SIGCMA CO-SC5780-99 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA CUARTA DE DECISIÓN Magistrada Ponente: Dra. María Bernarda Martínez Cruz Montería, treinta y uno (31) de marzo de dos mil veinticinco (2025) APELACIÓN DE SENTENCIA Medio De Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 23001-33-33-009-2024-00184-01 Demandante: Astrid Enadis Ramos Mestra Demandado (s): Nación – Ministerio de Educación- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y el Departamento de Córdoba Tema: Sanción Moratoria por no pago oportuno de cesantías Decisión: Confirma sentencia de primera instancia La Sala decide sobre el recurso de apelación interpuesto por el departamento de Córdoba, contra la sentencia expedida el día 23 de septiembre de 2024, por el Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES a) Fundamentos facticos La parte actora, indica que laboró como docente en los servicios educativos estatales en el departamento de Córdoba, por lo que, presentó solicitud ante el Ministerio de Educación Nacional – FNPSM para reconocimiento y pago de cesantías el día 11 de diciembre de 2020, la cual fue reconocida por la Secretaria de Educación de Córdoba mediante la Resolución No. 1056 del 6 de abril de 2021, y pagada por la entidad correspondiente el día 1 de julio del mismo año, esto es, por fuera del término de 70 días establecidos en la ley.
Se señala que el día 18 de mayo de 2021, se solicitó a la entidad demandada el reconocimiento y pago de la sanción moratoria, la cual no fue resuelta, configurándose silencio administrativo, lo que motivó la interposición de la presente demanda. b) Pretensiones Con la demanda se pretende la nulidad del acto administrativo ficto producto de la ausencia de respuesta a la petición radicada por la parte actora 18 de mayo de 2021, en cuanto negó el derecho a pagar la sanción moratoria por pago tardío de sus cesantías definitivas, establecidos en la Ley 244 de 1995 y Ley 1071 de 2006.
A título de restablecimiento del derecho solicitó que se condene a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) y Departamento de Córdoba, a que le reconozca y pague al demandante la sanción por mora establecida en la Ley 244 de 1995 y 1071 de 2006, equivalente a un (1) día de su salario por cada día de retardo, contados desde los setenta (70) días hábiles después de haber radicado la solicitud de la cesantía ante la entidad y hasta cuando se hizo efectivo el pago de la misma.
Asimismo, solicitó que se dé cumplimiento al fallo de acuerdo con el artículo 188 y subsiguientes del CPACA. Radicación: 23001-33-33-009-2024-000184-01 2 c) Contestaciones de la demanda • Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG El apoderado de la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) contestó la demanda y se opone a todas y cada una de las pretensiones incoadas por la parte demandante y solicita absolver a la nación – magisterio de educación – fondo de prestaciones sociales del magisterio de todo cargo, que, es responsabilidad de la entidad que generó la mora por tardanza en el trámite a su cargo, que para el caso en concreto fue el ente territorial, quien notificó el acto administrativo de manera tardía y envió de igual forma a la Fiduprevisora para el pago hasta el 23 de julio de 2021, por lo que debe responder el ente territorial por dicha mora y no con recursos del FOMAG, razón por la cual no es procedente dicha condena.
Propuso las excepciones de “Falta de legitimación en la causa por pasiva del fondo de prestaciones sociales del magisterio para el pago de la sanción moratoria” y como de mérito “Improcedencia de condena por concepto de intereses moratorios e indexación” “Caducidad” “Prescripción” “Falta de legitimación en la causa por pasiva” “días de sanción mora causados desde el 01 de enero de 2020, son responsabilidad del ente territorial” “cobro de lo no debido, por moratoria generada en el año 2020” “no procedencia de la condena en costas”. • Departamento de Córdoba La entidad territorial se opuso a la prosperidad todas y cada una de las declaraciones y condenas solicitadas por la parte demandante, por cuanto, en el evento de que al demandante le asista tal derecho, no es responsabilidad del Departamento de Córdoba quien deba reconocer y pagar el derecho a la indemnización moratoria reclamada por la no consignación oportuna de los intereses a las cesantías y por el retardo a la consignación del auxilio de las cesantías del demandante, sino del Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, debido a que dicho señor se encuentra afiliado al fondo.
Propuso las excepciones de “inexistencia del derecho reclamado” “inexistencia de la obligación y cobro de lo no debido”. Asimismo, en el reconocimiento oficioso de excepciones, solicita al juzgador declarar probada cualquiera otra excepción que resultara configurada a lo largo del desarrollo procesal. II. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, profirió sentencia el 23 de septiembre de 2024, accediendo parcialmente a las pretensiones de la demanda, al considerar que se había generado la sanción moratoria, como quiera que al haberse solicitado la parte demandante el reconocimiento y pago de las cesantías ante la secretaría de educación el 11 de diciembre de 2020, y esta haberlas reconocido el 6 de abril de 2021, se hizo por fuera del término de 15 días.
Por consiguiente, al recibir la Fiduprevisora el acto de reconocimiento para hacer efectivo el derecho el día 29 de abril del 2021 y haber puesto dicho dinero a disposición de la parte actora el 1 de julio de 2021, dicho pago se hizo por fuera del término de 70 días. Estableció que el responsable del pago de la sanción moratoria era la secretaria de educación departamental de Córdoba como quiera que expidiera de manera extemporánea el acto de reconocimiento el 6 de abril de 2021 y que solo lo remitió para el pago el 29 de abril del mismo año, habiendo cancelado la Fiduprevisora el monto el día 1 de julio de 2021 es decir, dentro de los 45 días con que contaba.
Lo anterior dio lugar a que en primera instancia se declarara probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el fondo nacional de prestaciones sociales del Radicación: 23001-33-33-009-2024-000184-01 3 Magisterio FOMAG, con base en que el fondo nacional de prestaciones sociales del magisterio FOMAG solo administra y paga las cesantías cuando la mora se genera por la tardanza en la expedición o remisión del acto administrativo.
III. RECURSO DE APELACIÓN El Departamento de Córdoba interpuso recurso de apelación, argumentando que no debía ser condenado al pago de la sanción moratoria, ya que, cumplió con los plazos legales para el reconocimiento y pago de las cesantías, teniendo en cuenta que la fecha de radicación de la petición de cesantías se hizo el 24 de marzo de 2021, conforme al considerando del acto que las reconoció. En su argumentación, sostiene que la Resolución No. 1056 del 6 de abril del 2021 fue expedida dentro del término legal de 15 días hábiles, razón por la cual considera que no se configuró mora.
Además, señala que el acto administrativo de reconocimiento fue notificado en debida forma y no fue objetado por la demandante, por lo que se presume su legalidad, en cuanto a la fecha de radicación de la petición. Por lo anterior, solicita que el tribunal administrativo revoque la sentencia de primera instancia y exonere al departamento de Córdoba del pago de la sanción moratoria, invocando precedentes judiciales en los que se ha negado este tipo de condenas cuando el pago se efectúa dentro del término legal.
IV. TRAMITE EN SEGUNDA INSTANCIA Mediante auto de fecha diecinueve (19) de marzo de 2025, se admitió el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada, contra la sentencia de 23 de septiembre de 2024, expedida por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Montería. No hubo intervención de las partes en esta instancia. V. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL Con fundamento en lo preceptuado en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, este Tribunal es competente para conocer en segunda instancia de la apelación ya identificada. 5.1.
Problema jurídico Conforme los antecedentes del caso y examinado el recurso de apelación interpuesto por la entidad demanda, departamento de Córdoba, el problema jurídico consiste en determinar si el inicio del conteo de cálculo de los días de sanción moratoria que debe tenerse en cuenta es el de la radicación de la solicitud de pago de cesantías es el contenido en el SAC, o si, por el contrario, es el contenido en la parte motiva del acto que reconoce las cesantías.
En el evento de que sea este último, deberá la Sala establecer si varía la responsabilidad y los días de sanción moratoria que indicó el juez de instancia. De la respuesta a su formulación dependerá la confirmación, modificación o revocatoria de la sentencia apelada. Para solventar el mérito de sub examine, la Sala hará alusión a los siguientes temas alegados en el proceso a saber.
(i) Normatividad aplicable y (ii) Caso concreto. 5.2.- Premisa Normativa y jurisprudencial. El artículo 1° de la Ley 244 de 1995 -subrogado por el artículo 4° de la Ley 1071 de 2006- dispone que la entidad empleadora o aquella que tenga a cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir el acto administrativo correspondiente, dentro de los 15 días hábiles siguientes a la solicitud del peticionario -sin perjuicio de solicitudes incompletas que deban subsanarse, para Radicación: 23001-33-33-009-2024-000184-01 4 que inicie el señalado plazo-.
Asimismo, el artículo 2° ídem, dispone que la entidad pagadora tendrá un plazo máximo de 45 días hábiles, a partir del momento en que quede en firme el acto administrativo de reconocimiento parcial o definitivo de cesantías, para efectuar el pago de la prestación. El parágrafo único del artículo 2. ° de la Ley 244 de 1995 -subrogado por el artículo 5° de la Ley 1071 de 2006-, establece que, la entidad “ la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas…”.
(Se destaca) Sobre el particular, el Consejo de Estado, en la sentencia de unificación del 18 de julio de 2018 (exp. 4961-15, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez), precisó a partir de qué fecha se causa la sanción moratoria cuando no se dio respuesta a la petición de cesantías, o la expedición del acto fue extemporánea. Se señalo que: La Sección Segunda de esta Corporación fija la regla jurisprudencial concerniente a que en el evento en que la administración no resuelva la solicitud de la prestación social - cesantías parciales o definitivas - o lo haga de manera tardía, el término para el cómputo de la sanción moratoria iniciará a partir de la radicación de la petición correspondiente, de manera que se contarán 15 días hábiles para la expedición del acto administrativo de reconocimiento (Art. 4 L. 1071/2006), 10 del término de ejecutoria de la decisión (Arts. 76 y 87 de la Ley 1437 de 2011) [5 días si la petición se presentó en vigencia del Código Contencioso Administrativo - Decreto 01 de 1984, artículo 51], y 45 días hábiles a partir del día en que quedó en firme la resolución. Por consiguiente, al vencimiento de los 70 días hábiles discriminados en precedencia, se causará la sanción moratoria de que trata el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006.
(Se resalta). De este modo, la Corte Constitucional mediante la Sentencia SU098/2018 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado) ha señalado lo siguiente, respecto al pronunciamiento del H. Consejo de Estado: “La jurisprudencia del Consejo de Estado: (i) ha reconocido el pago de la sanción moratoria por no consignación de las cesantías en tiempo, de conformidad con lo estipulado en el numeral 3° del artículo 99 de la Ley 50 de 1990 a servidores públicos y no admite que el empleador se sustraiga de consignar las cesantías anualizadas aún en supuestos de procesos de reestructuración, en razón a que las acreencias laborales tienen una especial protección en el ordenamiento jurídico colombiano;
(ii) ha sostenido que el Legislador no limitó la sanción moratoria que contempla la Ley 244 de 1995 modificada por la Ley 1071 de 2006 a determinados servidores públicos, de modo que no puede inferirse la exclusión de regímenes especiales como el de los docentes; (…)”. La Sección Segunda del Consejo de Estado, en la sentencia referida, sentó jurisprudencia precisando que cuando el acto que reconoce las cesantías se expide por fuera del término de ley, o cuando no se profiere, la sanción moratoria se causa 65 o 70 días hábiles después de radicada la solicitud de reconocimiento de las cesantías, dependiendo si en ese momento se encontraba rigiendo el Decreto 01 de 1984 o la Ley 1437 de 2011, por efectos del plazo para interponer los recursos.
Adicionalmente, en esa providencia, se revisaron otras situaciones que dan lugar a la mora penalizada pecuniariamente, las cuales, por efectos prácticos, se describen en el siguiente cuadro: Radicación: 23001-33-33-009-2024-000184-01 5 Hipótesis Notificación Ejecutoria Término pago cesantía Causación sanción moratoria PETICIÓN SIN RESPUESTA No aplica 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición ACTO ESCRITO EXTEMPORANEO (después de 15 días) Aplica, pero no se tiene en cuenta para el cómputo del término de pago 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición Acto escrito en tiempo Personal 10 días siguientes a la notificación 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación Acto escrito en tiempo Electrónica 10 días después de la certificación de acceso al acto. 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación. Acto escrito en tiempo Aviso 10 días posteriores al siguiente de entrega del aviso 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la entrega del aviso Acto escrito en tiempo Sin notificar o notificado fuera de término 10 días posteriores al intento de notificación personal 45 días posteriores a la ejecutoria 67 días posteriores a la expedición del acto administrativo Acto escrito en tiempo Renunció Renunció 45 días después de la renuncia 45 días desde la renuncia Acto escrito en tiempo Interpuso recurso Después de notificado el acto que decide el recurso 45 días a partir del siguiente a la ejecutoria 46 días desde la notificación del acto que resuelve el recurso Acto escrito, recurso sin resolver Interpuso recurso Después de 15 días de interpuesto el recurso 45 días a partir del siguiente a la ejecutoria 61 días desde la interposición del recurso Por otro lado, el artículo 56 de la Ley 962 de 2005, preceptuaba que las prestaciones sociales de los docentes oficiales serían reconocidas y pagadas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, mediante la aprobación del proyecto de resolución por parte de quien lo administra, el cual debía ser elaborado por el secretario de educación de la entidad territorial certificada, correspondiente a la que se encontrara vinculado el docente.
Esto fue reglamentado través del Decreto 1075 de 2015 «Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Educación» y que fue modificado por el Decreto 1272 de 2018 «… reglamenta el reconocimiento y pago de Prestaciones Económicas a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y se dictan otras disposiciones», el cual dispuso, entre otros aspectos, lo siguiente: «ARTÍCULO 2.4.4.2.3.2.28.
Sanción moratoria. El pago de la sanción moratoria se hará con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, sin perjuicio de las acciones legales o. judiciales correspondientes que se deban adelantar en contra de quien dé lugar a la configuración de la sanción moratoria, con el fin de que el Fondo recupere las sumas pagadas por el incumplimiento de los términos previstos en la Ley 1071 de 2006.
Así mismo, la sociedad fiduciaria deberá interponer las acciones legales correspondientes en contra de las entidades territoriales certificadas en educación por el incumplimiento de los términos indicados en la Ley 1071 de 2006 y reintegrar las sumas de dinero canceladas con ocasión del pago de la sanción moratoria que le sea atribuible.» 5.3.
Caso Concreto En la sentencia apelada, la Juez de instancia concedió parcialmente las pretensiones de la demanda, al considerar que se generó sanción moratoria, como quiera que al haberse solicitado el reconocimiento y pago de las cesantías por parte de la actora ante la secretaría de educación Radicación: 23001-33-33-009-2024-000184-01 6 el 11 de diciembre de 2020, y esta haberlas reconocido el 6 de abril de 2021, se hizo por fuera del término de 15 días, por consiguiente al recibir la Fiduprevisora el acto de reconocimiento para hacer efectivo el derecho el día 29 de abril del 2021 y haber puesto dicho dinero a disposición de la parte actora el 1 de julio de 2021, dicho pago se hizo por fuera del término de 70 días.
Estableció que el responsable del pago de la sanción moratoria era la secretaria de educación departamental de Córdoba como quiera que expidiese de manera extemporánea el acto de reconocimiento el 6 de abril de 2021, y que solo lo remitió para el pago el 29 de abril del mismo año, habiendo cancelado la Fiduprevisora el monto el día 1 de julio de 2021 es decir, dentro de los 45 días con que contaba.
Por su parte, el recurrente argumentó que la fecha de radicación de la petición de cesantías que debe tenerse en cuenta para el conteo de la sanción moratoria no es el 11 de diciembre de 2020 que indica el actor y el fallo recurrido, sino, el 24 de marzo de 2021 que fue señalado en la parte considerativa de la Resolución No. 001056 del 6 de abril de 2021.
Revisado el expediente, observa la Sala que a folio 31 de la demanda, la parte actora presentó solicitud de reconocimiento y pago de cesantía definitiva, mediante el Sistema de Atención al Ciudadano-SAC, del Ministerio de Educación1, el 11 de diciembre de 2020. A folios 32 y 33 de la demanda, obra copia de la Resolución No. 001056 del 6 de abril de 20212 mediante el cual se reconocieron las cesantías solicitadas, donde se evidencia al inicio de los considerandos, que la solicitud de cesantías realizada por la parte actora fue radicada bajo No. COR2020ER023146 en fecha de 24 de marzo de 2021.
Teniendo en cuenta lo anterior, para la Sala, la fecha que debe tenerse en cuenta para el inicio del conteo de la sanción moratoria es, la fecha de radicación de la solicitud de las cesantías que haga el peticionario, que en el presente caso es la del 11 de diciembre de 2020 que registra el aplicativo dispuesto para tal fin, el cual es el que aparece en el SAC.
Ello en tanto, la que registra al inicio de los considerandos de la resolución N° 001056 del 6 de abril de 2021, es una radicación interna de la solicitudes que hace la misma entidad, la cual no se acompasa al postulado contenido en el artículo 1° de la Ley 244 de 1995 – Subrogado por el artículo 4° de la Ley 1071 de 2006, que indica que el término de los 15 días que tiene la entidad territorial para dar respuesta a la solicitud inicia “dentro de los quince (15) hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de la cesantías definitivas o parciales, por parte de los peticionarios” En cuanto al argumento consistente en que si no estaban de acuerdo con la fecha de radicación de la petición de cesantías que aparecía en el inicio de los considerandos de la Resolución No. 001056 del 6 de abril del 2021, debió interponer los recursos contra el mismo, considera la Sala que no es de recibo el mismo, ello en tanto, el objeto de aquella resolución era el reconocimiento de las cesantías, mas no la fecha de radicación de la solicitud.
Es más, por regla general3, la prueba de la radicación de la petición es la copia con el recibo que haga la entidad, si se hace personal; el pantallazo del correo electrónico, si se hace por esta vía, o como en el presente caso, el pantallazo o documento emanado del aplicativo SAC, que es el mecanismo dispuesto para tal fin4. Así las cosas, se resuelve el problema jurídico planteado, demostrándose entonces que la fecha que debe tenerse en cuenta para el inicio del conteo de la sanción moratoria en el presente caso 1 Obrante en el expediente digital en el archivo “001Demanda.pdf” 2 Obrante en el expediente digital en el archivo “001Demanda.pdf” 3 Ver inciso quinto y parágrafo 1° Ley 1755 de 2015 4 Ver artículo 2.4.4.4.2.3.1 decreto 1272 de 2018 Radicación: 23001-33-33-009-2024-000184-01 7 es la establecida en el aplicativo SAC (11 de diciembre de 2020) por lo que ha de confirmarse la sentencia en ese sentido.
Así las cosas, la sala confirmará la sentencia del 25 de septiembre de 2024, por el Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito de Montería, mediante la cual se concedió parcialmente las pretensiones de la demanda. 5.4 Condena en costas Si bien el recurso de apelación no prosperó, la Sala no condenará en costas a la parte apelante, en la medida en que no se probó su causación, y no hubo intervención de la parte demandante.
Esto, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, en concordancia con los lineamientos previstos en el artículo 365.85 del CGP. En mérito de lo expuesto, a través de su Sala Cuarta de Decisión, el Tribunal Administrativo de Córdoba administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 23 de septiembre de 2024, expedida por el Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: Sin condena en costas en segunda instancia.
TERCERO: En firme esta providencia, devolver el proceso al juzgado de origen, previas las anotaciones de rigor. Se deja constancia de que la anterior sentencia fue estudiada, discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Honorables Magistrados, (Firmada electrónicamente) MARÍA BERNARDA MARTÍNEZ CRUZ (Firmada electrónicamente) …. (Firmada electrónicamente) PEDRO OLIVELLA SOLANO LUZ ELENA PETRO ESPITIA 5 En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1.
Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. Además, en los casos especiales previstos en este código. Además, se condenará en costas a quien se le resuelva de manera desfavorable un incidente, la formulación de excepciones previas, una solicitud de nulidad o de amparo de pobreza, sin perjuicio de lo dispuesto en relación con la temeridad o mala fe.
(…) Radicación: 23001-33-33-009-2024-000184-01 8 CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala Cuarta del Tribunal Administrativo de Córdoba en la plataforma denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.
Puede validar la autenticidad del documento ingresando en el siguiente link: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx