TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ARAUCA Magistrada: LIDA YANNETTE MANRIQUE ALONSO Arauca, Arauca, veintitrés (23) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Proceso: 81001-2339-000-2024-00001-00 Medio de control: Revisión de Legalidad Demandante: Departamento de Arauca Demandado: Municipio de Arauca (Arauca) Providencia: Sentencia de única instancia Decide la Sala la solicitud de Revisión de Validez presentada por el Departamento de Arauca, respecto del Acuerdo No. 200.02.012 del 29 de noviembre de 2023, proferido por el Concejo Municipal de Arauca (Arauca). 1.
ANTECEDENTES 1.1. La solicitud de revisión En ejercicio de la atribución que le confiere el artículo 305 numeral 10 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 119 del Decreto 1333 de 1986, el Departamento de Arauca ha remido a esta Corporación el Acuerdo No. 200.02.012 del 29 de noviembre de 2023, proferido por el Concejo Municipal de Arauca “POR MEDIO DE LA CUAL SE DICTAN MEDIDAS TRANSITORIAS PARA INCENTIVAR LA REACTIVACION ECONOMICA EN EL MUNICIPIO DE ARAUCA”, a fin de que se decida sobre su legalidad. 1.2.
Hechos El Departamento de Arauca manifestó que el Concejo Municipal de Arauca (Arauca) aprobó en 2 debates reglamentarios el Acuerdo Municipal No. 200.02.012 del 29 de noviembre de 2023. Que la sanción del Acuerdo citado por parte del Alcalde Municipal de Arauca se realizó el 30 de noviembre de 2023. El artículo 119 del Decreto 1333 de 1986 preceptúa lo siguiente: “ARTÍCULO 119.
Si el Gobernador encontrare que el acuerdo es contrario a la Constitución, la ley o la ordenanza, lo remitirá, dentro de los veinte (20) días siguientes a la fecha en que lo haya recibido, al Tribunal de lo Contencioso Administrativo para que éste decida sobre su validez.” (Subrayado de la Sala) De conformidad con lo antes expuesto, se tiene que el mencionado Acuerdo se remitió dentro del término establecido en el artículo 119 del Decreto 1333 de 1986 al Tribunal para la revisión de su validez jurídica.
Radicación: 81001-2339-000-2024-00001-00 Demandante: DEPARTAMENTO DE ARAUCA Demandado: Municipio de Arauca (Arauca) Medio de control: Revisión de Legalidad 1.3. Fundamentos de derecho Se considera que el Acuerdo No. 200.02.012 del 29 de noviembre de 2023 infringe la Constitución Política en sus artículos 13 y 294. Dentro del concepto de violación se indicó que el Acuerdo No. 200.02.012 del 29 de noviembre de 2023, reconoció una amnistía tributaria, independientemente de la denominación que hubiere sido utilizada (incentivo), en razón a que el número de sujetos beneficiados con la medida, no se exoneró anticipadamente del pago del tributo, sino que posteriormente al acaecimiento de la obligación y encontrándose pendiente el cumplimiento de la misma, se les condonó al pago de sumas que debían cancelar por concepto de intereses y sanciones, en directa y ostensible violación al principio de igualdad, frente a los contribuyentes obligados y responsables tributariamente, quienes cumplieron con el pago efectivo en las fechas debidamente señaladas. 1.4.
La contestación 1.4.1. Municipio de Arauca Se pronuncio oponiéndose a las pretensiones de la demanda, manifestando que el Acuerdo No. 200.02.12 del 29 de noviembre de 2023, no quebrantó lo establecido en la Constitución Política. El libelo de la demanda se centra en establecer en que en el acto demandado se autorizó de manera indebida una condonación tributaria, actuando en contravía de lo dispuesto en la Constitución Política.
El Acuerdo demandado contiene una exposición de motivos en el que se estipulo cual era el objeto del mismo. Adicional a ello, se indicaron aspectos constitucionales, legales y jurisprudenciales en los que se fundamentaba dicho proyecto, así como estadísticas, el impacto fiscal y las conclusiones debidas. El acuerdo demandado se expidió bajo un criterio objetivo y con observancia del principio de proporcionalidad, evaluándose el tema de pos-pandemia, la migración venezolana, los altos índices de desempleo en los últimos años en el Municipio, el IPC y la tasa de interés moratorio.
El Departamento de Arauca pretende hacer ver que hay un tema de desigualdad frente a los contribuyentes que pagaron sus obligaciones a tiempo; sin embargo, debe analizar que dicha medida adoptada a través del acuerdo fue justa y proporcional frente al universo de contribuyentes existentes; esto si se tiene en cuenta que la reducción obedeció a conceptos transitorios respecto de los intereses moratorios correspondientes al impuesto predial unificada, impuesto de industria y comercio, avisos y tableros, alumbrado público y sobretasa bomberil, incluidas las sanciones a las que hubiere lugar por tales conceptos, en los porcentajes y según la fechas determinadas.
Así las cosas, de acuerdo al estudio minucioso realizado antes de la expedición del acuerdo No. 200.02.012 del 2023, se concluye que el mismo fue expedido bajo un criterio objetivo y arraigado en los principios de proporcionalidad y razonabilidad, evaluándose temas: i) pos pandemia, ii) los actos índices de Radicación: 81001-2339-000-2024-00001-00 Demandante: DEPARTAMENTO DE ARAUCA Demandado: Municipio de Arauca (Arauca) Medio de control: Revisión de Legalidad desempleo en los últimos años en el Municipio, iii) el incremento del IPC, iv) la tasa de intereses moratorios y que v) el Municipio de Arauca es un territorio receptor de ciudadanos migrantes. 1.4.2.
Concejo Municipal de Arauca Se pronuncio en iguales términos a lo que lo hizo el Municipio de Arauca, transcribiendo de manera textual los argumentos expuestos por el ente territorial. 1.5. Ministerio Público No hubo pronunciamiento.
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios de la única instancia, procede la Sala a decidir de fondo el presente asunto. 2.1. Competencia El numeral 2° del artículo 151 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 27 de la Ley 2080 de 2021 preceptúa: “ARTÍCULO 151. COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS EN ÚNICA INSTANCIA. <Artículo modificado por el artículo 27 de la Ley 2080 de 2021.
Consultar régimen de vigencia y transición normativa en el artículo 86. El nuevo texto es el siguiente:> Los tribunales administrativos conocerán de los siguientes procesos privativamente y en única instancia: (…) 2. De las observaciones que formulen los gobernadores de los departamentos acerca de la constitucionalidad y legalidad de los acuerdos municipales, y sobre las objeciones a los proyectos de ordenanzas, por los mismos motivos.
(…).” En ese sentido, el Tribunal Administrativo de Arauca es competente para pronunciarse sobre dicha cuestión. Así mismo, al proceso le corresponde el trámite de única instancia -artículo 151 del CPACA-; y la decisión se adopta por la Sala -artículo 125 del CPACA, modificado por el 20 de la Ley 2080 de 2021-. 2.2. Norma jurídica que se cuestiona El Acuerdo No. 200.02.012 del 29 de noviembre de 2023 proferido por el Concejo Municipal de Arauca (Arauca) “POR MEDIO DE LA CUAL SE DICTAN MEDIDAS TRANSITORIAS PARA INCENTIVAR LA REACTIVACION ECONOMICA EN EL MUNICIPIO DE ARAUCA”, dispuso en su resolutiva lo siguiente: Radicación: 81001-2339-000-2024-00001-00 Demandante: DEPARTAMENTO DE ARAUCA Demandado: Municipio de Arauca (Arauca) Medio de control: Revisión de Legalidad “Artículo 1º.
Medidas transitorias para contribuyentes, responsables u obligados de tributos de naturaleza tributaria declarativa. Los contribuyentes, responsables u obligados de tributos administrados por el Municipio de Arauca, sobre los cuales se requiera la obligación formal de presentar declaración privada y no la hubieren pagado, o presentado, o realizado corrección, respecto de las obligaciones correspondientes a los periodos o años gravables 2021 y anteriores o periodo diciembre 2022 y anteriores en los plazos y periodos fijados por la normatividad, según la aplicación del tributo y mecanismo declarativo, los intereses causados a la fecha de pago y sanciones se reducirán en los siguientes términos: A. Declaración y pago de la obligación tributaria, desde la entrada en vigencia del presente acuerdo y, hasta el quince (15) de diciembre de 2023: • Reducción del ochenta por ciento (80%) en los intereses causados a la fecha de pago, siempre y cuando pague el cien por ciento (100%) de la totalidad del impuesto o tributo a cargo, incluidos los intereses y sanciones reducidas, y • Reducción del setenta por ciento (70%) de las sanciones impuestas por la administración tributaria municipal o de aquellas liquidadas por el contribuyente, responsable u obligado, debidamente actualizadas, siempre y cuando pague el cien por ciento (100%) de la totalidad del impuesto o tributo a cargo, incluidos los intereses y sanciones reducidas.
B. Declaración y pago de la obligación tributaria, desde el dieciséis (16) de diciembre de 2023 y, hasta el veintinueve (29) de diciembre de 2023: • Reducción del cincuenta por ciento (50%) en los intereses moratorios causados a la fecha de pago, siempre y cuando pague el cien por ciento (100%) de la totalidad del impuesto o tributo a cargo, incluidos los intereses y sanciones reducidas, y • Reducción del cincuenta por ciento (50%) de las sanciones impuestas por la administración tributaria municipal o de aquellas liquidadas por el contribuyente, responsable u obligado, debidamente actualizadas, siempre y cuando pague el cien por ciento (100%) de la totalidad del impuesto o tributo a cargo, incluidos los intereses y sanciones reducidas.
Parágrafo 1º. El contribuyente, declarante, responsable u obligado, podrá aplicar al beneficio por vigencias específicas, siempre y cuando se cancele la totalidad de la vigencia adeudada, incluidos los intereses y sanciones reducidas. Parágrafo 2º. El beneficio temporal aquí previsto no será aplicable para agentes retenedores y autorretenedores del impuesto de industria y comercio.
Parágrafo 3º. Con ocasión de los beneficios temporales de que trata el presente Acuerdo, el monto de la sanción reducida y/o actualizada a pagar, en ningún caso podrá ser inferior a la sanción mínima prevista en el artículo 330° del Acuerdo Municipal Nro. 200.02.016 de 2017. Parágrafo 4°. En caso de que el contribuyente, declarante, responsable u obligado no pague el CIEN POR CIENTO (100%) de la totalidad del impuesto o tributo a cargo, incluidos los intereses y sanciones reducidas, en los plazos y condiciones previstas en el presente artículo, la Secretaría de Hacienda y Finanzas Públicas procederá de oficio a recalcular y liquidar todos los conceptos sobre el CIEN POR CIENTO (100%), de conformidad con lo previsto en la Radicación: 81001-2339-000-2024-00001-00 Demandante: DEPARTAMENTO DE ARAUCA Demandado: Municipio de Arauca (Arauca) Medio de control: Revisión de Legalidad normatividad tributaria aplicable a la vigencia declarada, y lo pagado se tomará como abono a la deuda teniendo de referencia la fecha de pago para el cálculo de intereses.
Parágrafo 5º. Posterior a la finalización del beneficio otorgado en el presente acuerdo, si con ocasión a las facultades de fiscalización y determinación oficial, la administración tributaria municipal establece inexactitudes en las declaraciones privadas presentadas, el contribuyente, responsable u obligado perderá el beneficio aplicado y, en todo caso, deberá liquidar todos los conceptos sobre el CIEN POR CIENTO (100%), de conformidad con lo previsto en la normatividad tributaria aplicable a la vigencia declarada.
Parágrafo 6°. El contribuyente, declarante, responsable u obligado, deberá presentar la declaración privada correspondiente, a través de los servicios electrónicos habilitados por el Municipio de Arauca en la página www.arauca- arauca.gov.co para lo cual una vez diligenciado el formulario y efectuada su impresión, deberá firmarse para su presentación ante las entidades financieras autorizadas por el Municipio de Arauca para tal fin, sin perjuicio de remitir la constancia de declaración y pago a las oficinas de la Secretaria de Hacienda y Finanzas Públicas, ubicadas en la Carrera 24 entre Calles 18 y 19 Edificio CAM Piso 1.
La declaración se entenderá presentada en la fecha de pago siempre y cuando se remita dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a dicha fecha, so pena de incurrir en sanciones. Artículo 2º. Medidas transitorias para contribuyentes, responsables u obligados de tributos de naturaleza tributaria no declarativa. Los contribuyentes, responsables u obligados de tributos administrados por el Municipio de Arauca sobre los cuales no se requiera la obligación formal de presentar declaración privada y, no hubiere realizado el pago total respecto de las obligaciones correspondientes a los periodos o años gravables 2022 y anteriores o diciembre 2022 y anteriores en los plazos y periodos fijados por la normatividad, según la aplicación del tributo, los intereses causados a la fecha de pago se reducirán en los siguientes términos: A. Pago de la obligación tributaria, desde la entrada en vigencia del presente acuerdo y, hasta el quince (15) de diciembre de 2023: • Reducción del ochenta por ciento (80%) en los intereses moratorios, siempre y cuando pague el cien por ciento (100%) de la totalidad del impuesto o tributo a cargo, incluidos los intereses reducidos.
B. Pago de la obligación tributaria, desde el dieciséis (16) de diciembre de 2023 y, hasta el veintinueve (29) de diciembre de 2023: • Reducción del cincuenta por ciento (50%) en los intereses moratorios, siempre y cuando pague el cien por ciento (100%) de la totalidad del impuesto o tributo a cargo, incluidos los intereses reducidos.
Parágrafo 1°. El contribuyente, responsable u obligado, podrá aplicar a los beneficios por vigencias específicas, siempre y cuando se cancele la totalidad de la vigencia adeudada, incluidos los intereses reducidos. Parágrafo 2°. En caso de que el contribuyente, responsable u obligado no pague el CIEN POR CIENTO (100%) de la totalidad del impuesto o tributo a cargo, incluidos los intereses reducidos, en los plazos y condiciones previstos en el Radicación: 81001-2339-000-2024-00001-00 Demandante: DEPARTAMENTO DE ARAUCA Demandado: Municipio de Arauca (Arauca) Medio de control: Revisión de Legalidad presente artículo, la Secretaria de Hacienda y Finanzas Públicas procederá, de oficio, a recalcular y liquidar todos los conceptos sobre el CIEN POR CIENTO (100%), de conformidad con lo previsto en la normatividad tributaria aplicable a la vigencia pagada, y lo pagado se tomará como abono a la deuda teniendo de referencia la fecha de pago para el cálculo de intereses.
Artículo 3º. Medidas transitorias para contribuyentes, responsables, obligados o deudores con títulos ejecutivos y se encuentran en proceso de cobro coactivo. Para los contribuyentes, responsables, obligados o deudores que a la entrada en vigencia del presente acuerdo se encuentren procesalmente en cualquier etapa de proceso de cobro coactivo, los intereses causados a la fecha de pago se reducirán en los siguientes términos A. Pago de la obligación, desde la entrada en vigencia del presente acuerdo y hasta el quince (15) de diciembre de 2023: • Reducción del ochenta por ciento (80%) en los intereses causados a la fecha de pago, siempre y cuando pague el cien por ciento (100%) de la totalidad del valor de capital, incluidos los intereses reducidos.
B. Pago de la obligación, desde el dieciséis (16) de diciembre de 2023 y hasta el veintinueve (29) de diciembre de 2023: • Reducción del cincuenta por ciento (50%) en los intereses moratorios siempre y cuando pague el cien por ciento (100%) de la totalidad del valor de capital, incluidos los intereses reducidos Parágrafo 1º. Para aquellos contribuyentes, responsables, obligados o deudores que tengan acuerdos de pago vigentes, podrán acogerse a los beneficios establecidos en el presente artículo, siempre y cuando se cancele la totalidad del saldo de capital pendiente por pagar, incluidos los intereses reducidos, en los porcentajes previstos en el presente artículo.
Parágrafo 2º. En caso de que el contribuyente, responsable, obligado o deudor no pague el CIEN POR CIENTO (100%) de la totalidad del valor pendiente de pago, incluidos los intereses reducidos, en los plazos y condiciones previstos en el presente artículo, la Secretaría de Hacienda y Finanzas Públicas procederá de oficio a recalcular y liquidar todos los conceptos sobre el CIEN POR CIENTO (100%), de conformidad con lo previsto en la normatividad tributaria aplicable a la vigencia pagada, y lo pagado se tomará como abono a la deuda teniendo de referencia la fecha de pago para el cálculo de intereses.
Artículo 4°. Medidas transitorias para contribuyentes, responsables, obligados o deudores con acuerdos de pago y con cuotas en mora. Para los contribuyentes, responsables, obligados o deudores que a la entrada en vigencia del presente acuerdo posean acuerdos de pago y, se encuentren en mora, los intereses causados a la fecha de pago se reducirán en los siguientes términos: A. Pago de las cuotas pendientes de pago, desde la entrada en vigencia del presente acuerdo y hasta el quince (15) de diciembre de 2023: • Reducción del cincuenta por ciento (50%) en los intereses causados a la fecha de pago, siempre y cuando pague el cien por ciento (100%) de la totalidad del valor de capital de las cuotas en mora pendientes de pago, incluidos los intereses reducidos.
Radicación: 81001-2339-000-2024-00001-00 Demandante: DEPARTAMENTO DE ARAUCA Demandado: Municipio de Arauca (Arauca) Medio de control: Revisión de Legalidad B. Pago de las cuotas pendientes de pago, desde el dieciséis (16) de diciembre de 2023 y hasta el veintinueve (29) de diciembre de 2023: • Reducción del treinta por ciento (30%) en los intereses moratorios, siempre y cuando pague el cien por ciento (100%) de la totalidad del valor de capital de las cuotas en mora pendientes de pago, incluidos los intereses reducidos.
Parágrafo 1°. La Tesorería General del Municipio de Arauca deberá validar previamente, el cumplimiento del estado de cumplimiento del acuerdo de pago. Artículo 5º. Medidas transitorias para contribuyentes, responsables, obligados o deudores con acuerdos de pago y con plan de pagos al corriente. Para los contribuyentes, responsables, obligados o deudores que a la entrada en vigencia del presente acuerdo posean acuerdos de pago y, se encuentren en mora, los intereses causados a la fecha de pago se reducirán en los siguientes términos: A. Pago de las cuotas pendientes de pago, desde la entrada en vigencia del presente acuerdo y hasta el quince (15) de diciembre de 2023: • Reducción del ochenta por ciento (80%) en los intereses causados a la fecha de pago, siempre y cuando pague el cien por ciento (100%) de la totalidad del valor de capital adeudado pendiente de pago, incluidos los intereses reducidos.
B. Pago de las cuotas pendientes de pago, desde el dieciséis (16) de diciembre de 2023 y hasta el veintinueve (29) de diciembre de 2023: • Reducción del cincuenta por ciento (50%) en los intereses moratorios, siempre y cuando pague el cien por ciento (100%) de la totalidad del valor de capital adeudado pendiente de pago, incluidos los intereses reducidos.
Parágrafo 1°. La Tesorería General del Municipio de Arauca deberá validar previamente, el cumplimiento del estado de cumplimiento del acuerdo de pago. Artículo 6°. Aplicación de la medida transitoria. La reducción de los intereses y/o sanciones, según corresponda, previstos en el presente Acuerdo, serán aplicados y reflejados en los recibos oficiales de pago, expedidos por la Administración Municipal a través de los servicios electrónicos habilitados por el Municipio de Arauca en la página www.arauca-arauca gov.co o mediante la impresión física de los mismos, en las oficinas de la Secretaría de Hacienda y finanzas públicas.
Artículo 7°. Vigencia. El presente acuerdo municipal rige a partir de la fecha de su sanción y publicación.” 2.3. Problema jurídico En este asunto, le corresponde a la Sala determinar si procede declarar la invalidez del Acuerdo No. 200.02.012 del 29 de noviembre de 2023, “POR MEDIO DE LA CUAL SE DICTAN MEDIDAS TRANSITORIAS PARA INCENTIVAR LA REACTIVACION ECONOMICA EN EL MUNICIPIO DE ARAUCA”.
Radicación: 81001-2339-000-2024-00001-00 Demandante: DEPARTAMENTO DE ARAUCA Demandado: Municipio de Arauca (Arauca) Medio de control: Revisión de Legalidad Para tal efecto, corresponde establecer si el Acuerdo demandado al reducir el porcentaje a cancelar por concepto de intereses moratorios, por el no pago de obligaciones tributarias causadas en los períodos o años gravables 2021 y anterior y diciembre 2022 y anteriores, creó una amnistía tributaria.
En caso afirmativo, se deberá verificar si tal medida encuentra justificación suficiente para su adopción. A fin de resolver el cuestionamiento planteado, la Sala analizará los siguientes aspectos: i) facultades de los Concejos Municipales en materia tributaria, ii) diferencia entre amnistía tributaria y beneficio tributario aplicable a las entidades territoriales -Concejo-, según criterio desarrollado por la Honorable Corte Constitucional, iii) los principios de igualdad y equidad tributaria y por último se estudiará el iv) caso concreto. 2.3.1.
Facultades de los Concejos Municipales en materia tributaria La potestad tributaria de los Concejos Municipales se encuentra regulada por lo dispuesto en el artículo 287 de la Constitución Política, norma que preceptúa lo siguiente: “ARTICULO 287. Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley.
En tal virtud tendrán los siguientes derechos: 1. Gobernarse por autoridades propias. 2. Ejercer las competencias que les correspondan. 3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones. 4. Participar en las rentas nacionales.” (Subrayado de la Sala) Por su parte, el numeral 4° del artículo 313 de la mencionada disposición normativa, faculta a los Concejos Municipales para crear tributos de conformidad con las facultades y los límites otorgados por la Ley y la Constitución. De las normas antes mencionadas se desprende que la facultad impositiva en materia tributaria otorgada a los entes territoriales debe ser ejercida con estricta sujeción a la Ley, pues es al Congreso de manera privativa a quien se le ha encomendado esa labor, y pese a que a dichos entes le fueron concedidas ciertas prerrogativas en esta materia y con miras al fortalecimiento de figuras como la descentralización administrativa y la autonomía territorial, ellas no pueden ser adoptadas de forma arbitraria, desconociendo las competencias asignadas de manera clara y taxativa en la Constitución Política.
La Honorable Corte Constitucional mediante sentencia C-517 del 11 de julio de 2007, sostuvo lo siguiente: “(…) Y es que, como reiteradamente lo ha señalado la Corte, “dentro del reconocimiento de autonomía que la Constitución les otorga a los municipios en diferentes campos, en materia impositiva éstos no cuentan con una soberanía Radicación: 81001-2339-000-2024-00001-00 Demandante: DEPARTAMENTO DE ARAUCA Demandado: Municipio de Arauca (Arauca) Medio de control: Revisión de Legalidad tributaria para efectos de creación de impuestos, lo cual “tiene su explicación en que las competencias asignadas a dichas entidades, en materia tributaria, deben armonizar con los condicionantes que imponen las normas superiores de la Constitución, los cuales se derivan de la organización política del Estado como república unitaria.
En concordancia con lo anterior, esta Corporación ha considerado que aún cuando de la lectura aislada del artículo 338 de la Carta que faculta al Congreso, a las asambleas y a los concejos para imponer contribuciones fiscales o parafiscales “parecería deducirse una autonomía impositiva de los municipios”, ello no es así, “pues dicha disposición ha de interpretarse en íntima relación con el artículo 287-3 del mismo ordenamiento” que les confiere autonomía a las entidades territoriales para la gestión de sus intereses, “dentro de los límites de la Constitución y de la ley.
La enunciada limitación también cobija el derecho que, según el mismo artículo 287 superior, tienen las entidades territoriales -dentro de ellas el municipio-, para administrar sus recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, y se encuentra en estrecha conexión con las facultades que el artículo 313 de la Constitución, en su numeral 4, les otorga a los concejos municipales, para votar los tributos y los gastos locales “de conformidad con la Constitución y la ley”, tal como fue analizado al abordar la reserva de ley que en materia tributaria concreta el principio de legalidad.
La ley, entonces, autoriza la creación del tributo y, una vez creada la contribución mediante ley previa, los municipios adquieren el derecho a su administración, manejo y utilización en las obras y programas que consideren necesarios y convenientes, lo cual “constituye una garantía para el manejo autónomo de los recursos propios.” En igual sentido se ha manifestado el Honorable Consejo de Estado1, indicando que solo el legislador, de conformidad con lo establecido en el artículo 313, numeral 4° de la Constitución, en consonancia con el artículo 287 ibídem, puede autorizar a los Municipios, como entidades territoriales, para cobrar tributos en cabeza directa de órganos de representación popular -Asambleas y Concejos-, y que en todo caso, en tal autorización deben señalarse de manera clara y precisa los elementos estructurales del tributo, como lo son: sujetos, hechos generadores, base gravable y tarifas.
En tal sentido, precisó: “Facultad impositiva de las entidades territoriales. De acuerdo con los artículos 287, 300-4 y 313-4 de la Constitución Política, las entidades territoriales gozan de autonomía para gestionar sus intereses, dentro de los límites de la Constitución y la ley y, en virtud de esa autonomía, tanto las asambleas departamentales como los concejos municipales pueden decretar tributos y gastos locales.
El artículo 287 de la Carta, establece que «las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, dentro de los límites de la Constitución y la ley». De conformidad con esta norma, no hay discusión en cuanto a que la autonomía fiscal no es absoluta, sino que está limitada por la Constitución y la ley. 1Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Consejera Ponente Stella Jeannette Carvajal Basto, 17 de septiembre 2020, dentro de proceso con radicación número 25000-23-37-000- 2017-01458-01 (24389) Radicación: 81001-2339-000-2024-00001-00 Demandante: DEPARTAMENTO DE ARAUCA Demandado: Municipio de Arauca (Arauca) Medio de control: Revisión de Legalidad Conforme con los referidos principios, la Constitución también hizo referencia a las competencias de los municipios en materia tributaria, para señalar en el artículo 313-4 que corresponde a los Concejos «votar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y los gastos locales».
El artículo 338 de la Constitución Política dispone: (…) El Constituyente quiso que las entidades territoriales, en este caso los municipios y Distritos, gozaran de autonomía en materia tributaria al interior de su jurisdicción. Para ello, se resalta que el propósito estaba encaminado a otorgarles la facultad para decretar impuestos, claro está, que previamente hayan sido creados o autorizados por el legislador, en tiempos de paz, el Congreso de la República.
Respecto al contenido y alcance del artículo 338 Constitucional, la Corte Constitucional ha dicho que: «Esta norma establece dos mandatos centrales. De un lado, ella consagra lo que la doctrina ha denominado el principio de representación popular en materia tributaria, según el cual no puede haber impuesto sin representación. Por ello la Constitución autoriza únicamente a las corporaciones de representación pluralista -como el Congreso, las asambleas y los concejos- a imponer las contribuciones fiscales y parafiscales.
De otro lado, este artículo consagra el principio de la predeterminación de los tributos, ya que fija los elementos mínimos que debe contener el acto jurídico que impone la contribución para poder ser válido, puesto que ordena que tal acto debe señalar los sujetos activo y pasivo de la obligación tributaria, así como los hechos, las bases gravables y las tarifas.
La predeterminación de los tributos y el principio de representación popular en esta materia tienen un objetivo democrático esencial, ya que fortalecen la seguridad jurídica y evitan los abusos impositivos de los gobernantes, puesto que el acto jurídico que impone la contribución debe establecer previamente, y con base en una discusión democrática, sus elementos esenciales para ser válido.
Ahora bien, esta norma constitucional debe ser interpretada en consonancia con los artículos 287, 300 ord 4º y 313 ord 4º, que autorizan a las entidades territoriales a establecer tributos y contribuciones, de conformidad con la Constitución y la ley. Esto muestra entonces que la Constitución autoriza a las entidades territoriales, dentro de su autonomía, a establecer contribuciones pero siempre y cuando respeten los marcos establecidos por la ley, puesto que Colombia es un país unitario.
Esto no significa, sin embargo, que el legislador tenga una absoluta discrecionalidad en la materia ya que, como ya lo ha establecido esta Corte, la autonomía territorial posee un contenido esencial que en todo caso debe ser respetado». La Constitución consagra la autonomía fiscal de las entidades territoriales, pero en criterio de la Sala esta autonomía no es ilimitada, pues deriva de la Constitución y la Ley.
Ello implica que si el congreso ha fijado los elementos del tributo, las asambleas y concejos no pueden apartarse de lo dispuesto por la Ley. En ese sentido, reconociendo expresamente el marco de autonomía tributaria que la Constitución les concede a los Concejos Municipales y Distritales y a las Asambleas Departamentales, sus atribuciones deben ejercerse de acuerdo con la Carta Política y la ley, por lo que sus disposiciones -Acuerdos y Ordenanzas- Radicación: 81001-2339-000-2024-00001-00 Demandante: DEPARTAMENTO DE ARAUCA Demandado: Municipio de Arauca (Arauca) Medio de control: Revisión de Legalidad no pueden desconocer o incumplir dichas normas, por ser jerárquicamente superiores.” En ese orden de ideas, las Corporaciones Públicas territoriales, tienen la facultad de fijar los elementos del tributo creados previamente por la Ley, en pro de cumplir con lo fines del ordenamiento territorial y política fiscal, para lo cual pueden determinar beneficios o tratamiento preferenciales frente a los mismos, teniendo como limitantes la Constitución y la Ley, lo que significa que su autonomía de gestión no es absoluta, sino que debe ejercerse respetando los lineamientos superiores. 2.3.2.
Diferencia entre amnistía tributaria y beneficio tributario aplicable a las entidades territoriales -Concejo- En primer lugar, debe decirse que los beneficios tributarios se han concebido como instrumento que incentiva y privilegia ciertas actividades económicas, al tener un impacto en el hecho generador del tributo, toda vez que la consecuencia se enmarca en el nacimiento de la obligación tributaria.
Bajo tal contexto, el artículo 2942 de la Constitución Política establece que las entidades territoriales pueden establecer esos beneficios en lo referente a impuestos de carácter territorial. Por su parte, la Honorable Corte Constitucional3 señala que se estará ante la figura de una amnistía cuando ante el incumplimiento de obligaciones tributarias se adoptan medidas bien sea para condonarlas total o parcialmente o para atenuar las consecuencias adversas derivadas del incumplimiento.
Ello tiene como propósito fundamental generar un incentivo para que el contribuyente moroso se ponga al día con una obligación fiscal. Al respecto, el órgano de cierre de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo4, en sentencia del 10 de julio de 2014 precisó: “(…) En efecto, pese a que la mayoría de argumentos que expuso la parte actora están referidos a la violación del principio de igualdad y del artículo 7 de la Ley 819 de 2003, lo primero que corresponde analizar es si el acuerdo demandando reguló una amnistía tributaria o un beneficio tributario, pues, en virtud del artículo 294 de la Carta Política, es indudable que las entidades territoriales pueden establecer beneficios tributarios respecto de impuestos territoriales, pero no pueden, con fundamento en esa norma, establecer amnistías tributarias cuya regulación está vedada, incluso, al mismo Congreso de la República si no se cumplen ciertas condiciones mínimas.
(…) Por tanto, la principal característica de los beneficios tributarios es que inciden en la determinación de la obligación tributaria antes de que esta se 2“ARTICULO 294. La ley no podrá conceder exenciones ni tratamientos preferenciales en relación con los tributos de propiedad de las entidades territoriales. Tampoco podrá imponer recargos sobre sus impuestos salvo lo dispuesto en el artículo 317.” 3 Corte Constitucional, sentencia C-823 del 4 de octubre de 2006, Magistrado Ponente: Jaime Córdoba Triviño. 4 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION CUARTA Consejero ponente: HUGO FERNANDO BASTIDAS BARCENAS Bogotá D.C., diez (10) de julio de dos mil catorce (2014) Radicación número: 73001-23-31-000-2010-00530- 01(18865) Actor: JOSE HELI TORRES VARON Demandado: MUNICIPIO DE IBAGUE.
Radicación: 81001-2339-000-2024-00001-00 Demandante: DEPARTAMENTO DE ARAUCA Demandado: Municipio de Arauca (Arauca) Medio de control: Revisión de Legalidad configure, condicionados bajo propósitos extrafiscales determinados por el Legislador, de tal suerte que una amnistía no puede ser considerada como un beneficio tributario, en tanto que la amnistía supone la existencia de una obligación exigible que por disposición del legislativo no se cobra.
(…).” En ese sentido, se tiene que los beneficios tributarios tienen la función de incentivar a fin de pretender influenciar el comportamiento de determinados sujetos, por ello debe advertirse que la principal característica de dicho concepto es que incide en la determinación de la obligación tributaria antes de que la misma se configure, a diferencia de las amnistías, que suponen la existencia de una obligación tributaria exigible y que por disposición legislativa no se cobra.
En conclusión, los beneficios tributarios constituyen descuentos, exenciones, deducciones y tratamientos fiscales especiales, mediante los cuales el Estado otorga una disminución, ya sea total o parcialmente, del monto de la obligación tributaria, o la postergación de la exigibilidad de la misma. Por ende, estos se configuran antes de que ese compromiso tributario sea creado por parte del Legislador.
Ello debe responder a propósitos concretos, que justifiquen el otorgamiento de un trato excepcional a determinadas actividades o personas que de manera general estuvieran sujetas a tributar, por lo cual el acto que otorgue el beneficio no puede ser discrecional ni arbitrario, sino que debe realizarse en observancia de los principios constitucionales tributarios, y debe ser necesario, idóneo y proporcional.
Sobre ello, la Honorable Corte Constitucional5 ha tenido la oportunidad de referirse, así: “(…) 4.1.- Las exenciones tributarias corresponden a situaciones que en principio fueron objeto de gravamen pero que son sustraídas del pago -total o parcial- de la obligación por razones de política fiscal, social o ambiental. La sentencia C-748 de 2009 definió este instrumento en los siguientes términos: “Concretamente, a través de las exenciones tributarias, el legislador impide el nacimiento de la obligación tributaria en relación con determinados sujetos o disminuye la cuantía de la misma, por consideraciones de política fiscal.
Así, si bien en principio, respecto del contribuyente, se concreta el hecho generador del tributo, éste se excluye de forma anticipada de la obligación tributaria, por disposición legal, mediante una técnica de desgravación que le permite al legislador ajustar la carga tributaria, de manera que consulte los atributos concretos del sujeto gravado o de la actividad sobre la que recae la obligación tributaria, siempre con sujeción a criterios razonables y de equidad fiscal.” Adicionalmente, según ha explicado la Corte, la exención obra como un instrumento de estímulo fiscal cuyos propósitos válidos pueden ser: “1) recuperación y desarrollo de áreas geográficas gravemente deprimidas en razón de desastres naturales o provocados por el hombre; 2) fortalecimiento patrimonial de empresas o entidades que ofrecen bienes o servicios de gran sensibilidad social; 3) incremento de la inversión en sectores altamente vinculados a la generación de empleo masivo; 4) protección de determinados 5 Corte Constitucional, sentencia C-602 del 16 de septiembre de 2016, Magistrado Ponente Jorge Iván Palacio Palacio.
Radicación: 81001-2339-000-2024-00001-00 Demandante: DEPARTAMENTO DE ARAUCA Demandado: Municipio de Arauca (Arauca) Medio de control: Revisión de Legalidad ingresos laborales; 5) protección a los cometidos de la seguridad social; 6) en general, una mejor redistribución de la renta global que ofrece el balance económico del país”.
Los beneficios tributarios se han catalogado como taxativos, limitados, personales e intransferibles, teniendo en cuenta que se dirigen a favorecer únicamente a los sujetos pasivos que se subsumen dentro de las hipótesis reguladas, lo que significa una estrecha relación entre el beneficiario y el gravamen que –al menos en principio no puede ser trasladado a otro sujeto.
De esta manera, en cumplimiento de cualquiera de los fines anotados se excluye de la obligación tributaria al potencial contribuyente, a condición de que la misma se encuentre razonablemente justificada. En otras palabras, su validez está supeditada a la justificación que tenga a la luz de otros postulados constitucionales. (…).” Es importante resaltar, que los incentivos tributarios, deben distinguirse de las denominadas amnistías o saneamientos tributarios, las cuales desconocen los principios fundantes del sistema tributario y propenden a estimular al contribuyente cumplido al no pago del tributo, frente al favorecimiento del deudor moroso, de este modo lo ha señalado la Jurisdicción Constitucional6: “(…) (i) Con independencia de la denominación que en cada caso adopten, se está en presencia de una amnistía tributaria cuando, ante el incumplimiento de obligaciones tributarias, se introducen medidas ya sea para condonar, de manera total o parcial, dicha obligación, o bien para inhibir o atenuar las consecuencias adversas (investigaciones, liquidaciones, sanciones), derivadas de tal incumplimiento.
Estas medidas buscan generar un incentivo para que el contribuyente moroso se ponga al día con sus obligaciones y ajuste su situación fiscal a la realidad. Es por ello que, aunque en la mayoría de sus pronunciamientos sobre el tema las expresiones “amnistía” y “saneamiento” han sido entendidas como sinónimos, en otras la Corte ha precisado que las amnistías tributarias constituyen un instrumento de saneamiento fiscal, en tanto a través de aquellas se busca regularizar la situación de quienes se encuentran por fuera de la norma.
La Corte ha diferenciado las amnistías, que presuponen la infracción previa de una obligación tributaria, de las exenciones tributarias, entendidas estas últimas como instrumentos de política fiscal a través de los cuales se impide el nacimiento de la obligación tributaria en relación con determinados sujetos o se disminuye la cuantía de dicha obligación. (ii) Las amnistías tributarias comprometen, prima facie, los principios de igualdad, equidad y justicia tributaria, pues los incentivos previstos para que los contribuyentes incumplidos se pongan al día con el fisco pueden llegar a desequilibrar el reparto equitativo de las cargas públicas, en detrimento de quienes han satisfecho de manera completa y oportuna sus obligaciones.
(iii) Si bien en el corto plazo las amnistías permiten alcanzar valiosos objetivos de política fiscal, en tanto facilitan el recaudo y amplían la base tributaria sin incurrir en los costos que generan los mecanismos de fiscalización y sanción, cuando se transforman en práctica constante pueden desestimular a los contribuyentes de cumplir a tiempo con sus obligaciones tributarias, ante la expectativa de aguardar hasta la próxima amnistía y así beneficiarse de un tratamiento fiscal más benigno del que se dispensa a quienes atendieron sus obligaciones puntualmente.
La proliferación de este tipo de mecanismos puede 6 Corte Constitucional Sentencia C-551 del 26 de agosto de 2015. Radicación: 81001-2339-000-2024-00001-00 Demandante: DEPARTAMENTO DE ARAUCA Demandado: Municipio de Arauca (Arauca) Medio de control: Revisión de Legalidad conducir a que, en términos económicos, resulte irracional pagar a tiempo los impuestos.
(iv) De ahí que resulten inadmisibles las amnistías generalizadas y desprovistas de una justificación suficiente. Corresponde al legislador acreditar la existencia de una situación excepcional que amerite la adopción de este instrumento de política fiscal, como también aportar elementos que evidencien la idoneidad y necesidad, e igualmente que la afectación que de ella pueda derivarse para los principios de igualdad, equidad y justicia tributaria se vea compensada por su contribución para superar la situación excepcional que se busca afrontar a través de la amnistía tributaria.
Allí donde el legislador no aporte tal justificación, en todo caso corresponde a la Corte examinar la constitucionalidad de la medida, para lo cual ha empleado el test de razonabilidad o principio de proporcionalidad. (v) En aplicación de estos criterios, la Corte ha declarado inconstitucionales aquellas medidas que: a. son genéricas en el sentido de no fundarse en situaciones excepcionales específicas y benefician indiscriminadamente a quienes han faltado a sus obligaciones tributarias (por no declarar todos sus bienes o no pagar a tiempo los impuestos), a través de un tratamiento más benigno del que se dispensa a los contribuyentes cumplidos (sentencias C-511 de 1996, C-992 de 2001 y C-1114 de 2003); b. establecen un tratamiento más favorable para los deudores morosos que no han hecho ningún esfuerzo por ponerse al día, respecto del que se otorga a aquellos que han manifestado su voluntad de cumplir suscribiendo acuerdos de pago o cancelando sus obligaciones vencidas (C-1115 de 2001).
(vi) Por el contrario, ha encontrado ajustadas a la Constitución aquellas medidas que: a. responden a una coyuntura específica a través de estímulos tributarios para quienes se dedican a una actividad económica en situación de crisis (C- 260 de 1993); b. alivian la situación de los deudores morosos sin que ello implique un tratamiento fiscal más beneficioso del que se otorga a los contribuyentes cumplidos (C-823 de 2004); c. facilitan la inclusión de activos omitidos o pasivos inexistentes, pero sometiéndolos a un régimen más gravoso del que habría correspondido en caso de haber sido declarados oportunamente y sin renunciar a la aplicación de sanciones (C-910 de 2004).
(vii) En los casos en que la Corte ha declarado la inconstitucionalidad de normas que establecen amnistías tributarias, los efectos de su decisión han sido a futuro, con el fin de no afectar los derechos adquiridos y las situaciones jurídicas consolidadas bajo su vigencia (…).” (Subrayado de la Sala) En resumen, es claro que con ocasión de la potestad tributaria de los entes territoriales, estos pueden establecer beneficios tributarios respecto de los impuestos, pero no les es dado, con fundamento en dicha disposición, consagrar amnistías o saneamientos tributarios cuya regulación no cumpla con los presupuestos mínimos para su creación, es decir, la validez de estos está supeditada a la justificación suficiente, idónea y necesaria que se le imparta al órgano territorial al momento de su proposición, ello para evitar la consagración de fueros o privilegios injustificados que desvirtúen el estado de derecho, sustentado en el respeto de los derechos y en acatamiento de los deberes, como lo es la obligación de tributación. Es por ello, que los beneficios, descuentos, exenciones de la carga tributaria a los contribuyentes, no puede ser equiparable a las amnistías tributarias, en la medida que éstas contrarían los principios de igualdad y equidad tributaria, y Radicación: 81001-2339-000-2024-00001-00 Demandante: DEPARTAMENTO DE ARAUCA Demandado: Municipio de Arauca (Arauca) Medio de control: Revisión de Legalidad solo proceden de manera excepcional por criterios de política fiscal, económica y social, que justifican con suficiencia la medida adoptada para cada caso en particular. 2.3.3.
Los principios de igualdad y equidad tributaria El artículo 363 de la Constitución Política señala: “ARTICULO 363. El sistema tributario se funda en los principios de equidad, eficiencia y progresividad. Las leyes tributarias no se aplicarán con retroactividad.” Frente al principio de equidad tributaria, se tiene que el mismo esta instituido para ponderar la distribución de las cargas y de los beneficios entre los contribuyentes, evitando una carga excesiva o una exención desmedida, por ende, resulta relevante el estudio de la capacidad de pago de los individuos, como límite en el ejercicio de la potestad de configuración legislativa de que goza el Legislador en materia tributaria.
Es decir, se gravan los bienes o servicios cuyos destinatarios tienen capacidad de soportar el tributo, o aquellos que corresponden a sectores de la economía que el Estado pretende impulsar, mientras que se exonera del deber tributario a quienes, por sus circunstancias económicas, pueden sufrir una carga desproporcionada como consecuencia del pago de tal obligación. Al respecto, el Órgano de Cierre Constitucional7 ha precisado: “El principio de equidad tributaria ha sido catalogado por la Corte como una manifestación específica del principio general de igualdad referido la actividad impositiva del Estado y comporta la proscripción de formulaciones legales que establezcan tratamientos tributarios diferenciados injustificados, ya sea porque se desconozca el mandato de igual regulación legal cuando no existan razones para un tratamiento desigual, o porque se desconozca el mandato de regulación diferenciada cuando no existan razones para un tratamiento igual.
La aplicación del aludido principio lleva a ponderar la distribución tanto de las cargas como de los beneficios o la imposición de los gravámenes, en forma tal que no resulten cargas excesivas o beneficios exagerados, lo cual se logra si se tiene en cuenta la capacidad económica de los sujetos pasivos, así como la naturaleza y los fines perseguidos con el tributo del cual se trate.” Así las cosas, atendiendo a lo expuesto por la jurisprudencia transcrita, se deduce que el criterio de equidad tributaria se constituye en una expresión del principio de igualdad, entendido como la prohibición de fijar preceptos legales que establezcan tratamientos tributarios diferenciados de manera injustificada. 2.4.
Caso concreto Expuestas las anteriores consideraciones, procede la Sala a examinar el Acuerdo No. 200.02.012 del 29 de noviembre de 2023, expedido por el Concejo Municipal de Arauca, teniendo en cuenta para tal efecto, que el cargo endilgado 7 Corte Constitucional, Sentencia C-385 de 2008. Magistrada Ponente: Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ.
Radicación: 81001-2339-000-2024-00001-00 Demandante: DEPARTAMENTO DE ARAUCA Demandado: Municipio de Arauca (Arauca) Medio de control: Revisión de Legalidad por el Departamento de Arauca es que dicha Corporación pública reconoció en materia de obligaciones tributarias una amnistía sin justificación suficiente para su adopción. Revisado el Acuerdo demandado, lo primero que debe indicarse, es que efectivamente este reguló una amnistía tributaria - obligación exigible que en aplicación de dicha figura ya no se va a cobrar al contribuyente-, en tanto que en dicho articulado se dispuso la reducción de intereses moratorios causados por el incumplimiento de obligaciones tributarias correspondientes a los períodos o años gravables 2021 y anteriores o diciembre 2022 y anteriores, estableciendo como condición, que la totalidad del pago se hiciera dentro de los plazos fijados para cada situación. Precisado que la medida adoptada por el Concejo Municipal de Arauca en el Acuerdo No. 200.02.012 de 2023 corresponde a una amnistía tributaria, para la Sala es necesario verificar si la misma encuentra justificación suficiente para su adopción. Ello, teniendo en cuenta que la Honorable Corte Constitucional ha sido reiterativa en sostener que en términos generales dicha figura está vedada por comprometer los principios de igualdad, equidad y justicia tributaria.
No obstante, puede llegar a ser procedente en los casos en donde se acredite la existencia de una situación excepcional. En virtud de lo anterior, el órgano de cierre de la Jurisdicción Constitucional ha declarado inconstitucionales aquellas medidas que son genéricas en el sentido de no fundarse en situaciones excepcionales específicas y que benefician indiscriminadamente a quienes han faltado a sus obligaciones tributarias y establecen un tratamiento más favorable para los deudores morosos que no han hecho ningún esfuerzo por ponerse al día8.
Además, según lo previsto por la Corte, el legislador debe evidenciar la idoneidad y necesidad de la medida, así como que los efectos que pueden generar de cara a los principios de igualdad, equidad y justicia tributaria "se vea compensada por su contribución para superar la situación excepcional que se busca afrontar a través de la amnistía tributaria.
Allí donde el legislador no aporte tal justificación, en todo caso corresponde a la Corte examinar la constitucionalidad de la medida, para lo cual ha empleado el test de razonabilidad o principio de proporcionalidad"9, como herramienta metodológica tendiente a establecer la racionalidad de la decisión. Para que se supere dicho "test es necesario acreditar (i) la existencia de circunstancias especiales que justifiquen la expedición de la ley, a partir de la exposición de motivos y de los debates parlamentarios, y (ii) la idoneidad, necesidad y proporcionalidad, en sentido estricto, de las medidas adoptadas"10 Teniendo de presente lo antes señalado, se tiene que para la procedencia de dicha medida excepcional, en la exposición de motivos del proyecto de Acuerdo presentado por el Alcalde Municipal se manifestó lo siguiente: “(…) Es así, para que una amnistía se ajuste a los principios tributarios consagrados en el artículo 363 de la Constitución Política, dicha medida debe 8 Sentencias C-511 de 1996, C-992 de 2001 y C-1114 de 2003. 9 Corte Constitucional, sentencia C-022 de 2020. 10 Corte Constitucional, sentencia C-743 de 2015.
Radicación: 81001-2339-000-2024-00001-00 Demandante: DEPARTAMENTO DE ARAUCA Demandado: Municipio de Arauca (Arauca) Medio de control: Revisión de Legalidad adoptarse teniendo en cuenta los criterios de razonabilidad y proporcionalidad respecto de los presupuestos y fines que motivan la decisión. Las razones que el legislador adopte para conceder este tipo de beneficio, deben corresponder a circunstancias excepcionales de orden social o económico que afecten severamente a la población. De lo anterior, se colige que las entidades pueden establecer medidas transitorias tributarias como descuentos de intereses moratorios y de sanciones sin necesidad de la ley habilitante, siempre que se presenten situaciones de necesidad producto de un juicio de proporcionalidad que avale la medida como es el caso que se está planteando en la presente iniciativa.
(…)
3. RAZONES DEL PROYECTO La administración municipal es consciente de la emergencia económica que se ha venido generando por efectos pos-pandemia, lo cual se está viendo reflejado en los impactos negativos de los diferentes indicadores de la economía mundial, nacional, regional y loca. (sic) (…) Vale mencionar que el Municipio de Arauca en la actualidad está viviendo una situación excepcional de crisis en el panorama socioeconómico, el cual permito exponer en los siguientes términos: En primer lugar, el Municipio de Arauca continúa como un territorio receptor de migrantes venezolanos, bien como un sitio de tránsito o como el nuevo hogar para los inmigrantes.
El enfoque de la migración venezolana es generalmente económico, pues la gran mayoría de migrantes han salido de su país natal porque no tiene asegurado su sustento diario. Arauca es uno de los municipios receptores que más migrantes venezolanos ha acogido en su territorio en cuanto a proporcionalidad poblacional. La mayoría de ellos, con pocos recursos económicos, viven en asentamientos humanos distribuidos en todo el territorio municipal donde escasean el agua potable, el acceso de saneamiento básico y abundan los problemas sociales complementarios.
Por esta situación, se dedican al comercio informal, como el transporte en carrucha (bicicletas de carga), el cuidado de motos (personas que les ponen un pedazo de cartón a las motos parqueadas en las calles), el mototaxismo y han ocasionado resquemor entre ellos, sobre todo de los comerciantes formales y los taxistas, y propiciado el caso y el desorden.
(…) En el municipio de Arauca no hay abundancia de grandes empresas, debido a que los habitantes viven del comercio, de las ventas, sobre todo de ropa, calzado, comida y los grandes empleadores son la gobernación y la alcaldía y los contratistas; y la "Compañía". La más reciente infografía publicada por la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia, a corte de octubre de 2022 refiere que en Colombia se encuentran DOS MILLONES OCHOCIENTOS NOVENTA Y CUATRO MIL QUINIENTOS NOVENTA Y TRES (2.894.593) ciudadanos extranjeros, de nacionalidad venezolana, de los cuales OCHENTA MIL CUATROCIENTOS CUARENTA Y TRES (80.443), se encuentran concentrados en el Departamento de Arauca, a su vez CINCUENTA Y UN MIL QUINIENTOS SESENTA Y TRES (51.563). tienen vocación de distribución en el Municipio de Arauca.
(…). De lo anterior, resulta oportuno mencionar que, según cifras de Migración Colombia, el DOS PUNTO SETENTA Y OCHO POR CIENTO (2.78%), de los ciudadanos extranjeros de nacionalidad venezolana, se encuentran distribuidos Radicación: 81001-2339-000-2024-00001-00 Demandante: DEPARTAMENTO DE ARAUCA Demandado: Municipio de Arauca (Arauca) Medio de control: Revisión de Legalidad en el Departamento, siendo el Municipio de Arauca con SESENTA Y CUATRO PUNTO DIEZ POR CIENTO (64.10%), el de mayor índice de concentración, aumentando nominal y porcentualmente, los índices de población migrante en el Municipio de Arauca.
(…) Por otra parte, Arauca como municipio en vía de desarrollo presenta bajos índices en la creación de empresas e innovación. Uno de los posibles motivos es que, desde hace por lo menos tres décadas, se generó en la ciudad una cultura de dependencia del empleo generado por el Estado (Gobernación y Alcaldía y sus respectivos proveedores de bienes y/o servicios) y por las compañías petroleras.
Esa dependencia y acomodo cultural ha repercutido para que haya pocos emprendimientos, por lo tanto, la economía petrolera es la más importante en el Municipio (…). La pandemia del COVID 19, ha causado un impacto en la economía del municipio, generando una gran incertidumbre en las finanzas públicas, ya que los costos de los productos y servicios de consumo básico han encarecido de manera significativa devaluando el peso y se ha presentado una desaceleración de las ventas por la disminución de la demanda generada debido al poder adquisitivo de la población. (…) Otro indicador de gran relevancia que significa situación excepcional de comportamiento socioeconómico es la medición del índice de Precios al Consumidor (IPC), en la cual se denota un aumento porcentual significativo con corte septiembre 2023 (…).
(…) Los efectos económicos negativos sobre los habitantes del territorio requieren de la atención a través, de medidas extraordinarias referidas a condonar o aliviar las obligaciones de diferente naturaleza como tributarias, financieras, entre otras, que puedan verse afectadas en su cumplimiento de manera directa por efectos de la crisis, por tanto, la administración municipal, considera importante generar unas condiciones que le permitan a los contribuyentes cumplir con el pago de sus tributos minimizando el impacto que generan los intereses moratorios, multas y sanciones en el monto total de la deuda, contribuyendo de esta manera a la estabilización económica de los hogares y buscando una reactivación económica dinamina que impulse la generación de nuevos empleos.
(…) Cabe indicar que el presente proyecto tiene como finalidad aplicar los beneficios de forma temporal y excepcional; para el caso que nos ocupa, la reducción transitoria de intereses moratorios y sanciones no impactan el presupuesto ni afectan los ingresos establecidos para vigencia 2023, por tal razón no es necesario efectuar un plan de ingresos (renta sustitutiva), es decir, no tiene efectos fiscales o financieros negativos sobre las finanzas del municipio, ya que, por el contrario, es susceptible de generar un mayor recaudo.
(…).” Por su parte, en el Concejo Municipal -primer y segundo debate-, se presentaron ponencias positivas, en razón a las condiciones socioeconómicas del Municipio, generadas por el efecto negativo de la pandemia y la migración de venezolanos en la zona. Por último, el Acuerdo demandado en su parte considerativa señaló lo siguiente: “(…) Que los habitantes del Municipio de Arauca están viviendo situaciones excepción, tales como: i) El impacto socioeconómico de los efectos de la Radicación: 81001-2339-000-2024-00001-00 Demandante: DEPARTAMENTO DE ARAUCA Demandado: Municipio de Arauca (Arauca) Medio de control: Revisión de Legalidad migración venezolana y su proporción habitacional en el Municipio de Arauca; ii) el impacto socioeconómico neutral de las medidas de reactivación económica y su incidencia en la empleabilidad en el Municipio de Arauca; iii) El impacto socioeconómico negativo del aumento exponencial del índice del predios (sic) al consumidor (IPC); iv) El impacto socioeconómico negativo generado por el aumento exponencial de los índices inflacionarios; v) El impacto socioeconómico negativo generado por el aumento exponencial de las tasas de interés moratorio, que ha causado incertidumbre en la economía del municipio y, en consecuencia en la capacitad de tributación, generando una gran incertidumbre en las finanzas públicas, ya que los costos de productos y servicios de consumo básico han encarecido de manera significativa devaluando el peso y se ha presentado una desaceleración de las ventas por la disminución de la demanda generada, debido al bajo poder adquisitivo de la población. (…) Que, con el otorgamiento de la medida transitoria tributaria a los contribuyentes, permite apuntar a la sostenibilidad de las finanzas del Municipio de Arauca, y volver a las sendas del crecimiento económico progresivo, la reducción de la pobreza de los ciudadanos y disminución de los indicadores de desempleo.” En este punto, corresponde a la Sala siguiendo los lineamientos de la jurisprudencia de la Honorable Corte Constitucional, efectuar un análisis detallado y completo, tanto de la iniciativa del Acuerdo presentado por la Alcaldía Municipal de Arauca como de los debates respectivos en los cuales intervino la Corporación Pública, para establecer si existió una circunstancia especial para adoptar la amnistía tributaria como política fiscal, así mismo, si se justificó la idoneidad y necesidad de la medida, así como que los efectos generados sobre los principios de igualdad y justicia tributaria, se compensen contribuyendo a superar la situación excepcional -en este caso la condonación de los intereses a quienes pagaran antes de las fechas señaladas para cada situación descrita en el mencionado Acuerdo-.
En efecto, desde la exposición de motivos del proyecto de Acuerdo presentado por el Alcalde Municipal de Arauca, las medidas transitorias se justificaron en cinco aspectos. El primero, relacionado con el impacto socioeconómico de los efectos de la migración venezolana. En segundo lugar, el impacto socioeconómico neutral de las medidas de reactivación económica y su incidencia en la empleabilidad en el Municipio.
Como tercer punto, el impacto socioeconómico negativo del aumento exponencial del índice de precios al consumidor (IPC). Cuarto, el impacto socioeconómico negativo generado por el aumento exponencial de los índices inflacionarios. Y como quinto, el impacto socioeconómico negativo generado por el aumento exponencial de las tasas de interés moratorio.
En esa medida, analizados los factores señalados en el Acuerdo No. 200.02.012 del 29 de noviembre de 2023, esta Corporación considera que dentro del mismo se acreditó la existencia de una situación excepcional que justifica la adopción de la amnistía tributaria y es principalmente la relacionada con la migración de ciudadanos venezolanos con la que desde hace muchos años viene lidiando el Municipio de Arauca y en general, todas aquellas ciudades que comparten frontera con el vecino país. Situación que como así lo planteó el acto demandado -relación de datos estadísticos e informes elaborados por los entes competentes-, ha generado efectos negativos en la Radicación: 81001-2339-000-2024-00001-00 Demandante: DEPARTAMENTO DE ARAUCA Demandado: Municipio de Arauca (Arauca) Medio de control: Revisión de Legalidad economía formal, por la aparición del comercio informal, aspecto que elevó los índices de desempleo en la región. Esa situación en particular -migración venezolana-, impone que el estudio por parte de esta Corporación, sea distinto al que han podido hacer otros despachos del país, en relación a la probanza de esa simple circunstancia especial que justifique la expedición de la medida excepcional y transitoria.
Ahora bien, en cuanto a la idoneidad de la medida o que sea adecuada para lograr de forma imperiosa el fin legítimo o deseable propuesto, se advierte que con la condonación de intereses moratorios para quienes pagaran la totalidad de esas obligaciones dentro de los plazos previstos, se buscó incentivarlos para lograr el recaudo de los recursos y de esa manera, con lo recolectado en cartera, el Municipio pudiera implementar políticas para regular los efectos generados con la alta migración venezolana.
Finalmente, en lo atinente a la necesidad de la medida, entendida como que la limitación de un derecho, debe ser indispensable para obtener el objetivo descrito como legítimo y, de los medios existentes para lograrlo, debe ser el menos restrictivo del derecho intervenido, se tiene que desde la iniciativa presentada por el alcalde de Arauca al concejo municipal, se indicó que se tornaba indispensable adoptar esa amnistía tributaria tendiente a lograr incentivar a los contribuyentes a ponerse al día con sus obligaciones tributarias y evitar la afectación de derechos fundamentales.
Más aun cuando dentro de dicho concepto se dio la posibilidad a que accedieran incluso quienes se encontraban en proceso de cobro coactivo o en acuerdos de pago. Además, se reitera que el Acuerdo señaló que esa medida excepcional y a su vez transitoria, permitiría “apuntar a la sostenibilidad de las finanzas del Municipio de Arauca, y volver a las sendas del crecimiento económico progresivo, la reducción de la pobreza de los ciudadanos y disminución de los indicadores de desempleo”.
Con base en todas las consideraciones en precedente, se demostró la legalidad del Acuerdo No. 200.02.012 del 29 de noviembre de 2023, proferido por el Concejo Municipal de Arauca (Arauca), conllevando ello, a que se declare la validez del mismo, lo cual así se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. 3. Costas La Sala se abstendrá de condenar en costas por el trámite de la presente instancia, ya que conforme con el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, aquí se discutió un proceso de interés público.
Adicionalmente, no se encuentra demostrada alguna conducta reprochable de las partes en el proceso tales como temeridad, irracionalidad absoluta a su pretensión, dilación sistemática del trámite o en deslealtad11. 11 Sentencia del Consejo de Estado del 1 de junio de 2017- Sección Segunda. C.P. Sandra Liseth Ibarra Vélez. Demandante: Isabel Cecilia Herrera Gutiérrez.
Demandado: Comisión Nacional del Servicio Civil y Universidad de Pamplona. Radicación: 81001-2339-000-2024-00001-00 Demandante: DEPARTAMENTO DE ARAUCA Demandado: Municipio de Arauca (Arauca) Medio de control: Revisión de Legalidad 4. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Arauca, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley FALLA PRIMERO: DECLARAR la validez del Acuerdo No. 200.02.012 del 29 de noviembre de 2023 proferido por el Concejo Municipal de Arauca (Arauca) “POR MEDIO DE LA CUAL SE DICTAN MEDIDAS TRANSITORIAS PARA INCENTIVAR LA REACTIVACION ECONOMICA EN EL MUNICIPIO DE ARAUCA”, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR esta providencia a la Gobernación de Arauca, al Alcalde Municipal, al presidente del Concejo y al Personero Municipal de Arauca.
TERCERO: Abstenerse de condenar en costas en esta instancia.
CUARTO: En firme la presente decisión, ARCHIVESE el expediente, previas las anotaciones de rigor.
NOTIFIQUESE Y CUMPLASE Se hace constar que el anterior proveído fue aprobado por la sala en sesión de la fecha Firmado electrónicamente LIDA YANNETTE MANRIQUE ALONSO Magistrada Firmado electrónicamente GLADYS TERESA HERRERA MONSALVE Magistrada Ausente con excusa YENITZA MARIANA LÓPEZ BLANCO Magistrada