) años desde la exigibilidad, persistían luego de la expedición de la sentencia SUJ004 de 25 de agosto de 2016, dos posiciones disímiles; una que consideraba la posibilidad de prescripción parcial o por porciones diarias, al considerarse que se trataba de una prestación periódica, de causación día a día, la cual se explica, entre otras, en providencias como la del 26 de noviembre de 20189, Consejero Ponente: Carmelo Perdomo Cuéter; y otra, expuesta en sentencias posteriores, en donde al variar la postura, no se considera a la sanción moratoria como una prestación periódica, en cambio, se precisa que su prescripción corre a partir del momento de su exigibilidad, cual es, el momento, en que se genera el vencimiento del plazo para pagar la cesantía, de modo que desde el mismo momento inicia el conteo de los tres años, al cabo de los cuales prescribe el derecho en forma total; posición esta última, que es la más reciente y consolidada, como se muestra a continuación. En armonía con lo anterior, corresponde señalar que el Consejo de Estado en la Sentencia de Unificación del 6 de agosto de 202010, al recordar las reglas fijadas en la Sentencia de Unificación CE-SUJ2 004 del 25 de agosto de 201611, precisó, en cuanto a la causación y eventual extinción de la sanción moratoria, lo siguiente: [A] partir del día siguiente al vencimiento del plazo, se origina el incumplimiento y surge la sanción moratoria.
En otras palabras, se hace exigible dicha penalidad y, en tal virtud, nace la posibilidad de reclamarla ante la administración, de manera que si se solicita cuando han transcurrido más de 3 años a partir de ese momento, se configura el fenómeno de prescripción. (Destaca la Sala) De igual forma, el Consejo de Estado, en sentencia del 11 de septiembre de 202012, indicó que se encuentra sujeta al término de prescripción trienal previsto en el artículo 151 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, y su exigibilidad inicia desde el momento en que el empleador incurre en mora en el reconocimiento y pago de la prestación aludida.
En la misma línea, en la sentencia del 25 de septiembre de 202013, sobre la prescripción de la sanción moratoria derivada del no pago oportuno de las cesantías definitivas o parciales, la alta corte señaló que el acaecimiento del aludido fenómeno conlleva la extinción total del derecho a percibir la ya anotada sanción moratoria. A la letra, la citada Corporación indicó: 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección «B», C.P. Carmelo Perdomo Cuéter, Bogotá, D.C., veintiséis (26) de noviembre de dos mil dieciocho (2018).
Exp. 3389-16. En el siguiente sentido: [L]a sanción moratoria se constituye en un derecho autónomo, de cuya naturaleza claramente se evidencia que es una prestación de carácter periódico, ya que se causa por cada día de retardo en el pago de las cesantías definitivas hasta cuando se efectúe la cancelación de estas, por lo que solo se perderá el derecho a obtenerla cuando una vez sufragado el aludido auxilio, transcurran más de 3 años sin reclamarla.
Por lo tanto, carece de asidero jurídico el criterio del a quo al determinar que la sanción prescribió al no deprecarse dentro de los 3 años siguientes al vencimiento del plazo de la cancelación de las cesantías definitivas, pues, se insiste, lo determinante en el caso de la sanción moratoria es el pago efectivo de aquellas; aceptar tal posición sería como limitar dicha sanción a tres años en eventos en los que sean pagadas las cesantías mucho tiempo después. En casos como el presente, habrá de estudiarse la existencia del retardo en el pago de las cesantías definitivas y luego determinar qué porciones diarias de sanción no prescribieron, dentro del término de los 3 años anteriores a la formulación de la correspondiente petición, razón por la cual se revocará la providencia objeto de alzada y se ordenará que se continúe el trámite del proceso. 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, Bogotá, D. C., seis (6) de agosto de dos mil veinte (2020).
Exp. 0833-16. CE-SUJ-SII-022-2020. 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, C.P. Luis Rafael Vergara Quintero, Bogotá, D.C., veinticinco (25) de agosto de dos mil dieciséis (2016). Exp. 0528-14. CE-SUJ2-004-16. 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, Bogotá, D.C., once (11) de septiembre de dos mil veinte (2020).
Exp. 6508-18. 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, Bogotá, D.C., veinticinco (25) de septiembre de dos mil veinte (2020). Exp. 1502-18. Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23-001-33-33-003-2021-00100-01 6 22.
Pese a que la providencia en cita no estableció tal regla para los eventos relacionados con las cesantías definitivas de los servidores públicos, lo cierto es, tal como lo dispuso la Sección Segunda de esta Corporación en Sentencia de Unificación CE-SUJ004 de 25 agosto de 2016, la penalidad por mora al tratarse de un derecho eminentemente sancionatorio no puede ser imprescriptible y por tanto, se encuentra sujeto al término previsto en el artículo 151 del Código Procesal del Trabajo y de Seguridad, que dispone sin excepción o modalidad alguna la extinción total del derecho que no haya sido reclamado al cabo de los 3 años siguientes a su exigibilidad.
(Negrilla fuera de texto). Finalmente, el Consejo de Estado, en reciente Sentencia del 17 de marzo de 202223, ratifica la precitada postura, en los siguientes términos: 27. Por lo anterior, el argumento de la entidad apelante en el sentido que el fenómeno extintivo recae sobre el derecho y no respecto de las fracciones de sanción que no fueron afectadas por el medio extintivo, es totalmente pertinente, puesto que la exigibilidad de la penalidad se causa desde el momento en que el empleador incurre en mora en el reconocimiento y pago de la prestación aludida, de manera que, su reclamación debe hacerse dentro de la oportunidad debida so pena de ser afectado en su integridad por el medio extintivo, como sucedió en el presente asunto. 28.
En consecuencia, la sanción moratoria prevista en la Ley 244 de 1995 se encuentra sujeta al término de prescripción trienal previsto en el artículo 151 del CPT y su exigibilidad se causa desde el momento en que el empleador incurre en mora en el reconocimiento y pago de la prestación aludida. (Se subraya para destacar). Así entonces, conforme el estado actual de la jurisprudencia, el término para la prescripción de la sanción por mora en el pago de cesantías es de tres (3) desde su exigibilidad, la que coincide con el momento mismo de causación de la mora; así, pasado el plazo de los 3 años, sin haberse efectuado su reclamo, prescribirá totalmente el derecho.
Adicionalmente, de acuerdo con la norma aplicable al fenómeno prescriptivo de la sanción moratoria, esto es el artículo 151 del Código Procesal del Trabajo, el plazo de prescripción puede ser interrumpido por una sola vez a partir de la reclamación administrativa de dicha penalidad, de ahí que una vez se presente dicha petición, inicia un término igual (3 años) para acudir ante la jurisdicción contencioso-administrativa y obtener su reconocimiento so pena de que se extinga el derecho. d) Solución del caso Vistos los referentes y antecedentes, y revisadas las particularidades del sub examine, para resolver el problema jurídico planteado, la Sala tendrá en cuenta las siguientes premisas: En la sentencia apelada quedó definido que a la demandante le asistía el derecho a que la entidad demandada le pagara la sanción moratoria por pago tardío de las cesantías definitivas en el equivalente a 157 días de mora.
No obstante, al comprobarse que la entidad demandada efectuó el pago de la suma correspondiente a dicha penalidad desde el 09 de diciembre de 2020, negó las pretensiones de la demanda. Sobre esa decisión, la parte demandante interpuso recurso de apelación aduciendo argumentos tendentes a desvirtuar un aspecto que no fue el objeto de decisión del A quo, pues, a diferencia de lo que entendió la apelante -que no se había causado la mora en el pago de sus cesantías-, en primera instancia se reconoció el derecho de la actora a la sanción moratoria causada por el pago tardío de sus cesantías definitivas, reconocidas mediante la Resolución nro. 1018, del 05 de abril de 2017, empero, se negaron las pretensiones al advertirse que la demandada realizó el pago de dicha obligación desde el 09 de diciembre de 2020, cuando se puso a disposición de la actora la suma de $13.340.540 en la entidad financiera.
Así, la Sala no ahondará sobre la mora que se causó en favor de la demandante por los 157 días que el demandado tardó en efectuar el pago de las cesantías definitivas, pues, ello quedó debidamente definido en primera instancia en favor Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23-001-33-33-003-2021-00100-01 7 de la apelante y por tanto, no le asiste interés en apelar ese aspecto del análisis, de conformidad con los fines del recurso de apelación14.
Sin perjuicio de lo anterior, la demandante persiste en la indexación de la condena que por sanción moratoria le sería reconocida, en los términos del artículo 187 del CPACA. Previo a decidir ese aspecto, la Sala debe precisar que el pago verificado por el A quo no enerva el juicio de legalidad que desarrolló sobre el acto ficto negativo, con el cual se entendía negada la solicitud de reconocimiento y pago de la sanción moratoria a que tenía derecho la actora.
Así porque, si bien la entidad demandada sufragó la suma correspondiente a la penalidad reclamada por la actora judicialmente -09 de diciembre de 2020-, previo a ello se había configurado un acto ficto negativo que la actora había hecho valer desde el 15 de agosto de 2018, cuando solicitó la conciliación extrajudicial ante el Ministerio Público, de modo que el hecho del pago posterior, no tuvo la entidad de reemplazar la decisión administrativa que fictamente se había configurado en desmedro de los intereses de la docente, razón por la cual en primera instancia se debió declarar la nulidad del acto ficto, luego de encontrarse ilegal por las razones ampliamente analizadas por el A quo, lo que incluso fue reafirmado por la entidad demandada al voluntariamente efectuar el pago de lo que sería la condena a imponer como restablecimiento del derecho de la actora.
Distinto es que, con ocasión al pago efectuado con anterioridad a la demanda, no se ordenara un restablecimiento del derecho como consecuencia de la nulidad del referido acto ficto, puesto que ya el que correspondía disponer se había materializado de forma anticipada a la decisión judicial, así que un pronunciamiento judicial en ese sentido carecía de objeto.
Ahora bien, en punto al restablecimiento del derecho que correspondía, del recurso de apelación se extrae que la actora persiste en que la suma resultante del cálculo de la sanción moratoria debía ser indexada en los términos del artículo 187 del CPACA. Sobre ese aspecto, esta corporación advierte que el alcance de la regla fijada por la Sección Segunda del Consejo de Estado en la Sentencia Unificación SUJ012-S2 de 18 de julio de 2018, según la cual «es improcedente la indexación de la sanción moratoria por pago tardío de las cesantías.
Lo anterior, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 187 del CPACA», no es otro que impedir que la sanción moratoria en sí misma se calcule empleando el ajuste de valor, puesto que se trata de una penalidad que ya lleva intrínseco ese aspecto, lo que no pugna con que sí se pueda realizar el ajuste que dispone el inciso segundo del artículo 187 del CPACA a la condena eventual que por ese concepto corresponda.
En otras palabras, para determinar la sanción moratoria se debe emplear la base de liquidación que corresponda -sin traerla a valor presente- y luego de que se obtenga la suma definitiva, que constituye el monto de la condena, es sobre este valor global que es posible realizar un ajuste de valor desde el momento en que cesó la sanción moratoria hasta la fecha en que la entidad realice el pago de esta.
Ese entendimiento ha sido también manifestado por la misma Sala de decisión, entre otras en las sentencias del 04 de mayo de 2023 (exp. 1967-2018, C.P. Gabriel Valbuena Hernández) y 01 de septiembre de 2022 (exp. 1126-2016, C. P. Rafael Francisco Suárez Vergara), en los siguientes términos: No obstante, en lo que respecta al reconocimiento de la indexación, por parte del juzgador de primera instancia, se observa que en el numeral cuarto de la sentencia recurrida se dispuso: «Se condena a la entidad demandada, Nación -Ministerio de Educación-Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio - a efectuar los ajustes de valor sobre las sumas que 14 ARTÍCULO 320.
FINES DE LA APELACIÓN. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. Podrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia: respecto del coadyuvante se tendrá en cuenta lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 71.
Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23-001-33-33-003-2021-00100-01 8 resulten a favor de la demandante según el Índice de Precios al Consumidor, de conformidad con el artículo 187 del C.P.A.C.A., atendiendo lo señalado en la parte considerativa de la presente sentencia» [Resaltado de la Sala] Sobre el particular, esta instancia dará aplicación a la regla de unificación fijada por el Consejo de Estado en la sentencia SUJ012-S2 de 18 de julio de 2018, en la que se concluyó que es improcedente la indexación de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 187 del CPACA, al respecto se indicó: «Por ello, en juicio de la Sala para justificar la indexación de la sanción por mora en el pago de las cesantías, no es viable acudir al contenido del último inciso del artículo 187 del CPACA, según el cual, «Las condenas al pago o devolución de una cantidad líquida de dinero se ajustarán tomando como base el índice de precios al consumidor», pues en estricto sentido, la sentencia no reivindica ningún derecho ni obligación insatisfecha, erigiéndose como generadora de un beneficio económico para el demandante cuya única causa fue la demora en el pago de una prestación. En suma, la naturaleza sancionadora, el cuantioso cómputo sistemático y prolongado en el tiempo sin que implique periodicidad, y la previsión intrínseca del ajuste del salario base con el IPC, indican con toda certeza que la sanción moratoria no puede indexarse a valor presente, razón por la cual, la Sección Segunda del Consejo de Estado sentará jurisprudencia en tal sentido.
Sin embargo, ello no implica el ajuste a valor de la condena eventual, en los términos descritos en el artículo 187 del CPACA.» A partir de lo anterior, en la propia sentencia de unificación que se emplea como precedente para resolver la controversia, en su parte resolutiva se determinó como regla de unificación la siguiente: «CUARTO: SENTAR JURISPRUDENCIA en la sección segunda del Consejo de Estado para señalar que es improcedente la indexación de la sanción moratoria por pago tardío de las cesantías.
Lo anterior, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 187 del CPACA.» En consecuencia, al analizar el contenido de la sentencia de primera instancia, la Sala concluye que lo ordenado por el a quo no fue la indexación de la sanción moratoria, como tal, sino que al instante de cumplir la providencia, se debía dar aplicación del artículo 187 de la Ley 1437 de 2011 con el objeto de ajustar la condena, orden fundamentada en la referida disposición y en la sentencia de unificación precitada, motivo por el que no tiene vocación de prosperidad el cargo formulado por la parte demandada en el recurso de apelación. (Se destaca).
Así, en el caso concreto, cuando en la providencia objeto de apelación se revisó si el pago efectuado por el demandado cubría la totalidad de la obligación a su cargo, era procedente revisar que el monto sufragado incluyera el ajuste ordenado por el último inciso del artículo 187 del CPACA, pues, ese pago no enerva el juicio de legalidad que respecto del acto ficto procedía, ni la revisión del restablecimiento del derecho que en rigor correspondía. Dicho esto, observa la Sala que el monto que debía pagar la entidad a la actora era del orden de $13.172.734 al 28 de agosto de 2017, de conformidad con lo analizado en primera instancia y que no fue objeto de apelación, suma sobre la cual al momento del pago efectuado por la demandada el 09 de diciembre de 2020 se debía realizar ajuste de valor, que corresponde al siguiente: Ra = Ri x IPC final_ IPC inicial Donde Ra (renta actualizada) es el valor actualizado de la condena, Ri (renta inicial) es el valor reconocido en la sentencia de primera instancia, el IPC inicial es el vigente a la fecha en que cesó la mora (28 de agosto de 2017) y el IPC final es aquel vigente al momento de efectuarse el pago (09 de diciembre de 2020).
Ra= $13.172.734 x 105,08_ 96,18 Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23-001-33-33-003-2021-00100-01 9 Ra= $14.391.670 Obsérvese que para cuando la entidad realizó el pago de lo que correspondería a la condena a imponer en sede judicial, ya el monto de esta era de $14.391.670, pero aquella solo canceló la suma de $13.340.540, de acuerdo con lo verificado por el A quo y que la demandante no reprochó. Así, advierte la Sala que sí había lugar a ordenar un restablecimiento del derecho respecto de la suma que no fue sufragada por la demandada, esto es, por valor de $1.051.130; sin que se advierta que para esos efectos hubiera ocurrido el fenómeno prescriptivo alegado en la contestación de la demanda, pues, la sanción moratoria dejó de causarse el 28 de agosto de 2017 y la reclamación administrativa se presentó el 28 de febrero de 2018, de modo que a partir de esta última fecha, reinició el término prescriptivo que en principio finalizaría el 28 de febrero de 2021, no obstante, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica decretado por cuenta del Covid-19, el Gobierno Nacional mediante Decreto Legislativa 564 del 15 de abril de 202015, suspendió los términos de prescripción previstos en cualquier norma sustancial o procesal desde el día 16 de marzo de 2020 hasta que el Consejo Superior de la Judicatura disponga la reanudación de los términos judiciales; que para el caso lo fue, el 01 de julio de 2020 (según lo dispuesto en el Acuerdo nro.
PCSJA20-11567 del 05 de junio de 2020), de modo que en el caso particular, los 3 años para ocurrir la prescripción se cumplían el 13 de junio de 2021, empero, la demanda se presentó el 14 de abril de 2021, impidiendo la configuración del fenómeno prescriptivo. En suma, por todo lo expuesto en precedencia, la Sala revocará la sentencia de primera instancia, en tanto negó las pretensiones de la demanda y en su lugar anulará el acto ficto negativo aquí demandado.
A título de restablecimiento del derecho, ordenará a la demandada efectuar el pago de la suma de $1.051.130, que corresponde al monto de la condena a la que había lugar menos el pago previamente efectuado por la entidad. e) Costas Si bien el recurso de apelación prosperó, la Sala no condenará en costas en segunda instancia pues, en rigor, se trata de una revocatoria parcial de la decisión de primera instancia, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, en concordancia con los lineamientos previstos en el artículo 36516 del CGP, En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, 15 Por el cual se adoptan medidas para la garantía de los derechos de los usuarios del sistema de justicia, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica; por motivos de salubridad pública y fuerza mayor en el marco de la emergencia sanitaria con ocasión de la pandemia COVID-19. 16 En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1.
Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. Además, en los casos especiales previstos en este código. Además, se condenará en costas a quien se le resuelva de manera desfavorable un incidente, la formulación de excepciones previas, una solicitud de nulidad o de amparo de pobreza, sin perjuicio de lo dispuesto en relación con la temeridad o mala fe. 2.
La condena se hará en sentencia o auto que resuelva la actuación que dio lugar a aquella. 3. En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda. 4. Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias. 5.
En caso de que prospere parcialmente la demanda, el juez podrá abstenerse de condenar en costas o pronunciar condena parcial, expresando los fundamentos de su decisión. 6. Cuando fueren dos (2) o más litigantes que deban pagar las costas, el juez los condenará en proporción a su interés en el proceso; si nada se dispone al respecto, se entenderán distribuidas por partes iguales entre ellos. 7.
Si fueren varios los litigantes favorecidos con la condena en costas, a cada uno de ellos se les reconocerán los gastos que hubiere sufragado y se harán por separado las liquidaciones. 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. 9. Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas.
Sin embargo, podrán renunciarse después de decretadas y en los casos de desistimiento o transacción.» Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23-001-33-33-003-2021-00100-01 10 FALLA:
PRIMERO: Revocar la sentencia del 16 de junio de 2022, proferida por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Montería, en su lugar se dispone: Primero: Anúlase el acto ficto derivado del silencio de la administración respecto de la petición elevada por la actora el día 28 de febrero de 2018, para el reconocimiento, liquidación y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de sus cesantías definitivas.
Segundo: Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, condenar a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, reconocer y pagar a favor de la señora Orlencia Ortega Marchena, la suma de $1.051.130, que corresponde al monto de la condena a la que había lugar, menos el pago previamente efectuado por la entidad, de acuerdo con lo considerado en la sentencia de segunda instancia.
SEGUNDO: Sin condena en costas en segunda instancia.
TERCERO: En firme esta providencia, devolver el proceso al juzgado de origen, previas las anotaciones de rigor. Se deja constancia de que la anterior providencia se discutió y aprobó en sesión virtual de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Honorables Magistrados, (Firmado electrónicamente) EDUARDO JAVIER TORRALVO NEGRETE (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) NADIA PATRICIA BENITEZ VEGA DIVA MARÍA CABRALES SOLANO La presente providencia fue firmada electrónicamente por los Magistrados que integran la Sala 005 del Tribunal Administrativo de Córdoba en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. Puede validar la autenticidad del documento ingresando en el siguiente link: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx