REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS - Sala Cuarta de decisión - Magistrada Ponente: Dra. DIANA PATRICIA HERNÁNDEZ CASTAÑO Manizales Caldas, 28 de marzo de 2025 Asunto: Sentencia de única instancia N° 039 Medio de control: Revisión de legalidad o validez de acuerdo Demandante: Departamento de Caldas Demandado: Acuerdo Municipal N°037 de 4 de diciembre de 2024 proferido por el Municipio de Marquetalia (Caldas) Expediente: 17001-2333-000-2025-00043-00 Acta de discusión: No. 032 de la fecha.
I. ASUNTO Cumplidas todas las etapas previstas en la acción de revisión de legalidad o validez de Acuerdo, sin que se observen causales que vicien lo actuado, y cumplidos los presupuestos procesales, la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas dictará en única instancia la sentencia de fondo en este asunto, que en derecho corresponda.
II.
ANTECEDENTES 1. DEMANDA1 El Departamento de Caldas remitió a este Tribunal el Acuerdo Municipal N°037 de 4 de diciembre de 2024 proferido por el Municipio de Marquetalia (Caldas), “Por medio del cual se expide el presupuesto de rentas y recursos de capital y de gastos e inversiones para la vigencia fiscal del 2025, para la administración municipal de Marquetalia Caldas”, con el fin de que se decida sobre la validez de los artículos 14 (parcial), 16 y 18.
Como sustento de la petición, sostiene que, mediante los artículos en mención, el Concejo Municipal está autorizando al alcalde para celebrar todo tipo de contratos, a pesar de que esta potestad la tiene el mandatario en virtud de la Constitución Política y la ley, y solo de manera excepcional requiere habilitación del Concejo Municipal para materializar algunos acuerdos, que se encuentran especificados en la ley o la regulación del Concejo Municipal.
De otro lado, expone que los artículos referidos también facultan al alcalde a modificar el presupuesto municipal, a pesar de que se trata de una potestad privativa del Concejo Municipal, y en caso de requerirse, debe hacerse por la vía de un acuerdo y no directamente mediante decreto por el alcalde. 11ed_demandaane_002demandapdf. Referencia: Sentencia de única instancia Medio de control: Revisión de legalidad o validez de acuerdo Radicación: 17001-2333-000-2025-00043-00 2 de 14 Con base en lo anterior, considera infringidos los artículos 313 numerales 3 y 5, 315 numerales 1 y 5, 345, 347, 352 y 353 de la Constitución Política; 18 numeral 9 y 29 literal g) de la Ley 1551 de 2012; 109 del Decreto 111 de 1996, 8 de la Ley 819 de 2003 y 3 y 4 del Acuerdo Municipal N°021 de 8 de junio de 2024.
2. TRÁMITE PROCESAL Una vez repartido el asunto, se avocó su conocimiento2 y se fijó en lista el proceso por diez (10) días, conforme a lo dispuesto en el numeral 1° del artículo 121 del Decreto 1333 de 1986. Término en el cual se pronunció el Municipio de Marquetalia (Caldas), mientras que el Concejo Municipal guardó silencio3. 3.
CONTESTACIÓN. MUNICIPIO DE MARQUETALIA4 Manifestó su oposición a la declaratoria de invalidez del texto en revisión, manifestando inicialmente que, si bien en la parte inicial de la demanda se acusan de invalidez los artículos 14, 16 y 18 del Acuerdo Municipal N°037 de 2024, la argumentación de la demanda únicamente cuestiona los dos primeros.
Respecto al artículo 14, menciona que debe permanecer en el ordenamiento jurídico, reconociendo que la potestad contractual del municipio está en cabeza del alcalde y que solo por excepción, requiere facultades del Concejo Municipal, como lo establece la Ley 1551 de 2012. Por lo tanto, considera intrascendente anular esta norma, pues no va en contravía de las facultades que tienen los alcaldes municipales.
Y en cuanto al artículo 16, considera que no existe norma que prohíba autorizar al alcalde para modificar el presupuesto municipal, pues ello se permite incluso tratándose de aplazamientos o reducciones del presupuesto, por lo que la disposición acusada, de conformidad con el principio de utilidad en la interpretación, debe entenderse en armonía de los artículos 76, 77, 79, 80 a 84 del Decreto Nacional 111 de 1996, por lo tanto, lo expuesto por el Departamento de Caldas no es suficiente para expulsar del ordenamiento jurídico este artículo.
III. CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política y el artículo 82 de la Ley 136 de 1994 en concordancia con los artículos 118 y siguientes del Decreto 1333 de 1986, y artículo 151 Nº2 del CPACA, corresponde a la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas decidir en única instancia la solicitud de revisión de Acuerdo, por lo tanto, se procede a emitir Sentencia, teniendo en cuenta los siguientes: 2.
Problema Jurídico Le corresponde a la Sala determinar si ¿el artículo 14 del Acuerdo Municipal N°037 de 4 de diciembre de 2024 expedido por el Concejo Municipal de Marquetalia (Caldas), desconoce el ordenamiento jurídico por haber autorizado al alcalde para celebrar todo tipo de convenios? 24Autoadmitedem_ADMITEDEM_Val202500043AdmiteDe(.pdf) NroActua 4. 310AlDespachocon_AlDespacho_009ConstanciaSecreta(.pdf) NroActua 12. 4 7_MemorialWeb_Alegatos-ALEGATOSVALIDEZ202(.pdf) NroActua 10.
Referencia: Sentencia de única instancia Medio de control: Revisión de legalidad o validez de acuerdo Radicación: 17001-2333-000-2025-00043-00 3 de 14 Así mismo, corresponde dilucidar si ¿los artículos 14 y 16 de dicho acuerdo infringen el ordenamiento jurídico, por haber autorizado al alcalde municipal a adicionar el presupuesto del Municipio de Marquetalia? Finalmente, corresponde determinar si ¿es procedente realizar el control de legalidad del artículo 18 del mencionado acuerdo municipal? 3.
Tesis El Tribunal Administrativo de Caldas a través de la Sala Cuarta de Decisión sostendrá que el artículo 14 del Acuerdo Municipal N°037 de 4 de diciembre de 2024 proferido por el Municipio de Marquetalia (Caldas), “Por medio del cual se expide el presupuesto de rentas y recursos de capital y de gastos e inversiones para la vigencia fiscal del 2025, para la administración municipal de Marquetalia Caldas” es contrario a derecho, porque autoriza al alcalde para celebrar convenios en forma genérica, a pesar de que dicha autorización solo es necesaria en casos específicos señalados en las normas legales y reglamentarias del Concejo Municipal, pues se trata de una potestad constitucional de los mandatarios municipales como jefes de la administración local.
Así mismo, se sostendrá que los artículos 14 y 16 del Acuerdo demandado infringen el ordenamiento jurídico, al desconocer que la facultad de adicionar el presupuesto municipal es exclusiva del Concejo Municipal, y no puede trasladarse al alcalde, salvo las excepciones expresamente previstas en la ley. Finalmente, no se emitirá pronunciamiento respecto de la legalidad del artículo 18, pues a pesar de incluirse en las pretensiones, el Departamento de Caldas no hizo mención alguna de este artículo en los cargos de invalidez ni desarrolló un concepto de violación, además, revisado su contenido, tampoco guarda relación con los puntos de derecho debatidos en este trámite. 4.
Análisis de los problemas jurídicos En el presente caso, el Departamento de Caldas cuestiona la legalidad de los artículos 14 y 16 del Acuerdo Municipal N°037 de 4 de diciembre de 2024 expedido por el Concejo Municipal de Marquetalia (Caldas), cuyo contenido se reproduce a continuación: “ARTÍCULO CATORCE: Se faculta al alcalde municipal celebrar cualquier clase de Convenios y adicionar y/o modificar las apropiaciones presupuestales, producto de la celebración de convenios durante la vigencia del 2025, en concordancia con el literal g) del numeral 6 del artículo 29 de la Ley 1551 del 06 de julio del 2012.
(…)
ARTÍCULO DIECISÉIS: Facúltese al alcalde municipal de Marquetalia Caldas para adicionar y/o modificar el presupuesto municipal en caso de existir un proceso contractual y este no se adjudique y/o legalice antes del 31 de diciembre del año 2023, de acuerdo al artículo 8 de la Ley 819 del 2003”. En este punto, cabe anotar que, como acertadamente lo menciona el Municipio de Marquetalia en su escrito de contestación, el Departamento de Caldas en sus pretensiones incluyó la solicitud de invalidez del artículo 18 del Acuerdo N°037 de 4 de diciembre de 2024, sin embargo, ninguno de los cargos de la demanda se refiere Referencia: Sentencia de única instancia Medio de control: Revisión de legalidad o validez de acuerdo Radicación: 17001-2333-000-2025-00043-00 4 de 14 a este artículo, además, revisado su contenido5, tampoco guarda relación con los puntos de debate en este trámite, por lo que ante la inexistencia de un planteamiento concreto de invalidez frente a este artículo en particular, la Sala se abstendrá de pronunciarse sobre su legalidad.
A continuación, se pasa al desarrollo de los cargos planteados contra los artículos 14 y 16 del Acuerdo N°037 de 4 de diciembre de 2024. El Departamento de Caldas cuestiona el artículo 14 del mencionado acuerdo, aludiendo que el alcalde municipal no requiere una autorización genérica para contratar, pues se trata de una facultad que le otorgan la Constitución y la ley, y que solo de forma excepcional, requiere esta habilitación del Concejo Municipal en los precisos casos señalados en las normas legales y reglamentarias del propio Concejo Municipal.
Así mismo, refiere que, tanto el artículo 14 como el 16, autorizan al alcalde para modificar el presupuesto municipal a través de adiciones presupuestales, competencia que corresponde de forma privativa al Concejo Municipal y no puede ser trasladada al alcalde municipal. 4.1 Autorización al alcalde para celebrar contratos El Departamento de Caldas refiere que los asuntos en los cuales el alcalde municipal requiere autorización expresa del Concejo municipal para suscribir contratos están expresamente determinados en la ley como una excepción, por lo que, en lo demás, no le es dable al Concejo conferir dicha autorización, elemento que sirve de base para solicitar la declaratoria de invalidez del artículo 14 del Acuerdo N°037 de 4 de diciembre de 2024.
En efecto, el artículo 313 de la Constitución Política establece en su numeral 3 que es atribución del Concejo Municipal “Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo”, norma que debe leerse en armonía con la disposición que contiene aquellos casos en los cuales resulta necesaria dicha habilitación de la corporación pública municipal.
Sobre este punto, el artículo 32 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, establece en el parágrafo 4°: “(…)
PARÁGRAFO 4 o. De conformidad con el numeral 3° del artículo 313 de la Constitución Política, el Concejo Municipal o Distrital deberá decidir sobre la autorización al alcalde para contratar en los siguientes casos: 1. Contratación de empréstitos. 2. Contratos que comprometan vigencias futuras. 3. Enajenación y compraventa de bienes inmuebles. 4.
Enajenación de activos, acciones y cuotas partes. 5. Concesiones. 6. Las demás que determine la ley.” A su turno, la Corte Constitucional6 precisa que la hermenéutica de estas normas debe darse en un marco de razonabilidad, sin pasar por alto que desde el mismo texto constitucional (art. 315 num. 5), al alcalde le corresponde dirigir la acción administrativa municipal, por lo que, en términos generales, tiene la potestad 5 “ARTICULO DIECIOCHO: La Administración municipal en cabeza de la Secretaría de Hacienda, elaborará y/o adoptará las Reservas Presupuestales y las Cuentas por Pagar, con corte al 31 de diciembre del 2024, antes del 20 de enero de la vigencia fiscal 2025, en concordancia con el Estatuto Orgánico del Presupuesto Nacional y municipal vigente” 6 Sentencia C-738 de 2001, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
Referencia: Sentencia de única instancia Medio de control: Revisión de legalidad o validez de acuerdo Radicación: 17001-2333-000-2025-00043-00 5 de 14 contractual de dicha entidad territorial, y solo requiere acudir a la autorización del Concejo Municipal en los casos explícitamente señalados en las normas. Así se pronunció en esa oportunidad: “No podrán los Concejos, so pretexto de reglamentar el tema de las autorizaciones, extralimitarse en sus atribuciones e intervenir sobre la actividad contractual propiamente dicha; dirección que corresponde al alcalde, en tanto jefe de la acción administrativa del municipio, de conformidad con el artículo 315-3 de la Carta.
Asimismo, deberán tener en cuenta los Concejos Municipales que, en tanto función administrativa, la atribución debe ser ejercida en forma razonable y proporcionada, respetando lo dispuesto en el artículo 209 constitucional; y que no se puede interpretar dicha norma en forma tal que se obligue al alcalde a solicitar autorizaciones del Concejo Municipal en todos los casos en que vaya a contratar, sino únicamente en los que tal corporación disponga, en forma razonable, mediante un reglamento que se atenga a la Carta Política.”.
En cuanto a las normas locales invocadas como infringidas, los artículos 3 y 4 del Acuerdo N°021 de 8 de junio de 2024 “Por medio del cual el honorable Concejo Municipal de Marquetalia Caldas reglamenta las facultades al alcalde municipal para contratar”7, establecen: “ARTICULO TERCERO: Los contratos y/o convenios inter-administrativos y/o con entidades del Estado que celebre el alcalde Municipal a nombre y en representación del Municipio de Marquetalia o con entidades gremiales que presten ayuda económica de cofinanciación al Municipio, con recursos no reembolsables, no requieren de la autorización del Concejo; siempre que los aportes del municipio no super (sic) el 40% del valor total del convenio.
ARTICULO CUARTO: el alcalde municipal de Marquetalia Caldas, requerirá de autorización previa y expresa del Concejo Municipal mediante acuerdo, en los contratos y convenios señalados taxativamente en las normas Nacionales vigentes, especialmente en lo descrito en el artículo 18 parágrafo 4 de la Ley 1551 que modificó el artículo 32 de la Ley 136 de 1994, y en los demás casos que así lo determinen las leyes y los acuerdos municipales: a. contratación de empréstitos b. contratos que comprometan vigencias futuras c. enajenación y compra venta de bienes inmuebles d. enajenación de activos, acciones y cuotas partes e. concesiones. f. Cuando se comprometa al Municipio en la creación de empresas o en su participación accionaria o similar. g. Cuando se comprometa el uso del espacio público o el usufructo de bienes municipales h. Cuando el contrato o convenio incluya o repercuta en cobro de derechos o contribuciones a los ciudadanos i. Cuando el contrato o convenio incluya o repercuta en modificación de estructuras tarifarias en materia de servicios públicos domiciliarios j. en los contratos, convenios y acuerdos de voluntades que superen quinientos (500) salarios mínimos mensuales legales vigentes k. Los demás que determine la ley”. 7 1ED_DemandaAne_002Demandapdf(.pdf) NroActua 2, págs. 58-59.
Referencia: Sentencia de única instancia Medio de control: Revisión de legalidad o validez de acuerdo Radicación: 17001-2333-000-2025-00043-00 6 de 14 En este sentido, el Tribunal8 venía interpretando que, el hecho de que el Concejo Municipal dispusiera de forma genérica mediante un Acuerdo Municipal autorizar al alcalde para celebrar contratos, no iba en contravía del ordenamiento jurídico, pues simplemente estaba reiterando una facultad que por naturaleza corresponde a los mandatarios locales y tampoco desconoce, controvierte ni refuta las disposiciones normativas que exigen autorización del Concejo Municipal en casos puntuales.
Sin embargo, de modo más reciente este Tribunal ha considerado necesario un control judicial más restrictivo a esta facultad genérica otorgada por los Concejos Municipales a los alcaldes, porque este tipo de autorizaciones podrían representar una limitación a la potestad contractual que, por regla general, le asiste al alcalde municipal.
Así lo expuso esta Corporación en fallo de 14 de marzo de 2025: “De conformidad con las normas y jurisprudencia expuesta, para esta Sala de Decisión, la facultad para autorizar al alcalde para la celebración de contratos solo procede frente a los asuntos contractuales expresamente reglamentados y autorizados por el Concejo Municipal; y de acuerdo con el parágrafo cuarto del artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, el Concejo municipal debe decidir sobre la autorización al alcalde para contratar en los casos expresamente señalados como la contratación de empréstitos, contratos que comprometan vigencias futuras, enajenación y compraventa de bienes inmuebles, enajenación de activos, acciones y cuotas partes y, concesiones; sin que en el artículo 14 del acuerdo que se cuestiona se haga referencia a uno de éstos casos.
Baste lo expuesto para concluir que, al no determinarse en el artículo 14 del Acuerdo número 010 de 24 de noviembre de 2024 en qué casos particulares se facultaba al alcalde para suscribir contratos y convenios; y contrario a ello, dice el acuerdo que lo faculta para celebrar cualquier clase de convenios”; así como por cuanto la facultad del alcalde para suscribir contratos es de índole legal, excediendo con dicha autorización las facultades conferidas en el ejercicio de sus competencias, atando al ejecutivo municipal a una facultad restrictiva durante la vigencia 2025, que por Ley ya tiene conferida, motivos por los cuales hay lugar a declarar la invalidez del artículo catorce del Acuerdo número 010 de 24 de noviembre de 2024, “Por el cual se expide el presupuesto general de rentas y recursos de capital y gastos e inversiones para la vigencia fiscal del 2025, para la administración municipal de Samaná, Caldas”, como se dirá en la parte resolutiva de esta sentencia.”9 De hecho, la Magistrada Ponente de esta sentencia aclaró el voto10 en fallo proferido por el Magistrado Fernando Alberto Álvarez Beltrán con antelación, recogiendo la postura que inicialmente traía esta Corporación, y a la que se hizo alusión en párrafos anteriores.
En ese orden de ideas, la autorización otorgada de manera genérica al alcalde municipal para suscribir todo tipo de convenios, contenida en el artículo 14 del Acuerdo N°037 de 4 de diciembre de 2024 infringe el ordenamiento jurídico, pues dicha autorización únicamente procede de manera puntual frente a los casos en los que la ley expresamente la exige, o aquellos establecidos de forma razonable en la reglamentación expedida por el Concejo Municipal, pero no en forma abstracta o 8 Tribunal Administrativo de Caldas, sentencia de 18 de octubre de 2024, M.P. Diana Patricia Hernández Castaño, Exp. 170012333000-2024-00139-00, Actor: Departamento de Caldas, Accionado: Municipio de Victoria: Tribunal Administrativo de Caldas, sentencia de 25 de octubre de 2024, M.P. Diana Patricia Hernández Castaño, Exp. 170012333000-2024-00164-00, Actor: Departamento de Caldas, Accionado: Municipio de Marquetalia. 9 Tribunal Administrativo de Caldas, sentencia de 14 de marzo de 2025, Magistrado Ponente: Fernando Alberto Álvarez Beltrán, Radicado: 17001-2333-000-2025-00040-00, Actor: Departamento de Caldas, Accionado: Municipio de Samaná. 10 Aclaración de voto de 25 de noviembre de 2025, frente a la sentencia N°220 proferida dentro del proceso 7001-2333- 000-2024-00234-00, Accionante: departamento de Caldas, Accionado: Municipio de Norcasia.
Referencia: Sentencia de única instancia Medio de control: Revisión de legalidad o validez de acuerdo Radicación: 17001-2333-000-2025-00043-00 7 de 14 genérica como se hizo en esta oportunidad, razón por la cual el cargo planteado está llamado a prosperar. 4.2 Competencia para la modificación del presupuesto. En este punto, ha sostenido esta Sala de tiempo atrás11 que, el artículo 313 numeral 5 de la Constitución establece que una de las principales funciones del Concejo Municipal, en lo que concierne al asunto de la referencia, es la de ‘Dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos’.
Entretanto, el artículo 345 de la Constitución establece: “En tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al tesoro que no se halle incluida en el de gastos. Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las Asambleas departamentales, o por los Concejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto” (Destacado del Tribunal).
También del texto constitucional es preciso referir que el artículo 352 prescribe: “Además de lo señalado en esta Constitución, la Ley Orgánica del Presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar” (Destacado del Tribunal).
En línea con lo discurrido, el proceso de formación, aprobación y modificación del presupuesto nacional está previsto en las normas del Estatuto Orgánico de Presupuesto contenido en el Decreto 111 de 1996, la cual regula que cualquier cambio a los montos aprobados por el Congreso debe hacerse mediante una ley, y que el Gobierno Nacional únicamente puede asumir esta competencia en los estados de excepción. Los artículos 79, 80, y 88 del aludido estatuto disponen sobre este punto: “ARTICULO 79.
Cuando durante la ejecución del Presupuesto General de la Nación se hiciere indispensable aumentar el monto de las apropiaciones, para complementar las insuficientes ampliar los servicios existentes o establecer nuevos servicios autorizadas por la ley, se pueden abrir créditos adicionales por el Congreso o por el Gobierno, con arreglo a las disposiciones de los artículos siguientes (Ley 38/89, artículo 65).
ARTICULO 80. El Gobierno Nacional presentará al Congreso Nacional, proyectos de ley sobre traslados y créditos adicionales al presupuesto, cuando sea indispensable aumentar la cuantía de las apropiaciones autorizadas inicialmente o no comprendidas en el presupuesto por concepto de gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública e inversión (Ley 38/89 artículo 66;
Ley 179/94 artículo 55 inciso 13 y 17). (…) 11 Tribunal Administrativo de Caldas, sentencia de 14 de junio de 2024, Rad. 17001233300020240001400M.P. Augusto Morales Valencia, Actor: Departamento de Caldas, Accionado: Municipio de Anserma. Referencia: Sentencia de única instancia Medio de control: Revisión de legalidad o validez de acuerdo Radicación: 17001-2333-000-2025-00043-00 8 de 14 ARTICULO 88.
Los créditos adicionales al presupuesto de gastos no podrán ser abiertos por el Congreso sino a solicitud del Gobierno, por conducto del Ministro de Hacienda y Crédito Público”. El ordenamiento constitucional, al igual que las normas orgánicas de presupuesto que resultan aplicables a las entidades territoriales a voces del artículo 353 Superior, estipulan la regla de competencia según la cual el Concejo Municipal es el órgano que en el caso de los municipios, tiene la función de expedir el presupuesto anual, como también, la de disponer sus modificaciones, y cuando ello responda a la necesidad de aumentar el monto de las apropiaciones inicialmente aprobadas, la vía adecuada para dicho incremento presupuestal es la de un Acuerdo, a instancias del Ejecutivo Municipal.
Por ende, para los efectos de este examen de validez de normas, se determina que en principio y, por regla general, los alcaldes no pueden modificar directamente el presupuesto mediante decreto, función consagrada exclusivamente al Concejo Municipal, como lo ha expuesto el Consejo de Estado. Así se ha expresado sobre el particular: “VI.2.3.
De la competencia de los concejales para adicionar el presupuesto (…) El presupuesto municipal no está concebido en una forma pétrea, ya que, por diferentes motivos pueden surgir situaciones que ameriten su modificación o adición. De ahí la existencia de normas que permitan adicionarlo, como las que se encuentran incorporadas en el Estatuto Orgánico del Presupuesto, artículos 76 y ss., las cuales son aplicables a los entes territoriales en virtud de lo dispuesto por los artículos 352 y 353 de la Constitución Política y 109 del mismo estatuto.
En tal sentido el artículo 352 Constitucional, establece que para el manejo de sus recursos las autoridades nacionales y territoriales, además de aplicar las normas constitucionales pertinentes deben ceñirse al Estatuto Orgánico del presupuesto, que se encuentra consagrado en el Decreto 111 de 1996 cuyo artículo 80 dispone que “El Gobierno Nacional presentará al Congreso Nacional, proyectos de ley sobre traslados y créditos adicionales al presupuesto, cuando sea indispensable aumentar la cuantía de las apropiaciones autorizadas inicialmente o no comprendidas en el presupuesto por concepto de gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública e inversión”.
De las normas aludidas anteriormente, se extrae que la competencia para aprobar, modificar o adicionar el presupuesto de rentas y gastos del municipio radica en el Concejo Municipal a iniciativa del Alcalde, teniendo en cuenta los principios constitucionales y los de la Ley Orgánica del presupuesto. Es evidente que la materia del Acuerdo cuestionado corresponde a un tema de índole presupuestal, función que, como lo establecen las normas reseñadas, es propia de los Concejos Municipales, por lo que, puede decirse que aquél se expidió conforme a la Constitución y la Ley” (Destacado del Tribunal).
En análogo sentido se ha manifestado la Corte Constitucional, a tal punto de que únicamente ha avalado la posibilidad de que los alcaldes efectúen modificaciones al presupuesto municipal en situaciones excepcionales, por ejemplo, la emergencia sanitaria decretada a raíz de la pandemia del COVID-19, posibilidad que fue expresamente consagrada en el Decreto Legislativo 461 de 2020 y circunscrita a dicho contexto, o la existencia de autorización expresa de los Concejos Municipales para estos efectos, que también ha de entenderse dentro de este marco de estados de excepción. En la sentencia C-186 de 2020, la Corte Constitucional examinó la constitucionalidad del decreto legislativo en mención, oportunidad en la que se Referencia: Sentencia de única instancia Medio de control: Revisión de legalidad o validez de acuerdo Radicación: 17001-2333-000-2025-00043-00 9 de 14 pronunció acerca de las competencias en materia de modificación de normas presupuestales de orden local: “(…) Lo anterior está en plena armonía con lo previsto en el artículo 353 constitucional, de acuerdo con cuyas voces los principios y disposiciones para la elaboración, aprobación y ejecución del presupuesto nacional “se aplicarán, en lo que fuere pertinente, a las entidades territoriales”, de lo cual se deduce que tales principios y disposiciones no tienen una inflexibilidad tal que dé al traste con la autonomía territorial, pero que deberán ser tenidos en cuenta por (i) las asambleas departamentales al ejercer la atribución contenida en los artículos 300-5 de la Constitución y 60-7 del Decreto 1222 de 1986 que las faculta para “expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos del departamento, con base en el proyecto presentado por el Gobernador y de acuerdo con las correspondientes normas legales” y también por (ii) los Concejos distritales y municipales que, según los artículos 313-5 de la Constitución y 32-9 de la Ley 136 de 1994, deben “Dictar las normas de presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos, el cual deberá corresponder al plan municipal o distrital de desarrollo”. 110.
Es claro, entonces, que el principio de legalidad del gasto es aplicable a la aprobación y modificación de los presupuestos de las entidades territoriales, dado que el ya mencionado artículo 345 de la Constitución establece que en tiempos de paz no “podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales o por los s distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto”, norma ésta concordante con lo previsto en los artículos 300.5 y 313.5 superiores que se acaban de mencionar. 111.
Con fundamento en estos preceptos constitucionales, tanto la Corte Constitucional como el Consejo de Estado12 han señalado que en tiempos de paz “la programación, aprobación, modificación y ejecución del presupuesto” de los departamentos, municipios y distritos le corresponde a las corporaciones públicas de elección popular y, específicamente, a las asambleas departamentales y a los Concejos distritales y municipales, mientras que en materia presupuestal las facultades de los gobernadores y alcaldes son, por regla general, de mera ejecución13. 112.
Sin perjuicio de las precisiones que se efectúen en el acápite subsiguiente, es importante precisar, desde ahora, que los artículos 76 a 88 y 109 del Estatuto Orgánico del Presupuesto se refieren al proceso para efectuar las modificaciones al presupuesto y prevén que (i) las modificaciones al presupuesto nacional, departamental, distrital y municipal pueden ser de cuatro tipos: adiciones, traslados, reducciones y aplazamientos y que (ii) en tiempos de paz estas modificaciones no pueden ser efectuadas por el ejecutivo, sino que deben ser aprobadas por los correspondientes órganos de representación popular, es decir, por el Congreso en el caso del presupuesto general de la Nación, por la respectiva asamblea tratándose del presupuesto departamental y por los Concejos distritales y municipales, en el caso de los presupuestos de distritos y municipios (…)” (Destacado del Tribunal).
A modo de recapitulación, el artículo 313 constitucional radica en cabeza de los Concejos Municipales la atribución de expedir el presupuesto anual de rentas y 12 Consejo de Estado, Sección Primera, Sentencia 2013-00477 de agosto 14 de 2014 y Sentencia 2010-00153 de diciembre 3 de 2015, según la cual “De conformidad con lo dispuesto en el artículo 345 constitucional las modificaciones del Presupuesto General de Rentas y Gastos que se requieran deben ser autorizadas por la Corporación Pública de elección popular que corresponda.” 13 En la Sentencia C-365 de 2001 la Corte especificó que “la facultad de ordenación del gasto que tiene el alcalde municipal no es otra cosa que la capacidad para ejecutar el presupuesto local a partir de un programa de gastos aprobado en el presupuesto de la respectiva vigencia fisca.
En el mismo sentido pueden verse las Sentencias C-078 de 1992 y C-1072 de 2002. Referencia: Sentencia de única instancia Medio de control: Revisión de legalidad o validez de acuerdo Radicación: 17001-2333-000-2025-00043-00 10 de 14 gastos de los municipios, y al unísono con esta prerrogativa, también se comprende la competencia para realizar modificaciones al presupuesto cuando las circunstancias así lo ameriten, potestad que en todo caso se da a iniciativa del alcalde municipal.
Dichas reglas constitucionales encuentran desarrollo en el Decreto 111 de 1996, que reitera, que aun cuando son permitidas las modificaciones orientadas al aumento de las apropiaciones iniciales del presupuesto, tales como adiciones o traslados, estas proceden en el caso de los municipios, siguiendo la regla de competencia del Concejo Municipal y por iniciativa del respectivo mandatario.
Este postulado no resulta absoluto ni irrestricto, como lo reconoce la Corte Constitucional en la sentencia mencionada, pues existe la posibilidad excepcional de que el alcalde adopte modificaciones al presupuesto municipal mediante decreto, potestad que responde a situaciones especiales que se concretan en los siguientes casos: (i) La habilitación prevista para los estados de excepción, como ocurrió en su momento con el Decreto Legislativo 461 de 2020, dictado en el marco de la emergencia sanitaria suscitada por la pandemia del COVID-19, que permitía a los alcaldes modificar directamente el presupuesto municipal vía decreto;
(ii) Los eventos previstos en el literal g) del artículo 91 de la Ley 136 de 1994, con la modificación de que fue objeto por el artículo 29 de la Ley 1551 de 201214, referidos principalmente a los recursos de cofinanciación y cooperación internacional. Finalmente, de modo más reciente, la Corte Constitucional en la sentencia C-036 de 202315, esquematizó los tipos de movimientos presupuestales posteriores a la aprobación del presupuesto, así como la competencia para llevarlos a cabo: Tipología de operaciones presupuestales posteriores a la aprobación del presupuesto16 (…) Desde la perspectiva del gasto Adiciones Tipología general Las adiciones, como tipología general, incluyen las operaciones en las que se aumenta la cuantía de una apropiación ya aprobada o se crea una nueva partida de gasto.
Para el efecto, el Gobierno propone, por regla general, ante el Congreso la creación y aprobación de un crédito adicional salvo que se trate de créditos abiertos mediante contracréditos a la ley de apropiaciones. Los créditos adicionales hacen referencia a la creación de nuevos rubros en el presupuesto de gastos mediante: (i) créditos extraordinarios, que corresponden a la creación de una partida de gasto que no estaba prevista en el proyecto original; y (ii) Artículo 345 de la Carta Política Artículo 79 a 82 del EOP Artículo 67 de la Ley 38 de 1989 14 “(…) g) Incorporar dentro del presupuesto municipal, mediante decreto, los recursos que haya recibido el tesoro municipal como cofinanciación de proyectos provenientes de las entidades nacionales o departamentales, o de cooperación internacional y adelantar su respectiva ejecución. Los recursos aquí previstos así como los correspondientes a seguridad ciudadana provenientes de los fondos territoriales de seguridad serán contratados y ejecutados en los términos previstos por el régimen presupuestal.
Una vez el ejecutivo incorpore estos recursos deberá informar al Concejo Municipal dentro de los diez (10) días siguientes (…)”. 15 Corte Constitucional. Magistrada Ponente: Natalia Ángel Cabo. Sentencia C-036 de 2023. 16 Elaboración del despacho de la magistrada sustanciadora con fundamento en la Constitución Política, el Estatuto orgánico del presupuesto y las sentencias C-357 de 1994, C-685 de 1996, C-192 de 1997, C-196 de 2001, C-06 de 2012.
Referencia: Sentencia de única instancia Medio de control: Revisión de legalidad o validez de acuerdo Radicación: 17001-2333-000-2025-00043-00 11 de 14 créditos suplementales, en los que se aumenta la cuantía de una apropiación ya aprobada 17. Creación de nueva partida de gasto (Ley) En esta operación se crea una partida de gasto que no estaba prevista en el presupuesto original 18.
Esta operación genera la apertura de créditos extraordinarios. De acuerdo con el artículo 80 del EOP, el Gobierno Nacional presentará al Congreso Nacional, proyectos de ley sobre créditos adicionales al presupuesto19. Artículo 345 de la Carta Política Artículo 79 a 82 del EOP Artículo 2.8.1.9.6. del Decreto 1068 de 2015 Aumento de una partida (Ley) En esta operación se aumenta la cuantía de una determinada apropiación mediante créditos suplementales20.
De acuerdo con el artículo 80 del EOP, el Gobierno Nacional presentará al Congreso Nacional proyectos de ley sobre traslados y créditos adicionales al presupuesto. Artículo 345 de la Carta Política Artículo 79 a 82 del EOP artículo 2.8.1.9.6. del Decreto 1068 de 2015 Recursos de asistencia y cooperación internacional (Decreto) Los recursos de asistencia o cooperación internacional de carácter no reembolsables se incorporan al presupuesto general de la Nación mediante decreto del gobierno. La destinación de estos recursos está determinada por las estipulaciones en los convenios o acuerdos internacionales que los originen y estarán sometidos a la vigilancia de la Contraloría General de la República.
Artículo 33 del EOP Traslados Tipología general En estas operaciones se disminuye el monto de una apropiación con el fin de aumentar otra partida21. Los traslados pueden tener diferentes modalidades, pues pueden consistir, entre otros, en la modificación de los montos asignados entre secciones (entidades públicas), la alteración en el destino de los diferentes tipos de presupuesto (funcionamiento, inversión, servicio de la deuda), y la modificación en el destino de los recursos entre programas y/o subprogramas.
El procedimiento para adelantar traslados varía según si se altera la partida global definida por el Congreso destinada a funcionamiento, servicio de la deuda, programa y subprograma22. Artículos 60, 64, 80 y 82 del EOP Artículo 67 de la Ley 38 de 1989 17 Este tipo de créditos están regulados en el artículo 80 del EOP que compiló y modificó las reglas de la Ley 38 de 1989, art. 66 y la Ley 179 de 1994, art. 55, incs. 13 y 17. 18 Sentencia C-685 de 1996. 19 Con la excepción ya referida, descrita en el artículo 81 del EOP, sobre contra créditos.
Artículo 81 del EOP. 20 Ibidem. 21 Sentencia C-685 de 1996. 22 Según el Manual de Inversión Pública Nacional del DNP, hay 3 tipos de traslados presupuestales: (i) Traslados ordinarios: Es un traslado presupuestal motivado por una justificación técnica y económica en el que se contracreditan los recursos de libre afectación de un proyecto de inversión para acreditarlos a otro;
(ii) Vigencias expiradas: Es un traslado municipal que se hace para responder a los compromisos u obligaciones adquiridos por la entidad en una vigencia anterior, con el lleno de los requisitos legales, para la cual no se hubiere constituido la reserva presupuestal o la cuenta por pagar correspondiente, o cuando a pesar de haberse constituido, su pago no se hubiese realizado.
Así, se contracreditan recursos de libre afectación para acreditarlos a un nuevo rubro presupuestal identificado con la leyenda “Pasivos exigibles -Vigencias expiradas”; y (iii) Cambio de fuente: Es un traslado presupuestal mediante el cual por razones de financiamiento o por cierre de operaciones de crédito se cambia el recurso que financia un proyecto de Referencia: Sentencia de única instancia Medio de control: Revisión de legalidad o validez de acuerdo Radicación: 17001-2333-000-2025-00043-00 12 de 14 Traslados que no alteran la partida global definida por el Congreso destinada a funcionamiento, servicio de la deuda programa y subprograma (Decreto) Los traslados que no modifican la partida global definida por el Congreso de la República se adelantan por vía administrativa a través de contracréditos.
Así, por ejemplo, si el traslado se mantiene en rubros que mantienen la destinación a funcionamiento, servicio de la deuda, programa o subprograma se puede efectuar el traslado correspondiente por vía administrativa. Artículo 81 del EOP Artículo 67 de la Ley 38 de 1989 Traslados que alteran la partida global definida por el Congreso destinada a funcionamiento, servicio de la deuda, programa y subprograma (Ley) Los traslados que modifican la partida global definida por el Congreso destinada a funcionamiento, servicio de la deuda, programa y subprogramas deben ser efectuados mediante ley presentada por el Gobierno al Congreso de la República.
Así, por ejemplo, si el traslado se adelanta desde un rubro correspondiente a funcionamiento hacia un rubro correspondiente al servicio de deuda pública se requiere el trámite de una ley para efectuar el traslado. Artículo 80 del EOP Traslados fusión de órganos o traslado de funciones entre órganos (Decreto) Cuando se fusionen órganos o se trasladen funciones de uno a otro, el Gobierno Nacional, mediante decreto, hará los ajustes correspondientes en el presupuesto para dejar en cabeza de los nuevos órganos o de los que asumieron las funciones, las apropiaciones correspondientes para cumplir con sus objetivos.
Estos traslados no pueden aumentar las partidas globales por funcionamiento, inversión y servicio de la deuda aprobadas por el Congreso de la República. Artículo 86 del EOP Traslados Fondo de Compensación Interministerial (Resolución) Para atender faltantes de apropiación en gastos de funcionamiento de los órganos y para los casos en que el presidente de la República y el consejo de ministros califiquen de excepcional urgencia, el ministro de hacienda puede efectuar traslados con cargo a este fondo.
Los traslados se mantienen en el presupuesto de funcionamiento. Artículo 87 del EOP Otras operaciones Reducciones (Decreto) Corresponden a la reducción del monto de una apropiación aprobada en el presupuesto correspondiente por las razones descritas en el artículo 76 del EOP23. Las reducciones se adelantan directamente por el Gobierno nacional.
Artículo 76 del EOP En ese orden de ideas, la jurisprudencia en cita recoge las reglas constitucionales y legales en materia de movimientos presupuestales, indicando de manera expresa y categórica que tratándose de la creación de nuevas partidas de gastos no inversión sin modificar en sus totales los niveles rentísticos del presupuesto de ingresos del Presupuesto General de la Nación. https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Inversiones%20y%20finanzas%20pblicas/Documentos%20GFT/1.%20Bases%20pa ra%20la%20Gesti%C3%B3n.pdf 23 De acuerdo con el artículo 76, esta operación procede cuando: “ el Ministerio de Hacienda y Crédito Público estimare que los recaudos del año puedan ser inferiores al total de los gastos y obligaciones contraídas que deban pagarse con cargo a tales recursos; o que no fueren aprobados los nuevos recursos por el Congreso o que los aprobados fueren insuficientes para atender los gastos a que se refiere el artículo 347 de la Constitución Política; o que no se perfeccionen los recursos del crédito autorizados: o que la coherencia macroeconómica así lo exija.” Referencia: Sentencia de única instancia Medio de control: Revisión de legalidad o validez de acuerdo Radicación: 17001-2333-000-2025-00043-00 13 de 14 previstas en el presupuesto original, dicha modificación hace parte de aquellas que corresponden al Concejo en el caso de los municipios y no al Alcalde municipal, quien por el contrario, solo puede realizar por decreto algunas operaciones presupuestales, tales como reducciones o aplazamientos, o los traslados entre rubros siempre y cuando no modifiquen las partidas globales aprobadas por el órgano de representación popular.
En similar sentido, el artículo 79 del Decreto 111 de 1996 instituye que el ejecutivo local debe presentar ante el Concejo Municipal el proyecto sobre créditos adicionales al presupuesto, siguiendo la regla establecida para las modificaciones presupuestales en el orden nacional. Así las cosas, a partir de lo anterior, en especial lo derivado de los artículos 345 a 347 del texto fundamental y el Decreto 111 de 1996, y salvo las mencionadas excepciones, le está vedado a los alcaldes municipales adoptar modificaciones en el presupuesto municipal para adicionarlo, por tratarse de una función propia del Concejo Municipal, tal como lo afirma el Departamento de Caldas.
En virtud del marco jurídico referido, los artículos 14 y 16 del Acuerdo municipal N°037 de 4 de diciembre de 2024 proferido por el Municipio de Marquetalia (Caldas), resultan contrarios a derecho, porque desconocen que la competencia para modificar el presupuesto municipal, tratándose de la operación de adición es exclusiva del Concejo Municipal y no del alcalde, ni puede ser transferida a este, aspecto que vicia de invalidez dichos apartados normativos, conforme habrá de declararse en la parte resolutiva de esta providencia. 5.
Conclusión La Sala Cuarta de Decisión concluye que los artículos 14 y 16 del Acuerdo Municipal N°037 de 4 de diciembre de 2024 proferido por el Municipio de Marquetalia (Caldas), “Por medio del cual se expide el presupuesto de rentas y recursos de capital y de gastos e inversiones para la vigencia fiscal del 2025, para la administración municipal de Marquetalia Caldas” son contrarios a derecho.
En el caso del artículo 14, por cuanto desconoce que el alcalde no requiere una autorización genérica para celebrar contratos, pues cuenta con esta facultad en virtud de la Constitución y la ley, y solo debe obtener dicha autorización en casos específicos, señalados expresamente en la norma o según la reglamentación proferida por el Concejo Municipal, pero no de manera general, como se hace en el artículo mencionado.
Y tanto el artículo 14, como el artículo 16, desconocen el ordenamiento jurídico, porque la adición presupuestal es una función privativa del Concejo Municipal que no puede ser entregada al alcalde, tal como se hace en ambos textos al ordenar adicionar apropiaciones presupuestales. En mérito de lo expuesto, la SALA CUARTA DE DECISIÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR la invalidez de los artículos 14 y 16 del Acuerdo Municipal N°037 de 4 de diciembre de 2024 proferido por el Municipio de Marquetalia (Caldas), Referencia: Sentencia de única instancia Medio de control: Revisión de legalidad o validez de acuerdo Radicación: 17001-2333-000-2025-00043-00 14 de 14 “Por medio del cual se expide el presupuesto de rentas y recursos de capital y de gastos e inversiones para la vigencia fiscal del 2025, para la administración municipal de Marquetalia Caldas”, por las consideraciones expuestas.
SEGUNDO: NEGAR la pretensión de invalidez del artículo 18 del mencionado acuerdo municipal, por las consideraciones expuestas.
TERCERO: De una vez se ordena la expedición de las copias auténticas que de esta providencia soliciten las partes intervinientes.
CUARTO: Comunicar el presente proveído al señor presidente del Concejo Municipal de Marquetalia y al señor alcalde Municipal para los fines que se estimen pertinentes.
QUINTO: En firme la presente decisión, archivar el expediente, previas las anotaciones pertinentes en la Sede Electrónica de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Colombia SAMAI y en la base de datos del despacho 04. Esta providencia se aprobó en Sala Cuarta de decisión Ordinaria Nº 032 de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE DIANA PATRICIA HERNÁNDEZ CASTAÑO Magistrada Ponente AUGUSTO RAMÓN CHÁVEZ MARÍN Magistrado PUBLIO MARTÍN ANDRÉS PATIÑO MEJÍA Magistrado Esta providencia se firma de forma electrónica a través del aplicativo SAMAI para lo cual podrá validarse en el siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx