REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS - Sala Cuarta de decisión - Magistrada Ponente: Dra. DIANA PATRICIA HERNÁNDEZ CASTAÑO Manizales Caldas, 28 de marzo de 2025 Asunto: Sentencia de única instancia N° 040 Medio de control: Revisión de legalidad o validez de acuerdo Demandante: Departamento de Caldas Demandado: Acuerdo Municipal N°019 de 13 de diciembre de 2024 proferido por el Municipio de Viterbo (Caldas) Expediente: 17001-2333-000-2025-00047-00 Acta de discusión: No. 032 de la fecha I. ASUNTO Cumplidas todas las etapas previstas en la acción de revisión de legalidad o validez de Acuerdo, sin que se observen causales que vicien lo actuado, y cumplidos los presupuestos procesales, la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas dictará en única instancia la sentencia de fondo en este asunto, que en derecho corresponda.
II.
ANTECEDENTES 1. DEMANDA1 El Departamento de Caldas remitió a este Tribunal el Acuerdo Municipal N°019 de 13 de diciembre de 2024 proferido por el Municipio de Viterbo (Caldas), “Por el cual se adopta el estatuto tributario y la normatividad sustantiva aplicable a los ingresos tributarios en el municipio de Viterbo Caldas, se introducen disposiciones en materia procedimental tributaria y sancionatoria”, con el fin de que se decida sobre la validez de los artículos 229, 231, 234, 241 a 247, 587, 588, 591, 594, 595 y 602.
Como sustento de la petición, sostiene que a través de los artículos 229, 231 y 234 el Concejo Municipal reguló la sobretasa a la gasolina en el Municipio de Viterbo, desconociendo dos de los elementos establecidos en la ley, como la base gravable y la tarifa. Respecto de la primera, la fijó con base en el precio de la gasolina en las plantas de abastecimiento, a pesar de que, en la Ley 488 de 1998 la base gravable se encuentra constituida por el volumen del producto expresado en galones.
En cuanto a la tarifa, se fijó en un porcentaje del 18.5%, a pesar de que en la mencionada ley esta se encuentra definida en pesos. Por otra parte, expresa que con los artículos 241 a 247 se estableció el tributo denominado “derecho de rotura de vías y espacio público”, que no se encuentra 11ED_DemandaAne_002DemandaAnexospdf(.pdf) NroActua 2.
Referencia: Sentencia de única instancia Medio de control: Revisión de legalidad o validez de acuerdo Radicación: 17001-2333-000-2025-00047-00 2 de 14 previsto en la ley, por lo que no puede ser creado por el Concejo Municipal, que, si bien puede regular ciertos aspectos en materia tributaria, esta potestad no está desprovista de límites.
En similar sentido, expone que los artículos 587, 588, 591, 594, 595 y 602 establecieron las sanciones por el no registro de mutación o cambio en el impuesto de industria y comercio, contaminación visual, realización de rifas sin requisitos previos y retiro de un animal del coso municipal sin el pago previo del valor respectivo, las cuales carecen de sustento en materia tributaria, aunque sí pueden estar consagradas como comportamientos contrarios a las normas policivas o penales.
Señala que, en materia tributaria, los Concejos municipales deben ceñirse a las sanciones establecidas en las normas nacionales y no pueden crear sanciones diferentes a las que allí se encuentran previstas. En suma, considera el Departamento de Caldas que las normas municipales objeto de estudio de validez infringen el principio de legalidad tributaria, previsto en el artículo 338 de la Constitución Política.
2. TRÁMITE PROCESAL Una vez repartido el asunto, se avocó su conocimiento2 y se dispuso fijar en lista el proceso por diez (10) días, conforme a lo dispuesto en el numeral 1° del artículo 121 del Decreto 1333 de 1986. Término en el cual no se pronunciaron el Municipio de Viterbo (Caldas) ni el Concejo Municipal3. III. CONSIDERACIONES 1.
Competencia De conformidad con lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política y el artículo 82 de la Ley 136 de 1994 en concordancia con los artículos 118 y siguientes del Decreto 1333 de 1986, y artículo 151 Nº2 del CPACA, corresponde a la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas decidir en única instancia la solicitud de revisión de Acuerdo, por lo tanto, se procede a emitir Sentencia, teniendo en cuenta los siguientes: 2.
Problemas Jurídicos Le corresponde a la Sala determinar si ¿los artículos 229, 231 y 234 infringen el ordenamiento jurídico por regular la base gravable y la tarifa de la sobretasa a la gasolina desconociendo la regulación que sobre dichos elementos trae la Ley 488 de 1998? Así mismo, corresponde dilucidar si ¿los artículos 241 a 247 de dicho acuerdo infringen el ordenamiento jurídico, por haber adoptado el cobro por rotura de vías y espacio público, sin contar con fundamento legal para dichos efectos? Finalmente, establecerá si ¿los artículos 587, 588, 591, 594, 595 y 602 del acuerdo municipal vulneran las normas superiores al establecer sanciones no previstas en las normas tributarias nacionales? 24Autoadmitedem_ADMITEDEM_Val202500047AdmiteDe(.pdf) NroActua 8. 310AlDespachocon_AlDespacho_009ConstanciaSecreta(.pdf) NroActua 12.
Referencia: Sentencia de única instancia Medio de control: Revisión de legalidad o validez de acuerdo Radicación: 17001-2333-000-2025-00047-00 3 de 14 3. Tesis El Tribunal Administrativo de Caldas a través de la Sala Cuarta de Decisión sostendrá que los artículos 229, 231 y 234 del Acuerdo Municipal N° 019 de 13 de diciembre de 2024, “Por el cual se adopta el estatuto tributario y la normatividad sustantiva aplicable a los ingresos tributarios en el municipio de Viterbo Caldas, se introducen disposiciones en materia procedimental tributaria y sancionatoria”, infringen el principio de legalidad tributaria, así como los artículos 121A de la Ley 488 de 1998, 55 de la Ley 788 de 2002 y 2° y 3° de la Ley 2093 de 2021, al regular la base gravable y la tarifa de la sobretasa a la gasolina de forma diferente a aquella establecida por el legislador.
En cuanto a los artículos 241 a 247 del mismo Acuerdo Municipal demandado, estos también desconocen los principios de legalidad y certeza en materia tributaria, al adoptar el impuesto o cobro por rotura de vías públicas, que se encuentra desprovisto de fundamento legal. Finalmente, también se declarará la invalidez de los artículos 587, 588, 591, 594 y 595, que crearon las sanciones por el no registro de mutación o cambio en el impuesto de industria y comercio, falta de licencia en el impuesto al sacrificio de ganado, contaminación visual, realización de rifas sin requisitos previos y retiro de un animal del coso municipal sin el pago previo del valor respectivo y por autorizar escrituras o traspasos sin el pago del respectivo impuesto, todas ellas sin fundamento legal en las normas tributarias nacionales, teniendo en cuenta que en materia sancionatoria tributaria, los Concejos Municipales no están facultados para establecer conductas sancionables no previstas por el legislador.
En cuanto al artículo 602, no prospera el cargo de invalidez, pues la sanción allí prevista cuenta con un referente normativo en el artículo 672 del Estatuto Tributario Nacional. 4. Análisis de los problemas jurídicos En el presente caso, el Departamento de Caldas cuestiona la legalidad de los artículos 229, 231, 234, 241 a 247, 587, 588, 591, 594, 595 y 602 del Acuerdo Municipal N°019 de 13 de diciembre de 2024 expedido por el Concejo Municipal de Viterbo (Caldas), cuyo contenido se reproduce a continuación: Respecto a la sobretasa a la gasolina, los artículos 229, 231 y 234 de dicho acuerdo municipal disponen: “ARTÍCULO 229.
SOBRETASA A LA GASOLINA. Se establece una sobretasa al consumo de gasolina motor corriente, extra, en toda la jurisdicción del Municipio de Viterbo, Departamento de Caldas, equivalente al dieciocho punto cinco por ciento (18.5%) del precio de venta en las plantas de abastecimiento de cualquier parte del país que surtan estaciones de servicio en el Municipio de Viterbo.
(…)
ARTÍCULO 231. BASE GRAVABLE. La base gravable se encuentra constituida por el valor de referencia de venta al público o de la gasolina motor extra como corriente, por galón, que certifique mensualmente el Ministerio de Minas y Energía. (…) Referencia: Sentencia de única instancia Medio de control: Revisión de legalidad o validez de acuerdo Radicación: 17001-2333-000-2025-00047-00 4 de 14 ARTÍCULO 234.
TARIFA. La tarifa aplicable a la sobretasa de la gasolina motor extra o corriente, en el Municipio, será del dieciocho punto cinco por ciento (18.5%).” En cuanto al denominado “derecho de rotura de vías y espacio público”, los artículos 241 a 247 del Acuerdo Municipal N°019 de 2024 consagran lo siguiente: “CAPÍTULO I ROTURA DE VÍAS Y ESPACIO PÚBLICO ARTÍCULO 241.
HECHO GENERADOR. Es el valor que se cancela por derecho a romper las vías o espacio público con el fin de instalar redes primarias y secundarias de servicios públicos.
ARTÍCULO 242: SUJETO ACTIVO. El sujeto activo de este Impuesto lo será siempre el Municipio de Viterbo.
ARTÍCULO 243: SUJETO PASIVO. El sujeto pasivo es la persona natural, jurídica, sociedad de hecho o constructora que registren intervenciones viales en el Municipio de Viterbo.
ARTÍCULO 244. TARIFAS. La tarifa por metro cuadrado de rotura de vía será, de tres (3) salarios mínimos diarios legales vigentes. Por mes o fracción de mes.
PARÁGRAFO PRIMERO. En todo caso la secretaría de Vivienda, Saneamiento Básico y Obras Públicas o quien haga sus veces liquidará el valor a favor del Municipio por concepto de restitución de la vía intervenida, la cual estará a cargo de la persona natural y/o jurídica a la cual se le conceda el permiso. Liquidación que se realizará mensual para su respectivo pago.
ARTÍCULO 245. OBTENCIÓN DEL PERMISO. Para ocupar, iniciar y ejecutar trabajos, u obras que conllevan la rotura de vías por personas naturales o jurídicas sin excepción en el Municipio de Viterbo se debe obtener el permiso de rotura correspondiente ante la Secretaría de Planeación o la oficina que haga sus veces.
PARÁGRAFO. Adicionalmente se solicitará las respectivas pólizas de responsabilidad civil y responsabilidad extracontractual del 20%, póliza de cumplimiento 30% y póliza de estabilidad de la obra 50% por el término del permiso y 6 meses más.
ARTÍCULO 246. NEGACIÓN DEL PERMISO. La Secretaría de Planeación Municipal podrá abstenerse de conceder el permiso para realizar una rotura o excavación, cuando estime que el trabajo a realizar ocasiona algún perjuicio al Municipio de Viterbo (Caldas) o, a terceros y cuando la construcción que requiera la rotura o trabajos sobre la vía no se ciña a las disposiciones vigentes sobre urbanismo y construcción de edificaciones en general.
ARTÍCULO 247. OBLIGACIÓN DE RECONSTRUIR. El interesado que realice la rotura o excavación debe dejar en perfectas condiciones el piso sobre el cual practicó el trabajo utilizando para ello los mismos materiales con que se encuentra provista. Una vez terminada la obra que requirió la rotura o excavación de la vía, deberá informar a la Secretaría de Obras Públicas Municipales para su revisión.” Finalmente, los artículos 587, 588, 591, 594, 595 y 602 establecen las siguientes sanciones: “ARTÍCULO 587: SANCIÓN POR EL NO REGISTRO DE MUTACIÓN O CAMBIO EN EL IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO.
Cuando no se registren las mutaciones previstas, por parte de los contribuyentes y de ella tenga conocimiento la Secretaría de Hacienda, deberá el secretario citar a su Referencia: Sentencia de única instancia Medio de control: Revisión de legalidad o validez de acuerdo Radicación: 17001-2333-000-2025-00047-00 5 de 14 propietario o a su representante legal, para que en el término de cinco (5) días hábiles efectúe el registro de la novedad respectiva.
Si vencido el término no se ha cumplido con lo ordenado, se le impondrá una multa equivalente a tres (3) salarios mínimos legales mensuales.
PARÁGRAFO PRIMERO: Tanto las multas como los impuestos, deberán ser cancelados por los nuevos contribuyentes, si se trata de cambio de propietario.
ARTÍCULO 588: SANCIÓN POR FALTA DE LICENCIA EN EL IMPUESTO AL SACRIFICIO DE GANADO. Quien, sin estar provisto de la respectiva licencia, diere o tratare de dar al consumo, carne de ganado en el Municipio, se le decomisó el producto y deberá pagar una multa equivalente al 100% del valor del impuesto. En igual sentido, todo fraude en la declaración del Impuesto se sancionará con un recargo del cien por ciento (100%).
(…)
ARTÍCULO 591. SANCIÓN POR CONTAMINACIÓN VISUAL: Multa por un valor de uno y medio a cuarenta (40) salarios mínimos legales mensuales vigentes, atendiendo a la gravedad de la falta y al número de metros cuadrados ocupados indebidamente. La multa se impondrá al responsable de contrariar la normatividad vigente en la materia. En caso de no poder ubicar al propietario de la publicidad exterior visual, la multa podrá aplicarse al anunciante o a los dueños, arrendatarios o usuarios del inmueble que permitan la colocación de dicha publicidad.
(…)
ARTÍCULO 594: SANCIÓN POR REALIZACIÓN DE RIFAS SIN REQUISITOS PREVIOS. Quien realice una rifa o sorteo o diere a la venta boletas, tiquetes, quinielas, planes sobre juego etc., sin los previos requisitos establecidos, será sancionado con una multa equivalente al 100% del plan de impuesto respectivo, sin perjuicio del impuesto que se cause.
La sanción respectiva será impuesta por el alcalde.
ARTÍCULO 595: SANCIÓN POR RETIRO DE UN ANIMAL DEL COSO MUNICIPAL, SIN EL PAGO PREVIO DEL VALOR RESPECTIVO. La persona que saque del Coso Municipal, un animal o animales sin haber cancelado el valor respectivo, deberá pagar una multa equivalente a un (1) salario mínimo diario legal mensual vigente, sin perjuicio del pago del impuesto. Así mismo, incurrirá en multa equivalente a un (1) salario diario mínimo mensual legal vigente por cada día de retardo el propietario del o los caninos potencialmente peligrosos que omitan o realicen en forma extemporánea el registro en el censo, la expedición del permiso correspondiente, así como las condiciones por las cuales se suspenda o cancele el permiso para poseer ejemplares caninos potencialmente peligrosos.
ARTÍCULO 602: SANCIÓN POR AUTORIZAR ESCRITURAS O TRASPASOS SIN EL PAGO DEL RESPECTIVO IMPUESTO. El Notario y demás funcionarios que autoricen escrituras, traspasos, o el registro de documentos, sin que se acredite previamente el pago del Impuesto Predial, el Impuesto de Vehículos Automotores, incurrirán en una multa equivalente al doble del valor que ha debido ser cancelado, la cual deberá imponerse por el respectivo alcalde, o su delegado, previa comprobación del hecho.” A continuación, se pasa al desarrollo de los cargos planteados. 4.1 Principio de legalidad en materia tributaria El artículo 338 de la Constitución Política establece lo siguiente: Referencia: Sentencia de única instancia Medio de control: Revisión de legalidad o validez de acuerdo Radicación: 17001-2333-000-2025-00047-00 6 de 14 “ARTICULO 338.
En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos. La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos.
Las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, no pueden aplicarse sino a partir del período que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo”. Adicionalmente, el artículo 287 de la Constitución Política dispone que las entidades territoriales cuentan con autonomía para la gestión de sus intereses dentro de los límites fijados por la Constitución y la ley, al paso que el artículo 313 numeral 4 constitucional incluye como una de las facultades de los concejos municipales, votar los tributos e impuestos locales, de conformidad con la Constitución y la ley.
Sobre el alcance de la autonomía territorial en materia de tributos, la jurisprudencia de esta jurisdicción ha establecido: ““(…) La materia sobre la que versa la litis se encuentra regulada por normas de rango constitucional que disponen que los municipios, distritos y demás entes subnacionales, cuentan con autonomía para la gestión de sus intereses, lo cual implica la potestad para administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones (artículos 1º, 287 y 300 de la Carta).
Por esa razón, el artículo 338 ibidem les reconoce potestad normativa para regular sus tributos propios. No obstante, dicho poder no está desprovisto de límites, toda vez que el texto del mencionado artículo 338 debe interpretarse de manera concordante con la prescripción contenida en los artículos 287 y 300 acerca de que el ámbito de autonomía de los entes territoriales se sujeta a “los límites de la Constitución y la ley”.
Así lo ha precisado la Corte Constitucional desde la sentencia C-517 de 1992, de conformidad con la cual la interpretación teleológica y sistemática de los mandatos superiores conduce a afirmar que las potestades tributarias atribuidas a las asambleas departamentales y a los concejos municipales y distritales deben entenderse circunscritas a lo que determine la ley.
De ahí que sea constitucionalmente inadmisible la existencia de tributos territoriales regulados exclusivamente por normas locales o delimitados por estas en contravía del precepto legal, pues la competencia normativa que asiste a las entidades territoriales para establecer los elementos del tributo debe ser ejercida dentro de los límites y conforme con los parámetros fijados por la ley.
Sobre la base de esos planteamientos, al analizar el alcance de los artículos 294 y 362 superiores, el máximo intérprete de la Constitución, además, ha precisado que, una vez establecido un tributo territorial, el Congreso conserva la posibilidad de modificarlo puesto que la autonomía que la Carta reconoce a las entidades subnacionales no vacía de contenido la competencia atribuida al Congreso de la República para señalar los linderos de la actividad impositiva a nivel territorial.
Por el contrario, la Corte ha destacado que, incluso en lo que atañe a los tributos locales, el legislador conserva su potestad de configuración Referencia: Sentencia de única instancia Medio de control: Revisión de legalidad o validez de acuerdo Radicación: 17001-2333-000-2025-00047-00 7 de 14 normativa con miras a definir y precisar el alcance de las figuras impositivas, “en especial, para delimitar sus elementos esenciales, como ocurre con la definición de los hechos y bases gravables” (sentencia C-587 de 2014, MP: Luís Guillermo Guerrero Pérez).
Bajo ese contexto, en la citada sentencia C-587 de 2014, la Corte declaró la constitucionalidad del artículo 181 de la Ley 1607 de 2012, que aclaró que la base gravable especial fijada por el artículo 51 de la Ley 383 de 1997 para la actividad de generación de energía también es aplicable a la actividad de comercialización que realicen las empresas generadoras de energía. En definitiva, los límites de la potestad tributaria de los entes territoriales les impiden, además de crear tributos, apartarse de la configuración que efectúe el legislador en relación con los elementos de los tributos locales, hechos gravados, sujetos, bases gravables y tarifas”4 (Resaltados del Tribunal).
En este contexto, la regla de autonomía de las entidades territoriales en la gestión de sus propios recursos encuentra atenuación en materia de tributos, por lo que la potestad de determinación en este campo debe sujetarse, se reitera, al marco normativo que establecen la Constitución política y la ley, de tal modo que los departamentos, municipios y distritos desarrollan válidamente esta facultad siempre y cuando adopten los impuestos que la ley determina, o no desconozcan los elementos que el legislador ha previsto.
En otras palabras, la facultad de los municipios se reputa constitucional siempre y cuando no se materialice en la creación de impuestos que no se encuentren determinados en la norma general, o desconozcan los elementos señalados en la ley. 4.2 Sobretasa a la gasolina. Ilegalidad de los artículos 229, 231 y 234 del Acuerdo Municipal N°019 de 13 de diciembre de 2024.
El Departamento de Caldas refiere que los artículos 229, 231 y 234 del Acuerdo Municipal N°019 de 13 de diciembre de 2024, establecieron la sobretasa a la gasolina en el Municipio de Viterbo, desconociendo los elementos definidos en la ley, específicamente la base gravable y la tarifa. La Ley 2093 de 2021, en sus artículos 1 a 3, establece acerca de la sobretasa a la gasolina, lo siguiente: “ARTÍCULO 1o.
Modifíquese el artículo 117 de la Ley 488 de 1998, el cual quedará así: Artículo 117. Sobretasa a la gasolina motor y al ACPM. Autorícese a los municipios, distritos y departamentos, para adoptar la sobretasa a la gasolina motor extra y corriente, en las condiciones establecidas en la presente ley. Créase como contribución nacional la sobretasa al ACPM.
La sobretasa al ACPM será cobrada por la Nación y distribuida en un cincuenta por ciento (50%) para el mantenimiento de la red vial nacional y otro cincuenta por ciento (50%) para los departamentos incluido el Distrito Capital con destino al mantenimiento de la red vial. La base gravable, el hecho generador, la declaración, el pago, la causación y los otros aspectos técnicos serán iguales a los de la sobretasa de la gasolina, en lo que no sea expresamente definido para la sobretasa al ACPM.
PARÁGRAFO TRANSITORIO. Las condiciones de distribución de la sobretasa al ACPM dispuestas en el inciso segundo de este artículo entrarán en vigencia 4 Consejo de Estado, Sección Cuarta, Radicado 25000-23-37-000-2017-01296-01 (25088), Consejero Ponente: Julio Roberto Piza Rodríguez, 3 de diciembre de 2020, Actor: Seguridad de Colombia LTDA, Accionado: Secretaria de Hacienda Distrital de Bogotá. Referencia: Sentencia de única instancia Medio de control: Revisión de legalidad o validez de acuerdo Radicación: 17001-2333-000-2025-00047-00 8 de 14 a partir del 1 de enero de 2022.
Las disposiciones contenidas en el artículo 8o del Decreto Legislativo 678 de 2020 permanecerán vigentes hasta que se cumpla el plazo allí establecido, esto es, hasta el periodo gravable diciembre de 2021. ARTÍCULO 2o. Adiciónese el artículo 121A a la Ley 488 de 1998, así: Artículo 121A. Base gravable. La base gravable de la sobretasa a la gasolina motor tanto extra como corriente, y de la sobretasa al ACPM, será el volumen del respectivo producto expresado en galones.
Para la base gravable de la gasolina motor corriente y extra oxigenadas, no se incluirá el alcohol carburante en cumplimiento con la exención del artículo 88 de la Ley 788 de 2002. ARTÍCULO 3o. Modifíquese el artículo 55 de la Ley 788 de 2002, el cual quedará así: Artículo 55. Tarifas. Las tarifas de la sobretasa a la gasolina y de la sobretasa al ACPM, por galón, serán las siguientes: a) Sobretasa a la gasolina Gasolina Corriente Gasolina extra Tarifa General Municipal y Distrital: $ 940 $ 1.314 Departamental: $ 330 $ 462 Distrito Capital: $ 1.270 $ 1.775 Tarifa en Zonas de frontera Municipal y Distrital: $ 352 $ 1.314 Departamental: $ 124 $ 462 La redacción de la norma es clara en cuanto autoriza a los departamentos y municipios para adoptar la sobretasa a la gasolina, siempre y cuando se respeten las condiciones establecidas en dicha ley, dentro de las cuales naturalmente se incluye la fijación de la base gravable y la tarifa, que, en el caso de la sobretasa a la gasolina, resultan de aplicar un valor en pesos al volumen del producto expresado en galones.
De ahí que, si bien los departamentos y municipios pueden adoptar esta sobretasa, lo cierto es que sus elementos se encuentran plenamente definidos en la ley, y las entidades territoriales no pueden sustraerse de su aplicación y observancia, tal como se señaló en el acápite 4.1 de esta providencia, en desarrollo del principio de legalidad en materia tributaria y el alcance de la autonomía de las entidades territoriales al adoptar tributos.
En un caso similar, también referido al establecimiento de los elementos de la sobretasa a la gasolina por el Distrito de Bogotá, el Consejo de Estado indicó lo siguiente: “Ello implica que, reconociendo expresamente el marco de autonomía que la Constitución les concede a los Concejos Municipales y Distritales y Asambleas Departamentales, incluso en el campo tributario, sus atribuciones deben ejercerse de acuerdo con la Carta política y la ley, por lo que sus disposiciones -Acuerdos y Ordenanzas- no pueden desconocer o incumplir dichas normas, por ser jerárquicamente superiores.
(…) Referencia: Sentencia de única instancia Medio de control: Revisión de legalidad o validez de acuerdo Radicación: 17001-2333-000-2025-00047-00 9 de 14 En el presente caso, el artículo 118 de la Ley 488 de 1998 -adoptado en Bogotá por el Acuerdo 26 de 1998- fue adicionado con un parágrafo contenido en el artículo 3 de la Ley 681 de 2001 en el que amplió el hecho generador de la sobretasa a la gasolina motor y al ACPM, incluyendo dentro del concepto de gasolina y como objeto del tributo, a la gasolina corriente, gasolina extra, la nafta y cualquier otro combustible o líquido derivado del petróleo que se pueda usar como carburante en motores de combustión interna diseñados para ser utilizado con gasolina. si el congreso ha fijado los elementos del tributo, las asambleas y concejos no pueden apartarse de lo dispuesto por la Ley.
Su autonomía podrá ejercerse a partir del silencio del legislador, pero en ningún caso, contrariando lo dispuesto en la Ley. (…) Las normas de los entes territoriales que regulan los elementos de la obligación tributaria no pueden ser contrarias a la Ley ni a la Constitución. Si un departamento, municipio o distrito adopta un tributo podrá establecer aquellos elementos del mismo que no hayan sido fijados por el Congreso de la República; pero si la Ley determinó los sujetos de la obligación tributaria, el hecho generador, bases gravables o tarifas, las ordenanzas y acuerdos deberán estar conformes con la norma superior.”5 Retomando los elementos del caso concreto, y a partir de la cita de las normas que se hizo en la primera parte de esta providencia, la Sala concluye que le asiste razón al Departamento de Caldas en el cargo de invalidez formulado contra los artículos 229, 231 y 234 del Acuerdo Municipal N°019 de 13 de diciembre de 2024, infracción normativa que se materializa en lo siguiente: (i) Establecieron la base gravable de la sobretasa a la gasolina para el Municipio de Viterbo en el valor de referencia de venta al público o de la gasolina que certifique mensualmente el Ministerio de Minas y Energía, desconociendo que los artículos 121A de la Ley 488 de 1998 y 2° de la Ley 2093 de 2021 consagran que la base gravable está constituida por el volumen del producto expresado en galones y no por el precio.
(ii) En cuanto a la tarifa, en el caso del Municipio de Viterbo se fijó en un porcentaje de 18.5%, contrariando los artículos 55 de la Ley 788 de 2002 y 3° de la Ley 2093 de 2021, que fijan la tarifa de esta sobretasa en pesos, según la tabla ya citada en párrafos anteriores. En conclusión, los artículos 229, 231 y 234 del Acuerdo Municipal N°019 de 13 de diciembre de 2024 infringen las normas superiores, por haber desconocido la base gravable y la tarifa de la sobretasa a la gasolina que ya se encuentran fijadas en la ley, y que, por ende, no era permitido al Concejo Municipal de Viterbo establecerlas de forma diferente, vulnerando con ello el mandato de legalidad en materia de tributos. 4.3 Cobro por rotura de vías y espacio público.
Ilegalidad de los artículos 241 a 247 del Acuerdo Municipal N°019 de 13 de diciembre de 2024. Como segundo cargo de invalidez, el Departamento de Caldas menciona que los artículos 241 a 247 del Acuerdo Municipal N°019 de 13 de diciembre de 2024 también infringen el principio de legalidad tributaria, esta vez por haber creado el tributo o cobro de rotura de vías y espacio público, que carece de fundamento legal. 5 Consejo de Estado, Sección Cuarta, Radicación número: 25000-23-27-000-2008-00086-01(22628), sentencia de 21 de febrero de 2019, Consejero Ponente: Milton Chávez García, Actor: REFINARE S.A., Accionado: Secretaría Distrital de Hacienda.
Referencia: Sentencia de única instancia Medio de control: Revisión de legalidad o validez de acuerdo Radicación: 17001-2333-000-2025-00047-00 10 de 14 En el apartado 4.1 de esta sentencia, al hacer alusión a la autonomía de los entes territoriales desde el punto de vista fiscal, el Tribunal concluyó que uno de los límites que la ley impone a los departamentos y municipios es la imposibilidad de creación de tributos, en la medida que solo pueden adoptar aquellos creados por el legislador y bajo las condiciones que la ley establezca.
En el caso de la rotura de vías públicas, el fundamento normativo de este impuesto se hallaba consagrado en el artículo 233 del Decreto 1333 de 1986, que establecía: “Los Concejos Municipales y el Distrito Especial de Bogotá, pueden crear los siguientes impuestos, organizar su cobro y darles el destino que juzguen más conveniente para atender a los servicios municipales: (…) 'c. Impuesto por el uso del subsuelo en las vías públicas y por excavaciones en las mismas.” No obstante, esta norma fue derogada por el artículo 186 de la Ley 142 de 1994, que dispuso “Deróganse, en particular, (…) el literal "c" del artículo 233 del Decreto 1333 de 1986 (…)”, haciendo desaparecer la norma que le daba sustento.
Sobre este particular se pronunció el Consejo de Estado: “(…) Y en tratándose de la competencia para el establecimiento de un tributo por la ocupación y excavación de vías públicas o derecho de rotura, la precitada sentencia advirtió que solo el legislador puede autorizar a los municipios para cobrar dicho tributo (…) En ese entendido, es claro que la voluntad del legislador fue la de no gravar el uso de las vías públicas puesto que sobre el mismo solo estableció el requisito de solicitar una licencia previa, sin que se hubiere contemplado un cobro adicional.
Esto se ratifica en el hecho de que la misma normativa derogó de forma expresa el impuesto por la ocupación y rotura de vías. 4.7. Así las cosas, se concluye que las Leyes 9 de 1989, 142 de 1994 y 388 de 1997 no consagraron la posibilidad de gravar el uso de las vías públicas, como tampoco establecen el derecho al cobro de un tributo que compense los costos por los servicios administrativos que se deriven para la entidad pública respectiva.
No puede considerarse que la facultad de administración o aprovechamiento económico establecida en la Ley 9 de 1989, ni los parámetros generales establecidos en la Ley 388 de 1997, puedan dar lugar a la imposición de un tributo, puesto que la autorización legal para crear gravámenes del orden territorial no puede ser de carácter indeterminado o ambiguo, ya que ello sería tanto como delegarle in genere a la respectiva entidad territorial el poder impositivo, que en el marco de la ley quiso el constituyente reservarle con exclusividad al Congreso de la República.
De ahí que el acto por el cual se crea un tributo debe fundamentarse en los principios de legalidad y certeza tributaria (…)”6. Con base en lo expuesto, los artículos 241 a 247 del Acuerdo Municipal N°019 de 13 de diciembre de 2024 desconocen el ordenamiento superior, pues adoptaron un 6 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 19 de septiembre de 2018, Consejera Ponente: Martha Elizabeth García González, Radicación: 08001-23-31-000-2004-02906-02, Actor: Hernando Castro Nieto, Accionado: Distrito de Barranquilla.
Referencia: Sentencia de única instancia Medio de control: Revisión de legalidad o validez de acuerdo Radicación: 17001-2333-000-2025-00047-00 11 de 14 impuesto o cobro que está desprovisto de autorización legal, por lo que su creación por vía de Acuerdo municipal implica la adopción de un tributo que no está predeterminado por vía legislativa, vulnerando con ello el régimen de competencia de los concejos municipales y los principios de legalidad y certeza del tributo.
Finalmente, cabe anotar que, en esta oportunidad, el Tribunal reitera el criterio expuesto en un caso similar7, al declarar la invalidez de las normas que crearon idéntico tributo en el Municipio de Aranzazu (Caldas). 4.4 Sanciones en materia tributaria. Ilegalidad de los artículos 587, 588, 591, 594, 595 del Acuerdo Municipal N°019 de 13 de diciembre de 2024 y legalidad del artículo 602 del mismo Acuerdo.
Finalmente, el Departamento de Caldas solicita la declaratoria de invalidez de los artículos 587, 588, 591, 594, 595 y 602 del Acuerdo Municipal N°019 de 13 de diciembre de 2024, con similar argumento al abordado en el apartado anterior, por consagrar sanciones que no fueron previstas por el legislador en materia tributaria. Como ya se anotó, los artículos en mención crearon las sanciones por el no registro de mutación o cambio en el impuesto de industria y comercio, falta de licencia en el impuesto al sacrificio de ganado, contaminación visual, realización de rifas sin requisitos previos y retiro de un animal del coso municipal sin el pago previo del valor respectivo y por autorizar escrituras o traspasos sin el pago del respectivo impuesto.
Al igual que ocurre con la creación de tributos, la imposición de sanciones en materia de tributos territoriales está gobernada por el principio de legalidad con las implicaciones que de este se derivan, y bajo esta misma regla, no les está permitido a los Concejos municipales la determinación de conductas sancionables en el estatuto de rentas sin que estas tengan fundamento legal.
Así también lo planteó el Consejo de Estado: “(…) En casos como el que ahora se discute, la Corporación ha señalado que debe existir una consagración normativa previa de las conductas sancionables en materia tributaria, al igual que ocurre con el régimen jurídico impositivo, que implica que, así como los tributos deben tener origen en la ley por mandato expreso de la Constitución, también las sanciones deben estar previstas en la ley.
Al respecto, esta Sección ha reiterado que las normas sancionatorias son de carácter sustancial y deben ser preexistentes a los hechos sancionables, pues de lo contrario se les otorgaría un carácter retroactivo, violatorio del derecho de defensa. En pro de la unificación de los procedimientos y del régimen sancionatorio, el legislador decidió establecer parámetros que debían seguir las entidades territoriales, para lo cual, en el artículo 66 de la Ley 383 de 1997, dispuso: (…) Por lo tanto, a partir de la vigencia de esta ley, los municipios y distritos quedaron obligados a aplicar los procedimientos contenidos en el Estatuto Tributario para efectos de la administración, determinación, discusión, cobro y devolución de los impuestos territoriales, así como para la imposición de las sanciones con ellos relacionadas.
Posteriormente, el artículo 59 de la Ley 788 de 2002 reiteró el mandato dado a los entes territoriales para que aplicaran los 7 Tribunal Administrativo de Caldas, Radicado: 17001-2333-000-2021-00256-00, sentencia de 16 de febrero de 2022, Magistrado Ponente: Augusto Morales Valencia, Actor. Departamento de Caldas, Accionado: Municipio de Aranzazu.
Referencia: Sentencia de única instancia Medio de control: Revisión de legalidad o validez de acuerdo Radicación: 17001-2333-000-2025-00047-00 12 de 14 procedimientos establecidos en el Estatuto Tributario Nacional y, dispuso que podían disminuir las sanciones y simplificar los procedimientos consagrados en la norma nacional, en los siguientes términos: (…) Sobre la disposición anterior, la Sala aclaró que los entes territoriales quedaron facultados para i) disminuir el monto de las sanciones teniendo en cuenta su proporcionalidad con los impuestos y ii) simplificar los procedimientos.
Así las cosas, como lo precisó la Sala en las providencias referidas, tanto en vigencia de la Ley 383 de 1997 como de la Ley 788 de 2002, las entidades territoriales debían ajustar los acuerdos u ordenanzas a las previsiones del Título V del Estatuto Tributario, con la posibilidad de disminuir el monto de las sanciones y simplificar los términos de los procedimientos (…)”8.
A lo anterior, se añade el mandato del artículo 59 de la Ley 788 de 2002, que establece: “Los departamentos y municipios aplicarán los procedimientos establecidos en el Estatuto Tributario Nacional, para la administración, determinación, discusión, cobro, devoluciones, régimen sancionatorio incluida su imposición, a los impuestos por ellos administrados.
Así mismo aplicarán el procedimiento administrativo de cobro a las multas, derechos y demás recursos territoriales. El monto de las sanciones y el término de la aplicación de los procedimientos anteriores, podrán disminuirse y simplificarse acorde con la naturaleza de sus tributos, y teniendo en cuenta la proporcionalidad de estas respecto del monto de los impuestos” (Resalta la Sala).
Equivale a afirmar, que como lo pregona el Consejo de Estado, la potestad de los Concejos municipales en el campo sancionatorio tributario se restringe a la posibilidad de disminuir o simplificar el monto de las sanciones y los términos durante los cuales estas se aplican, haciéndolas en todo caso menos gravosas que las previstas en la normativa nacional, por lo que no están legalmente habilitados para determinar hechos sujetos a sanción que no fueron consagrados por el legislador.
Bajo esta perspectiva, el Concejo Municipal de Viterbo (Caldas) también desatendió el principio de legalidad que gobierna la determinación de las conductas sancionables en materia de tributos municipales, pues introdujo en el estatuto de rentas municipal unas conductas sancionables que no tiene referente normativo nacional, por lo que su creación, adopción o inclusión por el Concejo en el estatuto de rentas de la municipalidad, va en contravía de los principios de legalidad, certeza y predeterminación legal que necesariamente legitiman la toma de decisiones en este ámbito por las autoridades municipales, y a los cuales se ha hecho extensa referencia a lo largo de este fallo.
En otros términos, al margen de las eventuales sanciones penales, administrativas o policivas que existan en las normas que regulan cada una de las actividades descritas, el ordenamiento tributario nacional no contempla un fundamento válido para la adopción de estas específicas sanciones en la norma tributaria municipal, condición que es necesaria para su plena validez, como lo enuncia la jurisprudencia. Por lo anterior, también se declarará la invalidez de los artículos 587, 588, 591, 594 y 595 del Acuerdo Municipal N°019 de 13 de diciembre de 2024, resaltando que este Tribunal ya tuvo ocasión de pronunciarse en este mismo sentido en un caso similar9, por lo que en esta oportunidad se reitera el criterio expuesto. 8 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 6 de septiembre de 2017, Radicado 20001-23-31-000-2011-00051-01 (20953), Consejera Ponente: Stella Jeannette Carvajal Basto, Actor: Transportes Montejo LTDA, Accionado: Municipio de Chiriguaná. 9 Tribunal Administrativo de Caldas, sentencia de 6 de mayo de 2022, Radicado 17001-2333-000-2022-00030-00, Magistrado Ponente: Augusto Morales Valencia, Actor: Departamento de Caldas, Accionado: Municipio de Victoria.
Referencia: Sentencia de única instancia Medio de control: Revisión de legalidad o validez de acuerdo Radicación: 17001-2333-000-2025-00047-00 13 de 14 No ocurre lo mismo con el artículo 602, que como se dijo, adopta la sanción por autorizar escrituras o traspasos sin el pago del respectivo impuesto, pues esta sanción, a diferencia de las demás, sí cuenta con un referente normativo nacional, específicamente el artículo 647 del Estatuto Tributario que dispone: “ARTICULO 672.
SANCIÓN POR AUTORIZAR ESCRITURAS O TRASPASOS SIN EL PAGO DE LA RETENCIÓN. Los notarios y demás funcionarios que autoricen escrituras o traspasos sin que se acredite previamente la cancelación del impuesto retenido, incurrirán en una multa equivalente al doble del valor que ha debido ser cancelado, la cual se impondrá por el respectivo Administrador de Impuestos o su delegado, previa comprobación del hecho.” En ese orden, el artículo 602 no infringió el principio de legalidad que regula el establecimiento de sanciones en materia de impuestos, por lo que no está afectado de invalidez.
En este punto, el Tribunal recoge parcialmente el criterio expuesto en oportunidad anterior y al que ya hizo referencia10, en tanto en dicha ocasión, se anuló una norma municipal de contenido similar bajo el argumento de la falta de referente normativo del orden nacional. 5. Conclusión La actual Sala Cuarta de Decisión concluye que los artículos 229, 231, 234, 241 a 247, 587, 588, 591, 594 y 595 del Acuerdo Municipal N°019 de 13 de diciembre de 2024 proferido por el Municipio de Viterbo (Caldas), “Por el cual se adopta el estatuto tributario y la normatividad sustantiva aplicable a los ingresos tributarios en el municipio de Viterbo Caldas, se introducen disposiciones en materia procedimental tributaria y sancionatoria” son contrarios a derecho, en la medida que infringen el principio de legalidad que rige la adopción de impuestos por las entidades territoriales, que impide que estas creen impuestos no previstos por el legislador, desconozcan los elementos fijados por la ley para los impuestos y establezcan sanciones que tampoco hayan sido previstas en las normas nacionales.
Finalmente, en cuanto al artículo 602 del acuerdo municipal, se negará la pretensión de invalidez, toda vez que la sanción allí prevista si se encuentra determinada en las normas tributarias nacionales, específicamente el artículo 672 del Estatuto Tributario. En mérito de lo expuesto, la SALA CUARTA DE DECISIÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR la invalidez de los artículos 229, 231, 234, 241 a 247, 587, 588, 591, 594, 595 y 602 del Acuerdo Municipal N°019 de 13 de diciembre de 2024 proferido por el Municipio de Viterbo (Caldas), “Por el cual se adopta el estatuto tributario y la normatividad sustantiva aplicable a los ingresos tributarios en el municipio de Viterbo Caldas, se introducen disposiciones en materia procedimental tributaria y sancionatoria”, por las consideraciones expuestas. 10 Ver nota 9.
Referencia: Sentencia de única instancia Medio de control: Revisión de legalidad o validez de acuerdo Radicación: 17001-2333-000-2025-00047-00 14 de 14 SEGUNDO: NEGAR la pretensión de invalidez del artículo 602 del acuerdo municipal mencionado, por las consideraciones expuestas.
TERCERO: De una vez se ordena la expedición de las copias auténticas que de esta providencia soliciten las partes intervinientes.
CUARTO: Comunicar el presente proveído al señor presidente del Concejo Municipal de Viterbo y al señor alcalde Municipal para los fines que se estimen pertinentes.
QUINTO: En firme la presente decisión, archivar el expediente, previas las anotaciones pertinentes en la Sede Electrónica de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Colombia SAMAI y en la base de datos del despacho 04. Esta providencia se aprobó en Sala Cuarta de decisión Ordinaria Nº 032 de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE DIANA PATRICIA HERNÁNDEZ CASTAÑO Magistrada Ponente AUGUSTO RAMÓN CHÁVEZ MARÍN Magistrado PUBLIO MARTÍN ANDRÉS PATIÑO MEJÍA Magistrado (Con aclaración de voto) Esta providencia se firma de forma electrónica a través del aplicativo SAMAI para lo cual podrá validarse en el siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx