05001333300220160066301 · Tribunal Administrativo de Antioquia

PENSIÓN GRACIA – Aspectos generales / LIQUIDACIÓN DE LA PENSIÓN GRACIA - Decreto 609 de 1977 Síntesis del caso: Corresponde a esta Sala, conforme a lo señalado en el escrito de apelación, resolver como primer problema jurídico ¿Qué efectos genera el fallo del 12 de abril de 2018, proferido por el Consejo de Estado, por medio del cual se declarar la nulidad de las Ordenanzas 034 de 1973 y 033 de 1974, frente al demandado en consideración a que el derecho a la prima de vida se causó antes de la declaratoria de nulidad, se constituye un derecho adquirido? Se presenta un segundo problema jurídico, tendiente a saber si ¿la declaratoria de nulidad de los actos administrativos de carácter general, proferidos por el Consejo de Estado en sentencia del 12 de abril de 2018, tienen efectos de cosa juzgada sobre el acto administrativo de carácter particular y concreto, específicamente en lo relacionado en la Resolución N-PAP 015090 del 28 de septiembre de 2010, por medio de la cual la entidad demandante, ordenó el reconocimiento y pago de la prima de vida cara a favor del señor G.J.M.J?      Extracto: (…)  La pensión gracia fue establecida como una prestación de carácter especial a favor del personal docente; inicialmente, para quienes prestaban sus servicios en el sector docente oficial en grados de educación primaria, previo el cumplimiento de requisitos expuestos por las mismas disposiciones contenidas en la Ley 114 de 1913.

Sin embargo, esta prestación fue extendida a empleados y profesores de escuelas normales, inspectores de instrucción pública y a maestros de enseñanza en grados de secundaria, de acuerdo con las disposiciones contenidas en las Leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, ampliándose la cobertura del personal docente que se beneficiaría de este derecho pensional.

(…) Frente a esta conclusión deben efectuarse dos precisiones relevantes: (i) En lo que tiene que ver con lo que se entiende por “salarios devengados”, la Ley 4 de 1966 no proporciona una definición de salario ni los factores que lo constituyen, como tampoco lo hacen las precitadas disposiciones normativas que rigen la liquidación de la pensión gracia; igualmente, la Constitución Política de 1991 no lo suministra.

Empero, tanto a nivel legal, doctrinario como jurisprudencial se ha ido construyendo una noción de salario que se distancia de la comprensión del mismo únicamente como lo devengado como asignación básica, haciéndolo por el contrario extensivo hacia todo aquello que de manera habitual y periódica recibe el trabajador como contraprestación del servicio.

(…) Los planeamientos que anteceden sirven de soporte para la posición que ha venido adoptando esta Corporación, en el sentido de que, para la liquidación de pensiones de los empleados públicos y su reliquidación, sólo podrán tenerse en cuenta los factores salariales de carácter legal, no siendo viable incluir para ello factores que por su carácter extralegal se consideran inconstitucionales por la falta de competencia que revisten las corporaciones territoriales en la materia.

Esto último sin perjuicio de la diferenciación que debe hacerse cuando se trata de pensiones adquiridas por régimen de transición, pues en este caso la jurisprudencia constitucional y contencioso administrativa han fijado reglas puntuales, según las cuales sólo podrán tomarse en cuenta aquellos factores objeto de cotización al Sistema General de Pensiones19.

No obstante, esta materia no es relevante en este proceso por analizarse una prestación de disímiles características. (…) Ahora, la jurisprudencia de la Corte Constitucional23, ha indicado que, a diferencia de la inexequibilidad, salvo que el fallo de la Corte expresamente disponga lo contrario, la anulación de un acto administrativo produce efecto ex tunc, es decir, que se entiende que dicho acto se retira del mundo jurídico desde su nacimiento, en ese sentido, se retrotraen las cosas al estado anterior, por cuanto el estudio de su legalidad se remite al origen de la decisión. Si bien se ha dicho que los efectos de las sentencias que declaran la nulidad de los actos administrativos enjuiciados no producen efectos frente a situaciones jurídicas consolidadas, se debe entender que las mismas hacen referencia a aquellas que han quedado en firme y que no pueden ser debatidas judicialmente.

Adicionalmente, dichas decisiones inciden en las situaciones que se encuentran en discusión frente a trámites administrativos y jurisdiccionales. REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA SEGUNDA DE ORALIDAD MAGISTRADO PONENTE: ÁLVARO CRUZ RIAÑO Medellín, dieciocho (18) de diciembre de dos mil veintitrés (2023) MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – LESIVIDAD DEMANDANTE UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL -UGPP- DEMANDADO GERARDO JOSÉ MESA JARAMILLO RADICADO 05001-33-33-002-2016-00663-01 INSTANCIA SEGUNDA PROCEDENCIA JUZGADO SEGUNDO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN ASUNTO INCLUSIÓN DE PRIMA DE VIDA CARA EN LIQUIDACIÓN DE PENSIÓN GRACIA / EFECTOS DE LA SENTENCIA DE NULIDAD / COSA JUZGADA DECISIÓN CONFIRMA DECISIÓN PROVIDENCIA 219 EXPEDIENTE 002 2016 00663 01 Decide esta Sala la apelación presentada por la parte demandada en contra de la Sentencia proferida el día 21 de febrero de 2019, por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Medellín, por medio de la cual se concedieron las pretensiones de la demanda. 1.

ANTECEDENTES 1.1. Pretensiones Se pretende la declaratoria de nulidad de la Resolución No PAP 015090 del 28 septiembre de 2010, por medio de la cual la extinta CAJANAL, reliquidó la pensión gracia del señor José Gerardo Mesa Jaramillo, por nuevos factores salariales, elevando la cuantía de la misma a la suma de $ 1.878.505 efectiva a partir de septiembre de 2007, sin acreditar el retiro del servidor del ramo docente, reliquidación donde se incluye el concepto de prima de vida cara o prima de carestía, que no es considerado como factor salarial en el reconocimiento y liquidación de la pensión gracia, aumentando el valor de la mesada pensional.

Como restablecimiento del derecho, se solicita declarar que al señor GERARDO JOSÉ MESA JARAMILLO no le asistía el derecho a la pensión gracia en los términos planteados en las Resoluciones atacadas, por cuanto en ellas erradamente se incluyó como factor salarial la prima de vida cara. Igualmente, se depreca condenar al demandado a restituir las sumas de dinero correspondientes a los valores cancelados en exceso, desde la fecha en que se hizo efectiva hasta cuando se realice el pago.

Asimismo, se reclama que la sentencia reúna los requisitos de los artículos 99 y 187 de la Ley 1437 de 2011 -CPACA-, se actualice la condena de acuerdo con el artículo 187 ibídem, y se liquiden los intereses comerciales y moratorios de acuerdo con el artículo 195 del mismo Código. 1.2. Supuestos fácticos La parte actora plantea como fundamentos fácticos relevantes los siguientes: 1.2.1.

Mediante la Resolución 20005 del 1° de junio de 2009, la entonces CAJANAL reconoció y ordenó el pago de una pensión gracia a favor del señor Gerardo José Jaramillo Mesa, en atención al cumplimiento de los requisitos de la Ley 114 de 1913, efectiva desde el 27 de enero de 2003. 1.2.2. Por medio de la Resolución PAP 015090 del 28 de septiembre de 2010, dicha entidad reliquidó la pensión por nuevos factores salariales, elevando la cuantía a partir de septiembre de 2007, incluyendo el concepto de prima de vida cara o de carestía. 1.2.3.

A través de la Resolución No. 06671 del 26 de noviembre de 1981, Cajanal EICE, reconoció una pensión gracia a favor del señor Mesa Jaramillo con la inclusión de los factores de salario básico, prima de navidad, prima de carestía y prima de dirección, efectiva a partir del 15 de julio de 1978. 1.3. Normas violadas y concepto de violación La entidad demandante invoca como disposiciones violadas y normativa fundamento de su petición, los artículos 1º, 2º, 6º, 121, 128, 150 y 209 de la Constitución Política; 1º de la Ley 114 de 1993, 6º de la Ley 116 de 1928, 15 de la Ley 91 de 1989 y 19 de la Ley 797 de 2003.

Manifiesta que la reliquidación de la pensión gracia se realizó en forma errónea a favor del señor Gerardo José Mesa Jaramillo, por lo que se viene pagando en contravía de las disposiciones legales y constitucionales, aumentando en forma injustificada dicha prestación. Indica que por la reliquidación de la pensión gracia del demandado, se comprometen recursos públicos que deben ser destinados al pago de otras pensiones, desconociendo los principios que rigen la actuación administrativa como la defensa del interés general, la moralidad administrativa y la igualdad.

Considera que, por expreso mandato del literal e) del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política, al momento de liquidarse la pensión de jubilación deben tomarse en cuenta los factores salariales de origen o creación legal. Plantea que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha reiterado que, tanto las Asambleas Departamentales como los Concejos Municipales, carecen de competencia para establecer el régimen prestacional y salarial de los empleados públicos, toda vez que ello implica una usurpación de las competencias del Congreso de la República.

Por tanto, las normas que expidan estas autoridades no son aplicables al reconocimiento de prestaciones sociales no reguladas por el Gobierno Nacional, como son las primas extralegales. Asevera que se concedió una pensión gracia incumpliendo los requisitos legales, al incluir como factor salarial la prima de vida cara, la cual fue creada por la Asamblea Departamental y el Gobernador, quienes no tenían competencia para crear emolumentos o factores prestacionales.

Concluye que la reliquidación realizada incurrió en una irregularidad al incluir una prima que no tiene sustento legal, excluyéndose como factor salarial para la liquidación de prestaciones sociales. 1.4. Contestación de la demanda El apoderado del demandado manifiesta1 que se opone a las pretensiones de la demanda, toda vez que el acto administrativo se profirió de manera voluntaria y conforme a derecho.

Señala que no es errado percibir el factor salarial de prima de vida cara, ya que el docente Gerardo José Mesa Jaramillo causó su derecho jubilatorio el 5 de septiembre de 2007, razón por la cual, se le debe pagar lo percibido y devengados durante el año 2006 y 2007, conforme al certificado expedido por la Dirección de Talento Humano de la Secretaría de Educación de Antioquia, en donde se certifica que el demandando percibió la prima de vida cara. 1 010ContestacionDeLaDemanda.pdf Expresa que no es deber del particular demandado restituir el dinero, ya que su reclamación es justa en derecho es de buena fe, por lo que se debe atender la condición más beneficiosa del trabajador, por lo que se deben seguir cancelando esto emolumentos.

Señala que si bien es cierto la prima de vida cara fue creada en 1977, mediante el Acuerdo 028 de 1977, el Tribunal Administrativo de Antioquia vino a declararla nula solo el 26 de julio de 2012, por lo que cuando se causó el derecho del demandante, no se encontraba derogada la prima de vida cara, por lo que no se puede dar aplicación a una sentencia que tiene efectos ultractivos y no retroactivos, razón por la cual, se debe mantener el derecho incólume.

Finalmente propuso las siguientes excepciones: - Inexistencia de las causales de nulidad y restablecimiento del derecho invocados. - Carencia total del derecho para demandar por parte de la UGPP. - Indebida escogencia de la acción - Buena fe por parte demandando - Caducidad de la acción 1.5. Sentencia apelada Mediante fallo del 21 de febrero de 2019, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Medellín, declaró la nulidad de la Resolución No. PAP 015090 del 28 de septiembre de 2010, proferida por la extinta CAJANAL.

Como consecuencia de lo anterior, ordenó a la Unidad Administrativo Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, efectuar la reliquidación de la pensión gracia del señor Gerardo José Mesa Jaramillo, con base en el promedio del salario devengado durante el año inmediatamente anterior a la fecha en que adquirió el estatus jurídico, sin incluir la prima de carestía o prima de vida cara.

Se negaron las demás pretensiones y no se condenó en costas. Como sustento de la decisión, señaló que para este caso se configura la falta de competencia de las entidades del orden territorial en cuanto a la determinación del régimen prestacional, ostentado solo a facultades limitadas, restringidas o reducidas al régimen salarial, porque no están sometidas a los marcos generales de Ley y disposiciones del Gobierno, sino porque únicamente están facultadas para establecer la escala salarial y con base en la misma los emolumentos, no así la creación de factores salariales como la prima de vida cara o de carestía. Concluyó el Despacho de primera instancia que la Resolución No. PAP 015090 del 28 de septiembre de 2010, por medio de la cual se reliquidó la pensión gracia del señor GERARDO JOSE MESA JARAMILLO incluyendo como factor salarial la prima de vida cara, transgredió las disposiciones constitucionales y legales sobre el tema. 1.6.

Recurso de apelación En el escrito de apelación, el apoderado de la parte demandada plante las siguientes preguntas: - Si se tiene en cuenta que el fallo proferida por el Consejo de Estado el día 12 de abril de 2018, CP. William Hernández Gómez, radicado No. 050012331000200500974 y No. 050012331000200507606 02, con los cuales se anula la ordenanza 034 de 1973 y 033 de 1974, por medio de la cual se crea la prima de vida cara y se recopilan las actualizaciones de las prima de los educadores, se hizo bajo la tutela de la Constitución de 1886, artículo 76, numeral 3°, dándole la facultad a las Asambleas Departamentales de regular salarios, el derecho a la prima de vida cara, reconocida mediante Ordenanza 034 de 1973, constituye un derecho adquirido, ¿Qué efectos genera el fallo del Consejo de Estado, proferido el 12 de abril de 2018, respecto a los funcionarios beneficiarios de dicha prima? - ¿La declaratoria de nulidad de los actos administrativos de carácter general, proferidas por el Consejo de Estado en sentencia del 12 de abril de 2018, tiene efectos de cosa juzgada sobre el acto administrativo de carácter particular y concreto, como es la Resolución N-PAP 015090 del 28 de septiembre de 2010, por medio de la cual el operador jurídico prestacional ordenó el reconocimiento y pago de la prima de vida cara a favor del señor Gerardo de Jesús Mesa Jaramillo? Manifiesta que dichos interrogantes deben ser estudiados por esta segunda instancia, bajo el lente del principio de legalidad, ya que el acto administrativo demandado fue proferido con base en las normas vigentes al momento de la expedición. 1.7.

Alegatos en segunda instancia 1.7.1. Parte demandada Manifiesta la parte demandada que el Juez de primera instancia viola el principio constitucional de la condición más beneficiosa para el trabajador, de cara a los derecho sustanciales laborales, ya que el docente Gerardo José Mesa, habiendo ingresado el 30 de octubre de 1978 hasta el 5 de septiembre de 2009, consolidó sus derechos prestacionales causados materializados en la Resolución No. 20005 de 2009, por lo que se le debe garantizar la efectividad de sus derecho sustanciales frente a las formalidades y posteriores decisiones unificadoras, ya que para el momento de la causación tenía derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia y la prima de vida cara.

Hace referencia a que todos los precedentes jurisprudenciales que se citan en la sentencia de primera instancia no son vinculantes para el demandado, dado a que por un lado existe cosa juzgada administrativa y por el otro los derechos prestacionales se causaron de manera previa a las decisiones jurisprudenciales. 1.7.2. Entidad demandada La apoderada judicial se pronuncia de igual forma que con el escrito de la demanda, en el sentido de sostener que con los actos administrativos se incluye la prima de vida cara o de carestía para reliquidar la pensión, el cual no es considerado un factor salarial en el reconocimiento y liquidación de la pensión gracia, aumentando injustificadamente el valor de la pensión. Expresa que de los pronunciamiento jurisprudenciales, se concluye la falta de competencia de las entidades territoriales en cuanto a la determinación del régimen prestacional, ostentando solo facultades limitadas, restringidas o reducidas al régimen salarial, porque no solo están sometidas a los marcos generales de ley y disposiciones del gobierno, sino porque únicamente están facultadas para establecer la escala salarial y con base en la misma los emolumentos, no así la creación de factores salariales que para el asunto concreto correspondería a la prima de vida cara. 1.7.3.

Ministerio Público Guardó silencio en esta etapa procesal. 1.8. Pruebas relevantes - Certificado de emolumentos devengados por el señor Gerardo José Mesa Jaramillo para los años de 2007 a 2016 (Pág. 142 del archivo digital “001Demanda”)2. - Constancia expedida por el Fondo de Pensiones Públicas del nivel nacional FOPEP, frente a los valores devengados por el demandado.

(Pág. 143 a 145 del archivo digital “001Demanda”)3. - Cédula de ciudadanía del señor Gerardo José Mesa Jaramillo. (Pág. 152 del archivo digital “001Demanda”)4. - Certificado de la historia laboral del demandado, expedido por el Departamento de Antioquia. (Págs. 155 y 156, págs. 198 a 204 del archivo digital “001Demanda”)5. - Certificado de salarios percibidos por el señor Gerardo José Mesa Jaramillo, entre el 2006 al 2007.

(Págs. 155 a 164 del archivo digital “001Demanda”). - Resolución No. 20005 del 1° de junio de 2009, por medio de la cual se le reconoce la pensión gracia al señor Mesa Jaramillo Gerardo José. (Págs. 172 a 174 del archivo digital “001Demanda”)6. - Resolución No. PAP 015090 del 28 de septiembre de 2010, por medio de la cual se reliquida la pensión gracia del señor Mesa Jaramillo, efectiva a partir del 5 de septiembre de 2007, reconociendo los factores salariales de: asignación básica, prima de navidad, prima de vacaciones, sobresueldo, prima de caristia o vida cara.

(Págs. 189 y 190 del archivo digital “001Demanda”)7. - Decreto 3199 del 9 de diciembre de 2010, por la cual se acepta la renuncia presentada por el señor Gerardo José Mesa Jaramillo a partir del 11 de enero de 2011. (Pág. 205 del archivo digital “001Demanda”)8. 2 001Demanda.pdf 3 001Demanda.pdf 4 001Demanda.pdf 5 001Demanda.pdf 6 001Demanda.pdf 7 001Demanda.pdf 8 001Demanda.pdf - Resolución No. PAP 054710 del 25 de mayo de 2011, por la cual se niega la reliquidación de la pensión de jubilación gracia por retiro definitivo del servicio.

(Págs. 218 a 220 del archivo digital “001Demanda”)9. - Certificado de salarios percibidos por el demandado en los años 2006 y 2007, expedido por la Gobernación de Antioquia. (Págs. 226 a 228 del archivo digital “001Demanda”)10. - Resolución RDP 035042 del 26 de agosto de 2015, por la cual se niega la reliquidación de la pensión gracia del señor Mesa Jaramillo.

(Págs. 237 y 238 del archivo digital “001Demanda”)11. - Resolución RDP 007349 del 19 de febrero de 2016, a través de la cual se niega nuevamente la reliquidación de la pensión gracia solicitada por el demandado. (Págs. 239 a 242 del archivo digital “001Demanda”)12. - Solicitud presentada por el señor Mesa Jaramillo ante la UGPP, solicitando la reliquidación de su pensión. (Págs. 243 a 245 del archivo digital “001Demanda”)13. 2.

CONSIDERACIONES 2.1. De la competencia Es competente este Tribunal para conocer en primera instancia del presente medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho - lesividad, de conformidad con lo establecido en el numeral 3º del artículo 152 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 9 001Demanda.pdf 10 001Demanda.pdf 11 001Demanda.pdf 12 001Demanda.pdf 13 001Demanda.pdf 2.2.

Problema Jurídico Corresponde a esta Sala, conforme a lo señalado en el escrito de apelación, resolver como primer problema jurídico ¿Qué efectos genera el fallo del 12 de abril de 2018, proferido por el Consejo de Estado, por medio del cual se declarar la nulidad de las Ordenanzas 034 de 1973 y 033 de 1974, frente al demandado en consideración a que el derecho a la prima de vida se causó antes de la declaratoria de nulidad, se constituye un derecho adquirido? Se presenta un segundo problema jurídico, tendiente a saber si ¿la declaratoria de nulidad de los actos administrativos de carácter general, proferidos por el Consejo de Estado en sentencia del 12 de abril de 2018, tienen efectos de cosa juzgada sobre el acto administrativo de carácter particular y concreto, específicamente en lo relacionado en la Resolución N-PAP 015090 del 28 de septiembre de 2010, por medio de la cual la entidad demandante, ordenó el reconocimiento y pago de la prima de vida cara a favor del señor Gerardo de Jesús Mesa Jaramillo? 2.3.

Causas de los problemas jurídicos planteados Por causa se entiende la razón por la que ante un mismo problema jurídico las partes plantean tesis opuestas, advirtiéndose que su identificación es tan importante para la resolución del litigio como la formulación del problema jurídico. En consideración al primer problema jurídico, se presenta una diferente relevancia fáctica, porque para la parte demandada constituye un hecho relevante, para la inclusión de la prima de vida cara en su pensión, que la misma se haya causado con anterioridad a la expedición del fallo del 12 de abril de 2018, proferido por el Consejo de Estado, por medio del cual se declaró la nulidad de las Ordenanzas 034 de 1973 y 033 de 1974, por la falta de competencia de las Asambleas Departamentales en la creación de factores extralegales, considerando que tiene un derecho adquirido, mientras que para el Juzgado de primera instancia no es relevante este hecho, sino el precedente jurisprudencial, el cual debe tener aplicación inmediata, por lo que no es posible incluir un factor extralegal dentro de la prestación reconocida al docente demandado.

Con respecto al segundo problema jurídico, la causa se constituye en una diferente connotación jurídica frente al fenómeno de la cosa juzgada, toda vez que la parte demandada tiene la connotación de que al habérsele reconocido dentro de la liquidación pensional el factor de prima de vida cara, por medio de la Resolución N- PAP 015090 del 28 de septiembre de 2010, es decir por la vía administrativa, se constituye para este asunto una cosa juzgada, mientras el fallador de primera instancia tiene la connotación de que no se configura esta figura, por encontrarse en un trámite judicial, razón por la cual, debe aplicarse el precedente jurisprudencial relacionado con la sentencia de nulidad proferida por el Consejo de Estado el 12 de abril de 2018. 2.4.

Marco normativo y jurisprudencial 2.4.1. Aspectos generales de la pensión gracia La pensión gracia fue establecida como una prestación de carácter especial a favor del personal docente; inicialmente, para quienes prestaban sus servicios en el sector docente oficial en grados de educación primaria, previo el cumplimiento de requisitos expuestos por las mismas disposiciones contenidas en la Ley 114 de 1913.

Sin embargo, esta prestación fue extendida a empleados y profesores de escuelas normales, inspectores de instrucción pública y a maestros de enseñanza en grados de secundaria, de acuerdo a las disposiciones contenidas en las Leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, ampliándose la cobertura del personal docente que se beneficiaría de este derecho pensional.

Posteriormente, según lo dispuesto en la Ley 43 de 197514, se produjo el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria, constituyéndose en un servicio público a cargo de la Nación, atendido desde el nivel central y las entidades territoriales; asumiéndose la obligación, respecto a las prestaciones sociales del personal docente, por parte del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio15, creado a través de la Ley 91 de 1989.

A su vez, la Ley 91 de 1989 derogaría las disposiciones contenidas en la citada Ley 114 de 1913, regulando lo concerniente a asuntos prestacionales del magisterio; no obstante, dispuso de forma expresa la continuidad del reconocimiento de la pensión gracia para aquellos docentes cuya vinculación se efectuó hasta el 31 de diciembre de 1980.

Al respecto, el artículo 15 señala: “ARTÍCULO 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1 de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: (…) 2.- Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1 de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1 de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de Ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.” (Negrillas fuera del texto original) 14 “Por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones.” 15 Artículos 2º y ss., ibídem.

De lo anterior se concluye la vigencia de las disposiciones que consagran la pensión gracia a favor del personal docente, específicamente, para quienes su vinculación se efectuó hasta el 31 de diciembre de 1980, siempre y cuando, además, cumplan con los requisitos que para la misma consagra el artículo 4º de la Ley 114 de 1913. 2.4.2.

Liquidación de la pensión gracia Con relación al marco jurídico aplicable respecto a la liquidación de la pensión gracia, se tiene que originalmente el artículo 2º de la Ley 114 de 1913, preceptuaba lo siguiente frente a la cuantía de la prestación: “La cuantía de la pensión será la mitad del sueldo que hubieren devengado en los dos últimos años de servicio.

Si en dicho tiempo hubieren devengado sueldos distintos, para la fijación de la pensión se tomará el promedio de los diversos sueldos.” De conformidad con dicha norma, para determinar el monto de la pensión se tomaba en cuenta la mitad del salario de lo devengado en los dos últimos años de servicios; sin embargo, con el artículo 29 de la Ley 6ª de 194516, modificado por el artículo 1º de la Ley 24 de 194717, se estableció que las pensiones de jubilación del gremio docente, entre las que se enmarca la pensión gracia, serían liquidadas conforme al promedio de sueldos devengados en el último año. Dispone la norma en cita: “ARTICULO 29.

Los servicios prestados sucesiva o alternativamente a distintas entidades de derecho público, se acumularán para el cómputo del tiempo, en relación con la jubilación y el monto de la pensión correspondiente se distribuirá en proporción al tiempo servido y al salario o remuneración devengados en cada una de aquellas. Los trabajadores cuyos salarios o remuneraciones se paguen con cargo a fondos especiales con aporte a varias entidades de derecho público, gozarán de las prestaciones más favorables que éstas reconozcan a sus propios trabajadores, con cargo al mismo fondo especial.

PARÁGRAFO 1 º. Cuando el favorecido con la pensión de jubilación haya servido diez años, lo menos, en empleos o cargos públicos nacionales, el total 16 “Por la cual se dictan algunas disposiciones sobre convenciones de trabajo, asociaciones profesionales, conflictos colectivos y jurisdicción especial de trabajo.” 17 “Por la cual se adicional el artículo 29 de la Ley 6ª de 1945 y se dictan otras disposiciones de carácter social.” de la pensión le será cubierto por la Caja de Previsión Social de los Empleados y Obreros Nacionales, sin perjuicio del oportuno reembolso de su mayor costo por cuenta de las entidades obligadas a reconocerlos, en los términos del artículo 3º del Decreto número 2567 de 1946 (agosto 31).

PARÁGRAFO 2 º. Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año.” (Negrillas fuera del texto original). Posteriormente, la Ley 4 de 196618 dispuso en su artículo 4º que: “A partir de la vigencia de esta Ley, las pensiones de jubilación o de invalidez a que tengan derecho los trabajadores de una o más entidades de Derecho Público, se liquidarán y pagarán tomando como base el setenta y cinco por ciento (75%) del promedio mensual obtenido en el último año de servicios.” (Resaltos intencionales) La precitada Ley no exceptuó de su aplicación pensión alguna de la que son beneficiarios los trabajadores oficiales, quedando en consecuencia la pensión de jubilación gracia sujeta al precepto según el cual se liquidará tomando por base el 75% del promedio mensual devengado en el último año de servicios; además, el artículo 5º de su Decreto reglamentario 1743 de 1966 señala: “ARTÍCULO 5o. <Artículo modificado por el artículo 1 del Decreto 2025 de 1966.

El nuevo texto es el siguiente:> A partir del veintitrés de abril (23) de 1966 inclusive, las pensiones de jubilación o de invalidez a que tengan derecho los trabajadores de una o unas entidades de Derecho Público, serán liquidadas y pagadas tomando como base el setenta y cinco (75%) del promedio mensual de salarios devengados durante el último año de servicios, previa la demostración de su retiro definitivo del servicio público.” (Negrillas de la Sala) Este Decreto reglamentario dio claridad con relación al promedio mensual al que hace referencia el artículo 4º de la Ley 4 de 1966, con base en lo cual se puede sostener que las pensiones a que se refiere tal normativa serán liquidadas sobre el 75% del promedio mensual de salarios devengados en el año último año de servicios. 18 “Por la cual se provee de nuevos recursos a la Caja Nacional de Previsión Social, se reajustan las pensiones de jubilación e invalidez y se dictan otras disposiciones” Frente a esta conclusión deben efectuarse dos precisiones relevantes: (i) En lo que tiene que ver con lo que se entiende por “salarios devengados”, la Ley 4 de 1966 no proporciona una definición de salario ni los factores que lo constituyen, como tampoco lo hacen las precitadas disposiciones normativas que rigen la liquidación de la pensión gracia; igualmente, la Constitución Política de 1991 no lo suministra.

Siendo clara la competencia constitucional asignada al legislador para establecer los parámetros generales del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos -literal e), numeral 19, artículo 150, Constitución Política-, en desarrollo de lo cual el Gobierno Nacional puede fijar los elementos de retribución del servicio, es decir, el salario, ello no es óbice para que, en armonía con los principios constitucionales de justicia, igualdad y dignidad humana, y el derecho al trabajo, se efectúe una interpretación amplia de tal concepto, para abarcar en él no sólo el sueldo en estricto sentido, sino también los demás emolumentos que percibe un empleado en razón del servicio que presta.

Lo dicho tiene soporte, a su vez, en el principio de progresividad que sirve como orientador para la adopción de decisiones en materia laboral. Es por esto que la Sala efectúa una interpretación amplia del concepto de salario, insistiendo en que para liquidar la pensión gracia, en los términos del artículo 4º de la Ley 4 de 1966, deberá tomarse en cuenta, además de la asignación básica, todo lo percibido por el docente de manera habitual y periódica, como contraprestación del servicio.

Llegado este punto es importante añadir que, de conformidad con el artículo 150 de la Constitución Política ya aludido, al Congreso de la República le corresponde hacer las leyes y, específicamente, como lo dispone el literal e) del numeral 19 ibídem, “[f]ijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública”.

Esta es una atribución con reserva de ley por mandato constitucional y es indelegable en las corporaciones públicas territoriales, quienes además no podrán arrogárselas, tal como lo establece el mismo artículo en cita. Los planeamientos que anteceden sirven de soporte para la posición que ha venido adoptando esta Corporación, en el sentido de que para la liquidación de pensiones de los empleados públicos y su reliquidación, sólo podrán tenerse en cuenta los factores salariales de carácter legal, no siendo viable incluir para ello factores que por su carácter extralegal se consideran inconstitucionales por la falta de competencia que revisten las corporaciones territoriales en la materia.

No obstante, esta materia no es relevante en este proceso por analizarse una prestación de disímiles características. (ii) Respecto a lo que debe comprenderse por la expresión “último año de servicios”, esta Sala ha sostenido que, cuando se trata de la pensión gracia, esta se liquida teniendo en cuenta los factores devengados en el último año de servicios anterior a la adquisición del estatus pensional. 19 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SALA PLENA, C.P. CÉSAR PALOMINO CORTÉS. Bogotá D.C., 28 de agosto de 2018.

Radicación número: 52001-23- 33-000-2012-00143-01. Esto con apoyo en la jurisprudencia reiterada del Consejo de Estado, que constituye criterio auxiliar de interpretación al que pueden acudir los operadores judiciales en la toma de decisiones, al tenor del mandato constitucional previsto en el artículo 230 de la Constitución Política. El máximo Tribunal de lo contencioso administrativo, ha conservado en sus múltiples pronunciamientos una interpretación acorde con lo indicado ut supra, al señalar que para acceder a la pensión gracia es necesario el cumplimiento de todos los requisitos establecidos por el legislador, entre los que no se encuentra el retiro del servicio.

Por tanto, cuando el personal docente cumple con los requisitos, se efectúa un reconocimiento definitivo de la pensión gracia sin necesidad de acreditar el retiro, lo que implica que su liquidación se efectúa con base en los factores devengados en el último año anterior a la adquisición del derecho, sin posibilidad de reliquidación por nuevos tiempos de servicio20.

Son estos los lineamientos de orden normativo y jurisprudencial que sirven de soporte para la resolución de la controversia, como se hará en el siguiente acápite. 2.5. Caso concreto 2.5.1. Primer problema jurídico – derecho adquirido En desarrollo de la causa del primer problema jurídico, se tiene que el particular demandado le da relevancia fáctica al hecho de que la pensión gracia se le haya liquidado con la inclusión de la prima de vida cara, con anterioridad a la expedición del fallo del 12 de abril de 2018, proferido por el Consejo de Estado, por medio del 20 Al respecto pueden consultarse: CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B, C.P. TARSICIO CÁCERES TORO.

Bogotá D.C., 2 de septiembre de 2004. Radicación número: 25000-23-25-000-2001-09709-01 (4581- 03). CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B, C.P. CÉSAR PALOMINO CORTÉS. Bogotá D.C., 16 de agosto de 2018. Radicación número: 54001233300020130004701. cual se declaró la nulidad de las Ordenanzas 034 de 1973 y 033 de 1974, que declararon la falta de competencia de las corporaciones departamentales y municipales en la creación de factores extralegales, indicando que dicho hecho constituye un derecho adquirido.

Al respecto el apelante se cuestiona sobre los efectos que genera la decisión de la Alta Corte frente a los beneficiarios de dicha prima. Con respecto a lo señalado en el escrito de apelación, se tiene que efectivamente, a través del acto administrativo demandado, contenido en la Resolución PAP 015090 del 28 de septiembre de 2010, se dispuso reliquidar la pensión gracia del señor Gerardo José Mesa Jaramillo, incluyendo nuevos factores relacionados con: la prima de navidad, prima de vacaciones, sobresueldo, y la prima de caristia o vida cara 21 Esta Sala comparte los argumentos expuestos por el Juzgado de primera instancia en cuanto a la declaración de nulidad de la mencionada Resolución, ya que frente al concepto salarial de prima de vida cara, se tiene que el mismos fue creado por un órgano estatal que carecía de competencia para ello, es decir, tuvo en cuenta un factor cuya creación fue inconstitucional.

Específicamente, la prima de vida cara reconocida al particular demandado fue creada por las Ordenanzas 034 de 1973 y 033 de 1974, en vigencia de la Constitución Política de 1886, la cual disponía originalmente que el Congreso era el encargado de “[c]rear todos los empleos que demande el servicio público, y fijar sus respectivas dotaciones” -num. 7º, art. 76-.

Más adelante y luego de las modificaciones introducidas por los Actos Legislativos 3 de 1910 y 1 de 1945, entró en vigencia el Acto Legislativo 1 de 1968 que modificó el aludido artículo 76 de la Constitución de 1886 y estableció que corresponde al Congreso: “fijar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas 21 Pág. 189 001Demanda.pdf categorías de empleos, así como el régimen de sus prestaciones sociales” -num. 9º-.

Véase cómo estas normas ya determinaban que la competencia para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos está en cabeza del legislador, es decir, en el Congreso y no así en las autoridades territoriales, a quienes se despojó de las atribuciones que antes se les había otorgado. Esto fue posteriormente ratificado con la Constitución Política de 1991, cuyo artículo 150 contempla que corresponde al Congreso de la República hacer las leyes y “[f]ijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública” -lit. e), num. 19- En ese marco se profirió la Ley 4ª de 1992, cuyo artículo 12 establece: “ARTÍCULO 12.

El régimen prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales será fijado por el Gobierno Nacional, con base en las normas, criterios y objetivos contenidos en la presente Ley. En consecuencia, no podrán las corporaciones públicas territoriales arrogarse esta facultad.

PARÁGRAFO. El Gobierno señalará el límite máximo salarial de estos servidores guardando equivalencias con cargos similares en el orden nacional.” (Negrillas fuera del texto original) Así las cosas, existe una competencia compartida entre el Congreso de la República -poder legislativo- y el Gobierno Nacional -poder ejecutivo-, para la determinación del régimen prestacional y salarial de los empleados públicos, correspondiendo al primero establecer los parámetros generales para el efecto -Ley 4ª de 1992-, y al segundo fijar el régimen dentro de tales parámetros, de lo cual deviene concretar sin titubeo que la atribución para establecer el régimen prestacional de los servidores públicos del orden territorial es del Gobierno Nacional, dentro de los límites que la Ley 4ª de 1992 contiene.

Siendo así, no cabe duda que, inclusive, bajo la Constitución Política de 1886 con la modificación introducida por el Acto Legislativo 1 de 1968, la Asamblea Departamental de Antioquia no estaba facultado para crear un factor salarial a favor de los empleados públicos; por tanto, al hacerlo, desbordó sus competencias y transgredió la Constitución Nacional.

Conforme a lo anterior, no puede hablarse de un derecho adquirido, como lo pretende la parte apelante, ya que como se indicó desde la creación de este factor hay una violación de norma superior constitucional, por lo que el haberle reconocido al demandado la reliquidación con este concepto desde el año de 2010, antes de la expedición de la Sentencia del 12 de abril de 2018, radicado No. 05001-23-31-000- 2005-00974-01(1231-14) 05001-23-31- 000-2005-07606-02(0091-12), que declaró nulos estas Ordenanzas, se tiene que desde su creación dichos actos administrativos se encuentran viciadas, ya que las mismas fueron expedidas con posterioridad a la expedición del Acto Legislativo 1 de 1968, por lo que no es posible reconocer un factor salarial que se encuentra por fuera de la Ley.

Con base en lo señalado en el artículo 58 de la Constitución Política, en donde se indica que se garantizará la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo de las leyes civiles, se ha determinado22 que dichas prerrogativas o derechos, de entrada, deben y debieron respetar el ordenamiento jurídico desde su creación, circunstancia que no se presentó en este caso.

Ahora, en cuanto a la pregunta ¿Qué efectos genera el fallo emitido por el Consejo de Estado el 12 de abril de 2018, respecto a los funcionarios beneficiarios de la prima de vida cara? Se deberá tener en cuenta lo siguiente: En consideración a los efectos que tienen las decisiones de los jueces frente a la nulidad de los actos administrativos, se debe analizar lo descrito en el artículo 189 del CPACA, en donde se describe: 22 Consejo de Estado.

Sentencia del 7 de abril de 2022. CP. Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C. Radicado No. 23001-23-33-000-2013-00176-02 (2035-2019) “ARTÍCULO 189. EFECTOS DE LA SENTENCIA. La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo en un proceso tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes. La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada erga omnes pero solo en relación con la causa petendi juzgada.

Las que declaren la legalidad de las medidas que se revisen en ejercicio del control inmediato de legalidad producirán efectos erga omnes solo en relación con las normas jurídicas superiores frente a las cuales se haga el examen. Cuando por sentencia ejecutoriada se declare la nulidad de una ordenanza o de un acuerdo distrital o municipal, en todo o en parte, quedarán sin efectos en lo pertinente sus decretos reglamentarios.” “(…)” Ahora, la jurisprudencia de la Corte Constitucional23, ha indicado que a diferencia de la inexequibilidad, salvo que el fallo de la Corte expresamente disponga lo contrario, la anulación de un acto administrativo produce efecto ex tunc, es decir, que se entiende que dicho acto se retira del mundo jurídico desde su nacimiento, en ese sentido, se retrotraen las cosas al estado anterior, por cuanto el estudio de su legalidad se remite al origen de la decisión. Si bien se ha dicho que los efectos de las sentencias que declaran la nulidad de los actos administrativos enjuiciados no producen efectos frente a situaciones jurídicas consolidadas, se debe entender que las mismas hacen referencia a aquellas que han quedado en firme y que no pueden ser debatidas judicialmente.

Adicionalmente, dichas decisiones inciden en las situaciones que se encuentran en discusión frente a trámites administrativos y jurisdiccionales. En este caso, si bien por vía administrativa se le dio el reconocimiento de la prima de vida cara, a través de la reliquidación pensional realizada a través de la Resolución PAP 015090 del 28 de septiembre de 2010, no quiere decir que dicha decisión no pueda ser debatida a nivel jurisdiccional, a través de la potestad que se le da a las entidades de presentar demandas de lesividad, en defensa de la legalidad y el patrimonio público. 23 Corte Constitucional.

Sentencia T-121/16 En este sentido, deberá dársele relevancia a la expedición de la Sentencia del 12 de abril de 2018, proferida por el Consejo de Estado, a través de la cual se declararon nulas las Ordenanzas 034 de 1973 y 033 de 1974, conforme a la cual el Juzgado de primera instancia decidió acceder a la pretensiones de la demanda y reliquidar la pensión del particular demandado sin el concepto de prima de vida cara, al encontrar que la misma desde su nacimiento carece de legalidad constitucional, razón por la cual, sus efectos son aplicables al pensionado, ya que se pretende retrotraer los alcances de dicha decisión, encontrando que no se configura, para este caso, situaciones consolidadas o derechos adquiridos. 2.5.2.

Cosa juzgada En razón al principio de seguridad jurídica, se tiene que esta figura es una institución jurídica procesal, conforme a la cual con base en decisiones contenidas en una sentencia u otras decisiones judiciales, obtienen el carácter de inmutables y vinculantes, con la finalidad de terminar de manera definitiva una controversia.24 Como se indicó anteriormente, el artículo 189 del CPACA, señala que la sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo en un proceso tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes, razón por la cual, la cosa juzgada solo puede predicarse frente al trámite de un proceso judicial, y no administrativo, como lo contempla la parte apelante.

Para este caso, el reconocimiento de la prima de vida cara dentro de la liquidación pensional del demandado, se dio a través de un trámite administrativo, el cual no había sido debatido en sede jurisdiccional, razón por la cual, no se le puede dar la connotación jurídica que pretende el particular, ya que es plenamente factible a través de este medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho – 24 Corte Constitucional, sentencia C-774 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil, citada en Sentencia del Consejo de Estado.

Sentencia del 26 de junio de 2014. CP. DANILO ROJAS BETANCOURTH. Radicado No. 11001-03-26-000-2008-00108-00(36220) lesividad, entrar a estudiar las decisiones proferidas por la Administración que vayan en contra del ordenamiento jurídico. Así las cosas, la diferente connotación jurídica que se presenta entre la parte demandada y el juzgador de primera instancia, debe ser resuelta a favor de los argumentos expuestos por el A quo, en cuanto no se encuentra demostrado que haya una decisión previa, con identidad de sujetos y causa, que hayan resuelto de manera definitiva el debate que aquí se desarrolla.

Conforme a lo antes descrito, se confirmará la Sentencia de primera instancia, en cuanto accedió a las pretensiones de la demanda declarando la nulidad de la Resolución No. PAPA 015090 del 28 de septiembre de 2010, proferido por la extinta Cajanal, trayendo como consecuencia, la reliquidación de la pensión reconocida al señor Gerardo José Mesa Jaramillo, con base en el promedio de lo devengado en el año inmediatamente anterior a la adquisición del estatus pensional, sin incluir la prima de caristia o vida cara. 2.6.

Condena en costas El artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, dispone que: “Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.” Este artículo fue adicionado en un inciso por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, así: “En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.” En consideración de lo anterior, esto es, que se ha presentado una variación frente al criterio de imposición de costas que regía bajo la redacción original de la Ley 1437 de 2011, concordada con el Código General del Proceso, el juez deberá analizar si la demanda, su contestación y demás actuaciones fueron presentadas con manifiesta carencia de fundamento legal, lo que se traduce en un estudio más detallado de los argumentos dados por las partes y su participación dentro del proceso.

En estos términos se encuentra que no hay lugar a imponer costas procesales contra la parte vencida en esta instancia, ya que no se advierte que en el trámite del presente proceso se hayan probado actuaciones que configuren una mala fe o temeridad de alguna de las partes. Por lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, SALA SEGUNDA DE ORALIDAD, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR la Sentencia del 21 de febrero del 2019, proferida por la Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Medellín, conforme a las consideraciones de esta providencia.

SEGUNDO: ABSTENERSE de condenar en costas y agencias en derecho en segunda instancia, por las razones expresadas en las consideraciones de esta providencia.

TERCERO: Esta sentencia se entiende notificada transcurridos dos días después del envío al buzón de correo electrónico, tal como se dispone en el art. 205 del CPACA y en el auto de unificación del 29 de noviembre de 2022 proferido por el Consejo de Estado25, igualmente los términos se contarán de conformidad con el numeral 2 del art. 205 del CPACA.

CUARTO: En firme esta sentencia y previas las comunicaciones del caso, devuélvase el expediente al Juzgado de origen. CÓPIESE Y

NOTIFÍQUESE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, ÁLVARO CRUZ RIAÑO SANDRA LILIANA PÉREZ HENAO ADRIANA BERNAL VÉLEZ CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta a través del link: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. 25 Consejo de Estado.

Auto de Unificación del 29 de noviembre de 2022. Radicado: 68001 23 33 000 2013 00735 02 (68177). CP. Stella Jeannette Carvajal Basto.