NACIONALIZACIÓN Y DESCENTRALIZACIÓN – En materia de educación / FIJACIÓN DEL RÉGIMEN SALARIAL DE LOS DOCENTES – Competencia / BONIFICACIÓN DOCENTE - Reconocimiento Síntesis del caso: El problema jurídico en el asunto de la referencia se contrae a determinar si hay lugar a revocar la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Veintidós Administrativo del Circuito de Medellín, según solicita la parte demandante en el recurso de apelación, por considerar que deberá darse el reconocimiento y pago de la bonificación docente como factor constitutivo e integral de la asignación básica mensual reconocida por la entidad territorial y si consecuencialmente se deben reliquidar las pretensiones sociales del señor R.A.P.C. Extracto: (…) Posteriormente, la Ley 91 de 1989 en el artículo 1º definió a los docentes nacionales como aquellos vinculados por el Gobierno Nacional; nacionalizados como los nombrados por la entidad territorial antes del 1º de enero de 1976 y los vinculados a partir de dicha fecha de conformidad con lo establecido en la Ley 43 de 1975 y territoriales, como los nominados por la entidad territorial a partir del 1º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.
(…) Significa lo anterior que el tratamiento diferenciado que se da a los docentes en razón al tipo de su vinculación a la administración, tales como nacional, nacionalizado o territorial, responde al hecho de que la situación de los docentes en uno y otro caso no era la misma, lo que se deriva de las obligaciones prestacionales que asumieron la Nación y las entidades territoriales.
(…) Por su parte, respecto al régimen prestacional y salarial de los empleados públicos del orden territorial, ocurre algo similar, puesto que acorde con el artículo 12 de la Ley 4ª de 1992, debe ser fijado por el Gobierno Nacional, con base en las normas, criterios y objetivos contenidos en la citada Ley, sin que puedan las corporaciones públicas territoriales arrogarse esta facultad.
(…) Bajo este criterio, se tiene que la competencia para crear o suprimir un emolumento o factor prestacional o salarial no se encuentra radicada en las autoridades y corporaciones territoriales, pues a éstas les está permitida únicamente la determinación de la escala salarial y sus emolumentos dentro de la competencia concurrente que tienen con el Gobierno Nacional y el Congreso de la República.
(…) En consecuencia, por regla general respecto de la liquidación de un elemento salarial, la norma que lo crea identifica la forma de liquidación y los factores salariales que hacen parte de este, por lo que en el caso de la bonificación mensual se reconoce únicamente con cargo a los recursos del Sistema General de Participaciones, y el factor salarial de la señalada bonificación está reconocido desde el mismo contenido y alcance de la norma.
Se concluye entonces que el Gobierno Nacional creó a favor de los docentes oficiales la bonificación mensual con base en la cual se incrementó el salario a partir de junio de 2014 y consecuentemente un factor que con base en la asignación mensual es tenido en cuenta para la liquidación de prestaciones sociales y aportes al sistema de seguridad social.
(…) Lo anterior quiere decir que la bonificación nacional docente fue incorporada a la asignación básica fijada por el gobierno nacional, pues claramente la norma al crear el emolumento (Decreto 1566 de 2014) y en las subsiguientes sobre el tema, indicó que este sería reconocido de tal manera y pagado con recursos del Sistema General de Participaciones.
(…) Corolario de lo anterior, para determinar la asignación básica de los docentes territoriales del Distrito de Medellín conforme con lo expuesto, necesariamente se requiere tener en cuenta las disposiciones que al respecto expidan el orden nacional y municipal, esto es, la Radicado: 05001 33 33 022 2020 00043 02 suma fijada por el Gobierno Nacional según grado que ocupe el docente en el Escalafón Nacional, al que se le suma la bonificación nacional docente y el incremento fijado por el Concejo Municipal acorde con la categoría que se ocupe en la Curva Docente Municipal.
(…) Ahora bien, considera necesario la Sala señalar que el ente territorial si bien accedió parcialmente a las peticiones de la parte demandante, lo que hizo fue reconocer su equivocación en cuanto a que si bien pagaba como un concepto dentro de la nómina la bonificación nacional docente, el mismo no era tenido en cuenta para efectos de liquidar las prestaciones sociales tal como lo ordenaba el Decreto que la creó y los siguientes relacionados con el tema, error que no comporta como lo interpreta la parte demandante, sustento para sus pretensiones, toda vez que se le reconoció en los actos administrativos cuya nulidad parcial se pretende.
En consecuencia, se logra evidenciar que la bonificación nacional docente ya está contenida en el salario básico de estos servidores como factor salarial, según lo contemplado en las normas que regulan esta prestación, sin que exista fundamento jurídico para reconocer tal efecto respecto del mayor valor por salario que asume la entidad territorial, frente a aquellos sufragados con recursos propios, pues constituiría doble reconocimiento por un mismo concepto.
Radicado: 05001 33 33 022 2020 00043 02 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA OCTAVA DE DECISIÓN DESPACHO 022 Magistrada ponente: ANGY PLATA ÁLVAREZ Medellín, tres (03) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024). Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 05001 33 33 022 2020 00043 02 Demandante: René Alexander Piedrahíta Contreras Demandado: Nación- Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y Distrito Especial de Ciencia Tecnología e Innovación de Medellín Tema: Régimen salarial docente/ Bonificación Docente Decisión: Resuelve apelación / Confirma parcialmente Sentencia: 081 ordinaria Acta: 032 SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de primera instancia adoptada dentro del asunto de la referencia, el 31 de marzo de 2023, por el Juzgado Veintidós Administrativo del Circuito de Medellín, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES 1. La demanda. El señor RENÉ ALEXANDER PIEDRAHÍTA CONTRERAS, actuando en nombre propio y por intermedio de apoderado judicial, instauró demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, interpuso demanda contra la NACIÓN, MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO y DISTRITO ESPECIAL DE CIENCIA TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN DE MEDELLÍN. 1.1.
Pretensiones Solicita la parte demandante que se declare la nulidad se los siguientes actos administrativos: Radicado: 05001 33 33 022 2020 00043 02 i) Nulidad Parcial del acto administrativo Nro. 201830161414 del 15 de junio de 2018, por la cual se negó la reliquidación salarial y reconoció la reliquidación de las prestaciones. ii) Nulidad del acto administrativo Nro. 201950056993 del 14 de junio de 2019, por medio de la cual se resolvió el recurso de apelación interpuesto en contra el acto Nro. 201830161414 del 15 de junio de 2018. iii) Nulidad del acto administrativo Nro. 201930347427 del 08 de octubre de 2019, mediante la cual se negó: a) el reconocimiento y pago de la reliquidación de las cesantías e intereses a las cesantías, b) el reconocimiento de la bonificación nacional docente como factores salariales y, por ende, la reliquidación de los salarios y prestaciones sociales legales y extralegales.
A título de restablecimiento del derecho, pretende que se le reliquiden y paguen las diferencias salariales y prestacionales (prima de navidad, de vacaciones, de servicios, sobresueldos, horas extra, etc.), teniendo en cuenta la Bonificación Nacional Docente, como factor salarial conforme lo establecido en los Decretos Nacionales 1566 de 2014, 1272 de 2015, 123 de 2016, 983 de 2017, 322 de 2018 y 1022 de 2019.
Asimismo, que se condene a la demanda a la indexación de las sumas reconocidas y, a reconocer los intereses a que haya lugar. Por último, requirió que se condene en costas a la parte demandada. 2. Hechos. 2.1. Se relató en la demanda que el señor RENÉ ALEXANDER PIEDRAHÍTA CONTRERAS trabaja como docente de tiempo completo, grado de escalafón 13, con vinculación territorial al Distrito de Medellín, desde el 23 de marzo de 1996. 2.2.
Se anotó que, el Decreto 1566 del 19 de agosto de 2014, creó una bonificación constitutiva de salario, equivalente al 1% del sueldo mensual que devenga el docente nacional o nacionalizado para el mismo grado de escalafón al docente municipal, correspondiendo para el grado escalafón 13 que ostenta la demandante, buscando así un incremento mensual de $23.812, sin que el distrito lo hubiese reconocido. 2.3.
El 17 de abril de 2018, el demandante solicitó el reconocimiento de la bonificación docente como factor salarial, de manera consecuencial la reliquidación de los salarios y prestaciones sociales y extralegales, a partir del 01 de junio de 2014. 2.4. Mediante acto administrativo No. 201830161414 del 15 de junio de 2018, le fue negada la reliquidación de las prestaciones sociales con ese factor Radicado: 05001 33 33 022 2020 00043 02 salarial como constitutivo de salario y los aportes obligatorios sobre los pagos que se efectúen por ese concepto, decisión que fue confirmada mediante la Resolución No. 201950056993 del 14 de junio de 2019. 2.5.
El Distrito de Medellín mediante el acto administrativo No. 201930347427 del 08 de octubre de 2019, negó: i) el reconocimiento y pago de la reliquidación de las cesantías e intereses a las cesantías, ii) el reconocimiento de la bonificación nacional docente como factores salariales y, por ende, la reliquidación de los salarios y prestaciones sociales legales y extralegales. 3.
Normas violadas y concepto de su violación. La parte demandante invocó como fundamento de sus pretensiones la Constitución Política de Colombia, los Decretos 172 de 2014,1566 de 2014, 1092 de 2015, 1272 de 2015, 122 de 2016, 123 de 2016, 982 de 2017, 983 de 2017, 317 de 2018, 322 de 2018, 1017 de 2019, 1022 de 2019, entre otros, relacionados con la Bonificación Nacional Docente, la Asignación Básica Mensual de los Docentes Nacionales – Nacionalizados y frente a la fijación de los límites máximos salariales dados por el Gobierno Nacional, a los empleados públicos del nivel territorial.
Indicó que, existe una desviación del poder y falsa motivación, toda vez que, pese a tener la competencia y obligaciones de reconocer y pagar a los docentes municipales la bonificación nacional como factor salarial, el ente territorial omite en hacerlo, pese a que por vía administrativa advierte que, si constituye salario, pero sólo para la liquidación de las prestaciones sociales y los aportes obligatorios, dando con ello un alcance a la norma que no tiene, causando así, una distorsión a la normativa jurídica de los docentes. 4.
Posición de las entidades demandadas 4.2. El Distrito de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín Dentro de la oportunidad legal, el Distrito de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín contestó la demanda de la referencia, oponiéndose a sus pretensiones, para lo cual señaló que los actos administrativos fueron expedidos conforme con la normatividad vigente, advirtiendo que, no tiene competencia para establecer o modificar la bonificación creada, asimismo, que no podría afectar el presupuesto municipal, toda vez que, la fuente de financiación proviene de los recursos propios del ente territorial.
Manifestó que, la bonificación fijada con el Decreto 1566 de 2014, solo sirve de base para el incremento de la asignación básica mensual legal, fijada por el Gobierno Nacional, con los recursos del Sistema General de Participaciones del 2015. Radicado: 05001 33 33 022 2020 00043 02 Descendiendo al caso en concreto, afirmó que, si bien para el año 2014 la parte demandante tenía una asignación básica mensual incluida la curva municipal, esta es asumida única y exclusivamente con los recursos del Distrito de Medellín, lo cierto es que la bonificación del año 2014 solo sirve para el incremento hasta el monto de la asignación básica mensual legal fijada por el Gobierno Nacional, cuya fuente de financiación son los recursos del Sistema General de Participaciones.
Agregó, además que, no es procedente acceder a las pretensiones de la parte demandante, dado que el Distrito de Medellín no tiene la competencia para reconocer los incrementos salariales o prestaciones por fuera del marco legal especial que rige el personal docente. Sobre lo anterior, indicó que el Gobierno Nacional fue el que creó la Bonificación materia de estudio mediante el Decreto 1566 de 2014, con expreso señalamiento de los términos de su liquidación y fuente de financiamiento, motivo por el cual el Distrito como mera entidad territorial administradora del servicio educativo, dio cabal cumplimiento según las condiciones señaladas por el legislador.
En virtud de lo anterior, propuso las excepciones de: i) legalidad de los actos administrativos demandados, ii) ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales, iii) inexistencia de la obligación por reconocimiento y pago, respecto de las pretensiones, iv) inepta demanda por indebida identificación del acto administrativo a demandar, v) ineptitud de la demanda por indebida acumulación de las pretensiones, vi) falta de legitimación en la causa por pasiva, vii) falta de causa para pedir, viii) compensación, ix) prescripción, x) declaración de oficio de excepciones no alegadas que resulten demostradas en el proceso y, xi) falta de agotamiento de requisito de procedibilidad. 4.3.
La Nación – Ministerio de Educación Nacional En su contestación a la demanda la NACIÓN – MINSITERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL indicó que, se oponía a todas las pretensiones de la demanda, conforme lo dispuesto en las Leyes 60 de 1993, 115 de 1994 y 715 de 2001, que estableció que el servicio público de educación sería prestado en conjunto por los municipios y los departamentos, a quienes les corresponde administrar las instituciones educativas, el personal docente y, el personal administrativo de los centros de enseñanza.
Por lo cual, el Ministerio de Educación Nacional, carece de competencia para intervenir directamente en las funciones y responsabilidades del ente territorial en lo que tiene que ver con la Bonificación por Servicios que reclaman los demandantes. Por otro lado, mencionó que en lo relativo a incluir como factor salarial la Bonificación Nacional Docente, no es procedente conforme la normatividad vigente, además que existe precedente jurisprudencial frente a la negativa de tal pretensión. Radicado: 05001 33 33 022 2020 00043 02 Como medios exceptivos, propuso los que denominó: i) falta de legitimación en la causa por pasiva del Ministerio de Educación Nacional, ii) falta de causa para demandar, iii) prescripción, iv) cobro de lo no debido, v) excepción genérica artículo 282 C.G.P. Por último, solicitó declarar probadas las excepciones propuestas y negar las pretensiones de la demanda. 5.
Sentencia de primera instancia. El Juzgado Veintidós Administrativo del Circuito de Medellín, en sentencia de 31 de marzo de 2023, negó las pretensiones de la demanda (archivo denominado “22Sentencia.pdf”), para tal efecto manifestó que, de conformidad con lo previsto en el ordenamiento jurídico, si bien la bonificación nacional docente como el salario docente reciben recursos del Sistema General de Participaciones, únicamente el primero se financia completamente con dichos emolumentos, mientras el segundo además, recibe una asignación con los recursos propios de los entes territoriales, por lo cual, las asignaciones salariales de los docentes municipales son determinadas por las autoridades territoriales, en este caso por el Concejo Municipal de Medellín. Asimismo, advirtió que, conforme con los Decretos fijados al salario anual de los docentes, se tiene que, el Gobierno Nacional incluyó la bonificación para realizar los aumentos respectivos, por lo que, no sería procedente realizar nuevamente la asignación percibida por la parte demandante, pues de hacerlo se estaría causando un doble pago.
En ese orden de ideas precisó que, no le asiste razón a la parte demandante frente a que la entidad demandada ha pagado el salario afectándole a la parte activa de la litis, toda vez que, se observa que el régimen salarial percibido por los docentes municipales es incluso mayor al que reciben los educadores nacionales que ostentan la misma categoría. 6.
Del recurso de apelación. La parte demandante, en la oportunidad legal, presentó recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia (archivo denominado “25RecursoApelacion.pdf”), solicitando que la misma sea revocada y, en su lugar, se concedan a las pretensiones de la demanda. Señaló que, el juzgado de primera instancia no verificó el alcance de la bonificación creada mediante los Decretos 1566 de 2014, 123 de 2016, 983 de 2017, 322 de 2018 y 1022 de 2019, al indicar que está incluida en los salarios reconocidos a los docentes territoriales del Distrito de Medellín en general, sin verificarse los valores relacionados en la demanda.
