TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ARAUCA Sala de Decisión Magistrada Ponente: Yenitza Mariana López Blanco Arauca, Arauca, primero (1°) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Radicado N.°: 81001 2339 000 2023 00077 00 Demandante: Frady Edilson González Rodríguez Demandado: José Padilla Guerra y otros Medio de Control: Nulidad electoral Providencia: Sentencia de primera instancia Decide de fondo el Tribunal Administrativo de Arauca el presente caso mediante sentencia, luego de adelantado todo el trámite procesal.
I.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda. Frady Edilson González Rodríguez, presentó demanda de nulidad electoral contra José Padilla Guerra, la Registraduría y el Consejo Nacional Electoral (i.3 y 10, samai). 1. 2. Hechos. Invoca como fundamento fáctico que: «1. El día 29 de octubre de 2023, se llevaron a cabo las elecciones para Gobernadores, alcaldes, Diputados, concejales y Ediles, en las cuales se eligió al señor JOSE PADILLA GUERRA, como concejal municipal de Tame-Arauca para el periodo Constitucional 2024- 2027. 2.
El día 04 de Noviembre del 2023 se declaró electo como concejal del municipio de Tame al señor JOSE PADILLA GUERRA, mediante acto administrativo expedido por la comisión Escrutadora Municipal de Tame de conformidad como aparece en el formulario E-26 mediante del acta de escrutinio Municipal Concejo de las elecciones autoridades territoriales del 29-10-23 del municipio de Tame departamento de Arauca 3.
El señor JOSE PADILLA GUERRA, fue elegido en representación del Partido Político Pacto por Tame. 4. El demandado y concejal electo señor JOSE PADILLA GUERRA, según su historia laboral que reposa en la Alcaldía municipal de Tame-Arauca, fue empleado municipal en el Cargo de Auxiliar Administrativo Código 407, grado 05, de la planta global municipal de Tame-Arauca, laborando hasta el día 14 de diciembre de 2022. 5.
Me permito aportar certificación donde se constata lo expuesto En el hecho anterior, debidamente suscrita por la señora Catalina Caro Sandoval, quien desempeña el cargo de jefe Oficina Administrativa de la Alcaldía municipal de Tame. 6. Nuestro ordenamiento Jurídico Colombiano mediante la ley 617 de 2000, en su Artículo No.43, establece y norma que no pobra ser elegido concejal municipal, el ciudadano colombiano que haya ejercido cargo público en el respectivo municipio dentro de los 12 meses con anterioridad a la fecha de la elección popular. 7.
En ese orden de ideas el señor JOSE PADILLA GUERRA, se encontraba inhabitado para ser elegido como concejal municipal de Tame-Arauca, para el periodo constitucional 2024-2027, teniendo en cuenta que fue empleado público de la Alcaldía Municipal de Tame-Arauca, teniendo en cuenta que laboró hasta el día 14 de diciembre de 2022. Rad. N.° 81001 2339 000 2023 00077 00 Demandante: Frady Edilson González Rodríguez Demandados: José Padilla Guerra y otros (concejal municipal de Tame) y otros Sentencia de primera instancia 8.
Finalmente, como corolario de lo expuesto anteriormente con la simple revisión y examen de la certificación expedida y de que trata el hecho quinto, no existe la más mínima objeción de que esta aprobada y acreditada la inhabilidad del señor JOSE PADILLA GUERRA, para ser concejal Municipal de Tame-Arauca, para el periodo constitucional 2024-2027 y por cuanto no renuncio con una anterioridad a los 12 meses del día 29 de octubre de 2023 fecha de la elección popular». 1.3.
Pretensiones. El demandante pide que: «PRIMERA. Declarar la NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO DE ELECCION contenido Formulario E 26 CON ACTA DE ESCRUTINIO– del día 4 DE NOVIEMBRE DE 2023, EXPEDIDA POR LA COMISION ESCRUTADORA MUNICIPAL DE (TAME- ARAUCA) ELECCION CONCEJO – ELECCIONES 29 DE OCTUBRE DEL 2023. POR MEDIO DEL CUAL SE DECLARO ELECTO, como CONCEJAL del Municipio de Tame- Arauca al señor JOSE PADILLA GUERRA para el periodo 2024-2027.
SEGUNDA. Que, como consecuencia de la anterior declaración, se ordene dejar sin ningún efecto jurídico la credencial que acredita al señor JOSE PADILLA GUERRA, como concejal del municipio de Tame para el periodo 2024-2027. TERCERA. Comunicar la presente decisión a los organismos electorales competentes para que se proceda a cumplir con lo ordenado en la sentencia judicial». 1.4.
Fundamentos de derecho. Considera que el acto administrativo cuestionado infringe el artículo 43 de la Ley 617 de 2000. 1.5. Concepto de la violación. Mencionó que «Me acojo he invoco las contempladas en nuestro ordenamiento jurídico colombiano, en la ley 617 del 2000 en su Art No.43 y demás Normas electorales que regulen la materia.
El fundamento de las normas violadas por el señor JOSE PADILLA GUERRA, al ser elegido como concejal Municipal de Tame-Arauca para el periodo Constitucional 2024 2027, los fundamentos son que fue empleado público del municipio de Tame hasta el día 14 de diciembre de 2022, ósea están incurso en la inhabilidad contempla en el Art.43 de la ley 617 del 2000. que estuvo como empleado público dentro de los 12 meses a la fecha del 29 de octubre de 20203». 1.6.
Las contestaciones 1.6.1. José Padilla Guerra en su escrito de contestación solicitó que se nieguen las pretensiones de la demanda (i.57, samai), y como argumentos de defensa sostuvo que: «El demandante presenta ante el Tribunal al momento de la demanda, insipiente material probatorio, pues no demuestra con plenitud un elemento fundamental como el ejercicio de autoridad civil o administrativa y manejo de personal y recursos del Municipio, dado a que no presentó al despacho prueba alguna de las funciones ejercidas por el suscrito demandado, siendo uno de los elementos que atacaré con la presente contestación de la acción administrativa contra el suscrito.
Debo precisar Honorable Magistrada, que adelanté previamente a las elecciones a Concejo Municipal, concepto ante la FUNCION PUBLICA en la ciudad de Bogotá, ateniéndome de conformidad con lo establecido en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo – Ley 1437 de 2011, cuya respuesta anexo por separado y me atengo al concepto emitido.
Manifiesto además Honorable Magistrada, que una vez inscrito como aspirante al concejo, dentro del término legal (Del 29 de junio de 2023 al 29 de julio de 2023), se aseguraba por Rad. N.° 81001 2339 000 2023 00077 00 Demandante: Frady Edilson González Rodríguez Demandados: José Padilla Guerra y otros (concejal municipal de Tame) y otros Sentencia de primera instancia algunos ciudadanos que el suscrito no podía participar como candidato al concejo municipal de Tame, toda vez que debía renunciar al cargo que ostentaba en la alcaldía con doce (12) meses de anticipación a la fecha de la elección, situación que me vi abocado a consultar ante autoridad competente “FUNCION PUBLICA”, dándome concepto favorable para continuar como candidato al Concejo Municipal de Tame, hecho que efectivamente sucedió. (…) Con relación a las funciones que ejercía como empleado de la Alcaldía de Tame, en ningún momento ejercí acciones que demuestren con plenitud un elemento fundamental como el ejercicio de autoridad política, civil o administrativa, o haya intervenido como ordenador de gasto en la ejecución de recursos de inversión o celebración de contratos que debieran ejecutarse o cumplirse en el municipio de Tame, ni el manejo de personal y recursos del Municipio.
Para corroborar lo anteriormente dicho, respetuosamente me permito anexar a la presente certificación del Jefe de la Oficina Administrativa, calendado el 05 de junio de 2024, en donde claramente se demuestra que no estaba incurso en inhabilidades e incompatibilidades para inscribirme como candidato al Concejo Municipal de Tame, es decir, no ejercía autoridad civil o administrativa y manejo de personal y recursos del Municipio, tal como lo prescribe el concepto del FUNCION PUBLICA antes aludido.
Anexo Certificado del Jefe de la Oficina Administrativa de la Alcaldía Municipal de Tame, en donde se detallan las funciones, calendado el 05 de junio de 2024». 1.6.2. La Registraduría Nacional del Estado Civil contestó oportunamente la demanda, advirtió que no se pronunciaba en torno a las pretensiones de la demanda; en cuanto a los hechos manifestó que algunos eran ciertos, otros no le constaban y los demás no tenían esa condición (i.59, samai).
Presentó como excepciones las de «falta de legitimación en la causa por pasiva» y la «genérica». En relación con la falta de legitimación en la causa por pasiva aludió que: «En este sentido, debe decirse, que el rol de la Registraduría Nacional del Estado Civil, tanto en la etapa de inscripción como en lo concerniente a los escrutinios que llevan a determinar el candidato ganador de la contienda electoral, es estrictamente logístico, su papel radica en la forma, no recae sobre lo sustancial, ni guarda relación con las causales de nulidad electoral en lo que atañe a lo material.
De hecho, históricamente hablando, en casos como el que aquí nos ocupa, se ha predicado respecto de la Registraduría Nacional del Estado Civil, la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, porque justamente lo atinente causales de nulidad electoral subjetivas tales como las inhabilidades, incompatibilidades y censura a comportamientos que riñen con la ética electoral no es del ámbito de competencias de la Entidad, que conforme al artículo 32 de la Ley 1475 de 2011, en tratándose de inscripciones de candidatos se limita a inscribir los mismos verificando sólo los requisitos formales.
En consecuencia, quien inscribe a un candidato, lo avala y tiene el deber de verificar si incurre en inhabilidades, en incompatibilidades, o prohibiciones de doble militancia es el Partido Político, Movimiento Social o Grupo Significativo de Ciudadanos respectivo conforme a norma de raigambre Constitucional como lo es el artículo 108 de la Constitución Política de Colombia que reza: (…) Rad.
N.° 81001 2339 000 2023 00077 00 Demandante: Frady Edilson González Rodríguez Demandados: José Padilla Guerra y otros (concejal municipal de Tame) y otros Sentencia de primera instancia Nótese que incluso de la transcripción de la norma se desprende que quien tiene competencia para revocar una inscripción por situaciones como inhabilidades y prohibición de doble militancia en sede administrativa es el Consejo Nacional Electoral, no la Registraduría Nacional del Estado Civil.
(…) Resulta pertinente recordar, que el inciso primero del artículo 28 de la Ley 1475 de 2011 deja en cabeza de los partidos y movimientos políticos, movimientos sociales y grupos significativos de ciudadanos el verificar previamente, es decir, antes de la inscripción, que los candidatos no se encuentren incursos en inhabilidades, incompatibilidades y/o prohibición de doble militancia. Puntualmente, el inciso primero del referido artículo 28 reza: (…) También se explica en este acápite atinente a la inscripción de candidatos, es pertinente acudir al numeral 12 del artículo 265 de la Constitución Política, que le endilga al Consejo Nacional Electoral la función de decidir sobre la revocatoria de la inscripción de candidatos a Corporaciones Públicas o cargos de elección popular, cuando exista plena prueba de que éstos están incursos en causal de inhabilidad prevista en la Constitución y la ley, ratificando así que quien ha de revisar el tema concerniente a revocar una inscripción por inhabilidad en “sede administrativa” es un cuerpo colegiado diferente a la Registraduría Nacional del Estado Civil.
(…) Como ya se anotó, la Registraduría Nacional del Estado Civil tan sólo puede verificar cuestiones de forma, tal como lo comenta el artículo 32 de la Ley 1475 de 2011, el cual dispone: (…) Ahora bien, con respecto a la vinculación de la RNEC en los procesos de Nulidad Electoral, ha sido el mismo Consejo de Estado quien ha dicho que solo será necesaria la misma, cuando las competencias de la Entidad tengan injerencia en el caso concreto, lo que no sucede en situaciones donde se alega la causal de inhabilidades contenida dentro de los artículos 312 de la Constitución Política de Colombia.
Modificado por el artículo 4 del Acto Legislativo No. 2 de 2002 y artículo 40 de la Ley 617 de 2000: (…) Por lo anterior y teniendo en cuenta que en el caso concreto los cargos por los cuales se demanda el acto de elección del señor José Padilla Guerra, tienen su génesis en causal de inhabilidades, la RNEC no está legitimada para actuar dentro de este proceso ya que las actuaciones realizadas por esta Entidad durante los comicios del 29 de octubre de 2023 fueron meramente logísticas, sin que las mismas cobren relevancia frente al caso concreto y mucho menos tenga relación alguna con los cargos por los cuales se pretende la nulidad del acto atacado». 1.6.3.
El Consejo Nacional Electoral guardó silencio (i.79, samai). 1.7. Los alegatos de conclusión 1.7.1. Parte demandante. Reiteró los argumentos de la demanda (i.93, samai), y añadió que: Rad. N.° 81001 2339 000 2023 00077 00 Demandante: Frady Edilson González Rodríguez Demandados: José Padilla Guerra y otros (concejal municipal de Tame) y otros Sentencia de primera instancia «7.
Honorables Magistrados, nuestra alta Corporación Contenciosa Administrativa, así como nuestros tribunales administrativos del país en reiteradas jurisprudencias, proferidas en acciones electorales, como el presente caso en estudio se han pronunciado sobre la obligatoriedad de que la parte pasiva debe estar conformada obligatoriamente por LA REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL y la persona afectada, es decir el Concejal Municipal Electo, decisiones judiciales que son de acatar y respectar, por ende las excepciones propuestas por la REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL, o tiene ninguna prosperidad en el presente asunto.
(…) 9. Honorables Magistrados, cumplí a cabalidad con la carga probatorio que se me impone como demandante, es decir probe, demostré y acredite que el Señor JOSE PADILLA GUERRA, quien actualmente es Concejal Municipal de Tame, para el periodo 2024-2027 se encuentra incurso en la causal del Articulo 43 N°2 de la ley 136 de 1994 y en consecuencia estaba legalmente inhabilitado para la fecha en que se inscribió como candidato a la corporación municipal». 1.7.2.
José Padilla Guerra. Reiteró los argumentos de la contestación (i.97, samai), añadió que: «Aunque tal texto debe entenderse como alusivo al art. 40 de la Ley 617 de 2000 que modificó al art. 43 de la Ley 136 de 1994; no hay duda que el demandante cercenó la norma para acomodar su pretendida e inicua inhabilidad hacia su demandado JOSÉ PADILLA GUERRA, pues apenas enunció parte de ella y deslealmente y de mala fe, dejó de enunciar su texto completo, pues para que se tipificara la potencial inhabilidad no bastaba citar el mero ejercicio del cargo público, sino recordar que éste además exige el ejercicio adjunto de jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar, en el respectivo municipio, o haber sido ordenador de gasto! (…) Debo referirme a esta circunstancia, porque la actuación del actor excede la lealtad y buena fe que debió guardar, cuando a su libelo inicial de demanda adjunta una Certificación de la Jefe de la Oficina Administrativa de la Alcaldía Municipal de Tame, ELCY CATALINA CARO SANDOVAL, fechada el 2 de Noviembre de 2023 que simplemente señala que mi mandante JOSÉ PADILLA GUERRA estuvo vinculado hasta el día 14 de Diciembre de 2022 en el cargo denominado Auxiliar Administrativo Código 407, Grado 05 de la Planta Global de la Alcaldía Municipal de Tame.
Tal certificación, por parte alguna señala cuáles eran las FUNCIONES de mi mandante. (…) (…) Mi representado JOSÉ PADILLA GUERRA renunció a su cargo y le fue aceptada su renuncia como AUXILIAR ADMINISTRATIVO del Municipio de Tame, el 14 de Diciembre de 2022 y se inscribió como Candidato al Concejo de Tame el 29 de Julio de 2023, resultando elegido como tal, en las elecciones celebradas el 29 de Octubre de 2023.
(…) Habiendo renunciado y ésta aceptada desde el 14 de Diciembre de 2022, había cumplido 10 meses y 15 días de haberse separado del cargo cuando se INSCRIBIÓ para aspirar a ser Concejal, el 29 de Julio de 2023. Por lo tanto, todo lo hizo dentro de los términos establecidos en la Ley y la Resolución No. 28229 del 14 de Octubre de 2022 de la Registraduría Nacional del Estado Civil que estableció el Calendario Electoral para tales comicios».
Rad. N.° 81001 2339 000 2023 00077 00 Demandante: Frady Edilson González Rodríguez Demandados: José Padilla Guerra y otros (concejal municipal de Tame) y otros Sentencia de primera instancia 1.7.3. La Registraduría Nacional del Estado Civil. Reiteró los argumentos de la contestación (i.98, samai). 7.4. El Consejo Nacional Electoral guardó silencio (i.99, samai). 1.8.
Concepto del Ministerio Público. Solicitó que se negarán las pretensiones de la demanda (i.96, samai), al concluir que: «El demandante pretende demostrar el ejercicio de autoridad administrativa por parte del demandado aportando como medios de pruebas los formularios E26, E-27 y la certificación suscrita el 7 de noviembre de 2023 por la Jefe de la Oficina Administrativa de la Alcaldía Municipal de Tame, en la que se hace constar que «revisada la historia laboral del señor JOSÉ PADILLA GUERRA se constata que estuvo vinculado hasta el 14 de diciembre de 2022, en el cargo denominado Auxiliar Administrativo Código 407, Grado 05, de la planta global de la alcaldía municipal de Tame.» La improcedencia del planteamiento se afinca, además de la inexistencia de la prueba de lo afirmado, en que para determinar si el cargo denominado Auxiliar Administrativo Código 407, Grado 05, de la planta global de la alcaldía municipal de Tame, ejerce o no autoridad administrativa, es viable acudir a la configuración administrativa que existe en la actualidad para el cargo, ya que es el reparto funcional que debe tomarse en cuenta para juzgar ese aspecto es el actual.
Contrario a lo dicho por del demandante el elemento objetivo o de autoridad que debe estar presente para la configuración de la inhabilidad contenida en el numeral 2º del artículo 43 de la Ley 136 de 1994, no está debidamente estructurado, lo que conlleva a solicitar la no estimación de las pretensiones. (…) En respuesta al interrogante planteado al inicio de este concepto, esta procuraduría infiere de lo dicho, que no se demostró que JOSE PADILLA GUERRA haya ejercido autoridad administrativa dentro de los doce meses anteriores a la elección acusada, por el hecho de haberse desempeñado durante ese lapso en el cargo denominado Auxiliar Administrativo Código 407, Grado 05, de la planta global de la alcaldía municipal de Tame, pues como quedó evidenciado ninguna de las funciones atribuidas a dicho cargo confiere a su titular poder de mandado o dirección de los destinos de la Administración, con capacidad para comprometer el presupuesto público, celebrar contratos, ejercer poder de nominación o disciplinar a los empleados públicos.
En consecuencia, se solicita, no acceder a las pretensiones de la demanda». II. CONSIDERACIONES Cumplidos los trámites propios de la instancia, procede la Sala a decidir de fondo el presente proceso judicial. 2.1. Sentencia de fondo. El proceso cumple con el cometido encargado a la Administración de Justicia de dirimir la disputa puesta a su consideración. 2.2.
El problema jurídico. Conforme a la fijación del litigio realizada en la audiencia inicial, corresponde a la Sala determinar si ¿Se debe declarar la nulidad del acto demandado por las causales de inhabilidad esgrimidas por González Rodríguez, y en consecuencia acceder a las pretensiones de la demanda? 2.3. Aspectos normativos y jurisprudenciales relativos al caso.
Rad. N.° 81001 2339 000 2023 00077 00 Demandante: Frady Edilson González Rodríguez Demandados: José Padilla Guerra y otros (concejal municipal de Tame) y otros Sentencia de primera instancia 2.3.1. El medio de control de nulidad electoral. Se trata de una acción pública especial de legalidad y de impugnación de un acto administrativo de elección o de nombramiento, que pueda usar cualquier ciudadano dentro de los términos establecidos en la Ley, a efectos de enjuiciar ante la jurisdicción contenciosa administrativa la legalidad de dichos actos, la protección del sufragio y el respeto por la voluntad del elector.
Se encuentra consagrada en el artículo 139 del Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo, y dispone lo siguiente: «Artículo 139. Nulidad Electoral. Cualquier persona podrá pedir la nulidad de los actos de elección por voto popular o por cuerpos electorales, así como de los actos de nombramiento que expidan las entidades y autoridades públicas de todo orden.
Igualmente podrá pedir la nulidad de los actos de llamamiento para proveer vacantes en las corporaciones pública». La Corte Constitucional en Sentencia de Unificación 050 de 2018 estableció que la acción de nulidad electoral tiene los siguientes elementos característicos: i) se trata de una acción pública que puede ser ejercida por el Ministerio Público o por cualquier otro ciudadano que quiera discutir la legalidad del acto de la elección; ii) tiene la finalidad de proteger las condiciones de elección y elegibilidad establecidas por la Ley; iii) el principio pro actione es propio de este medio de control, lo que quiere decir que las normas procesales son instrumentos o medios para la materialización del derecho sustancial; iv) la nulidad electoral se origina en la violación de las disposiciones que regulan los procesos y decisiones electorales y el régimen de inhabilidades e incompatibilidades que existe para los ciudadanos elegidos por votación popular para ocupar cargos públicos; v) Las pretensiones en la acción de nulidad electoral solo están dirigidas a los siguientes asuntos: (a) restaurar el orden jurídico abstracto vulnerado por un acto ilegal o inconstitucional, es decir, aquellas que busquen dejar sin ningún efecto jurídico la regulación electoral, la elección o nombramiento irregulares;
(b) retrotraer la situación abstracta anterior a la elección o nombramiento irregulares; y (c) sanear la irregularidad que constató el acto inválido; vi) La acción deja sin efectos un acto administrativo de contenido electoral, previa invocación, sustentación y prueba del hecho alegado que debe encontrar tipificación en una de las causales de nulidad del acto acusado, dispuestas por la Ley; y vii) Por ser una acción de nulidad la sentencia tendrá efectos erga omnes, es decir generales, por lo que incluye incluso, desde el punto de vista electoral, a todos aquellos que pudiendo haber participado en el proceso, se marginaron voluntariamente del mismo o no concurrieron a él. 2.3.2.
De las inhabilidades. Son circunstancias creadas por el Constituyente o el Legislador para limitar el derecho de acceso al ejercicio de cargos o funciones públicas, y en ciertos casos, impiden ejercer el empleo a quienes ya se encuentran vinculados. La Corte Constitucional ha manifestado que las inhabilidades se tratan de aquellos requisitos negativos para acceder a la función pública, que buscan rodear de condiciones de transparencia, imparcialidad, igualdad y moralidad, el acceso y la permanencia en el servicio público1.
De ahí que las inhabilidades implican entonces, restricciones al ejercicio del derecho fundamental a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político, en tanto busca impedir la elegibilidad de determinadas personas que se encuentran afectadas por 1 Ver entre otras sentencias: C-546 de 1993 MP. Carlos Gaviria Díaz;
C-380 de 1997 MP. Hernando Herrera Vergara; C-200 de 2001 MP. Eduardo Montealegre Lynett; y C-1212 de 2001 MP. Jaime Araujo Rentería. Rad. N.° 81001 2339 000 2023 00077 00 Demandante: Frady Edilson González Rodríguez Demandados: José Padilla Guerra y otros (concejal municipal de Tame) y otros Sentencia de primera instancia situaciones, que la Ley considera que afectan intereses, valores y principios superiores protegidos2.
En consecuencia, se constituyen en límites para acceder al desempeño de cargos públicos que procuran la realización del interés general. 2.3.3. Régimen de inhabilidades de los concejales. Sobre los elementos que caracterizan el estudio de las inhabilidades para los concejales en virtud de lo dispuesto en numeral 2 del artículo 43 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 40 de la Ley 617 de 2000, el Consejo de Estado3 ha precisado que: «Los elementos de la inhabilidad descrita en el numeral 2º del artículo 43 de la Ley 136, modificado por el artículo 40 de la Ley 617 (…) Los elementos o requisitos, para la configuración de esta inhabilidad, son los siguientes: i) Que el candidato al Concejo haya ejercido como empleado público, ii) Que en su condición de empleado público ejerza jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar, iii) Que el ejercicio de tales funciones se hayan realizado durante el año anterior a la elección como concejal, y iv) Que el ejercicio del cargo se lleve a cabo en el respectivo municipio.» (Se han eliminado las citas de pie de página y la numeración del texto original) 2.4.
Caso concreto. Corresponde al Tribunal Administrativo de Arauca establecer si es procedente declarar la nulidad de la elección de José Padilla Guerra como concejal del municipio de Tame, debido al reproche expuesto por el demandante relacionado con que fungió como empleado público de dicho ente territorial un año antes de su elección como miembro de la corporación edilicia, lo que impone determinar si incurrió o no en la causal de inhabilidad. 2.4.1.
La causal invocada. Se le atribuyó al demandado la causal de inhabilidad contemplada en el numeral 2 del artículo 43 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 40 de la Ley 617 de 2000. 2.4.2. Principales pruebas recaudadas. En el proceso obran como elementos de convicción los siguientes: a) Certificado laboral de José Padilla Guerra del 7 de noviembre de 2023, expedida por la Jefe de Oficina Administrativa del municipio de Tame (i.3, samai). b) Formulario E-27 suscrito por los miembros de la Comisión Escrutadora Municipal en donde se declara la elección de concejal municipal de Tame a José Padilla Guerra (i.3, samai). 2 CE.
Sala Plena. Sentencia de Unificación del 29 de enero de 2019. M.P. Rocío Araujo Oñate. Radicado 2018- 00031. 3 CE. Sección I. Sentencia del 27 de julio de 2017. MP. Hernando Sánchez Sánchez. Radicación: 18001-23-40- 004-2017-00014-01(PI). Rad. N.° 81001 2339 000 2023 00077 00 Demandante: Frady Edilson González Rodríguez Demandados: José Padilla Guerra y otros (concejal municipal de Tame) y otros Sentencia de primera instancia c) Formularios E-26 CON acta de escrutinio municipal concejo del municipio de Tame del 29 de octubre de 2023 (i.42, samai). d) Concepto de emitido por el Director Jurídico del Departamento Administrativo de la Función Pública con el radicado No. 20236000414271 del 29 de agosto de 2023, dirigido a absolver la consulta de José Padilla Guerra sobre las inhabilidades e incompatibilidades para el cargo de concejal municipal (i.51, samai). e) Certificado emitido por la Jefe Oficina Administrativa del municipio de Tame, en donde se detallan las funciones del cargo de auxiliar administrativo, código 407, grado 05, nivel asistencial, desempeñado por José Padilla Guerra (i.51, samai). f) Formato E-6 aceptación de candidatura presentada por coalición de partidos y movimientos políticos con personería jurídica (i.59, samai). g) Resolución 28229 del 14 de octubre de 2022 que fijó el calendario electoral para las elecciones del 29 de octubre de 2023 (i.59, samai). 2.4.3.
Excepciones de mérito. De acuerdo con el marco normativo y jurisprudencial, y los medios probatorios que reposan en el expediente, procede la Sala a resolver las excepciones de fondo propuestas: 2.4.3.1. En cuanto a la excepción formulada por la Registraduría Nacional del Estado Civil (RNEC) que esgrime la falta de legitimación en la causa por pasiva, determina la Sala que la misma será despachada favorablemente para dicha entidad como se establecerá continuación. Sostiene la RNEC que no está llamada a responder respecto a las pretensiones elevadas por el demandante, debido a que de acuerdo con sus competencias legales no tiene ninguna facultad para impedir que los candidatos se postulen a cargos de elección popular por encontrarse incurso de causales de subjetivas de nulidad electoral como lo es hallarse en causal de inhabilidad por haber ejercido como empleado público, jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar un año antes de la elección en el respectivo municipio.
El Consejo de Estado4 ha expresado que existen causales de nulidad subjetivas, objetivas y neutras dispuestas por el legislador, las cuales están orientadas a buscar la anulación de los actos de contenido electoral: «Pues bien, la Sala destaca que la juridicidad de los actos de elección popular –como punto nodal del medio de control de nulidad electoral– puede ser atacada mediante el empleo de causales subjetivas, objetivas y neutras, de conformidad con los motivos de ilegalidad erigidos en los artículos 275 y 137 de la Ley 1437 de 2011.
En lo que respecta a las causales subjetivas, esta Judicatura ha resaltado que recaen sobre las condiciones particulares de quien resulta electo, nombrado o llamado y, que dentro de sus modalidades pueden identificarse, la falta de requisitos o calidades para desempeñar los cargos públicos y las inhabilidades; definidas estas últimas como “aquellas circunstancias creadas por el Constituyente y el legislador para impedir el acceso de los ciudadanos al desempeño de los cargos públicos, bajo una lógica normativa que enlista 4 CE.
Sección V. Sentencia del 28 de enero de 2021. MP. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Radicación: 19001-23-33-000-2020-00010-01. Rad. N.° 81001 2339 000 2023 00077 00 Demandante: Frady Edilson González Rodríguez Demandados: José Padilla Guerra y otros (concejal municipal de Tame) y otros Sentencia de primera instancia previamente las situaciones fácticas de quiénes no pueden ser elegidos popularmente, inspirada en razones de interés general y la búsqueda incesante del bien común.” En tratándose de las causales objetivas, se ha dicho que guardan relación con posibles irregularidades e inconsistencias acaecidas en el procedimiento de votación y escrutinio – v. gr. la destrucción de documentos, elementos o del material electoral y las injustificadas indiferencias entre los formularios E-14 y E-24, comprendida como una falsedad en los registros, de acuerdo con el derecho pretor de esta Sala, como se recabará en acápite posterior– y que su prosperidad cuenta con el potencial de afectar a la totalidad de quienes han sido elegidos» (Subrayas y negrillas propias, se han eliminado las citas de pie de página del texto original).
Advierte la Sala que al revisar las actuaciones, participación o intervención en los hechos alegados en la demanda por parte de la RNEC no se evidencia que conforme a los señalamientos presentados por el demandante ni de acuerdo con el ordenamiento jurídico que las rige en cuanto a sus competencias y funciones legales, que exista una conexidad directa o indirecta con la causal de nulidad subjetiva indicada en el libelo introductorio, relacionada con encontrarse incurso el demandado Padilla Guerra en la inhabilidad plasmada en el numeral 2 del artículo 43 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 40 de la Ley 617 de 2000.
De acuerdo con el Código Electoral5 y Ley 1475 de 20116 «Por la cual se adoptan reglas de organización y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos, de los procesos electorales y se dictan otras disposiciones», es competencia de la Registraduría Nacional del Estado Civil recibir la inscripción de los candidatos a los diferentes cargos de elección popular, sin embargo esta entidad no interviene en el análisis o estudio de los requisitos, impedimentos, inhabilidades u otras restricciones previstas por la Ley y el reglamento frente al derecho fundamental a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político, que por regla general todas las personas tienen derecho para elegir y ser elegidas.
Por lo tanto, teniendo en cuenta la naturaleza de la nulidad subjetiva reprochada al demandado Padilla Guerra referida a la inhabilidad para ser concejal en el municipio de Tame, precisa la Sala que la causal invocada no le es atribuible algún tipo de responsabilidad en el contexto de sus funciones y competencias legales que le asisten a la Registraduría Nacional del Estado Civil, de ahí que se imponga declarar probada la configuración de la falta de legitimación en la causa por pasiva. 5 ARTICULO 90.
Las candidaturas a la Presidencia de la República serán inscritas ante el Registrador Nacional del Estado Civil. Las listas de candidatos para el Senado de la República, Cámara de Representantes, Asambleas Departamentales y Consejos Intendenciales se inscribirán ante los correspondiente Delegados del Registrador Nacional del Estado Civil; las listas de candidatos para los Consejos Comisariales se inscribirán ante el Registrador del Estado Civil de la capital de la Comisaría y las de los Concejos Distrital y Municipales ante los respectivos Registradores Distritales y Municipales. 6 ARTÍCULO 32.
ACEPTACIÓN O RECHAZO DE INSCRIPCIONES. La autoridad electoral ante la cual se realiza la inscripción verificará el cumplimiento de los requisitos formales exigidos para la misma y, en caso de encontrar que los reúnen, aceptarán la solicitud suscribiendo el formulario de inscripción en la casilla correspondiente. La solicitud de inscripción se rechazará, mediante acto motivado, cuando se inscriban candidatos distintos a los seleccionados mediante consultas populares o internas, o cuando los candidatos hayan participado en la consulta de un partido, movimiento político o coalición, distinto al que los inscribe.
Contra este acto procede el recurso de apelación de conformidad con las reglas señaladas en la presente ley. En caso de inscripción de dos o más candidatos o listas se tendrá como válida la primera inscripción, a menos que la segunda inscripción se realice expresamente como una modificación de la primera. Rad. N.° 81001 2339 000 2023 00077 00 Demandante: Frady Edilson González Rodríguez Demandados: José Padilla Guerra y otros (concejal municipal de Tame) y otros Sentencia de primera instancia 2.4.3.2.
De igual manera, la Sala encuentra de oficio que el Consejo Nacional Electoral no está legitimado en la causa por pasiva, toda vez que la causal de inhabilidad endilgada por el demandante corresponde a las denominadas subjetivas, tal como se explicó en precedencia. Por lo tanto, no se evidencia la intervención o participación de dicha entidad electoral en la causa petendi invocada en la demanda relacionada con la causal subjetiva consagrada en el numeral 2 del artículo 43 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 40 de la Ley 617 de 2000.
Cabe resaltar que el artículo 265 de la Constitución Política7 le otorgó al Consejo Nacional Electoral la función de regulación, inspección, vigilancia y control de toda actividad de los partidos y movimientos políticos, grupos significativos de ciudadanos, sus representantes legales, directivos y candidatos con la finalidad de garantizar el cumplimiento de los principios y deberes de tales organizaciones.
No obstante lo anterior, la Sala no advierte alguna facultad función o competencia referida a las causales de inhabilidad subjetiva, excepto cuando se trate de su atribución referida a «Decidir la revocatoria de la inscripción de candidatos a Corporaciones Públicas o cargos de elección popular, cuando exista plena prueba de que aquellos están incursos en causal de inhabilidad prevista en la Constitución y la ley.
En ningún caso podrá declarar la elección de dichos candidatos», circunstancia que en todo caso no se demostró en el sub judice. Así las cosas, se declarará la falta de legitimación por pasiva de esta entidad. 2.4.4. Estudio de la inhabilidad de José Padilla Guerra. Debe establecer la Sala si el demandado Padilla Guerra estaba incurso en la causal de inhabilidad prevista en el numeral 2 del artículo 43 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 40 de la Ley 617 de 2000 cuando fue electo como concejal municipal de Tame.
La norma en cita dispone: «Artículo 40. De las inhabilidades de los Concejales. El artículo 43 de la Ley 136 de 1994 quedará así: "Artículo 43. Inhabilidades: No podrá ser inscrito como candidato ni elegido concejal municipal o distrital: (…) 2. Quien dentro de los doce (12) meses anteriores a la fecha de la elección haya ejercido como empleado público, jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar, en el respectivo municipio o distrito, o quien como empleado público del orden nacional, departamental o municipal, haya intervenido como ordenador de gasto en la ejecución de recursos de inversión o celebración de contratos, que deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio o distrito». 7 ARTICULO 265. <Artículo modificado por el artículo 12 del Acto Legislativo 1 de 2009.
El nuevo texto es el siguiente:> El Consejo Nacional Electoral regulará, inspeccionará, vigilará y controlará toda la actividad electoral de los partidos y movimientos políticos, de los grupos significativos de ciudadanos, de sus representantes legales, directivos y candidatos, garantizando el cumplimiento de los principios y deberes que a ellos corresponden, y gozará de autonomía presupuestal y administrativa.
Tendrá las siguientes atribuciones especiales: (…). Rad. N.° 81001 2339 000 2023 00077 00 Demandante: Frady Edilson González Rodríguez Demandados: José Padilla Guerra y otros (concejal municipal de Tame) y otros Sentencia de primera instancia En consecuencia, para que se configure la citada causal de inhabilidad frente a los aspirantes al cargo de concejal municipal que: (i) que el candidato al concejo haya ejercido como empleado público;
(ii) que en su condición de empleado público ejerza jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar; (iii) que el ejercicio de tales funciones se hayan realizado durante el año anterior a la elección como concejal; y (iv) que el ejercicio del cargo se lleve a cabo en el respectivo municipio. Se debe resaltar que los supuestos normativos antes enunciados tienen la connotación de ser concurrentes, por ende, ante la ausencia de cualquiera ellos no habrá lugar a que se estructure la inhabilidad alegada, tal como lo ha puntualizado el Consejo de Estado8: «(…) Los supuestos enunciados son concurrentes, de modo que si falta alguno de ellos no se configura la inhabilidad.» i) Que el candidato al concejo haya ejercido como empleado público.
Evidencia la Sala que José Padilla Guerra que estuvo vinculado con el municipio de Tame, de acuerdo con el certificado emitido por la Jefe de Oficina Administrativa el 5 de junio de 2024 (i.51, samai), en el que se hizo constar que: «Que revisada la historia laboral del señor JOSÉ PADILLA GUERRA, identificado con cédula de ciudadanía (…), se constata que laboró desde el 01 de marzo de 2013 hasta el 14 de diciembre de 2022, en el cargo denominado Auxiliar Administrativo Código 407, Grado 05, Nivel Asistencial, de la planta global de la alcaldía municipal de Tame.
Cumpliendo las siguientes funciones, de conformidad con el Decreto No. 060 de 2019, modificado mediante Decreto No. 0132 de 30 de noviembre de 2023 (…)». Además, se encuentra demostrado que fue inscrito ante la Registraduría Nacional del Estado Civil el 29 de julio de 2023 como candidato al concejo municipal de Tame por la coalición Pacto por Tame (i.59, samai).
Igualmente se tiene comprobado que Padilla Guerra fue elegido el 29 de octubre de 2023 como concejal municipal de Tame, de acuerdo con lo registrado en el formulario E-26 CON denominado acta de escrutinio municipal (i.42, samai) y el formulario E-27 suscrito por los miembros de la Comisión Escrutadora Municipal (i.3, samai). En vista de lo anterior se determina que Padilla Guerra antes de la elección como concejal municipal de Tame ejerció como empleado público en dicho ente territorial, trabajo que cumplió desde el 1 de marzo de 2013 hasta el 14 de diciembre de 2022, en el cargo de nivel asistencial denominado auxiliar administrativo, código 407, grado 05. ii) Que en su condición de empleado público ejerza jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar.
Alega el demandante que Padilla Guerra se encuentra inhabilitado para ejercer el cargo de concejal municipal en Tame, debido a que se desempeñó como empleado público de dicha administración municipal un año antes de su elección, motivo por el que considera debe ser anulado el acto administrativo de contenido electoral que le otorgó tal condición. De entrada determina la Sala que no le asiste la razón al demandante por cuanto no se encontró acreditado que el demandado durante el año anterior a su elección como miembro 8 CE.
Sección V. Sentencia del 14 de febrero de 2013. MP. Mauricio Torres Cuervo. Radicación: 15001-23-31- 000-2011-00622-01. Rad. N.° 81001 2339 000 2023 00077 00 Demandante: Frady Edilson González Rodríguez Demandados: José Padilla Guerra y otros (concejal municipal de Tame) y otros Sentencia de primera instancia de la corporación edilicia de Tame, haya ejercido jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar, cuando estuvo vinculado como empleado público en el respectivo municipio.
Vale resaltar que el demandante en su libelo no indicó de manera clara y precisa el tipo de rol que el demandado ejerció durante su desempeño como empleado público del municipio de Tame, pues su argumentación para enrostrar la incursión en la inhabilidad aducida parte de una lectura parcial, descontextualizada y segada del numeral 2 del artículo 43 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 40 de la Ley 617 de 2000, al pretender atribuirle la condición de inelegibilidad plasmada en la mencionada norma, basado en el hecho que Padilla Guerra prestó sus servicios al municipio de Tame como servidor público un año antes de su elección al concejo de dicho ente territorial.
Es claro que el estudio de la inhabilidad fijada en la preceptiva jurídica en mención debe ser entendida en su sentido natural y obvio, pues de acuerdo con la redacción de tal numeral la calidad de empleado público no puede asimilarse a un presupuesto aislado de los demás supuestos normativos allí descritos por el legislador, de ahí que se complementa con los otros enunciados que se erigen en los demás presupuestos que estructuran la condición de inelegibilidad de la persona.
Por ende, no basta fungir como empleado público dentro del año anterior a la elección en el respectivo ente territorial para cumplir con los presupuestos de la inhabilidad aquí analizada, siendo por tanto necesario que en la condición de servidor público la persona que aspire al concejo municipal o distrital haya ejercido autoridad jurisdiccional, política, civil, administrativa o militar, esto en los términos definidos en la Ley 136 de 1994 modificada por la Ley 617 de 2000, en asocio de las demás premisas concernientes al aspecto temporal (un año antes) y espacial (en el respectivo municipio).
Así lo ha abordado en reiterada jurisprudencia el Consejo de Estado9 al dirimir situaciones similares al sub judice. Aclarado lo anterior, advierte la Sala que el presente análisis se delimitara a establecer si Padilla Guerra cuando se desempeñó como empleado público en el cargo de auxiliar administrativo, detentó autoridad civil o administrativa, según lo reglado en los artículos 188 y 190 de la Ley 136 de 1994, puesto que de acuerdo con el tipo de vinculación que éste ostento con la administración territorial, de acuerdo con el certificado expedido por la Jefe de Oficina Administrativa, queda descartado de plano cualquier subsunción de los hechos elevados en la demanda frente a los supuestos normativos que definen el ejercicio de jurisdicción o autoridad política o militar.
Conforme al certificado expedido por la Jefe de Oficina Administrativa, se logró puntualizar que Padilla Guerra se desempeñó como auxiliar administrativo, código 407, grado 05, cuyo cargo es del nivel asistencial, trabajo que desarrolló durante el 1 de marzo de 2013 hasta el 14 de diciembre de 2022 (i.51, samai). 9 CE. Sección I. Sentencia del 27 de julio de 2017.
Radicación: 18001-23-40-004-2017-00014-01(PI). CE. Sección I. Sentencia del 13 de julio de 2017. Radicación: 13001-23-33-000-2016-00089-01(PI). CE. Sección I. Sentencia del 25 de mayo de 2017. Radicación: 25000-23-42-000-2016-03693-01(PI). CE. Sección I. Sentencia del 16 de marzo de 2017. Radicación: 68001-23-33-000-2015-01326-01(PI). CE.
Sección I. Sentencia del 17 de noviembre de 2016. Radicación: 44001-23-33-002-2016-00114-01(PI). CE. Sección V. Sentencia del 18 de abril de 2013. Radicación: 13001-23-31-000-2012-00010-01. CE. Sección V. Sentencia del 24 de enero de 2013. Radicación: 76001-23-31-000-2011-01789-01. Rad. N.° 81001 2339 000 2023 00077 00 Demandante: Frady Edilson González Rodríguez Demandados: José Padilla Guerra y otros (concejal municipal de Tame) y otros Sentencia de primera instancia Justamente, de conformidad con el Decreto 785 de 2005 «Por el cual se establece el sistema de nomenclatura y clasificación y de funciones y requisitos generales de los empleos de las entidades territoriales que se regulan por las disposiciones de la ley 909 de 2004», el cual es aplicable para los cargos de los municipios o distritos (art. 1), existen cinco tipos niveles jerárquicos en atención a las funciones, las competencias y los requisitos exigidos para el desempeño de cada uno de ellos, los que se denominan: nivel directivo, nivel asesor, nivel profesional, nivel técnico y nivel asistencial (art. 3).
En el caso del nivel asistencial (art. 4), le corresponden las siguientes funciones: «(…) Comprende los empleos cuyas funciones implican el ejercicio de actividades de apoyo y complementarias de las tareas propias de los niveles superiores o de labores que se caracterizan por el predominio de actividades manuales o tareas de simple ejecución.».
De igual manera, entre las diferentes nomenclaturas y clasificaciones de los empleos allí regulados se encuentra en este nivel el denominado auxiliar administrativo con el código 407 (art. 20). Es por lo anterior que la Sala evidencia que de manera efectiva Padilla Guerra ostentó un cargo del nivel asistencial en el municipio de Tame, de conformidad con las disposiciones del Decreto 785 de 2005.
Por otra parte, el citado certificado otorgado por la Jefe de Oficina Administrativa da cuenta de las funciones que cumplió Padilla Guerra en el cargo de auxiliar administrativo así: «1. Recibir, revisar, clasificar, radicar, distribuir y controlar documentos, datos, elementos y correspondencia, relacionados con los asuntos de competencia de la entidad 2.
Llevar y mantener actualizados los registros de carácter técnico, administrativo y financiero y responder por la exactitud de los mismos 3. Orientar a los usuarios y suministrar la información que les sea solicitada, de conformidad con los procedimientos establecidos 4. Desempeñar funciones de oficina y asistencia administrativa encaminadas a facilitar el desarrollo y ejecución de las actividades del área 5.
Efectuar diligencias externas cuando las necesidades del servicio lo requieran. 6. Llevar en forma sistematizada y actualizada la información que le sea delegada, atendiendo a los programas y procesos establecidos en el área a la cual se encuentra asignado. 7. Hacer seguimiento y control de los asuntos, compromisos y eventos que le sean delegados por su superior inmediato. 8.
Presentar los informes que le sean requeridos sobre las acciones o actividades que le han sido delegadas a las diferentes entidades o dependencias. 9. Participar en las reuniones de trabajo y presentar las observaciones y sugerencias que busquen el mejoramiento continuo de la secretaría a la cual esté asignado. 10. Brindar apoyo al equipo de trabajo en la solución de controversias y necesidades que se presenten para el desarrollo óptimo de las labores. 11.
Colaborar en la elaboración y aplicación de indicadores de gestión para los procesos de la secretaría a donde esté asignado. 12. Asegurar la custodia de la documentación e información que por razón de su función tenga bajo su cuidado y guardar la reserva legal de la misma. 13. Digitar oportunamente la respuesta a las comunicaciones, peticiones, y demás actuaciones legales y administrativas que se le asignen. 14.
Alimentación de bases de datos, plataformas y software de competencia de la dependencia asignada. 15. Las demás que le sean asignadas por la autoridad competente, de acuerdo al área de desempeño». Rad. N.° 81001 2339 000 2023 00077 00 Demandante: Frady Edilson González Rodríguez Demandados: José Padilla Guerra y otros (concejal municipal de Tame) y otros Sentencia de primera instancia Ahora bien, los artículos 188 y 190 de la Ley 136 de 1994 «Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios», precisan aquellos aspectos que comprenden el ejercicio de autoridad civil y administrativa: «ARTÍCULO 188.
AUTORIDAD CIVIL. Para efectos de lo previsto en esta Ley, se entiende por autoridad civil la capacidad legal y reglamentaria que ostenta un empleado oficial para cualquiera de las siguientes atribuciones: 1. Ejercer el poder público en función de mando para una finalidad prevista en esta Ley, que obliga al acatamiento de los particulares y en caso de desobediencia, con facultad de la compulsión o de la coacción por medio de la fuerza pública. 2.
Nombrar y remover libremente los empleados de su dependencia, por si o por delegación. 3. Sancionar a los empleados con suspensiones, multas o destituciones. (…)
ARTÍCULO 190. DIRECCIÓN ADMINISTRATIVA. Esta facultad además del alcalde, la ejercen los secretarios de la alcaldía, los jefes de departamento administrativo y los gerentes o jefes de las entidades descentralizadas, y los jefes de las unidades administrativas especiales, como superiores de los correspondientes servicios municipales. También comprende a los empleados oficiales autorizados para celebrar contratos o convenios; ordenar gastos con cargo a fondos municipales; conferir comisiones, licencias no remuneradas, decretar vacaciones y suspenderlas, para trasladar horizontal o verticalmente los funcionarios subordinados reconocer horas extras, vincular personal supernumerario o fijarle nueva sede al personal de planta; a los funcionarios que hagan parte de las unidades de control interno y quienes legal o reglamentariamente tengan facultades para investigar las faltas disciplinarias».
Sobre el particular el Consejo de Estado10 ha expresado que: «La Sección Quinta de tiempo atrás se ha referido a los presupuestos o elementos que estructuran la definición de autoridad, para cuyo propósito se ha partido de la premisa de la realización de actos de dirección que impliquen un cierto grado de autonomía decisoria o de imposición de sanciones, de acuerdo con las funciones legalmente establecidas para cada cargo.
En cuanto a los elementos de la autoridad administrativa, desde el año 2005, en tesis que más adelante se reiteró en la sentencia del 23 de septiembre de 2013, la Sala ha precisado que para establecer “si el ejercicio de determinado cargo público implica el ejercicio de autoridad administrativa, puede acudirse, o bien a un criterio orgánico, o bien a un criterio funcional.
En virtud del primero, es posible entender que el ejercicio de determinado cargo conlleva el ejercicio de autoridad administrativa por tratarse de aquellos que, de conformidad con la ley, implican dirección administrativa, por ser ésta es (sic) una manifestación de dicha autoridad. Y, acudiendo al segundo, será posible concluir que las funciones propias de un determinado cargo implican el ejercicio de dicha autoridad, en atención al análisis que de dichas atribuciones haga el juzgador en el caso concreto” (Negrillas fuera de texto original). 10 CE.
Sección V. Sentencia del 29 de abril de 2021. MP. Carlos Enrique Moreno Rubio. Radicación: 23001-23- 33-000-2019-00461-01. Rad. N.° 81001 2339 000 2023 00077 00 Demandante: Frady Edilson González Rodríguez Demandados: José Padilla Guerra y otros (concejal municipal de Tame) y otros Sentencia de primera instancia De acuerdo con lo anterior, para identificar si un cargo implica el ejercicio de autoridad administrativa, se puede acudir a un criterio orgánico o a un criterio funcional.
Ahora bien, tanto la Sala Plena de la Corporación, como esta Sección, han fijado como criterio, que la autoridad administrativa hace referencia a los poderes decisorios de mando o imposición que ejercen quienes desempeñan cargos de la administración nacional, departamental y municipal o de los órganos electorales y de control con capacidad para “hacer que la administración funcione, también ejerciendo mando y dirección sobre los órganos del aparato administrativo, nombrando y removiendo sus agentes, celebrando contratos, supervigilando la prestación de servicios, castigando infracciones al reglamento, etc.
Todo eso y más, es la autoridad administrativa.” Se reitera que todas aquellas funciones que de acuerdo con la estructura orgánica de la administración confieran al respectivo cargo autonomía en la adopción de decisiones y potestad de mando, conllevan o comportan autoridad administrativa. (…) De acuerdo con lo anterior, se entiende la autoridad civil como una especie de autoridad pública que ejerce un servidor público o un particular que cumple funciones públicas y consiste en el ejercicio de actos de poder y mando, que se desarrollan mediante actos de autoridad o a través de la orientación de una organización pública.
Este poder se expresa tanto sobre los ciudadanos y la comunidad en general, como al interior de la organización estatal. Lo anterior, por cuanto desde el mismo desarrollo legislativo contenido en los artículos 188 y 190 de la Ley 136 de 1994 y la interpretación jurisprudencial que de esas normas se ha efectuado en los criterios orgánico y funcional anteriormente expuestos, se advierte que para la configuración de este tipo de autoridades se requiere ser “empleado oficial” o por lo menos ejercer funciones públicas específicas que resultan completamente ajenas a un trabajador particular» (Se han eliminado las citas de pie de página del texto original).
En consonancia con el panorama normativo y jurisprudencial expuesto en precedencia, subraya la Sala que no se cumplen con los criterios orgánico o funcional, tampoco se demostró la ostentación de atribuciones que conlleven poder y mando para que se configure el ejercicio de autoridad civil o administrativa en torno al cargo que detentó Padilla Guerra como auxiliar administrativo en el municipio de Tame, ello teniendo en cuenta la naturaleza de dicho empleo y las funciones que aquel debía cumplir en el desempeño del mismo.
Ciertamente el cargo de auxiliar administrativo —de acuerdo con el certificado laboral aportado al plenario— corresponde a un empleo de nivel asistencial, que según el numeral 4.5 del artículo 4 del Decreto 785 de 2005 conlleva el ejercicio de actividades de apoyo y complementarias a las tareas de los niveles superiores o labores manuales o simple ejecución, circunstancias que están contenidas en las funciones que desarrolló Padilla Guerra cuando prestó sus servicios como empleado público al municipio de Tame.
En efecto, se observa que Padilla Guerra en su calidad de funcionario de municipio de Tame efectuaba actividades de tipo secretarial, así lo evidencian aquellas funciones relativas a «(…) Recibir, revisar, clasificar, radicar, distribuir y controlar documentos (…) Llevar y mantener actualizados los registros (…) Orientar a los usuarios y suministrar la información que les sea solicitada (…) Desempeñar funciones de oficina y asistencia administrativa (…) Llevar en forma sistematizada y actualizada la información (…) Hacer seguimiento y control de los asuntos, compromisos y eventos (…) Presentar los informes que le sean requeridos (…) Participar en las reuniones de trabajo (…) Brindar apoyo al equipo de trabajo en la Rad.
N.° 81001 2339 000 2023 00077 00 Demandante: Frady Edilson González Rodríguez Demandados: José Padilla Guerra y otros (concejal municipal de Tame) y otros Sentencia de primera instancia solución de controversias (…) Colaborar en la elaboración y aplicación de indicadores de gestión (…) Asegurar la custodia de la documentación e información (…) Digitar oportunamente la respuesta a las comunicaciones (…) Alimentación de bases de datos, plataformas y software».
Por lo tanto, palmariamente se logró evidenciar que Padilla Guerra no tuvo funciones legales o reglamentarias por las cuales se pudiera predicar que haya gozado de la facultad de celebrar negocios jurídicos, ordenar gastos, conferir o negar situaciones laborales administrativas de empleados subordinados, investigar faltas disciplinarias, de igual manera tampoco se comprobó que en dicho cargo detentara facultades concernientes al poder de mando frente a particulares cuyo desacatamiento implicará coacción mediante la fuerza pública ni atribuciones relativas a la vinculación o retiro del personal del ente territorial o potestades para aplicar sanciones administrativas a funcionarios de la administración municipal.
De acuerdo con los razonamientos expuestos, esta Sala no encontró acreditado uno de los supuestos necesarios para que se configure la causal de inhabilidad objeto de análisis, de ahí que se releva del estudio de los demás elementos que estructuran la inelegibilidad esgrimida por la parte demandante, por ello se negarán las pretensiones de la demanda.
Así las cosas, no se acreditó que José Padilla Guerra haya ejercido autoridad civil o administrativa dentro del municipio de Tame cuando tuvo la calidad de auxiliar administrativo, código 407, grado 05, del nivel asistencial de la planta de personal de la administración municipal, por lo cual serán negadas las pretensiones de la demanda. 2.4.5.
Respuesta al problema jurídico. Por lo tanto, y ante el problema jurídico planteado, responde la Sala que no se debe declarar la nulidad del acto administrativo demandado, por lo que no se accederá a las pretensiones de la demanda. 2.5. Costas. No se produce condena, ya que conforme con el artículo 188 del CPACA, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, aquí se analizó un caso de interés público, y en concordancia con los artículos 365 y 366 del CGP, la norma jurídica citada no impone la obligación de condenar en forma inexorable, como ha establecido el Consejo de Estado (M.P. Guillermo Vargas Ayala, 16 de abril de 2015, rad. 25001-23-41-000-2012- 00446-00), más aún cuando tampoco están probadas en el expediente.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Arauca, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
RESUELVE
PRIMERO. DECLARAR probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva de la Registraduría Nacional del Estado Civil y el Consejo Nacional Electoral.
SEGUNDO. NEGAR las pretensiones de la demanda.
TERCERO. DECLARAR que no se impone condena en costas.
CUARTO. ORDENAR la notificación y comunicación de esta sentencia en la forma y términos previstos en el artículo 289 del CPACA. Rad. N.° 81001 2339 000 2023 00077 00 Demandante: Frady Edilson González Rodríguez Demandados: José Padilla Guerra y otros (concejal municipal de Tame) y otros Sentencia de primera instancia QUINTO. ORDENAR que en firme la presente decisión, se archive el expediente, previas las anotaciones de rigor.
Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión ordinaria de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmada electrónicamente YENITZA MARIANA LÓPEZ BLANCO Magistrada Firmada electrónicamente Firmada electrónicamente LIDA YANNETTE MANRIQUE ALONSO GLADYS TERESA HERRERA MONSALVE Magistrada Magistrada