REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS - Sala Cuarta de decisión - Magistrada Ponente: Dra. DIANA PATRICIA HERNÁNDEZ CASTAÑO 1 de 22 Manizales Caldas, 18 de marzo de 2025 Asunto: Sentencia de segunda instancia N° 32 Medio de control: Tutela Demandante: James Duván Delgado Maya Demandado: Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones Expediente: 17001-3333-002-2025-00034-01 Acta de discusión: 030 de la fecha I. ASUNTO Procede la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas a resolver la impugnación interpuesta por la parte accionada Administradora Colombiana de Pensiones, en adelante Colpensiones, contra la sentencia del 12 de febrero de 2025, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo de Manizales, por medio de la cual se tutelaron los derechos fundamentales al debido proceso en la asignación de cita de calificación y expedición de dictámenes de pérdida de capacidad laboral, seguridad social, mínimo vital, dignidad humana e igualdad del accionante.
II.
ANTECEDENTES
1. SOLICITUD DE TUTELA1 Solicita la parte actora se tutelen sus derechos fundamentales al debido proceso en la asignación de cita de calificación y expedición de dictámenes de pérdida de capacidad laboral, seguridad social, mínimo vital, dignidad humana e igualdad y, en consecuencia, se ordene a Colpensiones realizar todas las gestiones pertinentes, tendientes a la asignación de la cita con medicina laboral y a la emisión del dictamen de pérdida de capacidad laboral, debiéndose notificar en debida forma con base en cada uno de los hechos relatados.
Así mismo, solicita que sea revisada su historia clínica en la que se identifica que padece más patologías de las que fueron calificadas. 1.1 FUNDAMENTO FÁCTICO El accionante como sustento de sus pretensiones relata que tiene 35 años y que fue calificado por la Junta Nacional de Calificación de Invalidez mediante Dictamen No. JN202425690 de 06 de noviembre de 2024, el cual le otorgó un porcentaje de pérdida del 29% por los diagnósticos de “estrechez uretral postraumática”, “falla de 1 SAMAI – Gestión en otros despachos archivo 2ED_DemandayAnexospdf.
Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Tutela Radicación: 17001-3333-002-2025-00034-01 2 de 22 la respuesta genital”, “trastorno de la refracción, no especificado” y “trastorno depresivo recurrente, episodio moderado presente”. Sostiene que, desde el momento en que fue calificado por la Junta no ha tenido mejoría y por el contrario sus patologías han empeorado presentando nuevos síntomas y padecimientos que no fueron tenidos en cuenta en el proceso de calificación anterior, tales como: “trastorno cognoscitivo leve”, “trastorno depresivo recurrente episodio moderado presente”, “falla de la respuesta genital”, “gastritis crónica, no especificada”, “lumbago, no especificado”, “estrechez uretral postraumática”, “disnea”, “hipermetropía, astigmatismo”, “helicobacter pylori como la causa de enfermedades clasificadas en otros capítulos, ulcera duodenal no especificada como aguda ni crónica sin hemorragia ni perforación”.
Agrega que actualmente no puede desarrollar sus actividades de manera normal, por lo que el 21 de noviembre de 2024 envió derecho de petición a Colpensiones aportando toda su historia clínica y solicitando cita con medico laboral para la revisión de su estado de invalidez; sin embargo, Colpensiones mediante Oficio No. 2024_27002067 del 26 de diciembre de 2024 le informó que no era posible acceder a su solicitud por contar con un dictamen menor a un año. Considera que lo anterior constituye una omisión de la entidad a la normativa y jurisprudencia vigente, ya que no tuvo en cuenta la presencia de nuevos diagnósticos que no fueron calificados en el proceso anterior, lo que vulnera sus derechos al ser un sujeto de especial protección por su estado de salud.
Manifiesta que Colpensiones no puede condicionar la revisión de la calificación de pérdida de la capacidad laboral al término de un año, sin antes evaluar su estado de salud actual, el cual es decadente, por lo que requiere acceder a una pensión, ya que no posee recursos económicos suficientes para tener una vida en condiciones dignas.
Finalmente señala que en un caso similar el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Manizales accedió a la calificación antes del año por lo que invoca su derecho a la igualdad. 1.2 FUNDAMENTO JURÍDICO Como fundamento jurídico invoca los artículos 13, 29 y 48 la Constitución Política, y las Sentencias T-881 de 2002, T-184 de 2009, T-696 de 2011 y T-157 de 2012 de la Corte Constitucional.
2. TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA Con auto de 03 de febrero de 20252 el Juzgado Segundo Administrativo de Manizales admitió la demanda de tutela, decretó las pruebas y ordenó notificar a Colpensiones para que en el término de dos días se pronunciara sobre el escrito de tutela.
3. RESPUESTAS DE LA ENTIDAD ACCIONADA3 Colpensiones solicitó declarar improcedente la acción de tutela al no cumplir con los requisitos establecidos en el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, ya que toda controversia que se presente en el marco del Sistema de Seguridad Social entre afiliados, beneficiarios o usuarios, empleadores y entidades administradoras debe 2 SAMAI – Gestión en otros despachos archivo 3Autoadmitetut_202500034Admisionpdf. 3 SAMAI – Gestión en otros despachos archivo 9_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda-adjunto_JAMESDUVAN.
Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Tutela Radicación: 17001-3333-002-2025-00034-01 3 de 22 ser conocida por la jurisdicción ordinaria laboral, de conformidad con el artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social. Indicó que, a través de Oficio de 26 de diciembre del 2024 informaron al accionante que “Se rechaza caso, ya que cuenta con Dictamen de Junta Nacional del 06/11/2024, con calificación 26,80%, con acta ejecutoria, Rad 2024_23937952, se rechaza caso por contar con un dictamen menor a un año Nº de dictamen JN202425690”, por lo que, si se encuentra en desacuerdo con lo resuelto, debe agotar los procedimientos administrativos y judiciales dispuestos para tal fin, ya que no es viable reclamar sus pretensiones vía acción de tutela.
4. LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Con sentencia de 12 de febrero de 20254, la Jueza Segunda Administrativa de Manizales amparó los derechos al debido proceso en la asignación de cita de calificación y expedición de dictámenes de pérdida de capacidad laboral, seguridad social, mínimo vital, dignidad humana, e igualdad del accionante; y ordenó a Colpensiones “realizar las gestiones necesarias para la ASIGNACIÓN DE LA CITA CON MEDICINA LABORAL y posteriormente a la EMISIÓN DEL DICTAMEN DE PÉRDIDA DE CAPACIDAD LABORAL el cual deberá realizarse de forma integral teniendo en cuenta la situación clínica actual del paciente”.
Para arribar a tal decisión, la funcionaria judicial consideró que la historia clínica del actor indicaba que actualmente padece los diagnósticos de “GASTRITIS CRÓNICA, NO ESPECIFICADA, DISNEA, HIPERMETROPÍA, ASTIGMATISMO, HELICOBACTER PYLORI COMO LA CAUSA DE ENFERMEDADES CLASIFICADAS EN OTROS CAPÍTULOS, ÚLCERA DUODENAL NO ESPECIFICADA COMO AGUDA NI CRÓNICA SIN HEMORRAGIA NI PERFORACIÓN”, “TRASTORNO COGNOSCITIVO LEVE y LUMBAGO, NO ESPECIFICADO”, pero que el dictamen aportado no hizo referencia ellos.
Así mismo, sostuvo que la respuesta emitida por Colpensiones carece de sustento legal y vulnera el principio de integralidad en la calificación de pérdida de capacidad laboral y los derechos fundamentales asociados a ella, ya que, el dictamen realizado al interesado no refiere a otras patologías documentadas en la historia clínica, por lo que deben considerarse necesariamente para una nueva valoración integral y fidedigna. 5.
IMPUGNACIÓN5 La parte accionada solicitó revocar el fallo de primera instancia al señalar que la tutela no cumple con los requisitos de procedibilidad del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, y porque no se demostró que Colpensiones hubiera vulnerado los derechos reclamados por el accionante ya que actuó conforme a derecho. Igualmente, reiteró que, si el actor está en desacuerdo con lo resuelto dentro del trámite de calificación, debe agotar los procedimientos administrativos y judiciales dispuestos para tal fin, ya que no es viable reclamar sus pretensiones vía acción de tutela. 4 SAMAI – Gestión en otros despachos archivo 11Sentenciatutel_202500034FalloTutela. 5 SAMAI – Gestión en otros despachos archivo 15_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda-adjunto_JAMESDUVAN.
Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Tutela Radicación: 17001-3333-002-2025-00034-01 4 de 22 III. CONSIDERACIONES
1. PRESUPUESTOS PROCESALES De conformidad con lo previsto en los artículos 86, 116 inciso 1º de la Constitución Política; 32 del Decreto 2591 de 1991, Decreto 1382 de 2000 y Decreto 333 de 2021 esta Sala tiene la competencia para resolver la impugnación elevada dentro de la presente acción de tutela. Una vez revisado que, a las partes se le concedió la oportunidad de ejercer su derecho de defensa; y en términos generales, al no observar la existencia de alguna causal de nulidad, se procede a resolver los siguientes:
2. PROBLEMAS JURÍDICOS Se contrae a establecer, si en el caso específico ¿la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones vulneró los derechos fundamentales del señor James Duván Delgado Maya al presuntamente no asignarle cita con medicina laboral y emitirle nuevo dictamen de pérdida de la capacidad laboral? y si ¿se configura en este caso una carencia actual de objeto por haberse superado el hecho vulnerador que dio origen a la presente acción?
3. TESIS DE LA SALA La Sala Cuarta de decisión del Tribunal Administrativo de Caldas confirmará la sentencia de 12 de febrero de 2025 emitida por el Juzgado Segundo Administrativo de Manizales y establecerá que, con la valoración realizada el 25 de febrero de 2025, se satisfacen parcialmente las pretensiones de la acción de tutela, por lo que se declarará la carencia actual de objeto por hecho superado en cuanto a la pretensión de asignar cita por medicina laboral.
4. DESARROLLO DEL PROBLEMA JURÍDICO Para desarrollar la tesis, la Sala hará referencia a: i) la procedencia de la acción de tutela, ii) el debido proceso administrativo; iii) el trámite de calificación de la pérdida de la capacidad laboral; y iv) el caso concreto. 4.1 PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA Revisada la solicitud de amparo, encuentra la Sala que los presupuestos de procedencia de la acción de tutela conforme el artículo 86 de la Constitución Política y la jurisprudencia constitucional6, se satisfacen en el presente asunto, ya que: i) Existe legitimación por activa, pues la acción de tutela es interpuesta por el titular de los derechos fundamentales que se estiman vulnerados. ii) Frente a la legitimación en la causa por pasiva, emerge del análisis de este requisito que la entidad accionada posee legitimación procesal o interés para actuar en la controversia judicial, ante su presunta responsabilidad en el desconocimiento de los derechos fundamentales invocados por el accionante. 6 Corte Constitucional en sentencia T- 290 de 2011, T-135 de 2015, T-010 de 2017 Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Tutela Radicación: 17001-3333-002-2025-00034-01 5 de 22 iii) El asunto reviste de trascendencia en el marco de los derechos fundamentales, concretamente con las garantías que en favor de la ciudadanía consagra la Carta Política: debido proceso y seguridad social. iv) Respecto al requisito de subsidiariedad, advierte la Sala que, si bien, es procedente acudir ante el Juez Laboral para controvertir los dictámenes proferidos, en el caso concreto el accionante alude a hechos presuntamente transgresores del derecho al debido proceso respecto de una nueva solicitud de calificación de pérdida de la capacidad laboral por la existencia de nuevas patologías y la negativa de la entidad a iniciar un nuevo proceso al no cumplirse el plazo establecido para una nueva revisión. Adicionalmente, el actor es una persona que se encuentra en estado de vulnerabilidad por su condición de salud, por lo que resultaría desproporcionado someterlo a un proceso ante la jurisdicción ordinaria solo con la finalidad de iniciar un nuevo proceso de calificación de pérdida de la capacidad laboral. v) En cuanto al requisito general de inmediatez, conforme a los hechos narrados en la acción de tutela, se puede inferir que se realizó dentro de un término razonable, teniendo en consideración que mediante Oficio de 26 de diciembre de 2024 se le comunicó al actor la negativa de Colpensiones de iniciar un nuevo proceso de calificación de pérdida de la capacidad laboral y la acción constitucional fue radicada el 03 de febrero de 20257. 4.2 DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO El debido proceso es considerado un derecho fundamental y al mismo tiempo principio integrador en la Constitución Política de Colombia, porque comprende otros principios y derechos como el de legalidad, defensa, imparcialidad, entre otros, y que, por ende, tiene expresión en distintas disposiciones constitucionales- convencionales, destacándose los artículos 29 de la Constitución Política, 26 de la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre, 14 del Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos y 8 y 9 de la Convención Americana de Derechos Humanos, que se integran a la constitución por el bloque de constitucionalidad contenido en el artículo 93.
Se destaca el canon constitucional 29 que establece la aplicación del debido proceso no solo en procedimientos judiciales sino también administrativos. Y que de acuerdo con la jurisprudencia constitucional8 constituye un elemento esencial del Estado Constitucional de Derecho porque representa el límite a los poderes estatales mediante la institución de garantías de protección a los derechos de los administrados, a fin de que las actuaciones de todas las autoridades estén ausentes de arbitrariedad, y por ende sujetas al ordenamiento jurídico.
Ha manifestado la Corte Constitucional: “(…) el debido proceso constituye un derecho fundamental de obligatorio cumplimiento tanto en las actuaciones judiciales como administrativas, para la defensa de los derechos de los ciudadanos, razón por la cual, deben ser respetadas las formas propias del respectivo proceso. Lo anterior, garantiza la transparencia de las actuaciones de las autoridades públicas y el agotamiento de las etapas previamente determinadas por el ordenamiento jurídico.
Por ello los ciudadanos, sin distinción alguna, deben gozar del máximo de garantías 7 SAMAI – Gestión en otros despachos archivo 1ED_ActaRepartopdf. 8 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia T-616 del 03 de agosto de 2003 Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Tutela Radicación: 17001-3333-002-2025-00034-01 6 de 22 jurídicas en relación con las actuaciones administrativas y judiciales, encaminadas a la observancia del debido proceso”.9 Específicamente sobre el debido proceso administrativo, recientemente ilustró la Corte Constitucional, que la actuación administrativa se encuentra reglada y que el contenido del debido proceso administrativo se materializa en dos escenarios: “47.
El debido proceso administrativo tiene dos escenarios de materialización, cada uno de los cuales contiene distintas garantías para el asociado. El primero, previo, corresponde a la etapa de desarrollo de la actuación administrativa y el segundo, posterior a ella, alude a la controversia a la que el ciudadano puede someter la decisión de la administración. Las garantías previas se han entendido como aquellas relacionadas con la participación del ciudadano en un proceso público, imparcial y en condiciones de igualdad, en el que logre exponer su posición y hacer valer los argumentos y pruebas de los que disponga para respaldarla –base del derecho de defensa y de un derecho dialógico-.
De igual modo, se catalogan entre este tipo de salvaguardias la razonabilidad de los plazos, como la autonomía e independencia de aquel que está llamado a definir o comunicar la situación jurídica de la que se trate. Las garantías posteriores, por su parte, tienen relación con la posibilidad de que el acto que recoge la decisión de la administración, pueda ser controvertido por quien resulte afectado con su emisión. Ambos grupos de protecciones constitucionales son complementarios y se relacionan entre sí. Todas son determinantes para que sea la ley y no la voluntad del administrador, la que produzca en cada caso concreto los efectos jurídicos correspondientes.
Constituyen en últimas la garantía que asegura una conducción y decisión igualitaria para los ciudadanos, en la medida en que dirigen y contienen el poder asociado a la función pública respecto de aquellos, bajo los lineamientos del Estado de Derecho.”10 Es entonces, el debido proceso, una garantía constitucional de aplicación inmediata en virtud del artículo 85 de la Carta Magna, que vincula a todas las autoridades, con el fin de proteger al individuo y sus derechos frente las arbitrariedades que ocurran en ejercicio del poder.
Ahora bien, sobre el derecho al debido proceso ante los actos de la administración, la Corte Constitucional en sentencia T-044 de 2018, especialmente en materia del derecho de contradicción y defensa, esgrimió que éstos involucran también “la posibilidad de recurrir las decisiones al interior de la actuación administrativa, aunque es claro que la garantía de la doble instancia, en cuanto al derecho constitucional no se predica de la actuación administrativa, en todo caso la Corte reconoce que se viola el derecho al debido proceso administrativo cuando se niega injustificadamente la procedencia de un recurso conferido por la ley al interesado”.
Igualmente, la Alta Corporación explicó que la posibilidad de formular recursos cuando los ha previsto el Legislador es uno de los componentes propios del debido proceso administrativo y, por ende, las autoridades vulneran esta prerrogativa constitucional cuando, sin mediar razón jurídicamente atendible para ello, se niegan a darle curso a los mismos.
Así mismo, agrega la Corte que esta vulneración resulta particularmente intensa cuando i) se trata de aquellos recursos que son prerrequisito para el cuestionamiento del acto administrativo en sede 9 Sentencia T-078 de 1998 1RepartoyRadic_DEMAMDAY_01ActaRepartopdf. 10 Corte Constitucional. Sentencia T-339 de 19 de mayo de 2017. MP. Gloria Stella Ortiz Delgado.
Cfr. Sentencia C-089 de 2011. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Tutela Radicación: 17001-3333-002-2025-00034-01 7 de 22 judicial y ii) se trata de recursos contra actos que eliminan beneficios a sujetos de especial protección constitucional. 4.3 SOBRE EL TRÁMITE DE CALIFICACIÓN DE LA PÉRDIDA DE LA CAPACIDAD LABORAL En lo que atañe al reconocimiento de la pensión de invalidez, bien sea ocasionada por una enfermedad de origen común o laboral, el estado de invalidez será determinado a través de una valoración médica que implica una calificación de pérdida de capacidad laboral, cuya calificación deberá efectuarse por las entidades que la ley autorice.
Con esta calificación se dictamina el porcentaje de afectación, el origen de la pérdida de capacidad y la fecha en la que se estructuró. Para definir el estado de invalidez y el derecho al reconocimiento de la correspondiente pensión, el legislador ha establecido el procedimiento que se debe cumplir, el cual exige la participación del afiliado, de las entidades que intervienen en el proceso de calificación y de los sujetos responsables del reconocimiento y pago de dicha prestación11.
El artículo 142 del Decreto 019 de 2012, que modificó el artículo 41 de la Ley 100 de 199312, establece que las entidades encargadas de determinar, en primera 11 Uno de los propósitos de integrar al proceso de calificación no solo al afectado, sino también a las entidades que tienen a su cargo el reconocimiento de la pensión de invalidez, es el de garantizar su derecho al debido proceso.
Ello sobre la base de considerar que los resultados que se adopten en dicho proceso comprometen su responsabilidad en el reconocimiento y pago de la prestación. Al respecto, se pueden consultar las Sentencias T-093 de 2016, M.P. Alejandro Linares Cantillo y T-672 de 2016, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 12 “Artículo 41. Calificación del estado de invalidez. <Artículo modificado por el artículo 142 del Decreto 19 de 2012.
El nuevo texto es el siguiente:> El estado de invalidez será determinado de conformidad con lo dispuesto en los artículos siguientes y con base en el manual único para la calificación de invalidez vigente a la fecha de calificación. Este manual será expedido por el Gobierno Nacional y deberá contemplar los criterios técnicos de evaluación para calificar la imposibilidad que tenga el afectado para desempeñar su trabajo por pérdida de su capacidad laboral. // Corresponde al Instituto de Seguros Sociales, Administradora Colombiana de Pensiones -COLPENSIONES-, a las Administradoras de Riesgos Profesionales - ARP-, a las Compañías de Seguros que asuman el riesgo de invalidez y muerte, y a las Entidades Promotoras de Salud EPS, determinar en una primera oportunidad la pérdida de capacidad laboral y calificar el grado de invalidez y el origen de estas contingencias.
En caso de que el interesado no esté de acuerdo con la calificación deberá manifestar su inconformidad dentro de los diez (10) días siguientes y la entidad deberá remitirlo a las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez del orden regional dentro de los cinco (5) días siguientes, cuya decisión será apelable ante la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, la cual decidirá en un término de cinco (5) días.
Contra dichas decisiones proceden las acciones legales. // El acto que declara la invalidez que expida cualquiera de las anteriores entidades, deberá contener expresamente los fundamentos de hecho y de derecho que dieron origen a esta decisión, así como la forma y oportunidad en que el interesado puede solicitar la calificación por parte de la Junta Regional y la facultad de recurrir esta calificación ante la Junta Nacional. // Cuando la incapacidad declarada por una de las entidades antes mencionadas (ISS, Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones-, ARP, aseguradora o entidad promotora de salud) sea inferior en no menos del diez por ciento (10%) a los límites que califican el estado de invalidez, tendrá que acudirse en forma obligatoria a la Junta Regional de Calificación de Invalidez por cuenta de la respectiva entidad. // Para los casos de accidente o enfermedad común en los cuales exista concepto favorable de rehabilitación de la Entidad Promotora de Salud, la Administradora de Fondos de Pensiones postergará el trámite de calificación de Invalidez hasta por un término máximo de trescientos sesenta (360) días calendario adicionales a los primeros ciento ochenta (180) días de incapacidad temporal reconocida por la Entidad Promotora de Salud, evento en el cual, con cargo al seguro previsional de invalidez y sobrevivencia o de la entidad de previsión social correspondiente que lo hubiere expedido, la Administradora de Fondos de Pensiones otorgará un subsidio equivalente a la incapacidad que venía disfrutando el trabajador. // Las Entidades Promotoras de Salud deberán emitir dicho concepto antes de cumplirse el día ciento veinte (120) de incapacidad temporal y enviarlo antes de cumplirse el día ciento cincuenta (150), a cada una de las Administradoras de Fondos de Pensiones donde se encuentre afiliado el trabajador a quien se le expida el concepto respectivo, según corresponda.
Cuando la Entidad Promotora de Salud no expida el concepto favorable de rehabilitación, si a ello hubiere lugar, deberá pagar un subsidio equivalente a la respectiva incapacidad temporal después de los ciento ochenta (180) días iniciales con cargo a sus propios recursos, hasta cuando se emita el correspondiente concepto. // <Texto adicionado por el artículo 18 de la Ley 1562 de 2012.
El nuevo texto es el siguiente:> Sin perjuicio de lo establecido en este artículo, respecto de la calificación en primera oportunidad, corresponde a las Juntas Regionales calificar en primera instancia la pérdida de capacidad laboral, el estado de invalidez y determinar su origen. // A la Junta de Calificación Nacional compete la resolución de las controversias que en segunda instancia sean sometidas para su decisión por las Juntas Regionales. // <*Texto corregido Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Tutela Radicación: 17001-3333-002-2025-00034-01 8 de 22 medida, la pérdida de capacidad laboral y calificar el grado de invalidez y el origen de las contingencias son Colpensiones, las Administradoras de Riesgos Laborales13, las Compañías de Seguros que asuman el riesgo de invalidez y muerte y las Entidades Promotoras de Salud.
La parte interesada debe acudir a Colpensiones en el caso de encontrarse afiliado Régimen de Prima Media con Prestación Definida, para la valoración. Agotada la primera valoración, el inciso 2 del artículo 41 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 142 del Decreto 19 de 2012, señala que en caso de que el interesado no esté de acuerdo con la calificación realizada, debe manifestar su inconformidad dentro de los diez (10) días siguientes y la entidad deberá remitirlo a las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez del orden regional, dentro de los cinco (5) días siguientes, decisión que será apelable ante la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, la cual resolverá en un término de cinco (5) días.
La norma a renglón seguido dispuso que contra dichas decisiones procedían las acciones legales. Igualmente, el inciso cuarto de dicho artículo 41 de la Ley 100 de 1993, dispuso que “cuando Ia incapacidad declarada por una de las entidades antes mencionadas (ISS, Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones-, ARP, aseguradora o entidad promotora de salud) sea inferior en no menos del diez por ciento (10%) a los límites que califican el estado de invalidez, tendrá que acudirse en forma obligatoria a Ia Junta Regional de Calificación de Invalidez por cuenta de Ia respectiva entidad”.
Por su parte, el Decreto 1352 de 2013 “por el cual se reglamenta la organización y funcionamiento de las Juntas de Calificación de Invalidez, y se dictan otras disposiciones” y que fue compilado en el Decreto 1072 de 2015, establece el trámite que se debe dar a las controversias que se presenten respecto de los dictámenes de pérdida de capacidad laboral emitidos en primera oportunidad por las entidades señaladas en el artículo 142 del Decreto 019 de 2012.
Al respecto, el citado Decreto compilatorio a partir del Título 5 desarrolló toda la regulación normativa atinente a las Juntas de Calificación de Invalidez y las definió tanto a las regionales como a la nacional, como organismos del sistema de la seguridad social integral del orden nacional, de creación legal, adscritas al Ministerio del Trabajo con personería jurídica, de derecho privado, sin ánimo de lucro, de carácter interdisciplinario, sujetas a revisoría fiscal, con autonomía técnica y científica en los dictámenes periciales, y cuyas decisiones son de carácter obligatorio.
El artículo 2.2.5.1.10 dispuso las funciones exclusivas de las juntas regionales de calificación de invalidez, entre las que se encuentran la de “decidir en primera instancia las controversias sobre las calificaciones en primera oportunidad de origen y la pérdida de la capacidad laboral u ocupacional y su fecha de estructuración, así como la revisión de la pérdida de capacidad laboral y estado de invalidez”, al paso que el artículo 2.2.5.1.9 en relación a las funciones exclusivas de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, señala que les corresponde “decidir en segunda instancia los recursos de apelación interpuestos contra los dictámenes de las juntas en los términos de la Sentencia C-458-15> La calificación se realizará con base en el manual único para la calificación de invalidez, expedido por el Gobierno Nacional, vigente a la fecha de calificación, que deberá contener los criterios técnicos-científicos de evaluación y calificación de pérdida de capacidad laboral porcentual por sistemas ante una deficiencia, discapacidad y minusvalía <e invalidez*> que hayan generado secuelas como consecuencia de una enfermedad o accidente.” 13 Antes de la promulgación de la Ley 1562 de 2012 las Administradoras de Riesgos Laborales (ARL) se denominaban Administradoras de Riesgos Profesionales (ARP).
Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Tutela Radicación: 17001-3333-002-2025-00034-01 9 de 22 regionales de calificación de invalidez, sobre el origen, estado de pérdida de la capacidad laboral, fecha de estructuración y revisión de la pérdida de capacidad laboral y estado de invalidez”. Igualmente, el artículo 2.2.5.1.25 señaló los casos en los cuales se puede recurrir directamente ante las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez al señalar que: El trabajador o su empleador, el pensionado por invalidez o aspirante a beneficiario podrán presentar la solicitud de calificación o recurrir directamente a la junta de calificación de invalidez en los siguientes casos: “1.
Si transcurridos treinta (30) días calendario después de terminado el proceso de rehabilitación integral aún no ha sido calificado en primera oportunidad, en todos los casos, la calificación no podría pasar de los quinientos cuarenta (540) días de ocurrido el accidente o diagnosticada la enfermedad, caso en el cual tendrá derecho a recurrir directamente a la junta.
Lo anterior sin perjuicio que dicho proceso de rehabilitación pueda continuar después de la calificación, bajo pertinencia y criterio médico dado por las instituciones de seguridad social. 2. Cuando dentro de los cinco (5) días siguientes a la manifestación de la inconformidad, conforme al artículo 142 del Decreto 19 de 2012, las entidades de seguridad social no remitan el caso ante la junta regional de calificación de invalidez.
La solicitud ante la junta en los casos de recurrirse directamente deberá estar acompañada de la copia de la consignación de los honorarios, carta u oficio dándole aviso a su entidad promotora de salud, administradora de riesgos laborales y entidad administradora del sistema general de pensión, y los documentos que estén en poder del solicitante de conformidad con el artículo 2.2.5.1.26. del presente Decreto, que debe contener la calificación en primera oportunidad, razón por la cual, solo en este caso, las juntas no exigirán el cumplimiento de todos los requisitos establecidos en dicho artículo, sino que pedirán a las entidades correspondientes los documentos faltantes.
PARÁGRAFO 1. Cuando el trabajador solicitante recurra directamente a la junta de calificación de invalidez conforme con lo establecido en el presente artículo, deberá manifestar por escrito la causal respectiva. En tal caso, el director administrativo de la junta de calificación de invalidez determinará la entidad de seguridad social a la cual le corresponde el pago de los honorarios y procederá a realizar el respectivo cobro a la administradora de riesgos laborales o entidad administradora del sistema general de pensiones según corresponda, a través de las acciones de cobro judicial ante los jueces laborales, en la que solicitará el pago de intereses y costas del proceso y deberá presentar la correspondiente queja ante las diferentes autoridades administrativas, sin que se suspenda el trámite ante la junta por la falta de pago de honorarios.
PARÁGRAFO 2. En estos casos el director administrativo y financiero dará aviso a la dirección territorial del Ministerio del Trabajo o autoridad correspondiente para que se inicie la investigación e imponga las sanciones correspondientes por incumplimiento de términos en la primera oportunidad". Ahora bien, el artículo 2.2.5.1.28 refiere los requisitos mínimos que debe contener el expediente para ser solicitado el dictamen ante la Junta Regional y Nacional de Calificación de Invalidez, al paso que el artículo 2.2.5.1.29 establece en relación con las solicitudes incompletas ante las Juntas de Calificación de Invalidez, que cuando la misma no esté acompañada de los documentos señalados en el artículo anterior, que la “Junta indicará al solicitante cuáles son los documentos faltantes a través de una lista de chequeo”, la cual sería firmada por el director administrativo y financiero de la Junta y debía contener el número de radicado y sería devuelta al solicitante, Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Tutela Radicación: 17001-3333-002-2025-00034-01 10 de 22 concediendo el término de treinta (30) días calendario para que allegara el expediente completo, lapso durante el cual se suspendía el término para decidir.
Igualmente, la norma establece que se entendía que el peticionario ha desistido de la solicitud ante la Junta cuando no allegara los requisitos faltantes, salvo que antes de vencer el plazo concedido radicada solicitud de prórroga hasta por un término igual, vencidos los cuales, el director administrativo y financiero decretará el desistimiento y archivo de la solicitud, sin perjuicio de que la misma pueda ser nuevamente presentada con el lleno de los requisitos incluyendo nuevo pago de los honorarios del correspondiente dictamen.
El artículo 2.2.5.1.41 contempla la posibilidad para “cualquiera de los interesados” de presentar recursos de reposición y apelación contra el dictamen emitido por la Junta Regional de Calificación de Invalidez. 4.4 ANÁLISIS DEL CASO CONCRETO En este caso, el señor James Duván Delgado Maya alega que Colpensiones vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso en la asignación de cita de calificación y expedición de dictámenes de pérdida de capacidad laboral, seguridad social, mínimo vital, dignidad humana e igualdad, al no asignar cita con medicina laboral y emitir el respectivo dictamen de pérdida de capacidad laboral.
En sede de primera instancia, la jueza tuteló los derechos fundamentales del accionante y ordenó a Colpensiones realizar las gestiones necesarias para asignar cita con medicina laboral y posteriormente emitir el dictamen de pérdida de capacidad laboral correspondiente el cual debía realizarse de forma integral teniendo en cuenta la situación clínica actual del paciente.
En consecuencia, la parte accionada presentó impugnación argumentando que la tutela no cumple con los requisitos de procedibilidad del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, y que no se demostró que Colpensiones hubiera vulnerado los derechos reclamados por el accionante ya que actuó conforme a derecho. Al respecto, analizadas las pruebas aportadas al plenario durante el trámite constitucional se advierte que, el señor James Duván Delgado Maya fue remitido por la Nueva EPS a Colpensiones con concepto de rehabilitación y pronóstico desfavorable de 17 de diciembre de 2023, por los diagnósticos de trastorno depresivo recurrente no especificado; trastorno depresivo recurrente, episodio moderado presente; trastornos mixtos y otros trastornos de la personalidad y retraso mental leve: otros deterioros del comportamiento14.
Por lo anterior, el actor fue calificado en primera instancia por Colpensiones con un 24.40% de pérdida de la capacidad laboral, así15: “Calificación en primera oportunidad: La Administradora de Fondo de pensiones Colpensiones le calificó Pérdida de Capacidad Laboral (PCL) de 24.40%, de origen Enfermedad común, con fecha de estructuración 08/11/2023.
La calificación de PCL emitida se desglosa así: Deficiencia: 13.00%, Rol laboral /ocupacional y otras áreas ocupacionales: 14 SAMAI – Gestión en otros despachos archivo 2ED_DemandayAnexospdf Fls. 132-134. 15 SAMAI – Gestión en otros despachos archivo 2ED_DemandayAnexospdf Fls. 26 y 124-125. Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Tutela Radicación: 17001-3333-002-2025-00034-01 11 de 22 11.40%.
Las Deficiencias Calificadas fueron: Deficiencia por agudeza visual funcional (26.00%). Dx H527 Trastorno de la refracción no especificado”. El accionante no estuvo de acuerdo con la calificación16 por lo que fue enviado a la Junta Regional de Calificación de Invalidez, la cual, mediante Dictamen No. 06202400302 de 11 de abril de 202417, estableció una pérdida de la capacidad del 26.80% por los diagnósticos de trastorno de la refracción no especificado (H527), estrechez uretral postraumática (N350), falla de la respuesta genital (F522) y trastorno depresivo recurrente episodio moderado presente (F331): Calificación Junta Regional de calificación de Invalidez: La Junta Regional de Calificación de Invalidez de Caldas mediante dictamen N° 06202400302 de fecha 11/04/2024 establece: DIAGNÓSTICOS:
1. TRASTORNO DE LA REFRACCIÓN NO ESPECIFICADO (H527) PÉRDIDA DE CAPACIDAD LABORAL DEFICIENCIAS: 13.00% ROL LABORAL / OCUPACIONAL: 13.80% TOTAL, PCLO: 26.80% (DECRETO 1507 DE 2014) ORIGEN: ENFERMEDAD COMÚN FECHA DE ESTRUCTURACIÓN: 08/11/2023 La calificación de PCL emitida se desglosa así: DESCRIPCIÓN % ASIGNADO Capítulo, Numeral, Literal, Tabla Deficiencia por agudeza visual 26.00% Cap. 11 Tabla 11.1 DEFICIENCIAS COMBINADAS A+(100-A) B 100 Total, Deficiencias ponderadas 13.00% DIAGNÓSTICOS:
1. ESTRECHEZ URETRAL POSTRAUMÁTICA (N350)
2. FALLA DE LA RESPUESTA GENITAL (F522)
3. TRASTORNO DEPRESIVO RECURRENTE EPISODIO MODERADO PRESENTE (F331) ORIGEN: ACCIDENTE DE TRABAJO DEL 13/05/2014” Ante la inconformidad del señor Delgado Maya, este fue valorado por la Junta Nacional de Calificación de invalidez, quien emitió Dictamen No. JN202425690 el 06 de noviembre de 2024 confirmando el dictamen emitido por la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Caldas por los diagnósticos de “Estrechez uretral postraumática”, “Falla de la respuesta genital”, “Trastorno de la refracción, no especificado” y “Trastorno depresivo recurrente, episodio moderado presente” 18: 16 SAMAI – Gestión en otros despachos archivo 2ED_DemandayAnexospdf Fls. 126-27. 17 Ibidem. 18 SAMAI – Gestión en otros despachos archivo 2ED_DemandayAnexospdf Fls. 25-38.
Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Tutela Radicación: 17001-3333-002-2025-00034-01 12 de 22 Para la calificación la Junta Nacional tuvo en cuenta la historia clínica del paciente y valoraciones por medico ponente y fisioterapeuta del 05 de noviembre de 2024: “(…) - Los exámenes que realizan las juntas de calificación, tienen como único propósito; corroborar las secuelas funcionales de las patologías que están descritas en la historia clínica de los pacientes, siendo la historia clínica el soporte principal para realizar la calificación. Dentro de nuestras funciones, no está el hacer diagnósticos, definir tratamientos etc.
Nuestra función, es solo calificar con lo aportado en el expediente hasta el día de su valoración por nosotros, es por ello que nuestros exámenes son diferentes a los realizados por otros especialistas. La sala 4 no encontró en el expediente ni en la historia clínica aportada otras secuelas funcionales diferentes a las calificadas por la Junta Regional por tabla 11.1 que pudieran incluirse en la calificación. Tampoco se encontró en la historia clínica del paciente soporte para aumentar la calificación de sus deficiencias calificadas por la Junta Regional.
Es de repetir una vez más, que es la historia clínica el soporte principal para realizar la calificación (…)”19. (Negrita de la sala). Luego, a través de derecho de petición del 21 de noviembre de 2024, el señor James Duván Delgado Maya solicitó a Colpensiones asignar cita médico laboral de calificación con el fin de revisar su pérdida de la capacidad laboral al señalar que sus patologías se habían agravado y que la calificación no tuvo en cuenta todos los diagnósticos que padece20.
En respuesta Colpensiones, mediante Oficio No. 2024_27002067 del 26 de diciembre de 202421 le informó que: 19 SAMAI – Gestión en otros despachos archivo 2ED_DemandayAnexospdf Fl. 37. 20 SAMAI – Gestión en otros despachos archivo 2ED_DemandayAnexospdf Fls. 39-62. 21 SAMAI – Gestión en otros despachos archivo 2ED_DemandayAnexospdf Fls. 63-64, 7_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda-adjunto_ga, 8_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda-adjunto_of26122024, 16_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda-adjunto_of26122024 y 17_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda-adjunto_ga.
Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Tutela Radicación: 17001-3333-002-2025-00034-01 13 de 22 “(…) una vez efectuada la revisión documental, y haciendo el correspondiente avance del proceso de calificación se determinó que, no es posible continuar con su solicitud de calificación de acuerdo a la siguiente causal: Causal de Rechazo Observaciones No procede emitir el dictamen de pérdida de capacidad laboral cuando la persona a calificar cuenta con un dictamen menor a un año, emitido por COLPENSIONES, E.P.S., Junta Regional o Nacional de Calificación de Invalidez con Pérdida de Capacidad Laboral / Ocupacional (PCL / PCLO) menor del 50%.
La calificación procederá a excepción que existan patologías adicionales no contempladas en la calificación anterior en firme o ejecutoriado, en cuyo caso se debe realizar una nueva calificación con la documentación actualizada que fundamente el nuevo estado de salud, iniciando el proceso como lo establece la primera oportunidad; la cual podrá realizarse antes de los doce (12) meses, siempre y cuando haya agotado la Mejoría Médica Máxima a partir de la fecha del dictamen que quedó ejecutoriado.
En relación con los dictámenes de la E.P.S. se debe aplicar el concepto emitido por la Oficina Asesora de Asuntos Legales radicado 2021_8929369. Se rechaza caso, ya que cuenta con Dictamen de Junta Nacional del 06/11/2024, con calificación 26,80%, con acta ejecutoria, Rad 2024 23937952, se rechaza caso por contar con un dictamen menor a un año N° de dictamen JN202425690.
En caso de requerir iniciar un nuevo proceso de calificación de pérdida de capacidad laboral lo podrá realizar radicando su solicitud en cualquiera de nuestros Puntos de Atención Colpensiones (PAC) (…).” Ahora bien, respecto al estado de salud del accionante fue aportada historia clínica de la cual se extrae que: - Fue valorado en Estudios oftalmológicos por la especialidad de oftalmología el 14 de septiembre de 2022 y el 17 de marzo de 2023 por el diagnóstico de “H520 hipermetropía”; y por optometría el 30 de abril de 2024 por los diagnósticos de “H520 Hipermetropía” y “H522 Astigmatismo” en ambos ojos22. - En la IPS Viva 1A, acudió a control por psicología el 02 de diciembre de 2023 y a consulta por medicina general el 11 de marzo y 06 de abril de 2024, por el diagnóstico de “F331 – Trastorno depresivo recurrente, episodio moderado presente”23. - En evoluciones realizadas el 05, 12 y 19 de diciembre de 2023 por la especialidad de psiquiatría se reportaron los diagnósticos de trastorno depresivo recurrente episodio moderado actual, rasgos disfuncionales en eje II (ci:66) y disfunción sexual24. - El 12 de diciembre de 2023 en la clínica Psiquiátrica San Juan de Dios fue valorado por la especialidad de sexología clínica por los diagnósticos de “N484- Impotencia de origen orgánico” y “F522 – Falla de la respuesta genital”25. - El 15 y 19 de marzo, 16 y 30 de abril y 7 y 28 de mayo de 2024 fue valorado por la especialidad de terapia ocupacional por el diagnóstico principal de “F329 - Episodio depresivo, no especificado”26. 22 SAMAI – Gestión en otros despachos archivo 2ED_DemandayAnexospdf Fls. 184-190. 23 SAMAI – Gestión en otros despachos archivo 2ED_DemandayAnexospdf Fls. 117-119 y 135-144. 24 SAMAI – Gestión en otros despachos archivo 2ED_DemandayAnexospdf Fls. 112-116 y 128-131. 25 SAMAI – Gestión en otros despachos archivo 2ED_DemandayAnexospdf Fls. 120-123. 26 SAMAI – Gestión en otros despachos archivo 2ED_DemandayAnexospdf Fls. 106-111.
Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Tutela Radicación: 17001-3333-002-2025-00034-01 14 de 22 - El 03 de abril y 12 de agosto de 2024 acudió a la Caja de Compensación Familiar CONFA para consultas por la especialidad de Urología en las cuales se consignaron los diagnósticos de: otras estrecheces uretrales, nefropatía crónica, impotencia de origen orgánico e insuficiencia renal no especificada27 - El 17 de mayo y 04 de julio de 2024 fue diagnosticado con “7333 – Trastorno depresivo recurrente, episodio depresivo grave con síntomas psicóticos”, al consultar por psicología en la IPS Viva 1A28. - El 24 de mayo de 2024 en la IPS Viva 1A le realizaron Rayos X de tórax que no arrojaron hallazgos patológicos29. - El 27 de mayo de 2024 fue valorado en la Clínica Psiquiátrica San Juan de Dios por las especialidades de sexología clínica por el diagnóstico de impotencia de origen orgánico; y psiquiatría por el diagnóstico de trastorno depresivo recurrente, episodio moderado presente30. - Fue valorado en la Clínica Avidanti por la especialidad de gastroenterología el 28 de mayo de 2024, impresión diagnostica: K30X dispepsia funcional y el 31 de julio de 2024, impresión diagnostica “ulcera duodenal, no especificada como aguda ni crónica, sin hemorragia ni perforación” 31. - Así mismo, el 28 de mayo de 2024 le fue realizada evaluación neuropsicológica en la IPS Plenamente Salud Mental en el que se consignó como impresión diagnostica “F700 Retraso mental leve, con deterioro del comportamiento nulo o mínimo”32. - El 30 de mayo de 2024 le fue practicada Ecografía renal y de vías urinarias que reportó “importante volumen vesical residual post-miccional”33. - El 13 de junio de 2024 fue valorado por medicina general en la IPS Viva 1A por el diagnóstico de “R060 – Disnea”, el cual fue referido como “repetido confirmado”34. - El 08 de julio de 2024 acudió a la Clínica La Presentación por la especialidad de gastroenterología donde se consignó como impresión diagnostica “ulcera duodenal, no especificada como aguda ni crónica, sin hemorragia ni perforación”35. - El 15 de julio de 2024 le realizaron rayos X de columna lumbosacra sin hallazgos patológicos36. - El 30 de julio de 2024, en la IPS Viva 1A fue valorado por la especialidad de psiquiatría, por el diagnóstico de trastorno depresivo recurrente, episodio 27 SAMAI – Gestión en otros despachos archivo 2ED_DemandayAnexospdf Fls. 145-149, 192-195 y 202-209. 28 SAMAI – Gestión en otros despachos archivo 2ED_DemandayAnexospdf Fls. 151-154, 162-165 y 170-173. 29 SAMAI – Gestión en otros despachos archivo 2ED_DemandayAnexospdf Fls. 150-161 y 175. 30 SAMAI – Gestión en otros despachos archivo 2ED_DemandayAnexospdf Fls. 155 -161, 177-180 y 199-201. 31 SAMAI – Gestión en otros despachos archivo 2ED_DemandayAnexospdf Fls. 166-169 y 215-222. 32 SAMAI – Gestión en otros despachos archivo 2ED_DemandayAnexospdf Fls. 223-232. 33 SAMAI – Gestión en otros despachos archivo 2ED_DemandayAnexospdf Fl. 191. 34 SAMAI – Gestión en otros despachos archivo 2ED_DemandayAnexospdf Fls. 181-184. 35 SAMAI – Gestión en otros despachos archivo 2ED_DemandayAnexospdf Fls. 210-213. 36 SAMAI – Gestión en otros despachos archivo 2ED_DemandayAnexospdf Fl. 176.
Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Tutela Radicación: 17001-3333-002-2025-00034-01 15 de 22 moderado presente y trastorno inicial y del mantenimiento del sueño (insomnio) como diagnostico relacionado37. - El 15 de agosto de 2024 le fue realizado estudio anatomopatológico el cual arrojó como diagnósticos histológicos: gastritis crónica no atrófica (folicular), actividad inflamatoria aguda: severa y helicobacter pylori: presente en moderada cantidad38.
Así las cosas, en este caso se evidencia que, si bien, el accionante fue calificado por la Junta Nacional de Calificación de Invalidez el 06 de noviembre de 2024; la calificación se fundamentó en los diagnósticos de “Estrechez uretral postraumática”, “Falla de la respuesta genital”, “Trastorno de la refracción, no especificado” y “Trastorno depresivo recurrente, episodio moderado presente” consignados en la historia clínica aportada, la cual, según datos consignados en el Dictamen No. JN202425690 solo llegaba hasta el 13 de febrero de 202439.
Por lo anterior, es dable presumir que el avance en sus patologías y el diagnóstico de nuevas enfermedades después dicha fecha no fue incluido en el análisis final. Al respecto es pertinente resaltar que, según la historia clínica aportada, posterior al 13 de febrero de 2024, al señor James Duván Delgado Maya le han continuado prescribiendo incapacidades por el diagnóstico de trastorno depresivo recurrente, episodio moderado presente40, el cual en ocasiones ha evolucionado a “7333 – Trastorno depresivo recurrente, episodio depresivo grave con síntomas psicóticos”41; y le han diagnosticado nuevas patologías tales como gastritis crónica no atrófica (folicular), ulcera duodenal, no especificada como aguda ni crónica, sin hemorragia ni perforación y disnea.
Aunque el señor James Duván Delgado Maya fue valorado el 05 de noviembre de 2024 por el médico ponente de la Junta Nacional y por fisioterapia; en el dictamen emitido no se aprecia que se hayan considerado estas nuevas patologías y sus avances posteriores. Además, en el escrito de tutela el accionante manifestó que sus síntomas han empeorado y que actualmente no puede desarrollar sus actividades de manera normal; y a pesar de que no obran historia clínica reciente (posterior a agosto de 2024) que indique la condición actual del actor; la entidad accionada no desvirtuó estas manifestaciones.
En cuanto al término para realizar una nueva calificación de la pérdida de la capacidad laboral cuando el resultado anterior fue inferior al 50%, se tiene que el inciso tercero del artículo 2.2.5.1.53 del Decreto 1072 de 2015, aplicable de conformidad con el artículo 2.2.5.1.1 Ibidem42, estableció que procede mínimo al año siguiente de la calificación: “En el Sistema General de Riesgos Laborales la revisión de la pérdida de incapacidad permanente parcial por parte de las Juntas será procedente cuando 37 SAMAI – Gestión en otros despachos archivo 2ED_DemandayAnexospdf Fls. 196-198. 38 SAMAI – Gestión en otros despachos archivo 2ED_DemandayAnexospdf Fls. 214. 39 SAMAI – Gestión en otros despachos archivo 2ED_DemandayAnexospdf Fl. 34. 40 SAMAI – Gestión en otros despachos archivo 2ED_DemandayAnexospdf Fls. 135 y 140. 41 SAMAI – Gestión en otros despachos archivo 2ED_DemandayAnexospdf Fls. 151-154, 162-165 y 170-173. 42 “Artículo 2.2.5.1.1.
Campo de aplicación. El presente capítulo se aplicará a las siguientes personas y entidades: 1. De conformidad con los dictámenes que se requieran producto de las calificaciones realizadas en la primera oportunidad: 1.1. Afiliados al sistema general de riesgos laborales o sus beneficiarios; 1.2. Trabajadores y servidores públicos del territorio nacional de los sectores público y privado;
Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Tutela Radicación: 17001-3333-002-2025-00034-01 16 de 22 el porcentaje sea inferior al 50% de pérdida de capacidad laboral a solicitud de la Administradora de Riesgos Laborales, los trabajadores o personas interesadas, mínimo al año siguiente de la calificación”. No obstante, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha considerado que la calificación de la pérdida de la capacidad laboral es un derecho que cobra importancia al ser el medio para la realización efectiva de otras garantías fundamentales como la seguridad social y el mínimo vital, al permitir determinar a que tipo de prestaciones tiene derecho el afectado, por lo que su ejercicio no se puede condicionar a un término establecido, ya que el momento de la calificación lo determina es el estado de salud del afiliado: “Por consiguiente, el derecho a la valoración de la pérdida de capacidad laboral no se encuentra supeditado a un término perentorio para su ejercicio, toda vez que la idoneidad del momento en que el afiliado requiere la definición del estado de invalidez o la determinación del origen de la misma, no depende de un término específico, sino de sus condiciones reales de salud, del grado de evolución de la enfermedad o del proceso de recuperación o rehabilitación suministrado.
El mero transcurso del tiempo no obsta el acceso al dictamen técnico que permitirá establecer las prestaciones económicas causadas por el advenimiento del riesgo asegurado, independientemente de que este tenga origen en una enfermedad profesional, accidente laboral o en una afección de origen común. Adicionalmente, cabe señalar que del ejercicio del derecho a la valoración de la pérdida de capacidad laboral depende la efectividad de otros derechos 1.3.
Trabajadores independientes afiliados al sistema de seguridad social integral; 1.4. Empleadores; 1.5. Pensionados por invalidez; 1.6. Personal civil del Ministerio de Defensa y de las Fuerzas Militares; 1.7. Personal no uniformado de la Policía Nacional vinculado con posterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993; 1.8. Personas no afiliadas al sistema de seguridad social, que hayan estado afiliados al sistema general de riesgos laborales; 1.9.
Personas no activas del sistema general de pensiones; 1.10. Administradoras de riesgos laborales, ARL; 1.11. Empresas Promotoras de Salud, (EPS); 1.12. Administradoras del sistema general de pensiones; 1.13. Compañías de seguros que asuman el riesgo de invalidez y muerte; 1.14. Afiliados al Fondo de Previsión Social del Congreso de la República; 1.15.
El pensionado por invalidez o aspirante a beneficiario o la persona que demuestre que aquel está imposibilitado, o personas que demuestren interés jurídico. 2. De conformidad con los dictámenes que se requieran como segunda instancia de los regímenes de excepción de la Ley 100 de 1993, caso en el cual las juntas regionales de calificación de invalidez actuarán como segunda instancia, razón por la cual no procede la apelación a la junta nacional: 2.1.
Educadores afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio; 2.2. Trabajadores y pensionados de la Empresa Colombiana de Petróleos. 3. De conformidad con las personas que requieran dictamen de pérdida de capacidad laboral para reclamar un derecho o para aportarlo como prueba en procesos judiciales o administrativos, deben demostrar el interés jurídico e indicar puntualmente la finalidad del dictamen, manifestando de igual forma cuáles son las demás partes interesadas, caso en el cual, las juntas regionales de calificación de invalidez actuarán como peritos, y contra dichos conceptos no procederán recursos, en los siguientes casos: 3.1.
Personas que requieren el dictamen para los fines establecidos en este numeral; 3.2. Entidades bancarias o compañía de seguros; 3.3. Personas con derecho a las prestaciones y beneficios contemplados en la Ley 418 de 1997. Parágrafo. Se exceptúan de su aplicación el régimen especial de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, salvo la actuación que soliciten a las juntas regionales de calificación de invalidez como peritos.
(Decreto número 1352 de 2013, artículo 1°)” Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Tutela Radicación: 17001-3333-002-2025-00034-01 17 de 22 fundamentales, verbigracia, la seguridad social, el derecho a la vida digna y al mínimo vital. Ahora bien, mediante concepto 270910 de 14 de septiembre de 2010, el Ministerio de Trabajo indicó que “los términos de prescripción para la reclamación de las prestaciones económicas y asistenciales por accidente de trabajo o por enfermedad profesional, se cuentan desde el momento en que se le define el derecho al trabajador, es decir desde el momento en que le es notificado el dictamen definitivo de su invalidez o pérdida de capacidad laboral”.
La jurisprudencia constitucional ha resaltado el carácter ineludible de la valoración de la pérdida de la capacidad laboral en la configuración del derecho a las prestaciones económicas o asistenciales, y ha sentado los parámetros para su realización, estableciendo que “debe hacerse a partir de la consideración de las condiciones materiales de la persona apreciadas en su conjunto”43.
Para ello, no es requisito sine qua non partir de un punto específico de referencia, como sería el acaecimiento de una enfermedad o de un accidente de trabajo, sino de la situación de salud al momento de la solicitud de la valoración, para lo cual deben atenderse todas las circunstancias que hayan incidido en su condición. Teniendo en cuenta la trascendencia de la valoración, esta Corporación ha señalado que la lesión de las garantías fundamentales de la persona, se genera i) por la negación del derecho a la valoración o ii) por la dilación de la misma, pues de no practicarse a tiempo, en algunas ocasiones puede ocasionar el empeoramiento de la condición física o mental del asegurado.
Así, ambas circunstancias transgreden los derechos fundamentales de los trabajadores, toda vez que someten a una situación de indefensión a quien requiere la calificación para conocer cuáles son las causas que determinan la disminución de la capacidad laboral, y con esto precisar cuál entidad es la encargada de asumir el pago de las prestaciones económicas y asistenciales derivadas de su afección. Como corolario lógico de la anterior argumentación, es preciso consignar que la inobservancia de los preceptos legales que regulan la valoración de la pérdida de la capacidad laboral, la negativa por parte de las entidades obligadas a ello a realizar la valoración de la persona cuando su situación de salud lo requiere, configuran una transgresión del derecho a la seguridad social, e igualmente se erigen en obstáculos para el goce de garantías fundamentales como la salud, la vida digna y el mínimo vital, al impedir determinar el origen de la afección y el nivel de alteración de la salud y de la pérdida de capacidad laboral del trabajador” 44.
De igual forma, se recuerda que, de conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional y el artículo 2.2.1.50 del Decreto 1072 de 2015, los dictámenes deben contener una calificación integral de las patologías del usuario: “51. Los mencionados desarrollos respecto del proceso de calificación integral fueron recogidos por las normas de derecho positivo que regulan actualmente la calificación de PCL.
En esta línea, el artículo 2.2.5.1.50. del Decreto 1072 de 2015 dispone expresamente que: “[l]as solicitudes que lleguen a las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez y la Nacional por parte de las Administradoras de Riesgos Laborales o las Administradoras de Fondos de Pensiones, las Entidades Promotoras de Salud o las compañías de seguros que asuman el riesgo de invalidez y muerte, las Administradoras del Sistema General de Pensiones, deben contener la calificación integral para la invalidez de conformidad la Sentencia C-425 de 43 Véase, la sentencia T-518 de 5 de julio 2011, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 44 Corte Constitucional.
Sentencia T-87l del 03 de diciembre de 2013. Magistrado Ponente: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Expediente T-3.978.476. Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Tutela Radicación: 17001-3333-002-2025-00034-01 18 de 22 2005 de la honorable Corte Constitucional y su precedente jurisprudencial, esto mismo aplicará para el correspondiente dictamen por parte de las Juntas de Calificación de Invalidez Regional o Nacional”45. 52.
Esta norma deja claro, de nuevo, que la calificación integral es un deber de todas las entidades calificadoras y no solo de las juntas regionales y de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez. En similar sentido, el Manual Único para la Calificación de la Pérdida de la Capacidad Laboral y Ocupacional46 prevé la integralidad como uno de los principios del proceso de valoración de la PCL.
Al respecto, el Manual señala que el alcance de ese principio abarca lo establecido por la Corte Constitucional en la sentencia C-425 de 2005 e implica que “las entidades competentes deberán hacer una valoración integral, que comprenda tanto los factores de origen común como los de índole laboral”47. 53. Finalmente, el referido Manual advierte que en los casos en los que una patología no fue tenida en cuenta en la calificación en firme —es decir, cuando no se cumplió el principio de integralidad— “debe realizarse nuevamente la calificación con la documentación correspondiente, iniciando el proceso en primera oportunidad”48. 54.
Como se advierte, la calificación integral es un deber de las entidades encargadas de adelantar el proceso de valoración de la PCL de las personas. Este deber exige a las entidades previstas en el artículo 41 de la Ley 100 de 1993 tener en cuenta todos los factores con incidencia en la PCL del sujeto calificado sin importar el origen laboral o común de los mismos”49.
En este orden de ideas, la pérdida de la capacidad laboral de un beneficiario se debe revisar antes del año cuando el dictamen que se encuentre en firme no haya tenido en cuenta todas las patologías, tal como lo manifestó la Junta Nacional de Calificación en el Dictamen No. JN202425690 del 06 de noviembre de 2024: “- La calificación se realiza al día de hoy sin hacer predicciones a futuro, no obstante y considerando que algunas patologías son de curso crónico se le recuerda que en el momento en el que su condición de salud se modifique y esta modificación se soporte en su historia clínica, podrá solicitar revisión de la calificación de conformidad con el debido proceso.”50 Y, teniendo en cuenta que, en el presente caso se acreditó que el dictamen realizado al accionante no contempló todas las patologías diagnosticadas y su avance, se confirmará la sentencia de primera instancia que tuteló los derechos fundamentales del actor, vulnerados por Colpensiones al demostrarse que negó el derecho a la valoración sin tener en cuenta la existencia de patologías adicionales no contempladas en la calificación anterior.
Ahora bien, se observa que la entidad condenada, con posterioridad a la radicación del escrito de impugnación, aportó Oficios No. 2025_2318451 y 2025_2233005 - 2025_2206201 del 14 de febrero de 202551, por medio de los cuales informó al accionante que: 45 Decreto 1072 de 2015, artículo 2.2.5.1.50. 46 Decreto 1507 de 2014. 47 Decreto 1507 de 2014, anexo técnico, numeral 2. 48 Decreto 1507 de 2014, anexo técnico, capítulo 1, numeral 1.3, literal f. 49 Corte Constitucional.
Sentencia T-170 del 09 de mayo de 2024. Magistrada ponente Natalia ÁNGEL Cabo. Expediente: T-9.654.263. 50 SAMAI – Gestión en otros despachos archivo 2ED_DemandayAnexospdf Fl. 37. 51 SAMAI – Gestión en otros despachos archivo 19_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda-adjunto_ga, 21_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda-adjunto_of2 y 22_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda-adjunto_oficio1.
Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Tutela Radicación: 17001-3333-002-2025-00034-01 19 de 22 “Para dar continuar su proceso de Calificación de Pérdida de Capacidad, y de acuerdo con lo establecido en el artículo 142 Decreto Ley 019 de 2012 y en el Decreto 1507 de 2014 es necesario complementar su Historia Clínica con los siguientes: Resulta pertinente informarle que cuenta con un término de treinta (30) días para allegar los documentos y exámenes anteriormente descritos, contados a partir del recibido de la presente carta.
Si reúne la documentación completa dentro de este término, acérquese a cualquier punto de Atención COLPENSIONES con el fin de radicar la documentación referida. Si supera el límite de tiempo estipulado anteriormente, el proceso quedará suspendido y deberá reiniciarlo nuevamente aportando la totalidad de la documentación solicitada al inicio del proceso.
Seguidamente, Colpensiones aportó: - Oficio No. 2025_2926312 - 2025_284669 del 24 de febrero de 202552, por medio del cual le indicó al actor que se había asignado cita presencial en aras de determinar la pérdida de la capacidad laboral para el 25 de febrero de 2025 a las 8:30, a la cual, según informan, confirmó asistir. - Oficios No. 2025_3403208 y 2025_3162616 - 2025_2846698 del 26 de febrero de 202553, dirigidos al accionante, en los cuales se consignó que: “Seguidamente, se observa que mediante radicado 2025_2834320 del 20 de febrero de 2025, usted solicitó prórroga para aportar la documental mencionada.
Por lo tanto, en atención a su solicitud, esta Administradora concedió la prórroga solicitada hasta el día 14 de abril de 2025. Posteriormente, esta Administradora procedió a asignar cita de valoración presencial con el médico valorador Marcela Sánchez, el día 25 de febrero de 2025, cita a la cual usted asistió de manera efectiva. Ahora bien, el equipo interdisciplinario de medicina laboral observó que era necesario solicitarle exámenes adicionales, esto con el fin de valorar de manera integral sus patologías, razón por la cual, mediante Oficio 2025_3403208 del 26 52SAMAI – Gestión en otros despachos archivo 29_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda-adjunto_1053798638ª. 53 SAMAI – Gestión en otros despachos archivos 33_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda-adjunto_1053798638A, 34_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda-adjunto_1053798638A, 35_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda- adjunto_1053798638A y 36_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda-adjunto_1053798638A.
Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Tutela Radicación: 17001-3333-002-2025-00034-01 20 de 22 de febrero de 2024, se le solicito complementar su historia clínica con los siguientes exámenes y/o valoraciones Lo anterior, fue informado por correo electrónico y entregado de manera efectiva, tal y como se puede evidenciar a continuación: (…) Allí también se le informó igualmente que cuenta con un término de 30 días para la entrega de los documentos requeridos, contado a partir del día siguiente de la notificación de la comunicación o de no contar con dichos documentos antes del vencimiento del plazo otorgado podría solicitar prórroga por un término al inicialmente otorgado, lo anterior de acuerdo con lo establecido en el art. 17 de la ley 1437 de 2011 – modificado por la ley 1755 de 2015”.
Así las cosas, si bien se configuró una vulneración de los derechos fundamentales del actor, dicha situación se superó parcialmente al realizarse la cita con medicina laboral, por lo que es dable colegir que parte del objeto de este trámite constitucional se ha extinguido y, por tanto, acorde con la jurisprudencia de la Corte Constitucional es pertinente considerar declarar la carencia actual de objeto respecto de la pretensión de “asignar cita con medicina laboral”.
Precisamente, explica la Alta Corporación que cuando los hechos que dieron lugar a la acción de tutela desaparecen al momento de entrar a dictarse la sentencia, la acción de tutela pierde su razón de ser, por cuanto ya no existe un objeto jurídico tutelable, debido a la extinción de la alegada amenaza o vulneración del derecho fundamental, cuya protección se requiere mediante el procedimiento de tutela: (…) El objetivo de la acción de tutela El objetivo de la acción de tutela, conforme al artículo 86 de la Constitución Política de Colombia, al Decreto 2591 de 1.991 y a la doctrina constitucional, es la protección efectiva y cierta del derecho constitucional fundamental, presuntamente vulnerado o amenazado por la acción u omisión de una autoridad pública o de un particular en los casos expresamente señalados por la ley.
En virtud de lo anterior, la eficacia de la acción de tutela radica en el deber que tiene el juez, en caso de encontrar amenazado o vulnerado un derecho alegado, de impartir una orden de inmediato cumplimiento orientada a la defensa actual y cierta del derecho que se aduce. No obstante lo anterior, si la situación de hecho que origina la violación o la amenaza ya ha sido superada en el sentido de que la pretensión erigida en Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Tutela Radicación: 17001-3333-002-2025-00034-01 21 de 22 defensa del derecho conculcado está siendo satisfecha, la acción de tutela pierde eficacia y por lo tanto razón de ser.
( ) la decisión del juez de tutela carece de objeto cuando, en el momento de proferirla, encuentra que la situación expuesta en la demanda, que había dado lugar a que el supuesto afectado intentara la acción, se ha modificado sustancialmente, de tal manera que ha desaparecido toda posibilidad de amenaza o daño a los derechos fundamentales.
Siendo la defensa de éstos la justificación y el propósito de esta forma expedita de administrar justicia constitucional en el caso concreto, ningún sentido tiene que el fallador imparta órdenes de inmediato cumplimiento en relación con unas circunstancias que pudieran configurarse en el pasado pero que, al momento de cumplirse la sentencia, no existe o, cuando menos, presentan características totalmente diferentes a las iniciales.
(…)54 No obstante, aunque actualmente el proceso de calificación se encuentra a la espera de que el actor aporte la información solicitada, no es procedente declarar hecho superado en cuanto a la pretensión de emitir dictamen de pérdida de capacidad laboral. 5. CONCLUSIÓN La Sala Cuarta de decisión del Tribunal Administrativo de Caldas procederá a confirmar la sentencia de primera instancia y a declarar la carencia actual de objeto por hecho superado respecto de la pretensión de asignar cita con medicina laboral, por las consideraciones expuestas con anterioridad.
En mérito de lo expuesto, la SALA CUARTA DE DECISIÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: INCORPORAR la documentación aportada por la Administradora Colombiana de Pensiones Colpensiones, el 25 y 27 de febrero de 202555.
SEGUNDO: CONFIRMAR la sentencia de 12 de febrero de 2025 emitida por el Juzgado Segundo Administrativo de Manizales, por las consideraciones expuestas.
TERCERO: DECLARAR LA CARENCIA ACTUAL DE OBJETO POR HECHO SUPERADO, respecto de la pretensión de asignar cita con medicina laboral, por las razones expuestas.
CUARTO: NOTIFICAR por el medio más expedito esta decisión a las partes y al Ministerio Público (Artículo 30 Decreto Ley 2591 de 1991). Contra la presente decisión no procede recurso alguno.
QUINTO: ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia conforme 54 Sentencia T-1100 de 2004, Sentencia T-519 de 1992, Magistrado Ponente José Gregorio Hernández Galindo. Cfr. reiteración., entre muchas otras, en las sentencias T-100 de 1995 M.P., Vladimiro Naranjo Mesa;
T-201 de 2004 M.P., Clara Inés Vargas Hernández; T-325 de 2004 Eduardo Montealegre Lynett, T-051 de 2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, T-188 de 2000, M.P. José Gregorio Hernández Galindo y T-262 de 2000, M.P. José Gregorio Hernández Galindo. Corte Constitucional, Sala de Revisión, sentencia T-296 del 16 de junio de 1998. 55 SAMAI – Gestión en otros despachos índice 00017 y 00018.
Referencia: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Tutela Radicación: 17001-3333-002-2025-00034-01 22 de 22 el artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 1991 y bajo las condiciones del Acuerdo PCSJA20-11594 de 13 de julio de 2020. De no ser objeto de revisión, al regresar, remitir el expediente al juzgado de origen.
SEXTO: Mientras se surte el trámite de revisión eventual, por conducto de la Secretaría de este Tribunal y para su cumplimiento, ENVIAR copia de la presente decisión al Juzgado de origen. Así mismo, realizar las anotaciones pertinentes en Sede Electrónica de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Colombia SAMAI y en la base de datos del despacho 04.
Esta providencia se aprobó en Sala Cuarta de decisión extraordinaria Nº 030 de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE DIANA PATRICIA HERNÁNDEZ CASTAÑO Magistrada ponente AUGUSTO RAMÓN CHÁVEZ MARÍN Magistrado PUBLIO MARTÍN ANDRÉS PATIÑO MEJÍA Magistrado Esta providencia se firma de forma electrónica a través del aplicativo SAMAI para lo cual podrá validarse en el siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx