INDEXACIÓN CONCEDIDA – Connotación jurídica Síntesis del caso: Analizados los argumentos expuestos por la NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA – POLICÍA NACIONAL al sustentar su recurso de apelación, esta Sala deberá resolver los siguientes problemas jurídicos: ¿Es procedente analizar de fondo lo relacionado con la indexación de la suma cancelada tardíamente al señor NIVER PALACIOS PALACIOS, cuando la apelación no ataca los argumentos por los cuales se accedió a esta pretensión? ¿Es procedente condenar en costas procesales a la entidad demandada, como parte procesal vencida dentro del presente proceso? A partir de ello, deberá establecer: ¿procede revocar o modificar la sentencia con ocasión del recurso presentado, o confirmarla con fundamento en lo señalado por el a quo? Extracto: (…) Tal situación, a juicio de esta Sala, tiene la connotación jurídica de hacer improcedente acoger la pretensión impugnativa de revisar toda la decisión y revocar la sentencia; inclusive, hacerlo desbordaría la competencia que ha sido determinada legalmente al superior funcional en segunda instancia, ya que, se insiste, la sustentación del apelante no guarda una relación de directa oposición con el contenido argumentativo del fallo.
Para concluir se considera necesario diferenciar entre los requisitos para conceder y dar trámite al recurso de apelación contra sentencia, con lo requerido para que el superior funcional revise la decisión apelada -que es el objetivo de este tipo de recurso-. Los primeros están contenidos en el artículo 247 del CPACA, de acuerdo con el cual el recurso debe presentarse y sustentarse dentro del término legal; lo segundo está expresado en el artículo 328 del CGP, el cual es aplicable como se explicó previamente.
Lo anterior es relevante porque si el recurso de alzada contra la sentencia se interpone en término y se sustenta, la consecuencia legal es que pueda ser tramitado en el sentido de ser concedido por el a quo y, a su vez, admitido por el ad quem. Así las cosas, una situación es la ausencia de sustento, que conllevaría a un rechazo del recurso por incumplimiento de requisitos, y otra situación distinta es que, existiendo sustentación del recurso, esta no sea congruente con el contenido de la sentencia que se apela, caso en el cual la consecuencia no es abstenerse de dar trámite al recurso de alzada, puesto que formalmente se han cumplido los requisitos de admisión y trámite de recurso, sino que la consecuencia es que al momento de dictar sentencia el juez de segunda instancia no pueda conceder la pretensión impugnativa porque el apelante no proporcionó los argumentos que deberían ser analizados por el superior, quedando sin argumentos aceptables de disenso sobre los cuales pronunciarse para la prosperidad del recurso.
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: NIVER PALACIOS PALACIOS representado por su curadora LUZ EDITH IBARGÜEN ASPRILLA DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA – POLICÍA NACIONAL RADICADO: 05001 33 33 030 2017 00385 01 2 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA SEGUNDA DE ORALIDAD MAGISTRADO PONENTE: ÁLVARO CRUZ RIAÑO Medellín, veintisiete (27) de octubre de dos mil veintitrés (2023).
MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – LABORAL DEMANDANTE NIVER PALACIOS PALACIOS representado por su curadora LUZ EDITH IBARGÜEN ASPRILLA DEMANDADO NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA – POLICÍA NACIONAL RADICADO 05001-33-33-030-2017-00385-01 INSTANCIA SEGUNDA PROCEDENCIA JUZGADO TREINTA ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN ASUNTO SUSTENTACIÓN DEL RECURSO DE APELACIÓN // CONDENA EN COSTAS DECISIÓN MODIFICA PROVIDENCIA 110 LINK DE EXPEDIENTE 030 2017 00385 01 Decide esta Sala el recurso de apelación presentado por la entidad demandada en contra de la sentencia proferida el día 9 de diciembre de 2019 por el Juzgado Treinta Administrativo Oral del Circuito de Medellín, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda y se condenó en costas a la demandada. 1.
ANTECEDENTES 1.1. Medio de control El señor NIVER PALACIOS PALACIOS, representado por su curadora legítima LUZ EDITH IBARGÜEN ASPRILLA, acudió en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho – laboral contra la NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA – POLICÍA NACIONAL1, con el fin de que se declare la nulidad de los actos administrativos que le negaron la indexación de los valores reconocidos. 1.2.
Pretensiones 1 En adelante también se hará referencia a esta entidad como POLICÍA NACIONAL o POLICÍA. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: NIVER PALACIOS PALACIOS representado por su curadora LUZ EDITH IBARGÜEN ASPRILLA DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA – POLICÍA NACIONAL RADICADO: 05001 33 33 030 2017 00385 01 3 Se pretende la nulidad parcial de la Resolución 01039 del 22 de agosto de 2016 y la nulidad de las Resoluciones 01378 del 9 de noviembre de 2016 y 00098 del 17 de enero de 2017.
Como restablecimiento del derecho, se solicita ordenar a la entidad el reconocimiento y pago de la indexación y/o actualización de los valores causados por el beneficio indemnizatorio. Asimismo, se depreca el ajuste de las condenas con base en el Índice de Precios al Consumidor -IPC-, el pago de los intereses bancarios sobre los valores reconocidos en la sentencia y que se dé cumplimiento a la misma en la forma prescrita por los artículos 192 y 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-. 1.3.
Supuestos fácticos La parte actora planteó como fundamentos fácticos relevantes los siguientes: El demandante estuvo vinculado al servicio activo de la POLICÍA NACIONAL desde el 11 de agosto de 1997 hasta el 21 de diciembre de 2006. Mediante la Resolución 5870 del 1º de diciembre de 2006, el demandante fue retirado del servicio activo por incapacidad absoluta y permanente o gran invalidez.
Con la Resolución 00311 del 7 de marzo de 2007 se reconoció pensión de invalidez al demandante a partir del 21 de marzo de 2007 y, además, una indemnización por pérdida de capacidad laboral por suma de $57.228.616,26. Ante el silencio por el reconocimiento y pago aumentado a la mitad de la indemnización reconocida, mediante reclamación administrativa 001462 se solicitó el reconocimiento y pago del beneficio adicional previsto en el parágrafo 1º del artículo 65 del Decreto 1091 de 1995, con su respectiva indexación y/o actualización. A través de la Resolución 01039 del 22 de agosto de 2016 la entidad dispuso el reconocimiento del citado beneficio adicional, sin hacer la indexación y/o actualización de los valores.
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: NIVER PALACIOS PALACIOS representado por su curadora LUZ EDITH IBARGÜEN ASPRILLA DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA – POLICÍA NACIONAL RADICADO: 05001 33 33 030 2017 00385 01 4 Debido a la negativa de reconocer la indexación solicitada se interpusieron recursos de vía administrativa, los cuales fueron resueltos en forma negativa con las Resoluciones 01378 del 9 de noviembre de 2016 y 00098 del 17 de enero de 2017. 1.4.
Normas violadas y concepto de violación La parte demandante invoca como disposiciones violadas y normativa fundamento de su petición el preámbulo y los artículos 2º, 4º, 25, 48, 53 y 373 de la Constitución Política, junto con los artículos 65, 101 y 102 del Decreto 1091 de 1995. Considera que la POLICÍA NACIONAL no garantizó al demandante sus derechos ni los principios constitucionales y legales, al no tener en cuenta el debido proceso que se aplica a todas las actuaciones judiciales y administrativas, así como también que el reconocimiento prestacional debe ser reconocido y pagado de manera oficiosa por el director de la entidad y en el momento en que se causa.
Afirma que, ante el silencio de la entidad respecto del beneficio adicional contenido en el parágrafo 1º del artículo 65 del Decreto 1091 de 1995 al momento de su causación, y al proceder a su reconocimiento y pago 10 años después, nace la obligación de pagar los dineros con su correspondiente actualización monetaria porque las prestaciones a que tienen derecho los miembros del nivel ejecutivo en situación de discapacidad son un valor que debe asegurarse y que goza de toda la protección especial del Estado.
Alega que la negligencia de la administración de reconocer el beneficio adicional en su debida oportunidad no se puede cargar al demandante, pues la institución mantuvo unos dineros que no le correspondían. Destaca que los actos demandados son actos administrativos definitivos y que el beneficio adicional debe ser indexado y/o actualizado porque el valor reconocido con la Resolución 01039 del 22 de agosto de 2016 sufrió el deterioro de la inflación y la pérdida del valor adquisitivo debido al tiempo desde la fecha en que debió reconocerse (7 de marzo de 2007) y la fecha en que se reconoció (22 de agosto de 2016). 1.5.
Contestación de la demanda2 2 Folios 70 a
76. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: NIVER PALACIOS PALACIOS representado por su curadora LUZ EDITH IBARGÜEN ASPRILLA DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA – POLICÍA NACIONAL RADICADO: 05001 33 33 030 2017 00385 01 5 La apoderada de la POLICÍA hace un recuento de los antecedentes administrativos previos a los actos administrativos demandados señalando que, para resolver los recursos interpuestos contra la Resolución 01039 del 22 de agosto de 2016, se sostuvo que la entidad posee un régimen prestacional y pensional especial contenido en los artículos 150 y 218 de la Constitución Política, el cual es desarrollado por los decretos con fuerza de ley.
Continúa haciendo referencia a las razones expuestas en tal oportunidad, indicando que es improcedente aplicar el artículo 192 de la Ley 1437 de 2011 porque está dirigido al “cumplimiento de sentencias o conciliaciones por parte de las entidades públicas”, por lo que el acto recurrido en ese momento queda por fuera de la obligatoriedad de la norma ya que no obedeció al acatamiento de un fallo judicial, máxime cuando quien decide no es una autoridad judicial, de manera que la entidad no puede autoimponerse una condena de tal calidad.
En lo restante, continúa haciendo alusión a los planteamientos hechos en sede administrativa, para finalmente proponer las excepciones de presunción de legalidad, cobro de lo no debido, inexistencia de vicios de nulidad y la innominada o genérica. 1.6. Sentencia impugnada El Juzgado Treinta Administrativo Oral del Circuito de Medellín, a través de sentencia proferida el 9 de diciembre de 2019, declaró la nulidad de los actos demandados en los términos pedidos con la demanda.
Como fundamentos de la decisión, sostuvo que no existe un parámetro legal que establezca la actualización de las sumas que, en sede administrativa, paga la administración a sus administrados en forma morosa; sin embargo, desde una perspectiva constitucional, los pagos deben ser oportunos, dada la inflación y consecuente pérdida del poder adquisitivo.
Concluyó que, siendo un hecho notorio la devaluación del peso colombiano, al transcurrir más de 9 años entre el reconocimiento de la indemnización por disminución de la capacidad laboral y el reconocimiento del valor adicional, se impone declarar la nulidad de los actos para que la entidad proceda a reajustar la suma que pagó tardíamente.
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: NIVER PALACIOS PALACIOS representado por su curadora LUZ EDITH IBARGÜEN ASPRILLA DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA – POLICÍA NACIONAL RADICADO: 05001 33 33 030 2017 00385 01 6 Con relación a las costas, indicó que rige un sistema objetivo valorativo al tenor del artículo 188 del CPACA y la postura del Consejo de Estado; por tanto, procede la imposición de costas contra la entidad y la fijación de agencias en derecho por valor de $595.828. 1.7.
Recurso de apelación3 La apoderada de la entidad recurre la sentencia y, en su escrito, inicia por hacer una transcripción de los antecedentes, la parte resolutiva y la parte considerativa del fallo apelado. Luego, en el acápite de motivos de inconformidad, cita nuevamente la decisión del juzgado, hace un recuento de los antecedentes administrativos previos a la Resolución 01039 del 22 de agosto de 2016 y el trámite realizado por la entidad para proceder a su notificación. Seguidamente se refiere al recurso de reposición y en subsidio apelación presentado por el abogado del demandante contra la Resolución 01039 del 22 de agosto de 2016, para inmediatamente después sostener lo que se cita: “Que en aras de resolver el recurso que nos ocupa es necesario indicar que la Policía Nacional posee un régimen prestacional y pensional especial de carácter Constitucional contentivo en los Artículos 150 y 218, el cual es desarrollado en todo tiempo, por Decretos con fuerza Ley, coligiendo de lo anterior que el reconocimiento de ‘los derechos prestacionales son eventos de estricta legalidad en el que el Legislador ha establecido parámetros que se deben observar al momento de su reconocimiento; siendo para el caso concreto respecto de la indemnización por incapacidad relativa y permanente el Decreto 094 del 11 de enero, de 1989 “Por el cual (…)”, concordante con el Decreto 1796 del 2000 “Por el cual (…)”, y el parágrafo 1º del artículo 65 Decreto 1091 de 1995;
Que ahora bien, una vez aclarada las, razones de hecho por las cuales esta Instancia conocerá el presente recurso, me permito manifestar señor juez que el día 17 de diciembre se envió la información del proceso al jefe del área de prestaciones sociales para que se informe de los haberes que la Policía Nacional adeuda al señor NIVER PALACIOS PALACIOS, y determinar la posibilidad de someterla al comité a fin de realizar conciliación.” A continuación se pronuncia sobre la condena en costas sosteniendo que la misma debe ser revocada porque, si bien es cierto el CPACA ordena pronunciarse en materia de costas, ello no implica que deba hacerse en forma condenatoria, sino que solo procede bajo abuso del derecho, mala fe o temeridad. 3 Folios 237 a 241.
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: NIVER PALACIOS PALACIOS representado por su curadora LUZ EDITH IBARGÜEN ASPRILLA DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA – POLICÍA NACIONAL RADICADO: 05001 33 33 030 2017 00385 01 7 Hace alusión a providencias del Consejo de Estado y del Tribunal Administrativo de Antioquia con relación a las costas, para solicitar que la entidad no sea condenada porque no se vislumbra temeridad procesal ni conducta impropia. 1.8.
Trámite en segunda instancia El recurso de apelación fue admitido mediante auto del 8 de octubre de 2020; luego, por auto del 11 de mayo de 2022, se dio traslado a las partes para alegar de conclusión por el término 10 días y se dispuso que, una vez vencido este lapso, correría el traslado independiente por 10 días al Ministerio Público para emitir concepto.
Posteriormente, el proceso ingresó a despacho para sentencia. 1.9. Alegatos de conclusión de segunda instancia 1.9.1. Parte demandante4 El apoderado reitera, en esencia, los planteamientos de la demanda y agrega que el procedimiento de indexación no implica el reconocimiento de un derecho adicional sino que garantiza la equivalencia del valor real de la moneda, entre el momento en que se adquiere y hace exigible la obligación y el momento de su pago.
Añade que, aunque no existe norma que disponga el pago de indexación de las prestaciones sociales, de la interpretación de la Constitución y de la jurisprudencia de las altas cortes, debe entenderse que, cuando la administración no las paga oportunamente y no obra sanción moratoria, lo mínimo es reconocer la indexación, con fundamento en el artículo 53 Superior y la amplia jurisprudencia. Concluye que al demandante le asiste derecho a la indexación solicitada y destaca que la indemnización por disminución de capacidad laboral es una prestación de pago único, que se causa por una sola vez, de ahí que sea una suma fija indivisible que debe conservar su poder adquisitivo. 1.9.2.
Parte demandada5 4 Documentos “05AlegatosDnte” y “06ConstanciaRadicaciónMemorial”. 5 Carpeta “07AlegatosPolicia”. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: NIVER PALACIOS PALACIOS representado por su curadora LUZ EDITH IBARGÜEN ASPRILLA DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA – POLICÍA NACIONAL RADICADO: 05001 33 33 030 2017 00385 01 8 La apoderada plantea como razones de inconformidad que el régimen especial de la POLICÍA no contempla el pago de la indexación pretendida, pues la indemnización por disminución de la capacidad laboral se liquidó conforme el parágrafo 1º del artículo 65 del Decreto 1091 de 1995.
Considera que esa es razón suficiente para pregonar la legalidad de los actos impugnados, pues los mismos fueron expedidos de acuerdo a la normatividad vigente y la administración no estaba facultada para determinar la fórmula para lograr la indexación, ya que esta última es aplicada para cancelar las condenas de la autoridad judicial e incorporarla en la sentencia. Por último se pronuncia con relación a las costas y agencias en derecho, para indicar que, de acuerdo con el artículo 365 del Código General del Proceso, solo hay lugar a imponerlas cuando se causaron y en la medida de su comprobación, lo que no se avizora en el expediente.
Concluye que no hay elementos de prueba que justifiquen las erogaciones por concepto de costas o agencias, por lo que no es posible comprobar gastos en tal sentido. 1.9.3. Ministerio Público No presentó concepto. 1.10. Pruebas relevantes - Sentencia del 22 de octubre de 2007 de la Sala Tercera de Decisión de Familia del Tribunal Superior de Medellín, mediante la cual se confirma la sentencia del Juzgado Cuarto de Familia de Medellín que declaró en interdicción definitiva al demandante y nombró como su curadora legítima a la señora LUZ EDITH IBARGÜEN ASPRILLA (folios 27 a 36). - Reclamación administrativa con radicado 001462, con la que se solicita el reconocimiento y pago del aumento en la mitad de la indemnización por pérdida de capacidad laboral en favor del actor con indexación (folios 37 a 40). - Resolución 01039 del 22 de agosto de 2016 (folio 41). - Liquidación de indemnización por incapacidad relativa y permanente del demandante, con fecha del 14 de julio de 2016 (folio 42).
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: NIVER PALACIOS PALACIOS representado por su curadora LUZ EDITH IBARGÜEN ASPRILLA DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA – POLICÍA NACIONAL RADICADO: 05001 33 33 030 2017 00385 01 9 - Recurso de reposición y en subsidio apelación contra la Resolución 01039 del 22 de agosto de 2016 (folios 43 y 44). - Resoluciones 01378 del 9 de noviembre de 2016 y 00098 del 17 de enero de 2017 que confirman la decisión anterior (folios 45 a 51). - Expediente prestacional 1579 de 2007 (folios 82 a 198). 2.
CONSIDERACIONES 2.1. De la competencia Es competente este tribunal para conocer en segunda instancia el presente medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, de conformidad con lo establecido en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2.2. Problema jurídico Analizados los argumentos expuestos por la NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA – POLICÍA NACIONAL al sustentar su recurso de apelación, esta Sala deberá resolver los siguientes problemas jurídicos: (i) ¿Es procedente analizar de fondo lo relacionado con la indexación de la suma cancelada tardíamente al señor NIVER PALACIOS PALACIOS, cuando la apelación no ataca los argumentos por los cuales se accedió a esta pretensión? (ii) ¿Es procedente condenar en costas procesales a la entidad demandada, como parte procesal vencida dentro del presente proceso? A partir de ello, deberá establecer: ¿procede revocar o modificar la sentencia con ocasión del recurso presentado, o confirmarla con fundamento en lo señalado por el a quo? 2.3.
Causa del problema jurídico Por causa se entiende la razón por la que ante un mismo problema jurídico se plantean tesis opuestas, advirtiéndose que su identificación es tan importante y conveniente para la resolución del litigio como la correcta formulación del problema jurídico. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: NIVER PALACIOS PALACIOS representado por su curadora LUZ EDITH IBARGÜEN ASPRILLA DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA – POLICÍA NACIONAL RADICADO: 05001 33 33 030 2017 00385 01 10 En el caso que ocupa el estudio, la causa de las diferencias presentadas se circunscribe a una, dependiendo del problema jurídico del cual se trate: En el primer problema -(i)- se identifica una diferente connotación jurídica, toda vez que, de la formulación hecha por la POLICÍA NACIONAL, se deduce que esta parte considera que la sustentación presentada tiene la connotación jurídica de hacer procedente el pronunciamiento del superior frente a todos los aspectos desfavorables de la sentencia recurrida.
El segundo problema -(ii)- se circunscribe a una diferente relevancia fáctica porque para la entidad demandada la actitud procesal de la parte vencida y la efectiva causación, son hechos jurídicamente relevantes para la imposición de costas, en tanto estas no operan bajo un criterio objetivo. Por el contrario, para el juzgado tales aspectos no son de relevancia jurídica y la imposición de las costas se rige por un criterio objetivo.
3. CASO CONCRETO Esta Sala se ocupará de los problemas jurídicos previamente delimitados, iniciando por el que tiene que ver con un aspecto de índole procesal, como es la incidencia de la sustentación del recurso frente a la competencia del encargado de resolver la apelación. 3.1. Primer problema jurídico -(i)-: procedencia de analizar la indexación concedida.
Causa del problema: diferente connotación jurídica. Las razones del Juzgado Treinta Administrativo Oral del Circuito de Medellín para declarar la nulidad de las resoluciones demandadas y, consecuencialmente, conceder la indexación del valor reconocido al señor NIVER PALACIOS PALACIOS, se relacionan con que, pese a no existir norma que establezca la procedencia de actualizar o indexar las sumas pagadas tardíamente en sede administrativa, es procedente resolver el caso a partir de principios de orden constitucional, como es el principio de equidad, en tanto el administrado no debe soportar la pérdida del valor adquisitivo que sufre la moneda durante la tardanza de la administración. Inconforme con esta decisión la POLICÍA NACIONAL formula apelación, sin embargo, en el escrito contentivo del recurso en un primer momento realiza una transcripción de los antecedentes, de la parte resolutiva y de la parte motiva de la sentencia apelada.
Luego, en un acápite de motivos de inconformidad, hace un recuento de los antecedentes administrativos previos a la expedición de los actos demandados, para finalmente MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: NIVER PALACIOS PALACIOS representado por su curadora LUZ EDITH IBARGÜEN ASPRILLA DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA – POLICÍA NACIONAL RADICADO: 05001 33 33 030 2017 00385 01 11 reproducir lo citado en el numeral 1.7. de esta sentencia, donde se limita a transcribir uno de los párrafos de la Resolución 01378 del 9 de noviembre de 20166.
Valorados los planteamientos hechos sobre este aspecto se advierte que los mismos no se ocupan de la sentencia del 9 de diciembre de 2016, es decir, no hacen referencia a los motivos que condujeron a acoger las pretensiones y, menos aún, atacan los mismos. En este escenario resulta necesario detenerse sobre la competencia del superior funcional.
Si bien el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo señala las decisiones que son apelables -artículo 243-, la oportunidad, los requisitos y el trámite del recurso de apelación contra las sentencias -artículo 247-, en ninguna de sus previsiones aborda la competencia que tiene el superior funcional en consideración a las decisiones que son apeladas.
Por esta razón, en aplicación de la remisión del artículo 306 del CPACA, es factible acudir al Código General del Proceso -CGP-, que en su artículo 328 señala frente a este tema: “ARTÍCULO 328. COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.
Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones. En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella.
En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia.” (Negrillas fuera del texto original) Igualmente, el inciso 1º del artículo 320 del CGP establece que: “El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión.” (Negrillas de la Sala). 6 Véase la Resolución 01378 del 9 de noviembre de 2016 en los folios 45 a47 del expediente.
El párrafo en cuestión consta en el folio 45 vuelto. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: NIVER PALACIOS PALACIOS representado por su curadora LUZ EDITH IBARGÜEN ASPRILLA DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA – POLICÍA NACIONAL RADICADO: 05001 33 33 030 2017 00385 01 12 Teniendo en cuenta que sólo una de las partes apeló, es claro que existe una limitación para el pronunciamiento que debe realizar esta corporación como superior funcional, pues deben atenderse de manera expresa los argumentos del apelante único, mismos que no atacan las decisiones de la sentencia que se recurre.
La apelación se refiere en un único aparte y a un aspecto general asociado con el litigio, sin ocuparse de manera expresa y directa sobre los fundamentos presentados por el a quo para acceder a las pretensiones de la demanda. En otras palabras, el recurrente no confronta los argumentos dados por el juzgado. Como consecuencia, los motivos que llevaron al reconocimiento del derecho por el juzgado no han sido controvertidos por el apelante de manera lógica y congruente.
Fundamento de lo anterior se encuentra en decisiones del Consejo de Estado, como la que seguidamente se transcribe: “Debe recordarse que cuando el recurso de alzada lo interpone una sola de las partes, como en este caso, el juez de segunda instancia tiene limitada su competencia funcional no solo en virtud del principio de la non reformatio in pejus sino además por los motivos de inconformidad expresados por el recurrente respecto de la providencia objeto de censura.
Es por ello que no basta con la mera interposición del recurso. Se necesita la sustentación con el objeto de definir las cuestiones sobre las cuales ha de conocer el juez de la apelación ya que los aspectos de la providencia que no sean recurridos adquieren firmeza y, por ende, son ajenos a la competencia del ad quem.” 7 (Negrilla fuera de texto) La sentencia antes reseñada hace alusión a otros pronunciamientos dados por dicha corporación, de los que vale la pena rescatar lo siguiente: «[…] Según el artículo 350 del Código de Procedimiento Civil, la finalidad del recurso de apelación es que la providencia de primer grado sea revisada por el superior jerárquico del funcionario judicial que la profirió, para que en análisis de su legalidad la confirme, revoque o modifique.
De ahí la necesidad de que el recurso de apelación se sustente. La sustentación es la oportunidad o el medio para que la recurrente manifieste los motivos de inconformidad con la decisión, pero en los aspectos que fundamentaron su posición, como demandante o como demandada, en el debate judicial, y sobre los cuales el a quo se pronunció de manera adversa o simplemente no se pronunció. El marco conformado por la sentencia y el recurso de apelación es el parámetro que limita la decisión judicial de segunda instancia. Como lo señaló la jurisprudencia citada, el superior no tiene la libertad de suponer otros motivos que a su juicio debieron ser invocados en contra de la decisión. De acuerdo con lo anterior, es evidente que el demandante no controvirtió ninguno de los argumentos que motivaron la decisión de primera instancia […].»8 (Negrilla del texto). 7 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA, C.P. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ.
Bogotá D.C., 16 de noviembre de 2017. Radicado: 68001-23-31-000- 2006-01545-01 (0177-15). 8 C.E, SECCIÓN CUARTA, C.P. HUGO FERNANDO BASTIDAS BARCENAS, 4 de marzo de 2010, Radicación número: 25000-23-27-000-1999-00875-01(15328). MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: NIVER PALACIOS PALACIOS representado por su curadora LUZ EDITH IBARGÜEN ASPRILLA DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA – POLICÍA NACIONAL RADICADO: 05001 33 33 030 2017 00385 01 13 «[…] Esta Sala con ponencia de este Despacho9 sostuvo la siguiente tesis, que es aplicable al sub iudice: “Si bien el principio de la doble instancia constituye una garantía constitucional a la luz del artículo 31 de la Carta Política, el acceso a dicha garantía procesal y la efectividad de su ejercicio no opera deliberadamente, por cuanto resulta necesario el cumplimiento de ciertos requisitos establecidos por el Legislador relacionados con su oportunidad y procedencia, los cuales deben ser satisfechos a cabalidad so pena del fracaso del recurso de apelación, requisitos que dentro del Procedimiento Contencioso Administrativo quedaron consignados dentro de los artículos 181 y 212 del C.C.A. Pero no sólo resulta necesario que el recurso de apelación se ejerza dentro de la oportunidad procesal pertinente sino que se encuentre debidamente sustentado, pues ello determina la eficacia del mismo, delimitando además el alcance del poder decisorio del juez de segunda instancia, que se circunscribe a los puntos contenidos dentro del mismo.
En este sentido y de acuerdo a la finalidad de la alzada, es menester que la sustentación se efectúe de la forma adecuada, es decir, que no solamente deben manifestarse los aspectos que se consideran lesivos al derecho o interés en discusión, sino además los motivos de inconformidad en concreto respecto a la decisión del a quo, lo que en suma determinará el objeto de análisis del ad quem y su competencia frente al caso.
Lo anterior demanda desde luego un grado de congruencia inequívoco entre el fallo recurrido y la fundamentación u objeto de la apelación, fuera de lo cual, se estaría desconociendo la finalidad y objeto mismo de la segunda instancia. […] Lo anterior, sin duda alguna hace que el recurso carezca de fundamento jurídico para ser analizado por la Sala, en ausencia de un punto real de controversia respecto del fallo del a quo.
Aunque la parte demandada cumplió con el requisito procesal ordenado en el artículo 212 del C.C.A., por lo cual se le dio el impulso procesal correspondiente al recurso, el escrito no satisfizo la finalidad sustancial del mismo y en estas condiciones, carece la Sala de elementos que le permitan revisar la decisión que se apela, pues no cuenta con los argumentos del recurrente tendientes a rebatir el análisis que el Tribunal expuso en su sentencia frente al examen probatorio realizado o el criterio jurídico adoptado.
En este sentido, no es dable al juez asumir cargas que corresponden a las partes procesales, ello desvirtuaría su papel imparcial en el juicio. Si una de las partes está inconforme con la sentencia, es su responsabilidad atacar la decisión poniendo a disposición, tanto del juez como de la parte favorecida con la sentencia, las razones que en su criterio, dejan sin fundamento la providencia judicial”. […]» Conforme a las anteriores consideraciones, el Consejo de Estado concluyó que el recurrente tiene la carga de exponer las razones por la cuales la decisión proferida en primera instancia debe ser modificada total o parcialmente, ya que la decisión del juzgador de segunda instancia debe enmarcarse en los argumentos planteados, toda vez que no es posible analizar los errores o yerros en los que incurrió el a quo de manera oficiosa cuando no fue manifestada de manera clara la inconformidad. 9 N.I. 1645-08 Actor: Gladys Stella Hernández Acevedo.
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: NIVER PALACIOS PALACIOS representado por su curadora LUZ EDITH IBARGÜEN ASPRILLA DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA – POLICÍA NACIONAL RADICADO: 05001 33 33 030 2017 00385 01 14 En este caso la POLICÍA NACIONAL se opuso en forma errada a las motivaciones que condujeron a la decisión de fondo, es decir, la entidad no ventiló una oposición con la aptitud de controvertir los fundamentos expresados en el fallo para acceder a las pretensiones.
Ahora bien, aunque con los alegatos de conclusión se hizo una oposición concreta, debe tenerse en cuenta que la oportunidad para sustentar el recurso de apelación ocurre al momento de interponer el mismo, mientras que los alegatos de conclusión son una oportunidad para expresar argumentos culminantes frente a la instancia correspondiente, analizando tanto hechos como fundamentos de derecho y el trámite surtido con antelación, pero en manera alguna pueden comprenderse como una ocasión para revivir oportunidades procesales precluídas ni como una instancia para subsanar la deficiencia argumentativa en que se incurrió al apelar la sentencia. Se reitera que, en este caso, con lo planteado por la entidad en su recurso no es posible confrontar la providencia impugnada porque no se planteó oposición en lo que tiene que ver con la indexación. Tal situación, a juicio de esta Sala, tiene la connotación jurídica de hacer improcedente acoger la pretensión impugnativa de revisar toda la decisión y revocar la sentencia; inclusive, hacerlo desbordaría la competencia que ha sido determinada legalmente al superior funcional en segunda instancia, ya que, se insiste, la sustentación del apelante no guarda una relación de directa oposición con el contenido argumentativo del fallo.
Para concluir se considera necesario diferenciar entre los requisitos para conceder y dar trámite al recurso de apelación contra sentencia, con lo requerido para que el superior funcional revise la decisión apelada -que es el objetivo de este tipo de recurso-. Los primeros están contenidos en el artículo 247 del CPACA, de acuerdo con el cual el recurso debe presentarse y sustentarse dentro del término legal; lo segundo está expresado en el artículo 328 del CGP, el cual es aplicable como se explicó previamente.
Lo anterior es relevante porque si el recurso de alzada contra la sentencia se interpone en término y se sustenta, la consecuencia legal es que pueda ser tramitado en el sentido de ser concedido por el a quo y, a su vez, admitido por el ad quem. Así las cosas, una situación es la ausencia de sustento, que conllevaría a un rechazo del recurso por incumplimiento de requisitos, y otra situación distinta es que, existiendo sustentación del MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: NIVER PALACIOS PALACIOS representado por su curadora LUZ EDITH IBARGÜEN ASPRILLA DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA – POLICÍA NACIONAL RADICADO: 05001 33 33 030 2017 00385 01 15 recurso, esta no sea congruente con el contenido de la sentencia que se apela, caso en el cual la consecuencia no es abstenerse de dar trámite al recurso de alzada, puesto que formalmente se han cumplido los requisitos de admisión y trámite de recurso, sino que la consecuencia es que al momento de dictar sentencia el juez de segunda instancia no pueda conceder la pretensión impugnativa porque el apelante no proporcionó los argumentos que deberían ser analizados por el superior, quedando sin argumentos aceptables de disenso sobre los cuales pronunciarse para la prosperidad del recurso.
Con base en estas consideraciones, se impone conservar la decisión de primera instancia en este aspecto. 3.2. Segundo problema jurídico -(ii)-: condena en costas en primera instancia. Causa del problema: diferente relevancia fáctica. Contrario a lo analizado frente a la indexación, la parte demandada expuso las razones por las cuales estima que la condena en costas de primera instancia no está ajustada al ordenamiento jurídico.
Al respecto, el artículo 188 del CPACA preceptúa que, salvo tratándose de procesos donde se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, “cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.” Frente a la previsión “dispondrá” contenida en la norma, se tiene que tal disposición no significa la necesaria imposición de costas, pues lo que de ella se deriva es que con la sentencia deberá efectuarse un pronunciamiento expreso sobre aquellas, ya sea imponiéndolas o absteniéndose de hacerlo.
En esta línea se pronunció el Consejo de Estado en providencia del 16 de abril de 2015 al señalar que: “cuando la norma utiliza la expresión “dispondrá”, lo que en realidad está señalando es que el operador jurídico está llamado a pronunciarse en todos los casos sobre si es o no procedente proferir una condena en costas en contra de la parte que ha visto frustradas sus pretensiones procesales.”10 10 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA, C.P: GUILLERMO VARGAS AYALA.
Bogotá, D. C., 16 de abril de 2015. Radicación número: 25000-23-24-000- 2012-00446-01. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: NIVER PALACIOS PALACIOS representado por su curadora LUZ EDITH IBARGÜEN ASPRILLA DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA – POLICÍA NACIONAL RADICADO: 05001 33 33 030 2017 00385 01 16 En igual sentido lo hizo en sentencia del 1º de diciembre de 2016, donde sostuvo que “La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr.
Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).”11 Ahora, siguiendo la redacción inicial del precitado artículo 188, se consideraba que como la Ley 1437 de 2011 no establecía la forma en que debían liquidarse y ejecutarse las costas, remitiendo para ello a las normas procesales hoy ubicadas en el Código General del Proceso, esto conducía a un criterio objetivo para la imposición de costas, que no atiende la conducta de las partes sino al hecho de que una de ellas resulte vencida en juicio.
Sin embargo, no se puede desconocer la reforma introducida mediante la Ley 2080 de 2021, cuyo artículo 47 adicionó el artículo 188 del CPACA, quedando este de la siguiente forma: “ARTÍCULO 188. CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.” (Negrillas de la Sala). Debido a la nueva disposición dada por el legislador, adicional a lo que ya se aplicaba, el juez deberá analizar si la demanda o su contestación se presentó con manifiesta carencia de fundamento legal, lo que conlleva un estudio más detallado de los argumentos dados por las partes y su participación dentro del proceso.
A raíz de esta reforma normativa, conviene mencionar que, frente al tránsito de legislaciones y la aplicación de la norma procesal, la Corte Constitucional ha manifestado lo que se transcribe: “Ahora bien, cuando no se trata de situaciones jurídicas consolidadas bajo la vigencia de la ley anterior, sino de aquellas que están en curso en el momento de entrar en 11 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B, C.P. CARMELO PERDOMO CUÉTER.
Bogotá, D. C., 1º de diciembre de 2016. Radicación número: 70001-23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014). MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: NIVER PALACIOS PALACIOS representado por su curadora LUZ EDITH IBARGÜEN ASPRILLA DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA – POLICÍA NACIONAL RADICADO: 05001 33 33 030 2017 00385 01 17 vigencia la nueva ley, ni de derechos adquiridos en ese momento, sino de simples expectativas, la nueva ley es de aplicación inmediata.
La aplicación o efecto general inmediato de la ley es la proyección de sus disposiciones a situaciones jurídicas que están en curso al momento de su entrada en vigencia. El efecto general inmediato de la nueva ley no desconoce la Constitución, pues por consistir en su aplicación a situaciones jurídicas que aun no se han consolidado, no tiene el alcance de desconocer derechos adquiridos.”12 (Subrayas y negrillas fuera de texto).
En ese sentido, se observa que Ley 2080 rige para la resolución de este caso pues la misma indica, en su artículo 86, que empieza a regir a partir de su publicación, lo que ocurrió el 25 de enero de 2021, con excepción de las competencias de los Juzgados, Tribunales Administrativos y Consejo de Estado, la cuales se aplicarán un año después de publicada la ley.
Así las cosas, en aplicación del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 con su respectiva adición, no es procedente conservar la condena en costas impuesta en primera instancia, ya que no se advierte actitud temeraria o infundada en la postura de la POLICÍA, sino la expresión con sustentación jurídica de una de las tesis debatidas a lo largo del proceso.
Adicionalmente, no se probaron actuaciones que configuren una mala fe o temeridad en este asunto a cargo de la parte demandada. En este orden de ideas, la segunda causa del problema jurídico se resuelve a favor de la entidad toda vez que, con base en la reforma consagrada en la Ley 2080 de 2021, la condena en costas no puede verse de forma objetiva, sino que procede bajo condición de que se configure una manifiesta carencia de fundamento legal, lo que no se evidencia en este caso.
En consecuencia, se modificará el numeral QUINTO de la parte resolutiva de la sentencia que se apela, en el sentido de abstenerse de imponer costas y agencias frente al trámite de la primera instancia. 3.3. Condena en costas en segunda instancia Teniendo en cuenta lo analizado en precedencia frente el artículo 188 del CPACA, esto es, que se ha presentado una variación frente al criterio de imposición de costas que regía bajo la redacción original de la Ley 1437 de 2011, concordada con el Código General del Proceso, no hay lugar a imponer costas procesales en segunda instancia, ya que no se advierte que los planteamientos en esta instancia hayan sido caprichosos o sin fundamento alguno. 12 Corte Constitucional, Sentencia C-619 de 2001, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: NIVER PALACIOS PALACIOS representado por su curadora LUZ EDITH IBARGÜEN ASPRILLA DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA – POLICÍA NACIONAL RADICADO: 05001 33 33 030 2017 00385 01 18 3.4. Reconocimiento de personería Mediante memorial del 1º de junio de 2022 se allegó poder otorgado a la abogada AIDY JHOANA PÉREZ HERRERA, para actuar en representación de la POLICÍA NACIONAL13.
Por consiguiente, se efectuará el reconocimiento de personería que corresponde. Por lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, SALA SEGUNDA DE ORALIDAD, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO: MODIFICAR el numeral QUINTO de la parte resolutiva de la sentencia proferida por el Juzgado Treinta Administrativo Oral del Circuito de Medellín el día 9 de diciembre de 2019, el cual quedará al siguiente tenor literal: “QUINTO. ABSTENERSE de condenar en costas y agencias en derecho en primera instancia.”
SEGUNDO: CONFIRMAR los demás numerales de la sentencia apelada.
TERCERO: ABSTENERSE de condenar en costas y agencias en derecho en segunda instancia, con fundamento en lo expuesto en esta sentencia.
CUARTO: RECONOCER personería a la abogada AIDY JHOANA PÉREZ HERRERA, con T.P. Nº 200.492 del C. S. de la J., para que represente a la NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA – POLICÍA NACIONAL, en los términos del poder presentado el 1º de junio de 2022.
QUINTO: En firme esta sentencia y previas las comunicaciones del caso, devuélvase el expediente al Juzgado de origen. CÓPIESE Y
NOTIFÍQUESE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. 13 Carpeta “07AlegatosPolicia”. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: NIVER PALACIOS PALACIOS representado por su curadora LUZ EDITH IBARGÜEN ASPRILLA DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA – POLICÍA NACIONAL RADICADO: 05001 33 33 030 2017 00385 01 19 LOS MAGISTRADOS14, ÁLVARO CRUZ RIAÑO ADRIANA BERNAL VÉLEZ SANDRA LILIANA PÉREZ HENAO CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta a través del link: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. 14 Firmado electrónicamente.