Radicado: 05001 33 33 022 2020 00043 02 Advirtió que, una cosa es que efectivamente a nivel nacional a los docentes nacionales o nacionalizados el Gobierno Nacional, si les haya sumado y teniendo en cuenta, desde el año 2014, la Bonificación Nacional Docente como constitutiva de salario, a fin de realizar el incremento año a año de la Asignación Básica Mensual y, con la suma de estos dos conceptos y la multiplicación del porcentaje del incremento salarial, quedaría estructurada la nueva asignación básica mensual para el año siguiente y así sucesivamente.
Advirtiendo que, en el caso de los docentes municipales no se exime al ente territorial el deber legal de hacer la misma operación. Advirtió que el ente municipal no aplica, ni multiplica el porcentaje del incremento salarial para el año siguiente, con el salario real devengado desde el 1 de junio de 2014 (según Decreto 1566 de 2014) hasta el 31 de diciembre de la misma anualidad, obteniendo así una liquidación deficitaria del salario y las prestaciones sociales de la parte demandante, por cuanto una vez sumada dicha bonificación nacional docente, constitutiva de salario a la asignación básica mensual se le debe aplicar el porcentaje del incremento salarial determinado año a año, esto con el fin de determinar la asignación básica mensual del año siguiente.
Estimó entonces que la bonificación nacional docente nunca fue reconocida realmente como factor constitutivo de salario antes de diciembre de 2018, y que a partir de allí la entidad territorial sólo reliquidó parcial y deficitariamente algunas prestaciones sociales, sin haber efectuado realmente la reliquidación salarial, que le imponen las normas al Municipio de Medellín. Por último, en lo referente a la condena en costas expuso que, conforme a lo dispuesto en el artículo 365 del numeral 8 del C.G.P. y lo dispuesto por el Consejo de Estado, se modificó el criterio subjetivo que aplicaba con respecto a la imposición de las costas, incluyendo las agencias en derecho a uno de carácter objetivo, en la cual se evalúa la conducta temeraria o de mala fe de las partes y obviamente en el caso que nos ocupa no existe ni temeridad, ni mala fe y adicionalmente para la imposición de costas de acuerdo al artículo 361 del C.G.P., se encuentran integradas por las expensas y gastos sufragados durante el transcurso del proceso y al no existir prueba que lo demuestre que se han causados expensas o gastos en el asunto sub-lite, no deberá condenarse en costas y/o en agencias en derecho, en contra de la parte demandante. 7.
Trámite de segunda instancia. Una vez recibido el expediente en esta Corporación, mediante auto de 04 de diciembre de 2023 (archivo denominado “29AdmisiónDeRecurso.pdf”), se admitió el recurso de apelación presentado por la parte demandante, sin que en la oportunidad legalmente establecida las partes hubiesen presentado alegatos de conclusión o el Ministerio Público emitido concepto.
Radicado: 05001 33 33 022 2020 00043 02 CONSIDERACIONES 1. Cuestión previa. Mediante Acuerdo PCSJA23-12125, de 19 de diciembre de 2023, el Consejo Superior de la Judicatura dispuso la creación de 3 nuevos despachos en el Tribunal Administrativo de Antioquia que conformarían la Sala Octava de esta Corporación, entre ellos el Despacho 22 a cargo de la magistrada ponente Angy Plata Álvarez, en virtud de ello, el Consejo Seccional de la Judicatura de Antioquia expidió el Acuerdo CSJANTA24-61 el 14 de marzo de 2024, contemplando la redistribución de algunos procesos.
Con fundamento en lo anterior, se recibió el proceso de la referencia, por tanto, se avocará el conocimiento del asunto. 2. Competencia. La Sala es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 31 de marzo de 2023, por el Juzgado Veintidós Administrativo del Circuito de Medellín, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en concordancia con lo consagrado en el artículo 155 (numeral 2) ibídem. 3.
Problema jurídico. El problema jurídico en el asunto de la referencia se contrae a determinar si hay lugar a revocar la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Veintidós Administrativo del Circuito de Medellín, según solicita la parte demandante en el recurso de apelación, por considerar que deberá darse el reconocimiento y pago de la bonificación docente como factor constitutivo e integral de la asignación básica mensual reconocida por la entidad territorial y si consecuencialmente se deben reliquidar las pretensiones sociales del señor RENÉ ALEXANDER PIEDRAHÍTA CONTRERAS. 4.
Tesis de la Sala. La Sala sostendrá que, la bonificación nacional docente ya está contenida en el salario básico de estos servidores como factor constitutivo de salario, según lo contemplado en el Decreto 1566 de 2014 y siguientes, sin que pueda además dársele tal connotación en el valor asumido por el ente territorial, frente a aquellos sufragados con los recursos propios, pues constituirán un doble reconocimiento por un mismo concepto, por lo que debe confirmarse el fallo apelado, conforme se expondrá más adelante. 5.
Marco jurídico y jurisprudencial. Radicado: 05001 33 33 022 2020 00043 02 5.1. Nacionalización y descentralización en materia de educación. La Ley 43 de 1975, nacionalizó la educación primaria y secundaria oficial definiéndola como un servicio público a cargo de la Nación, por lo que el Gobierno Nacional asumió la carga presupuestal a partir del 1º de enero de 1976, mediante aportes realizados a los entes territoriales hasta llegar a asumir el gasto en su totalidad a 31 de diciembre de 1980 según lo dispuesto en el art. 3º, los que debían ser administrados por los Fondos Educativos Regionales (FER) teniendo en cuenta la diferenciación de los docentes territoriales, nacionales y nacionalizados.
Posteriormente, la Ley 91 de 1989 en el artículo 1º definió a los docentes nacionales como aquellos vinculados por el Gobierno Nacional; nacionalizados como los nombrados por la entidad territorial antes del 1º de enero de 1976 y los vinculados a partir de dicha fecha de conformidad con lo establecido en la Ley 43 de 1975 y territoriales, como los nominados por la entidad territorial a partir del 1º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.
Con el Acto Legislativo 01 de 2001, se desarrollaron los artículos 356 y 357 de la Constitución Política, creando el Sistema General de Participaciones de los entes territoriales, en adelante SGP, sustituyéndose su participación en los ingresos corrientes de la Nación, esto es el situado fiscal. Con el citado sistema se buscó garantizar la financiación de la prestación de los servicios de salud y educación, que se encontraran a su cargo.
Por su parte la Ley 715 de 2001 determinó tanto las competencias de la Nación como de las entidades territoriales en materia de educación, asignado a la primera la distribución de los recursos del SGP destinados a la cobertura del servicio educativo y a las entidades territoriales la administración del personal docente y la prestación del servicio educativo.
Señaló además la norma que los docentes nacionales o nacionalizados pagados con recursos del Sistema General de Participaciones que fueron incorporados a las entidades territoriales mantuvieron su vinculación de manera continua, por lo que sus condiciones laborales se conservaron incólumes. Significa lo anterior que el tratamiento diferenciado que se da a los docentes en razón al tipo de su vinculación a la administración, tales como nacional, nacionalizado o territorial, responde al hecho de que la situación de los docentes en uno y otro caso no era la misma, lo que se deriva de las obligaciones prestacionales que asumieron la Nación y las entidades territoriales. 5.2.
Competencia para la fijación del régimen salarial de los docentes Radicado: 05001 33 33 022 2020 00043 02 La Constitución Política de 1991 previó en el artículo 150, numeral 19, literal e), que corresponde al Congreso dictar normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para regular, entre otras materias, el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública.
Por su parte, respecto al régimen prestacional y salarial de los empleados públicos del orden territorial, ocurre algo similar, puesto que acorde con el artículo 12 de la Ley 4ª de 1992, debe ser fijado por el Gobierno Nacional, con base en las normas, criterios y objetivos contenidos en la citada Ley, sin que puedan las corporaciones públicas territoriales arrogarse esta facultad, En virtud de lo expuesto y en ejercicio de su autonomía, a las asambleas departamentales y a los concejos municipales les corresponde, conforme con lo dispuesto por los artículos 300 ordinal 7.º y 313 ordinal 6.º constitucionales, fijar la escala salarial de remuneración de las distintas categorías de empleos dentro de su jurisdicción, respetando los límites impuestos por el Gobierno Nacional.
Por su parte, con sujeción a estos topes, a los gobernadores y alcaldes les compete determinar los emolumentos de los empleos de sus dependencias, según las facultades previstas en los artículos 305 ordinal 7.º y 315 ordinal 7.º de la Constitución. Bajo este criterio, se tiene que la competencia para crear o suprimir un emolumento o factor prestacional o salarial no se encuentra radicada en las autoridades y corporaciones territoriales, pues a éstas les está permitida únicamente la determinación de la escala salarial y sus emolumentos dentro de la competencia concurrente que tienen con el Gobierno Nacional y el Congreso de la República. 5.3.
Bonificación docente. En ejercicio de la Ley 4 de 1992, el Gobierno Nacional creó la bonificación nacional docente a través del Decreto 1566 de 2014, a favor de los servidores públicos docentes y directivo docentes en los niveles prescolar básica y media, regidos por los Decreto 2277 de 1979, Decreto 1278 de 2002 o el Decreto 804 de 1995 pagados con cargo al Sistema General de Participaciones.
En el decreto de creación de la bonificación se dispuso que sería reconocida mensualmente a partir del primero (01) de junio de 2014 y hasta el treinta y uno (31) diciembre de 2015, mientras el servidor público permanezca en el servicio, pagados con cargo al Sistema General de Participaciones y que constituirá factor salarial para todos los efectos legales y los aportes obligatorios sobre los pagos que se efectúen por ese concepto (Art. 1).
Radicado: 05001 33 33 022 2020 00043 02 Seguidamente se señaló que la bonificación de 2014 se tendrá en cuenta como base para liquidar el incremento salarial de 2015 e igualmente que el valor de la bonificación de 2015, será también la base para liquidar el incremento salarial de 2016. El Decreto 1272 de 2015 al regular la bonificación docente, determinó que este emolumento era incompatible con el creado el año inmediatamente anterior (Decreto 1566 de 2014) refiriendo que cuando aquella se haya reconocido y pagado, solo se reconocerá la diferencia del monto señalado para el año 2015.
La precisión anterior se mantuvo en las normas posteriores que regularon el tema. (art. 3 del Decreto 123 de 2016; art. 3 del Decreto 983 de 2017; art. 3 del Decreto 322 de 2018; art. 3 del Decreto 1022 de 2019 y el art. 3 del Decreto 298 de 2020). En igual sentido se sostuvo que la bonificación sería pagada con cargo al Sistema General de Participaciones, incluida también en las normas posteriores que regularon el beneficio, tal como se puede observar en el art. 4 del Decreto 1272 de 2015; art. 4 del Decreto 123 de 2016; art. 4 del Decreto 983 de 2017; art. 4 del Decreto 322 de 2018; art. 4 del Decreto 1022 de 2019 y el art. 4 del Decreto 298 de 2020.
Se precisa señalar que en las normas posteriores al Decreto 1566 de 2014, se determinó que, para el pago de la bonificación, en los casos en que no se percibieran recursos del Sistema General de Participaciones, se pagaría con cargo a las respectivas fuentes de financiación. En ese marco normativo, la prohibición de que ninguna autoridad podría establecer o modificar la bonificación tal como fue regulada y según lo estipulado en el artículo 10 de la Ley 4a de 1992, también se mantuvo en la legislación posterior, según se observa en el art. 5 del Decreto 1272 de 2015; art. 5 del Decreto 123 de 2016; art. 5 del Decreto 983 de 2017; art. 5 del Decreto 322 de 2018; art. 5 del Decreto 1022 de 2019 y art. 5 del Decreto 298 de 2020.
En consecuencia, por regla general respecto de la liquidación de un elemento salarial, la norma que lo crea identifica la forma de liquidación y los factores salariales que hacen parte de este, por lo que en el caso de la bonificación mensual se reconoce únicamente con cargo a los recursos del Sistema General de Participaciones, y el factor salarial de la señalada bonificación está reconocido desde el mismo contenido y alcance de la norma.
Se concluye entonces que el Gobierno Nacional creó a favor de los docentes oficiales la bonificación mensual con base en la cual se incrementó el salario a partir de junio de 2014 y consecuentemente un factor que con base en la asignación mensual es tenido en cuenta para la liquidación de prestaciones sociales y aportes al sistema de seguridad social.
Radicado: 05001 33 33 022 2020 00043 02 6. Del asunto sub examine. El señor RENÉ ALEXANDER PIEDRAHÍTA CONTRERAS solicitó la declaratoria de nulidad de los actos administrativos contenidos en el oficio Nro. 201830161414 del 15 de junio de 20181, por la cual se negó la reliquidación salarial y reconoció la reliquidación de las prestaciones, Nro. 201930347427 del 08 de octubre de 20192, mediante la cual se negó: a) el reconocimiento y pago de la reliquidación de las cesantías e intereses a las cesantías, b) el reconocimiento de la bonificación nacional docente como factores salariales, y por ende, la reliquidación de los salarios y prestaciones sociales legales y extralegales y, la Resolución Nro. 201950056993 del 14 de junio de 20193, por medio de la cual se resolvió el recurso de apelación interpuesto en contra el acto Nro. 201830161397 del 15 de junio de 2018.
Sostuvo que la bonificación nacional docente nunca ha sido reconocida realmente como factor salarial antes de diciembre de 2018, y a partir de dicha fecha la entidad territorial sólo reliquidó de manera parcial algunas de las prestaciones sociales, sin haber efectuado realmente una reliquidación salarial, que le impone la normativa al Distrito de Medellín (Decretos de Bonificación Nacional Docente), incluso ha realizado una disminución del salario.
El a quo negó las pretensiones de la demanda al considerar que no le asistía derecho a la parte demandante, dado que la bonificación nacional docente está implícita en el aumento salarial que le hace el Gobierno Nacional a los salarios del personal docente oficial a partir de la vigencia del año 2015, indistintamente de sus regímenes prestacionales y su tipo de vinculación, sin que sea legal sumarla nuevamente a la asignación salarial que perciben, máxime al ser docente territorial, toda vez que, los emolumentos percibidos son mayores a los que reciben los docente nacionales y nacionalizados que se encuentran en el mismo grado de escalafón docente y, advirtiendo que estos son pagados con recursos del Sistema General de Participaciones.
La parte demandante presentó recurso de apelación contra el fallo emitido por el juzgado de primera instancia, indicando que le asiste derecho a reclamar el reconocimiento y pago de la bonificación nacional docente desde el año 2014, como constitutiva de factor salarial, conforme lo indicó el Decreto 1566 de 2014, toda vez que, no existe fundamento de derecho que le permita a las entidades demandadas argumentan que los docentes municipales los decretos que regularon la bonificación nacional docente no le son aplicables, asimismo, indicó que no tiene la potestad de dar un alcance distinto a lo dispuesto en la norma, pues ésta no prohíbe que se sume la bonificación nacional docente al salario básico mensual de los docentes territoriales. 1 Págs. 13 a 14, del archivo denominado “ANEXO DDA RENE ALEXANDER PIEDRAHITA.pdf”. 2 Págs. 1 a 3, del archivo denominado “ANEXO DDA RENE ALEXANDER PIEDRAHITA.pdf”. 3 Págs. 19 a 21, del archivo denominado “ANEXO DDA RENE ALEXANDER PIEDRAHITA.pdf”.
Radicado: 05001 33 33 022 2020 00043 02 Lo anterior, teniendo en cuenta que sólo es computado dicho concepto respecto del monto que se cancela con los recursos del Sistema General de Participaciones y no se incluye en el mayor valor que asume la entidad territorial con recursos propios. Realizado el análisis anterior y revisado el expediente administrativo que obra en el expediente, se encuentra acreditado que el señor PIEDRAHÍTA CONTRERAS es docente del Distrito de Medellín desde el 23 de marzo de 1996 (pág. 1, “ANEXO DDA RENE ALEXANDER PIEDRAHITA.pdf”), su salario es financiado con el Sistema General de Participaciones y con recursos propios (págs. 13 a 14, “ANEXO DDA RENE ALEXANDER PIEDRAHITA.pdf”), es beneficiario del régimen anualizado de cesantías y se encuentra en el grado 13 en el escalafón nacional docente (“71717701- RENE ALEXANDER PIEDRAHITA CONTRERAS Escalafon y Salarios.pdf”).
Conforme con lo anterior, se colige que lo que pretende la parte demandante, es que la bonificación nacional docente creada por el Decreto 1566 de 2014, sea sumada al valor del salario fijado por el ente territorial y sobre ambos conceptos se establezca el valor anual de su salario, según el aumento que el ente territorial disponga a través de los acuerdos municipales que se produzcan para tal fin.
Al respecto, se tiene que la parte demandante afirma que entre el 01 de junio de 2014 y el 31 de diciembre del mismo año, el señor RENÉ ALEXANDER debió devengar la suma de $3.412.837 (asignación básica mensual fijada para el 2014 según la curva municipal) más $23.812 (bonificación reconocida según el Decreto 1566 de 2014) y a ello se le debió aplicar el incremento salarial del 5.91% para el año 2015 (porcentaje que fue fijado como aumento en el Acuerdo Municipal 33 de 2014).
Por su parte, de las colillas de pago allegadas con los antecedentes administrativos (“71717701- RENE ALEXANDER PIEDRAHITA CONTRERAS Escalafon y Salarios.pdf”), se observa que la parte demandante devengó un salario para el 2014 la suma de $3.010.098, para el 2015 la suma de $3.187.995, para el 2016 la suma de $3.451.642, para el 2017 la suma de $4.216.751, para el 2018 la suma de $4.389.216, además de prestaciones como prima profesional docente, prima de vacaciones, prima de navidad y prima de servicio.
Visto lo anterior, es de señalar que, la bonificación creada por el legislador mediante el Decreto 1566 de 2014 según lo dispuesto al artículo 1°, será pagada a los servidores públicos docente con cargo al Sistema General de Participaciones de forma mensual a partir del 01 de junio de 2014; constituirán factor salarial para todos los efectos legales y los aportes obligatorios sobre los pagos que se efectúen con este concepto, además su valor se tendrá en cuenta como base para liquidar el incremento del siguiente año. Radicado: 05001 33 33 022 2020 00043 02 Mediante el Decreto 1092 de 2015 el legislador modificó la remuneración de los servidores públicos docentes y directivos docentes al servicio del Estado en los niveles preescolar, básica y media que se rigen por el Decreto 2277 de 1979, indicando que a partir del 1 de enero de 2015, la asignación básica mensual máxima de los distintos grados del escalafón nacional docente sería la contemplada en el artículo 1°, estableciendo para el grado 13 la suma de $2.517.083, refiriendo en el parágrafo: que “Las asignaciones básicas señaladas en el presente artículo, incorporan los valores de la bonificación reconocida en el numeral 1 del artículo 2 del decreto 1566 de 2014”.
Lo anterior quiere decir que la bonificación nacional docente fue incorporada a la asignación básica fijada por el gobierno nacional, pues claramente la norma al crear el emolumento (Decreto 1566 de 2014) y en las subsiguientes sobre el tema, indicó que este sería reconocido de tal manera y pagado con recursos del Sistema General de Participaciones.
Resulta relevante advertir que mediante la Resolución N° 2823 de 2002, el Municipio de Medellín fue certificado como prestador del servicio público de Educación, es decir, al haberse vinculado la parte demandante como docente en fecha anterior a la certificación del ente territorial demandado en materia educativa, en cumplimiento del artículo 34 de la Ley 715 de 2001, fue incorporado a la planta docente con cargo al Sistema General de Participación, respetando el régimen prestacional vigente de la respectiva entidad territorial en materia de salarios previstos por el Concejo Municipal en atención al artículo 6° de la Ley 60 de 1993.
Por su parte el Concejo Municipal expidió el Acuerdo N° 089 de 1987 que modificó la estructura salarial y estableció un nuevo sistema de evaluación de oficios en la entidad territorial, creando para efectos salariales 3 curvas para los empleados públicos, así; Directiva, Administrativa y Operativa y la Curva Docente para los empleados oficiales de régimen especial, estableció dicha norma en el artículo 45 dispuso la curva docente municipal con 14 categorías, señalando para la ostentada por la parte demandante una asignación básica de $106.389; refiriendo además que los incrementos salariales para la curva docente serán determinados por el Concejo Municipal.
Corolario de lo anterior, para determinar la asignación básica de los docentes territoriales del Distrito de Medellín conforme con lo expuesto, necesariamente se requiere tener en cuenta las disposiciones que al respecto expidan el orden nacional y municipal, esto es, la suma fijada por el Gobierno Nacional según grado que ocupe el docente en el Escalafón Nacional, al que se le suma la bonificación nacional docente y el incremento fijado por el Concejo Municipal acorde con la categoría que se ocupe en la Curva Docente Municipal.
En este orden de ideas, ya que el valor de la bonificación creada mediante los Decretos 1566 de 2014, 123 de 2016, 983 de 2017, 322 de 2018 y 1022 de Radicado: 05001 33 33 022 2020 00043 02 2019 se entiende incluido en los incrementos salariales que para cada anualidad expide el Gobierno Nacional, el Distrito de Medellín, no está habilitado para sumar a la asignación establecida en la curva docente Municipal, la bonificación nacional docente y al resultado aplicarle el incremento anual que establece cada año el Concejo Municipal.
Lo anterior tiene como efecto que el Distrito de Medellín, solo esté llamado a pagar el mayor valor mensual del salario fijado para los docentes de carácter territorial, y sólo deba erogar un menor valor de sus recursos, aspecto que en ningún caso afecta a la parte demandante quien no ve de ninguna manera disminuido su salario; por el contrario, se reitera los emolumentos que percibe continúan siendo mayores que los recibidos por sus pares nacionales y nacionalizados.
Ahora bien, considera necesario la Sala señalar que el ente territorial si bien accedió parcialmente a las peticiones de la parte demandante, lo que hizo fue reconocer su equivocación en cuanto a que si bien pagaba como un concepto dentro de la nómina la bonificación nacional docente, el mismo no era tenido en cuenta para efectos de liquidar las prestaciones sociales tal como lo ordenaba el Decreto que la creó y los siguientes relacionados con el tema, error que no comporta como lo interpreta la parte demandante, sustento para sus pretensiones, toda vez que se le reconoció en los actos administrativos cuya nulidad parcial se pretende En consecuencia, se logra evidenciar que la bonificación nacional docente ya está contenida en el salario básico de estos servidores como factor salarial, según lo contemplado en las normas que regulan esta prestación, sin que exista fundamento jurídico para reconocer tal efecto respecto del mayor valor por salario que asume la entidad territorial, frente a aquellos sufragados con recursos propios, pues constituiría doble reconocimiento por un mismo concepto. 7.
Condena en costas. En su recurso de apelación, la parte demandante se opuso a la condena en costas ordenada en la sentencia, para lo cual sustentó que no se encuentra probada la causación de las mismas en el proceso. Respecto de la condena en costas, dicho concepto se encuentra relacionado con todos los gastos necesarios o útiles dentro de una actuación de esa naturaleza y comprende los denominados gastos o expensas del proceso y otros, como son los necesarios para la práctica de las pruebas, entre otros.
De igual manera, el concepto de costas incluye las agencias de derecho que corresponden a los gastos por concepto de apoderamiento dentro del proceso que el juez reconoce a favor de la parte vencedora y que no necesariamente deben corresponder al mismo monto de los honorarios pagados por dicha Radicado: 05001 33 33 022 2020 00043 02 parte a su abogado, los cuales se fijan de manera contractual entre estos, conforme los criterios previstos en el artículo 28 (numeral 8) de la Ley 1123 de 2007.
Sobre la condena en costas, el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021 adicionó el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en los siguientes términos: “En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal”.
Conforme con lo anterior, para efectos de resolver sobre la condena en costas será necesario determinar en cada caso particular si las pretensiones, en el caso de la demandante, o la contestación, en caso de la demandada, carecían “abiertamente de fundamento legal”. Por su parte, en el numeral 1° del artículo 365 del Código General del Proceso, establece que la condena en costas a la parte vencida o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación y en el numeral 8º ibídem, se indica que sólo habrá lugar a la misma cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. De acuerdo con lo anterior, considera la Sala que, en este caso, no se dan los presupuestos para imponer condena en costas, en razón a que no aparecen causadas en primera y segunda instancia, teniendo en cuenta que revisada la demanda y el recurso de apelación no se advierte que se haya formulado y presentado con manifiesta carencia de fundamento legal.
Por lo tanto, se revocará la condena en costas en primera instancia y no se condenará en costas en segunda instancia. 8. Decisión. En consecuencia, la Sala Confirmará parcialmente la sentencia proferida el 31 de marzo de 2023, por el Juzgado Veintidós Administrativo del Circuito de Medellín, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda y, se revocará el numeral segundo de la parte resolutiva, en el sentido que no se condenará en costas en primera instancia. En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, SALA OCTAVA, RESUELVE:
PRIMERO. AVÓCASE el conocimiento del proceso de la referencia, conforme lo expuesto en la parte motiva. Radicado: 05001 33 33 022 2020 00043 02 SEGUNDO. CONFIRMASE PARCIALMENTE la sentencia proferida el 31 de marzo de 2023, por el Juzgado Veintidós Administrativo del Circuito de Medellín, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva TERCERO. REVOCAR el numeral segundo de la parte resolutiva, en el sentido de no condenar en costas en primera instancia.
CUARTO. Sin condena en costas.
QUINTO
NOTIFÍQUESE la presente providencia de conformidad con lo previsto en los artículos 203 y 205 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
SEXTO. Ejecutoriada la presente decisión, por conducto de la Secretaría de la Corporación, DEVUÉLVASE el expediente al Juzgado de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La providencia se estudió a aprobó en Sala, como consta en acta de la fecha. LOS MAGISTRADOS ANGY PLATA ÁLVAREZ LUZ MYRIAM SÁNCHEZ ARBOLEDA JUAN GABRIEL VILLAMARÍN MARTÍNEZ Providencia firmada por SAMAI4 Expediente OneDrive https://etbcsj- my.sharepoint.com/:f:/g/personal/des22tadmant_cendoj_ramajudicial_gov_co/Elbg33hoKs VEqYGxSgCpaZ4BIYc_9SOcz-3TvZohzKck1w?e=hstlck Expediente SAMAI 4 Para comprobar la autenticidad del documento ingresar a la pestaña “Validador de Documentos” en SAMAI. https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx