SIGCMA Tribunal Administrativo de Córdoba Sala Sexta de Decisión Magistrada Ponente: Luz Elena Petro Espitia Montería, catorce (14) de marzo del año dos mil veinticinco (2025) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 23-001-33-33-009-2022-00085-01 Demandante: María Teresa Díaz López Demandado: Nación – MinEducación-Fomag, Fiduprevisora S.A y Municipio de Montería. Tema: Sanción moratoria por no pago oportuno de las cesantías (parciales o definitivas) Decisión: Revocar sentencia de primera instancia. El Tribunal procede a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia anticipada de fecha 25 de septiembre de 2024 emitida por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Montería, mediante la cual negó las pretensiones de la demanda.
En cuanto a los antecedentes, se limitarán a la información estrictamente necesaria para resolver en segunda instancia. I. Antecedentes 1) La demanda. Se reclama el reconocimiento y pago de sanción por mora establecida en la Ley 1071 de 2006, y demás normas complementarias. Así mismo, solicita que el valor que sea reconocido sea debidamente indexado conforme la fecha de pago.
Solicitud del pago de cesantías: 26 de julio de 2017 Expedición del acto de reconocimiento: 5 de diciembre de 2017 Pago efectivo: 19 de junio de 2018 Días de mora reclamados: 236 Fecha de reclamación de la sanción moratoria: 7 de septiembre de 2020 2) Contestación de la demanda. 2.1. Nación -MinEducación -FOMAG: Contestó la demanda oponiéndose a la prosperidad de todas las pretensiones. 2.2.
Municipio de Montería: Contestó la demanda oponiéndose a la prosperidad de todas las pretensiones. 2.3. Fiduprevisora S.A: No se pronunció en esta oportunidad. 3) La sentencia apelada. El juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Montería emitió sentencia de primera instancia el día 25 de septiembre de 2024, mediante la cual resolvió negar las pretensiones de la demanda, esto con fundamento en lo siguiente: Fecha en el actor radicó la petición de pago de cesantías. 26 de julio de 2017 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente nro. 23-001-33-33-009-2022-00085-01. 2 Fecha de reconocimiento de las cesantías. 5 de diciembre de 2017 Fecha en que fueron puestas a disposición las cesantías. 19 de junio de 2018 Fecha en la que el demandado debió realizar el pago efectivo de cesantías solicitadas.
(70 días hábiles a partir de la solicitud) 7 de noviembre de 2017 Fecha en la que inicia la mora en el pago de la obligación. 8 de noviembre de 2017 Fecha en la que finaliza la mora en el pago de la obligación. 18 de junio de 2018 Días de mora causados 223 Ahora bien, en virtud de lo anterior, el juzgado en primera instancia alego la existencia de la sanción por mora a cargo del FOMAG.
No obstante, expresó que la misma fue pagada a la parte actora el día 27 de julio de 2020, por lo que, luego del análisis encontró que el pago realizado por ese rubro al demandante fue superior al cálculo realizado por el despacho, constatando que se pagó en su totalidad la sanción generada por el pago tardío de las cesantías a la demandante.
En virtud de ello, indicó que no había lugar a reconocer el pago de la sanción moratoria pagada, por cuanto, esos valores fueron pagados a la demandada. En consecuencia, negó las pretensiones de la demanda. 4) Recurso de apelación. 4.1 – Demandante La parte demandante presentó recurso de apelación solicitando que se revoque la sentencia de primera instancia. Manifiesta que su inconformidad radica en la negativa de las pretensiones por pago de la obligación vía administrativa, puesto que, alega la inexistencia del pago de la obligación por parte del Fomag.
Aduce que la apoderada de Fomag – Fiduprevisora, alegó el pago vía administrativa, adjuntado captura de pantalla del certificado de pago, sucursal banco ganadero de Montería, hoy BBVA, captura en la que se indica que los dineros fueron objeto de reintegro en aquella época. En ese sentido, manifiesta que con el fin de soportar el no pago de dicha obligación, alegado desde la conciliación extrajudicial, fue presentado por la docente un derecho de petición al banco BBVA con el fin de que certificara si desde 26 de junio de 2020 la docente había cobrado suma de dinero alguna respecto al reconocimiento vía administrativo alegado por la demandada; petición que fue resuelta por la aludida entidad indicando “no evidenciamos que se hayan cobrado los dineros provenientes del fondo nacional de prestaciones del magisterio, en dos ocasiones se dejaron los dineros en el Banco BBVA, los cuales no se reclamaron y fueron devueltos al ente pagador” Precisa que los dineros reposaban en una cuenta a nombre de la fiducia, y no de la docente, que en dicha respuesta del BBVA se anexan las oportunidades en que los dineros fueron objeto de reintegro, o devueltos a la demandada en noviembre 23 de 2020, cinco meses después del aludido pago de 27 de julio de 2020, y por el mismo valor; y luego el 24 de enero de 2021.
En consecuencia, afirma que no existe lógica alguna que la docente cobró dichos dineros, si luego de 6 meses todavía seguían siendo reintegrados a las arcas públicas de la entidad. Afirma que la entidad nunca le notificó el reconocimiento del pago de la sanción por mora, conforme a los procedimientos legales, esto es por SAC de cuerdo a la solicitud presentada por los canales institucionales de la secretaria de educación certificada del municipio de Montería, con carácter de acto administrativo de reconocimiento, y conforme a lo solicitado.
Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente nro. 23-001-33-33-009-2022-00085-01. 3 Lo anterior tiene sustento en el artículo 2.4.4.2.3.2.1. y ss. del decreto 1272 de 2018. Adicionalmente, dichos hechos ocurrieron en el año 2020 en plena pandemia del Covid 19. En virtud de lo anterior, solicita se revoque la sentencia de primera instancia. 5) Trámite en segunda instancia. El recurso de apelación fue admitido mediante auto de fecha 6 de febrero de 2025.
II. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL a) La competencia. El Tribunal es competente para conocer el asunto, por tratarse de la apelación de una sentencia emitida en primera instancia por un juez administrativo del circuito judicial de Montería, en los términos del artículo 153 del CPACA. De igual manera, se advierte que no se observa causal de nulidad alguna que pueda invalidar lo actuado, por lo que se procede a decidir el fondo del asunto. b) Problema jurídico.
Atendiendo a lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso y al motivo de inconformidad de la parte recurrente, corresponde a este Tribunal determinar: - ¿Si en el presente asunto se encuentra demostrado que a la demandante le fueron canceladas en forma tardía las cesantías y en consecuencia le asiste el derecho al reconocimiento y pago de la sanción moratoria pretendida a cargo del FOMAG y, posteriormente, si se encuentra demostrado el pago de la obligación por vía administrativa? c) Marco normativo Los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio se les aplica la normatividad de la Ley 244 de 1995 modificada por la Ley 1071 de 2006, que contempló la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías.
El Consejo de Estado en sentencia de Unificación del 18 de julio de 2018 estableció a partir de qué fecha se debe comenzar a contabilizar la sanción moratoria: “95. En consecuencia, la Sección Segunda de esta Corporación fija la regla jurisprudencial concerniente a que en el evento en que la administración no resuelva la solicitud de la prestación social –cesantías parciales o definitivas- o lo haga de manera tardía, el término para el cómputo de la sanción moratoria iniciará a partir de la radicación de la petición correspondiente, de manera que se contarán 15 días hábiles para la expedición del acto administrativo de reconocimiento (Art. 4 L. 1071/20065), 10 del término de ejecutoria de la decisión (Arts. 76 y 87 de la Ley 1437 de 20116) [5 días si la petición se presentó en vigencia del Código Contencioso Administrativo – Decreto 01 de 1984, artículo 517],y 45 días hábiles a partir del día en que quedó en firme la resolución. Por consiguiente, al vencimiento de los 70 días hábiles discriminados en precedencia, se causará la sanción moratoria de que trata el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006” En ese sentido, el Alto Tribunal estableció una serie de reglas sobre los términos administrativos para contabilizar el inicio de la causación de la sanción moratoria conforme el procedimiento surtido en el reconocimiento y pago de las cesantías parciales o definitivas, los cuales se resumen a continuación conforme el recuadro extraído de la sentencia de unificación HIPOTESIS NOTIFICACION CORRE EJECUTORIA TÉRMINO PAGO CESANTÍA CORRE MORATORIA Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente nro. 23-001-33-33-009-2022-00085-01. 4 A partir del 25 de mayo de 2019 con la expedición de la Ley 1955 de 2019 la responsabilidad del pago de la mora está a cargo separadamente de las entidades que integran el régimen prestacional docente (entidad territorial y Fiduprevisora), dependiendo del grado de responsabilidad en la causación de dicha mora.
Al respecto, este tribunal en varias sentencias ha concluido lo siguiente1: “Así entonces, con base en el análisis jurídico realizado por esta judicatura en precedencia y el criterio de la Sala de Consulta del Consejo de Estado en el precitado concepto, la Sala reitera su posición sobre el alcance de la participación de la sociedad Fiduciaria encargada de administrar los recursos del Fomag, en el pago de la sanción moratoria bajo análisis, consistente en que la obligación a cargo de la Fiduciaria, de responder con su propio patrimonio por el pago de dicha sanción, surge a partir del 01 de enero de 2023, pues, para sanciones causadas entre la entrada en vigor de la Ley 1955 de 2019 -25 de mayo de 2019- y el 31 de diciembre de 2022, si bien la Fiduciaria debe efectuar el pago de dicha multa, en su calidad de administradora del Fomag, lo cierto es que ello debe hacerlo con cargo a los recursos obtenidos por la negociación de los TES, de que tratan el parágrafo transitorio ídem y el Decreto 2020 de 2019 y, en todo caso, a prorrata de su participación en la mora.
Por su parte, la entidad territorial deberá responder con cargo a sus recursos, por la sanción moratoria que se cause con ocasión de peticiones de cesantías presentadas a partir del 25 de mayo de 2019, por el retardo en el pago de estas, que le sea imputable conforme a su competencia dentro del procedimiento de gestión para el reconocimiento de dicha prestación.” e) Caso concreto.
Corresponde a este Tribunal determinar si en el presente caso le fueron pagadas de forma tardía las cesantías a la demandante y como consecuencia de ello tiene derecho al reconocimiento y pago de la sanción moratoria pretendida. Al respecto el apoderado de la parte demandante argumenta que si bien se realizó un pago en sede administrativa dicha sumas fueron devueltas y la demandante nunca cobró dicho monto, toda vez que no fue notificada sobre ello.
En ese orden, la Sala realizará el conteo de los días trascurridos para determinar si la entidad demandada incurrió en sanción moratoria, conforme a los hechos acreditados dentro del proceso así: 1 Ver entre otras la sentencia del 12 de julio de 2024, Sala Quinta de Decisión, M.P. Eduardo Javier Torralvo Negrete, exp. 005 2022- 00662-01 PETICIÓN SIN RESPUESTA No aplica 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición ACTO ESCRITO EXTEMPORANEO (después de 15 días) Aplica, pero no se tiene en cuenta para el computo del término de pago 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición ACTO ESCRITO EN TIEMPO Personal 10 días, posteriores a la notificación 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación ACTO ESCRITO EN TIEMPO Electrónica 10 días, posteriores a certificación de acceso al acto 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación ACTO ESCRITO EN TIEMPO Aviso 10 días, posteriores al siguiente de entrega del aviso 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la entrega del aviso ACTO ESCRITO EN TIEMPO Sin notificar o notificado fuera de término 10 días, posteriores al intento de notificación personal 45 días posteriores a la ejecutoria 67 días posteriores a la expedición del acto ACTO ESCRITO Renunció Renunció 45 días después de la renuncia 45 días desde la renuncia ACTO ESCRITO Interpuso recurso Adquirida, después de notificado el acto que lo resuelve 45 días, a partir del siguiente a la ejecutoria 46 días desde la notificación del acto que resuelve recurso ACTO ESCRITO, RECURSO SIN RESOLVER Interpuso recurso Adquirida, después de 15 días de interpuesto el recurso 45 días, a partir del siguiente a la ejecutoria 61 días desde la interposición del recurso Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente nro. 23-001-33-33-009-2022-00085-01. 5 Así, fue acreditado que la solicitud de cesantías fue radicada el 26 de julio de 20172, que las mismas fueron reconocidas mediante Resolución No. 2465 de 5 de diciembre de 2017 y notificada el día 22 de diciembre de 20173.
Ahora, sobre la fecha de pago se evidencia que la parte actora aportó el siguiente comprobante por concepto de retiro de ventanilla en el banco BBVA4: Igualmente, obra dentro del expediente certificado de pago5 de cesantía expedido por la Fiduprevisora así: 2 Ver archivo 002Demanda.pdf folio 25 3 Ver Archivo 020MemorialExpedienteAdministrativo.pdf fl 9 4 Ver archivo 002demanda.pdf folio 30 5 Ver archivo 014ContestaciónFOMAG folio 14 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente nro. 23-001-33-33-009-2022-00085-01. 6 De esta manera, la Sala considera que se deberá tener en cuenta la fecha de pago indicada en el certificado de pago de cesantías, esto es, 22 de mayo de 2018, toda vez que la fecha del comprobante fue cuando la parte demandante retiro las cesantías y no cuando estas fueron consignadas.
En ese orden, se encuentra acreditado dentro del expediente: Fecha de Radicación de las cesantías 26 de julio de 20176 Fecha de reconocimiento de las cesantías 5 de diciembre de 20177 Fecha de notificación del acto de reconocimiento 22 de diciembre de 20178 Fecha de pago 22 de mayo de 20189 En virtud de lo anterior, la regla aplicable al presente caso para la contabilización de la sanción moratoria es la segunda regla jurisprudencial de la sentencia de unificación relativa a la expedición del acto administrativo por fuera del término de ley previamente citada.
Así, los términos en el presente asunto se contarán de la siguiente forma: Conforme lo anterior, se tiene entonces que, se causó a favor de la parte actora un periodo de mora desde el 8 de noviembre de 2017 hasta el 21 de mayo de 2018, día inmediatamente anterior a aquel en el que la Fiduprevisora como vocera y administradora del citado fondo realizó el pago de las cesantías de la parte actora, dando un total de (195) días de mora.
Ahora, obra un comprobante de pago de cesantía10, del cual la parte demandada alega que se extrae que la sanción moratoria ya fue pagada a la parte demandante como se aprecia: 6 Ver Archivo 002Demanda.pdf folio 27 7 Ver Archivo 002Demanda.pdf folio 27 -30 8 Ver Archivo 020MemorialExpedienteAdministrativo.pdf fl 9 9 Ver Archivo 014ContestacionFomag.pdf fl 14 10 Ver archivo 014ContestaciónFOMAG folio 15 TERMINO FECHA Fecha de la reclamación de las cesantías 26 de julio de 2017 Vencimiento del término para el reconocimiento – 15 días (Art. 4 Ley 1071 de 2006) 17 de agosto de 2017 Vencimiento del término de ejecutoria - 10 días (Arts. 76 y 87 del CPACA). 1 de septiembre de 2017 Vencimiento del término para el pago – 45 días (Art. 5 Ley 1071 de 2006). 7 de noviembre de 2017 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente nro. 23-001-33-33-009-2022-00085-01. 7 Igualmente, al revisar el mismo se evidencia que si bien el aludido certificado da cuenta que el 27 de julio de 2020 fueron puestos a disposición de la docente la suma de $23.669.800, dicha suma fue reintegrada el día 31 de agosto de 2020.
Igualmente, se evidencia Oficio de fecha 14 de septiembre de 2021 en el cual el BBVA11 da respuesta a petición radicada por la demandante referente a que validara si se habían cobrados dineros provenientes del FNPSM; al respecto dicha entidad indicó: “Una vez efectuadas las respectivas verificaciones, le comunicamos que no evidenciamos que se hayan cobrado los dineros provenientes del fondo nacional de prestaciones del magisterio, en dos ocasiones se dejaron los dineros en el Banco BBVA, los cuales no se reclamaron y fueron devueltos al ente pagador, para mayor claridad anexo a esta comunicación remitimos la información e los pagos devueltos.” Como anexos de dicho oficio fueron aportados los siguientes comprobantes: 11 Ver archivo 007subsanciónDemanda folios 85-87 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente nro. 23-001-33-33-009-2022-00085-01. 8 En ese orden, atendiendo las pruebas citadas en referencia, para la Sala es claro que si bien fueron puesta a disposición unas sumas a favor de la parte demandante, estas no fueron cobradas por esta.
En consecuencia, la demandante si tiene derecho al reconocimiento y pago de la sanción moratoria pretendida. En consecuencia, se ordenará que las sumas sean ajustadas tomando como base el índice de precios al consumidor conforme el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011, a partir del día siguiente que cesó la causación de la sanción moratoria (22 de mayo de 2018), por ser este el día en que se realizó el pago de las cesantías) hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia y en adelante correrán los intereses consagrados en los artículos 192 y 195.
Ahora, revisadas las excepciones interpuestas por el FOMAG se advierte que interpuso la excepción de “improcedencia de la indexación de la sanción moratoria” y “prescripción extintiva en la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías”. Por su parte, el municipio de montería interpuso las excepciones de “falta de legitimación en la causa por pasiva”, “prescripción”, “cobro de lo no debido”, “buena fe de la administración pública”.
En ese orden, la Sala declarará probada la excepción de “falta de legitimación en la causa por pasiva” propuesta por el municipio de Montería atendiendo que la solicitud de cesantías fue radicada antes de la entrada en vigencia de la Ley 1955 de 2019, por lo cual, la responsabilidad corresponde a la Nación -MinEducación -FNSPM. Igualmente, se declarará probada la excepción de “improcedencia de la indexación de la sanción moratoria” propuesta por el FNPSM atendiendo que la sentencia de unificación negó la indexación de las sumas causadas por concepto de sanción moratoria.
Respecto de la excepción de prescripción, tenemos que la sanción o indemnización moratoria está sometida al fenómeno de la prescripción extintiva y la fecha desde la cual procede la reclamación por la mora en la consignación de las cesantías parciales o definitivas es a partir del momento en que se hace exigible, es decir a partir del día en que se generó el incumplimiento o tardanza, que para el caso es el día siguiente al vencimiento del término con que la entidad contaba para realizar el pago o consignación, es decir el 8 de noviembre de 2017 realizar la reclamación respectiva, esto es, desde el 8 de noviembre de 2017 hasta el 8 de noviembre de 2020, y dado a que según se radicó la solicitud de reconocimiento ante la administración el 20 de octubre de 2020, se interrumpió el término de la prescripción por un periodo igual de 3 años, esto es del 20 de octubre de 2020 hasta el 20 de octubre de 2023 para presentar la demanda, y la demanda fue interpuesta el 7 de diciembre de 2022, razón por la cual, se negará la aludida excepción. En consecuencia, se revocará la sentencia de primera instancia en el sentido de declarar la configuración de la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías solicitadas y, en consecuencia, condenar al Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio a reconocer y pagar dicha sanción. f) Costas.
De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 -adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021-, en concordancia con los lineamientos previstos en el artículo 365 del C.G.P., en el sub-lite no hay lugar a imponer condena en costas en segunda instancia, teniendo en cuenta que, si bien el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante prosperó y no hubo pronunciamiento de la contra parte, no hay prueba de su causación. En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley Falla Primero: Revocar la sentencia de fecha 25 de septiembre de 2024 emitida por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Montería, mediante la cual se resolvió negar las pretensiones de la demanda.
Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente nro. 23-001-33-33-009-2022-00085-01. 9 Segundo: Declarar configurado el silencio administrativo negativo generado por la falta de notificación de la respuesta al derecho de petición de reconocimiento y pago de sanción moratoria incoado por la parte actora el día 20 de octubre de 2020. en consecuencia, declarar la existencia del acto administrativo presunto negativo configurado a partir del día 20 de enero de 2021 y derivado del silencio administrativo negativo, en cumplimiento del artículo 83 de la ley 1437 de 2011.
Tercero: Declarar la nulidad del acto administrativo presunto negativo derivado del silencio administrativo negativo generado por la falta de notificación de respuesta al derecho de petición incoado por la parte actora el día 20 de octubre de 2020, conforme lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Cuarto: Como consecuencia de lo anterior, condenar al Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio a reconocer y pagar a favor de la señora María Teresa Díaz López la sanción mora contemplada en el artículo 5° de la Ley 1071 de 2006, equivalente a un día de salario por cada día de retardo, por el periodo de tiempo comprendido desde el 8 de noviembre de 2017 hasta el 21 de mayo de 2018, esto es (195) días de mora.
Quinto: Ordenar que las sumas reconocidas sean ajustadas tomando como base el índice de precios al consumidor según lo señalado en el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011, a partir del día siguiente que cesó la causación de la sanción moratoria (22 de mayo de 2018, por ser este el día en que se realizó el pago de las cesantías) hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia, y en adelante correrán los intereses consagrados en los artículos 192 y 195 ibidem.
Sexto: declarar probadas las excepciones de “falta de legitimación en la causa por pasiva” propuesta por el municipio de Montería e “improcedencia de la indexación de la sanción moratoria” propuesta por la Nación -Ministerio de Educación -FNPSM. Séptimo: Declarar no probada la excepción de “prescripción” propuesta por la Nación - Ministerio de Educación -FNPSM, conforme a lo expuesto de la parte motiva de esta providencia. Octavo: Sin condena en costas en esta instancia, de acuerdo con lo expuesto en la parte considerativa.
Noveno: Ejecutoriada esta providencia, devolver el expediente al juzgado de origen, para lo de su competencia. Se deja constancia de que el anterior auto fue estudiado, discutido y aprobado por la Sala en sesión de la fecha. Notifíquese Y Cúmplase Los Honorables Magistrados (Firmado electrónicamente) Luz Elena Petro Espitia (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) Eduardo Javier Torralvo Negrete Nadia Patricia Benítez Vega Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados que integran la Sala Sexta del Tribunal Administrativo de Córdoba a través de la plataforma SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. Puede validar la autenticidad del documento ingresando al siguiente link: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx o escaneando el siguiente código QR.