05001233300020190205500 · Tribunal Administrativo de Antioquia

TERRITORIALIDAD DEL IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO – Marco normativo y jurisprudencial / PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD – Garantías constitucionales / PÉRDIDA DE EJECUTORIA - Actos administrativos   Síntesis del caso: Le corresponde a la Sala resolver si en este asunto ¿Es procedente declarar la nulidad de la Resolución No. 80516 del 7 de mayo de 2019, con su respectiva aclaración, al considerar la parte actora que se presenta una falsa motivación, al no declarase la pérdida de la fuerza de ejecutoria del acto administrativo que le impuso la sanción por no declarar el impuesto de industria y comercio, a pesar de que la entidad demandada reconoció que realizó una indebida liquidación (base gravable) del tributo y no aplicar en pro del principio de igualdad las decisiones frente a otras empresas con las se compartían circunstancias similares? Extracto: (…) El Consejo de Estado ha señalado que en materia industria y de comercio, son actividades de servicios todas las formas de intermediación comercial, entre otras, “el corretaje, la comisión, los mandatos y la compraventa y administración de inmuebles”.

También son actividades de servicios las actividades análogas o similares a las formas de intermediación comercial enunciadas en la norma y la determinación de las mismas corresponde exclusivamente a los concejos municipales. (…) Ahora, como se indició anteriormente, el ente territorial frente a la sanción no señaló nada en el acto administrativo demandado, sin embargo, con base en una solicitud de aclaración que presentó la demandante, indicó que no es posible modificar la sanción al considerar que en su momento se aplicó la norma correspondiente contenida en el numeral 1° del artículo 209 del Acuerdo Municipal 030 de 2012, y que a la parte se le respetó el debido proceso, otorgándole todas las oportunidades para presentar los correspondientes recursos y en caso de que lo considerara acudir a la jurisdicción. (…) in embargo, como lo ha precisado la jurisprudencia la imposibilidad de demandar dicho acto, se refiere a la decisión que niega, ya que esta no constituiría un acto administrativo definitivo, toda vez que no hace parte de la vía administrativa y no genera una situación jurídica nueva o distinta a la del acto administrativo que se solicita revocar directamente, por lo que no es susceptible de la acción contenciosa administrativa.

(…) Aclarado lo anterior, no puede hacer esta Sala caso omiso a la decisión que tomó la Administración de no acceder a la solicitud de la pérdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativos que se profirieron con anterioridad a la Resolución No. 80516 del 7 de mayo de 2019, que modificó la Resolución No. 22310 del 22 de mayo de 2017, ya que allí se modificó la base gravable anual de los ingresos que fueron generados para la parte demandante en el municipio de Itagüí y se determinó una nueva Liquidación Oficial de Aforo del Impuesto de Industria y Comercio, de donde se parte y es la base para determinar la sanción que finalmente debe ser impuesta al contribuyente.

(…) En este sentido, se ha definido la proporcionalidad como la relación del equilibrio que debe existir entre los medios y el fin, razón por la cual, al imponerse una sanción, de cualquier índole se debe asegurar que el medio a través del que se Sentencia primera instancia Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Tributario Demandante: Conexos Logística S.A.S. Radicado: 05001 33 33 000 2019 02055 00 2 concreta el juicio de reproche, es decir, la sanción, no sobrepase los límites de lo razonable.

Indica la Alta Corporación, que la esencia de este principio, en síntesis, radica en que las medidas tomadas en un caso particular no excedan la justa medida de lo moderado. (…) No desconoce esta dependencia judicial que los actos administrativos que impusieron la sanción a través de la Resolución No. 63547 del 11 de julio de 2016, quedaron ejecutoriados debido a que se presentaron los correspondientes recursos y la parte actora en dos oportunidades intentó demandar los mismos, a pesar de encontrarse caducados como ocurrió con esta demanda, sin embargo, con base en esta figura de la de pérdida de ejecutoria, es claro que los fundamentos de hecho y de derecho desaparecieron o cambiaron, por lo que no es posible por parte de la entidad demandada entrar a reclamar dineros que no parten de hechos reales que ella misma reconoció, perjudicando de esta manera de forma excesiva y desproporcionada a sus contribuyentes.

Bajo estas circunstancias hay que tener en cuenta la diferencia entre la declaratoria de nulidad y la pérdida de fuerza de ejecutoria, entendiendo que la nulidad debe ser declarada por la causales establecidas en la Ley, artículo 137 del CPACA, y se dan desde la formación o expedición del acto, mientras que la pérdida de fuerza de ejecutoria es un fenómeno jurídico que está relacionado con las características del acto administrativo, como es la ejecutividad, la obligación en su cumplimiento, lo que se vería afectado en caso de ser declarada.

Sentencia primera instancia Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Tributario Demandante: Conexos Logística S.A.S. Radicado: 05001 33 33 000 2019 02055 00 3 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA SEGUNDA DE ORALIDAD MAGISTRADO PONENTE: ÁLVARO CRUZ RIAÑO Medellín, doce (12) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024) MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – TRIBUTARIO – DEMANDANTE CONEXOS LOGÍSTICA S.A.S. DEMANDADO MUNICIPIO DE ITAGUÍ RADICADO 05-001-23-33-000-2019-02055-00 INSTANCIA PRIMERA DECISIÓN NIEGA PRETENSIONES ASUNTO ICA TERRITORIALIDAD / PÉRDIDA DE EJECUTORIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO/ PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD Y LEGALIDAD SENTENCIA ANTICIPADA No.42 EXPEDIENTE 2019 02055 1.

ANTECEDENTES 1.1. El medio de control La empresa CONEXOS LOGÍSTICA S.A.S., a través de apoderado judicial en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho - tributario, presentó demanda en contra del MUNICIPIO DE ITAGÜÍ, solicitando un pronunciamiento sobre las siguientes; 1.2. Pretensiones1 Solicita que se declare la nulidad de la Resolución No. 80516 del 7 de mayo de 2019 con su respectiva aclaración, expedida por la Administración del municipio de Itagüí “Por medio de la cual se resuelve la solicitud de revocatoria directa contra la Resolución No. 22310 del 22 de mayo de 2017”.

Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, solicita que se otorgue a CONEXOS LOGÍSTICA S.A.S., el derecho de igualdad y/o tratamiento igual que al concedido en el proceso de determinación adelantado en contra del contribuyente Metrovía S.A.S., cuando se declaró que la Resolución mediante la cual se le impuso sanción por no declarar se encuentra inmersa en 1 11-1Anexo-DemandaIntegradaConexos Sentencia primera instancia Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Tributario Demandante: Conexos Logística S.A.S. Radicado: 05001 33 33 000 2019 02055 00 4 causal de pérdida de fuerza ejecutoria al ser expedida vulnerando el debido proceso que siempre debe acompañar la actuación administrativa.

Se debe aclarar que por medio de auto del 8 de septiembre de 20202, se decidió rechazar las pretensiones de nulidad de los siguientes actos administrativos: - Liquidación oficial de aforo 22310 del 22 de mayo de 2017. - Resolución No. 63547 del 11 de junio de 2016 - Resolución No. 111531 del 23 de diciembre de 2016 - Resolución No. 57199 del 18 de agosto de 2017 - Resolución No. 150956 del 22 de diciembre de 2017 Lo anterior, en consideración a que frente a las mismas operó el fenómeno jurídico de la caducidad.

En este sentido únicamente se admitió la demanda frente a la nulidad de la Resolución No. 80516 del 17 de mayo de 2019 “Por medio de la cual se resuelve solicitud de revocatoria directa contra la Resolución 22310 del 22 de mayo de 2017” con su respectiva aclaración del 15 de julio de 2019. 1.3. Supuestos fácticos Se plantearon como fundamentos fácticos los siguientes: 1.

Señala la parte actora que entre Conexos Logística S.A.S. y GTECH FOREING HOLDINGS CORPORATION SUSCURSAL COLOMBIA, se celebró contrato de servicios el 1° de julio de 2012, cuyo objeto era la administración del personal que opera la plataforma y los juegos de azar de baloto. 2. Uno de los centros de costos del contrato era la regional Antioquia, que agrupa entre otros, el del municipio de Itagüí. 3.

En el municipio de Itagüí para el año 2012, en el período entre agosto y diciembre, existían tres puntos de venta con los cuales se ejecutó el citado contrato, los cuales fueron atendidos por cinco trabajadoras así: 2 https://etbcsj-my.sharepoint.com/:b:/g/personal/des01taanq_cendoj_ramajudicial_gov_co/EcWJVGbcj- 1BniblcQqXa7YBHtahtiZPsU0SxGXDH7ZZmQ?e=2Gts8D Sentencia primera instancia Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Tributario Demandante: Conexos Logística S.A.S. Radicado: 05001 33 33 000 2019 02055 00 5 4.

Manifiesta que los únicos ingresos que tuvo Conexos Logística S.A.S, en el municipio de Itagüí para el año 2012 ascendieron a la suma de $25.395.200, distribuidos así: 5. El municipio de Itagüí, por medio de oficio del 4 de mayo de 2016, emplazó a Conexos Logística S.A.S, para declarar, planteando una sanción. La parte actora contestó el requerimiento en forma oportuna. 6.

El municipio de Itagüí, por medio de la Resolución No. 63547 del 11 de julio de 2016, dio por no contestado el requerimiento e impuso sanción por no declarar a la sociedad Conexos Logística S.A.S, por el valor de $1.521.198.874. 7. En consideración a lo anterior, Conexos Logística S.A.S. presentó recurso de reconsideración en contra de la mencionada decisión, señalando doble tributación y que el impuesto de industria y comercio se causaba en Bogotá. A través de la Resolución No. 111531 del 23 de septiembre de 2016, se resolvió el recurso de reconsideración, confirmando la primera decisión. 8.

La parte actora presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, la cual fue conocida por el Tribunal Administrativo, siendo inadmitida y posteriormente rechazada. Por medio la Resolución No. 57199 del 18 de agosto Sentencia primera instancia Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Tributario Demandante: Conexos Logística S.A.S. Radicado: 05001 33 33 000 2019 02055 00 6 de 2017, el municipio de Itagüí libró mandamiento de pago por concepto de sanción por no declarar.

Se presentaron excepciones por parte de la empresa aduciendo la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, la cual fue resuelta mediante Resolución No. 150956 del 22 de diciembre de 2017, negando la excepción en cuanto el proceso fue archivado. Se ordenó seguir adelante con la ejecución. 9. El municipio de Itagüí, por medio de la Resolución 22310 del 22 de mayo de 2017, emitió la liquidación de aforo correspondiente al impuesto de industria y comercio de 2012, el cual se fijó en $60.848.000. 10.

Indica que el municipio de Itagüí, aplicando la sanción, embargó dineros por más de mil millones de pesos, afectando la operación de la compañía. 1.4. Normas violadas y concepto de violación3 Señaló como disposiciones infringidas: artículos 1°, 2°, 6°, 29, 83, 90, 121, 122 y 333, artículo 52 de la Ley 1437 de 2011, Estatuto Tributario Nacional y del municipio de Itagüí.

Como concepto de violación manifiesta que no comparte la actuación administrativa consistente en sancionar al contribuyente tomando como base para la liquidación de la sanción los ingresos que no son competencia del Municipio, pues no obstante reconocer un yerro de procedimiento al tomar una base gravable equivocada, niega el derecho que, indica, le asiste a la demandante cuando exige que se le dé un mismo trato que la Administración le dió a Metrovías SAS.

Indica que la entidad demandada incurrió en una falsa motivación y que se desconoció el régimen de territorialidad del impuesto de industria y comercio al realizar una indebida tasación de la base gravable para la imposición de la sanción. Señala que tal como lo aceptó la Administración Municipal de Itagüí, los ingresos obtenidos por CONEXOS LOGISTICA S.A.S. corresponden a una actividad de servicio realizada durante los meses de agosto a diciembre del año gravable 3 11-1Anexo-DemandaIntegradaConexos Sentencia primera instancia Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Tributario Demandante: Conexos Logística S.A.S. Radicado: 05001 33 33 000 2019 02055 00 7 2012, y tienen su origen en la actividad de proporcionar personal para la venta de Baloto, sin embargo, el giro ordinario del negocio no se limita únicamente a esta actividad, ni la totalidad de las llevadas a cabo se realizan totalmente en la jurisdicción del municipio de Itagüí, razón por la cual, la Administración Tributaria se equivoca cuando pretende gravar la totalidad de los ingresos percibidos a nivel nacional, y más aún cuando impone sanción sobre ingresos que no son de su competencia funcional, pues, dando aplicación a lo dispuesto en la Ley 14 de 1983, solamente debió tomar para estos efectos los ingresos obtenidos en su jurisdicción. En este sentido afirma que al desconocer el precepto legal de territorialidad que se constituye como uno de los pilares de los elementos esenciales de tributo, desde su génesis, los actos administrativos definitivos que configuran la ritualidad procesal quedaron inmersos en causal de nulidad al ser opuestos a la Constitución y a la Ley y vulnerar el debido proceso consagrado en el artículo 29 Superior.

Expresa que la base gravable tomada para imponer sanción en el municipio de Itagüí no es cierta y/o no es ajustada a derecho, pues la misma vulnera normas de obligatorio cumplimiento, es más, el ente municipal al resolver solicitud de revocatoria directa de la liquidación de aforo y de pérdida de fuerza ejecutoria de la sanción, concede lo primero, modificando la base gravable del ICA, mas no así la perdida fuerza ejecutoria, de donde puede afirmarse que desaparecen los fundamentos jurídicos que soportan su legitimidad, pues de esta forma, el acto administrativo que impone la sanción, carece o desaparecen los fundamentos de hecho y de derecho indispensables para soportar su legalidad y consecuentemente su ejecutoriedad, y por esta razón se solicitó al Municipio se declarara la pérdida de fuerza ejecutoria de la resolución que impuso sanción. Indica que, en el presente caso, se denota una gran desproporcionalidad en la cuantificación de la sanción que desborda todo límite del sentido común y que se consolida en un absoluto desconocimiento de las normas que permiten su cuantificación. Asimismo, hace referencia que existe por parte de la entidad un enriquecimiento sin causa y una afectación al derecho a la igualdad frente a la declaración de Sentencia primera instancia Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Tributario Demandante: Conexos Logística S.A.S. Radicado: 05001 33 33 000 2019 02055 00 8 pérdida de fuerza ejecutoria del acto sancionatorio que se le impuso a Metrovías SAS. 1.5.

Posición de la entidad demandada 1.5.1. Municipio de Itagüí4 Manifiesta la entidad demandada que, de conformidad con la Ley y la jurisprudencia, la actividad de servicio causa el impuesto de industria y comercio en el lugar donde se presta. Indica que la actividad que encuadra en los supuestos realizados en el ente territorial demandado, toda vez que la actividad de intermediación laboral o de prestación de servicio de personal, se realizó efectivamente en los lugares ubicados en el municipio de Itagüí, por lo que considera que se configura el hecho generador del impuesto, por lo que se deben cumplir las obligaciones tributarias en ese lugar.

Frente al impuesto de industria y comercio, indica que el legislador ha manifestado en la exposición de motivos de la Ley 14 de 1983, que este impuesto no recae sobre los artículos, sino sobre las actividades, y por tanto, la territorialidad está determinada por el beneficio que obtiene el sujeto pasivo de sus recursos, infraestructura y mercados como fuente de riqueza, es decir, se supedita al beneficio económico y no solo a la relación circunstancial que pueda tener el sujeto pasivo con el Municipio.

Por esta razón, cuando en una relación económica intervienen varias municipalidades, el tema de la territorialidad debe analizarse en cada caso concreto y en conjunto con los elementos probatorios que reposan en el proceso, para identificar a ciencia cierta dónde se desarrolla la actividad, se percibe el ingreso, y, en consecuencia, dónde se causa el impuesto.

Frente al caso concreto, señala que, de conformidad con la Ley y la jurisprudencia, la actividad de intermediación laboral o de prestación de servicios del personal, se realizó efectivamente en lugares ubicados en el municipio de Itagüí, actividades de conformidad con los artículos 20 y 23 del Estatuto Tributario Municipal (Acuerdo Municipal 030 de 2012), siendo generado el impuesto de industria y comercio. 4 01Contestación Sentencia primera instancia Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Tributario Demandante: Conexos Logística S.A.S. Radicado: 05001 33 33 000 2019 02055 00 9 1.6.

Alegatos de conclusión 1.6.1. Parte demandada5 Reitera que de conformidad con el artículo 343 de la Ley 1819 de 2016, la actividad de servicios encuadra en los supuestos realizados por la demandante en el ente territorial demandado, toda vez que, la actividad de intermediación laboral o de prestación de servicios de personal se realizó efectivamente en lugares ubicados en el municipio de Itagüí, por lo tanto, consideró que se configura el hecho generador del impuesto.

En este sentido, indica que, al haberse dado pleno cumplimiento al ordenamiento jurídico y al procedimiento administrativo tributario, se nieguen las pretensiones de la demanda y se condene en costas. 1.6.2. Parte demandante6 Hace referencia a las manifestaciones dadas por el Municipio en la contestación a la demanda, señalando que no cabe duda de que la Administración reconoce que sí había podido distinguir el monto de los ingresos obtenidos en su jurisdicción, y de acuerdo con ellos, tasar la misma base para imponer sanción por no declarar y para liquidar oficialmente el impuesto en el municipio de Itagüí, que en el presente caso es la suma de $25.395.200, por lo tanto, debe ajustar ésta, para que así no exista incongruencia en la tasación de las bases que corresponden al mismo periodo gravable, al mismo impuesto y al mismo contribuyente, y que por lo tanto, la base debe ser la misma, y no como pretende la administración de tasar una cuantiosa y desproporcionada base para sancionar y otra ajustada a derecho para liquidar el impuesto, tal como lo hizo mediante acto administrativo, en el que reduce la base gravable para liquidar el ICA.

Indica que se pretenden justificar la imposición de la sanción tomando para el efecto una base gravable desorbitada tasada en $7.605.994.872, cuando en realidad debió ser de $25.395.200, motivando para el efecto, que no se adjuntaron las pruebas pertinentes, lo cual no es cierto ni ajustado a derecho, y por tanto las formas erradas para arribar a este monto son opuestas al criterio 5 21MemorialAlegatos 6 19AMemorialAlegatoConclusion Sentencia primera instancia Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Tributario Demandante: Conexos Logística S.A.S. Radicado: 05001 33 33 000 2019 02055 00 10 legal de la territorialidad del tributo y al régimen probatorio, de cuya recta aplicación debe resultar, que las sanciones que se impongan por concepto de impuestos municipales deberán liquidarse solamente con base en los ingresos obtenidos en la respectiva jurisdicción territorial.

Aclara que no es cierto que se haya manifestado que la empresa no es sujeto pasivo del impuesto de industria y comercio en Itagüí, ya que a lo largo del proceso se ha aceptado su responsabilidad por el pago del tributo, lo objetado solamente se direcciona en el sentido que el municipio de Itagüí reconociera que la base para imponer la sanción por no declarar debe tasarse solamente por el valor de $25.395.200, que corresponde a lo realmente percibido en Itagüí, y no por el valor de $7.605.994.872, que corresponde a los ingresos obtenidos a nivel nacional, cifra que no guarda ninguna correspondencia con la base para liquidar el impuesto, y que por esta razón, se debe declarar el decaimiento y pérdida de fuerza de ejecutoria del acto administrativo que impuso la sanción. Manifiesta la parte actora que legalmente la base para imponer la sanción por no declarar la liquidación del impuesto debe ser la misma, debido a que esta se cuantifica de acuerdo con los ingresos obtenidos en la respectiva jurisdicción territorial durante un determinado periodo gravable, y no por otros, que no son de competencia funcional de la Administración de Itagüí.

Hace referencia al derecho a la igualdad frente a la empresa Metrovías S.A.S, frente a la cual indica que tenían las mismas características procesales e iguales derechos, pero se les trató de manera diferente. 1.6.3. Ministerio Público Guardó silencio en esta etapa procesal. 1.7. Acervo probatorio relevante para el proceso • Respuesta del 3 de junio de 2016 al auto No. 285, por medio del cual Conexos Logística S.A.S., realiza aclaraciones frente a las solicitudes presentadas por el municipio de Itagüí.7 7 Págs. 16 a 18 02CuadernoPrincipalDigitalizado Sentencia primera instancia Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Tributario Demandante: Conexos Logística S.A.S. Radicado: 05001 33 33 000 2019 02055 00 11 • Certificado de existencia y representación de la empresa Conexos Logística S.A.S., en el que se especifica su objeto social.8 • Documento por medio del cual se relaciona el número de trabajadores de la compañía Conexos Logística S.A.S. que laboran el municipio de Itagüí.9 • Certificado expedido por el revisor fiscal de la compañía Conexión Logística S.A.S., en la que se indica que es una organización Outsourcing de procesos empresariales dedicada al transporte de carga terrestre y la externalización de procesos.

Con ingresos brutos operacionales para el año 2012 que fueron de $7.597.516.000 y no operacionales de $8.479.000. 10 • Declaración de renta presentada por la parte actora, correspondiente al año 2012. 11 • Formularios de autoliquidación electrónica asistida del impuesto de industria y comercio para el año gravable 2012 frente a la contribuyente Conexos Logística S.A.S, elaborado por la Alcaldía Mayor de Bogotá12. • Auto No. 285 del 3 de mayo de 2016, Autos No. 286, 287, 288 del 2 de mayo de 2016, por medio de los cuales el municipio de Itagüí, se requiere información a la empresa Conexos Logística S.A.S, para establecer con exactitud la obligación de presentar la declaración de impuesto de industria y comercio.13 • Sanción por no declarar No. 63547 del 11 de julio de 2016, por medio del cual se impone sanción de no declarar el impuesto de industria y comercio y sus complementarios, correspondiente al año base 2012, periodo gravable 2013, por la suma de $1.521.198.974, equivalente al 20% de la suma determinada como ingresos de contabilidad año 2012.14 • Resolución No. 111531 del 23 de diciembre de 2016, por medio del cual se resuelve el recurso de reconsideración interpuesto contra la decisión del 11 de julio de 2016, confirmando la Resolución 63547 del 11 de julio de 2016, que decidió sancionar a la parte actora por no declarar por el año base 2012.15 8 Págs. 19 a 24 02CuadernoPrincipalDigitalizado 9 Pág. 25 02CuadernoPrincipalDigitalizado 10 Pág. 40 02CuadernoPrincipalDigitalizado 11 Pág. 44 02CuadernoPrincipalDigitalizado 12 Págs. 44 a 56 02CuadernoPrincipalDigitalizado 13 Págs. 65 a 67 02CuadernoPrincipalDigitalizado 14 Págs. 74 a 77 02CuadernoPrincipalDigitalizado 15 Págs. 99 a 110 02CuadernoPrincipalDigitalizado Sentencia primera instancia Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Tributario Demandante: Conexos Logística S.A.S. Radicado: 05001 33 33 000 2019 02055 00 12 • Resolución No. 22310 del 22 de mayo de 2017, por medio del cual se practica una liquidación de aforo para el año ingresos 2012, año declarado 2013 y el contribuyente Conexos Logística S.A.S.16 • Resolución No. 57199 del 18 de agosto de 2017, por la cual se ordena librar mandamiento de pago en contra de Conexos Logística S.A.S., a favor del municipio de Itagüí por $1.521.198.974. 17 • Resolución No. 150656 del 22 de diciembre de 2017, por la cual se declara no probada la excepción contemplada en el numeral 5° del artículo 460 del Estatuto Tributario Municipal, propuesta por el contribuyente Conexos Logística.S.A.S18. • Auto No. 1019 del 14 de febrero de 2019, por medio del cual se formula un requerimiento ordinario de información a la parte actora relacionado con el impuesto de industria y comercio.19 • Resolución No. 80516 del 7 de mayo de 2019, por el cual se revoca parcialmente el artículo primero de la Resolución No. 22310 del 22 de mayo de 2017, por medio del cual la oficina de fiscalización, control y cobro persuasivo realizó la liquidación oficial de aforo del impuesto de industria y comercio, correspondiente al año de ingresos 2012 – periodo declarado 2013, al contribuyente Conexos Logística S.A.S, determinando la base gravable anual en $25.395.200, con una liquidación de aforo que estableció un total anual a pagar por industria y comercio y avisos y tableros por $203.000. 20 • Oficio del 15 de julio de 2015, por medio del cual se resuelve una petición presentada por la parte actora frente a una aclaración de la revocatoria directa, en el que se indica que no es posible adicionar la Resolución No. 80516 del 7 de mayo de 2019, en consideración a la solicitud de declarar el decaimiento o pérdida de fuerza de ejecutoria de las decisiones demandadas en este asunto.21 2.

CONSIDERACIONES 2.1. De la competencia 16 Págs. 112 a 114 02CuadernoPrincipalDigitalizado 17 Págs. 119 a 120 02CuadernoPrincipalDigitalizado 18 Págs. 141 a 144 02CuadernoPrincipalDigitalizado 19 Págs. 186 a 188 02CuadernoPrincipalDigitalizado 20 Págs. 210 a 228 02CuadernoPrincipalDigitalizado 21 Págs. 240 a 249 02CuadernoPrincipalDigitalizado Sentencia primera instancia Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Tributario Demandante: Conexos Logística S.A.S. Radicado: 05001 33 33 000 2019 02055 00 13 Es competente este Tribunal para conocer en primera instancia el presente medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho –Tributario, de conformidad con lo establecido en el numeral 4º del artículo 152 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, aplicable antes de la modificación establecida en la Ley 2080 de 2021, en consideración al momento de radicación de la demanda. 2.2.

Problema jurídico Le corresponde a la Sala resolver si en este asunto ¿Es procedente declarar la nulidad de la Resolución No. 80516 del 7 de mayo de 2019, con su respectiva aclaración, al considerar la parte actora que se presenta una falsa motivación, al no declarase la pérdida de la fuerza de ejecutoria del acto administrativo que le impuso la sanción por no declarar el impuesto de industria y comercio, a pesar de que la entidad demandada reconoció que realizó una indebida liquidación (base gravable) del tributo y no aplicar en pro del principio de igualdad las decisiones frente a otras empresas con las se compartían circunstancias similares? 2.3.

Causa del Problema Jurídico Respecto al problema jurídico planteado, se destaca que la causa del mismo se debe a la diferente connotación jurídica que dan las partes a las circunstancias fácticas en las que se expidieron los actos administrativos efectivamente demandados, por cuanto para la parte actora tienen la connotación que al haber reconocido el municipio de Itagüí un error en la liquidación de aforo, a través de la Resolución No. 80516 del 7 de mayo de 2019, que determina el impuesto de industria y comercio por un valor inferior al establecido frente a lo verdaderamente percibido en el municipio de Itagüí, se debe declarar como consecuencia la pérdida de fuerza ejecutoria del acto administrativo que impuso la sanción a la empresa tomando como base gravable una mayor, mientras que para la entidad demandada tiene la connotación de que la sanción fue impuesta conforme a la norma vigente, respetando el debido proceso, dándole a la parte actora la oportunidad de ejercer su derecho de defensa. 2.4.

Marco normativo y jurisprudencial Sentencia primera instancia Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Tributario Demandante: Conexos Logística S.A.S. Radicado: 05001 33 33 000 2019 02055 00 14 2.4.1. Territorialidad del impuesto de industria y comercio La Ley 14 de 1983 en su artículo 32 señaló la materia que constituía el impuesto de industria y comercio, indicando para tales efectos las actividades que se encontraban gravadas con el mismo, a saber: “Artículo 32º.

El Impuesto de Industria y Comercio recaerá, en cuanto a materia imponible, sobre todas las actividades comerciales, industriales y de servicio que ejerzan o realicen en las respectivas jurisdicciones municipales, directa o indirectamente, por personas naturales, jurídicas o por sociedades de hecho, ya sea que se cumplan en forma permanente u ocasional, en inmuebles determinados, con establecimientos de comercio o sin ellos”.

El texto subrayado fue declarado EXEQUIBLE por la Corte Constitucional, mediante Sentencia C- 121 de 2006.

ARTÍCULO 33. - El Impuesto de Industria y Comercio se liquidará sobre el promedio mensual de ingresos brutos del año inmediatamente anterior, expresados en moneda nacional y obtenidos por las personas y sociedades de hecho indicadas en el artículo anterior, con exclusión de: Devoluciones ingresos proveniente de venta de activos fijos y de exportaciones, recaudo de impuestos de aquellos productos cuyo precio esté regulado por el Estado y percepción de subsidios.

Sobre la base gravable definida en este artículo se aplicará la tarifa que determinen los Concejos Municipales dentro de los siguientes límites: 1. Del dos al siete por mil (2-7 x 1.000) mensual para actividades industriales, y 2. Del dos al diez por mil (2-10 x 1.000) mensual para actividades comerciales y de servicios. Los municipios que tengan adoptados como base del impuesto los ingresos brutos o ventas brutas podrán mantener las tarifas que en la fecha de la promulgación de esta Ley hayan establecido por encima de los límites consagrados en el presente artículo.

PARÁGRAFO 1 º.- Derogado por el art. 22, Ley 50 de 1984. Para la aplicación de lo dispuesto en el presente artículo los Concejos Municipales expedirán los acuerdos respectivos antes del 30 de septiembre de 1984.

PARÁGRAFO 2 º.- Las Agencias de Publicidad, Administradoras y Corredoras de Bienes Inmuebles y Corredores de Seguros, pagarán el Impuesto de que trata este artículo sobre el promedio mensual de ingresos brutos entendiendo como tales el valor de los honorarios, comisiones y demás ingresos propios percibido para sí.

PARÁGRAFO 3. - Los distribuidores de derivados del petróleo pagarán el impuesto de que trata el presente artículo sobre el margen bruto fijado por el Gobierno para la comercialización de los combustibles. Sentencia primera instancia Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Tributario Demandante: Conexos Logística S.A.S. Radicado: 05001 33 33 000 2019 02055 00 15 NOTA: Este artículo se encuentra incorporado en el art. 196 del Decreto Nacional 1333 de 1986 (Código de Régimen Municipal) Como actividades de servicios se señaló en el artículo 36 de la Ley 14 de 1983: “(…) las dedicadas a satisfacer necesidades de la comunidad mediante la realización de una o varias de las siguientes o análogas actividades: expendio de bebidas y comidas; servicio de restaurante, cafés, hoteles, casas de huéspedes, moteles, amoblados, transporte y aparcaderos, formas de intermediación comercial, tales como el corretaje, la comisión, los mandatos y la compra - venta y administración de inmuebles; servicios de publicidad, interventoría, construcción y urbanización, radio y televisión, clubes sociales, sitios de recreación, salones de belleza, peluquerías, portería, servicios funerarios, talleres de reparaciones eléctricas, mecánica, automoviliarias y afines, lavado, limpieza y teñido, salas de cine y arrendamiento de películas y de todo tipo de reproducciones que contengan audio y vídeo, negocios de montepios y los servicios de consultoría profesional prestados a través de sociedades regulares o de hecho.

De conformidad con el artículo 32 de la Ley 14 de 1983, el impuesto de industria y comercio grava el ejercicio en una jurisdicción municipal de actividades comerciales, industriales o de servicios. Los sujetos pasivos son las personas naturales, jurídicas y sociedades de hecho, que realizan el hecho gravado, independientemente de la naturaleza jurídica que ostenten, salvo que la ley las exceptúe. Conforme a las normas antes señalada, la jurisprudencia ha concluido que el ICA al ser un tributo de carácter municipal, solo grava exclusivamente los ingresos originados por la ejecución de una o varias de estas actividades, dentro del territorio de un determinado Municipio.

“Por tanto, cada entidad municipal únicamente podrá exigir el pago del impuesto sobre los ingresos que tengan el carácter de gravados y que sean el resultado del ejercicio de una actividad industrial, comercial o de servicio en su territorio, toda vez que carece de facultad para gravar operaciones realizadas en otras ciudades.”22 Ahora, el Acuerdo 030 del 27 de diciembre de 2012 “Por medio del cual se expide el Estatuto Tributario del municipio de Itagüí”, en cuanto a los elementos del impuesto de industria comercio plasma como hecho generador, lo siguiente:

ARTÍCULO

20. ELEMENTOS DEL IMPUESTO DE INDUSTRIA Y 22 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION CUARTA Consejera ponente: MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA Bogotá D.C, veintinueve (29) de septiembre de dos mil once (2011) Radicación número: 25000-23-27-000- 2009-00046-01(18413) Sentencia primera instancia Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Tributario Demandante: Conexos Logística S.A.S. Radicado: 05001 33 33 000 2019 02055 00 16 COMERCIO.

(Modificado por el Acuerdo Municipal 008 de 2016, artículo 1º, por el Acuerdo Municipal 018 de 2017, artículo 3° y por el Acuerdo Municipal 014 de 2019, artículo 3°). Los elementos que lo componen son los siguientes: (…) “3. Hecho Generador: El impuesto de industria y comercio recaerá, en cuanto a materia imponible, sobre las actividades comerciales, industriales y de servicios que se ejerzan o realicen en la jurisdicción del Municipio de Itagüí, directa o indirectamente, por personas naturales, personas jurídicas o por sociedades de hecho, ya sea que se cumplan en forma permanente y ocasional, en inmuebles determinados, con establecimientos de comercio o sin ellos.” En cuanto a la definición de servicios, señala:

ARTÍCULO

23. ACTIVIDAD DE SERVICIOS. (Modificado por el Acuerdo Municipal 018 de 2017, artículo 4°) Se consideran actividades de servicio todas las tareas, labores o trabajos ejecutados por persona natural, jurídica, sociedad de hecho y demás sujetos pasivos, sin que medie relación laboral con quien los contrata, que genere contraprestación en dinero o en especie y que se concreten en la obligación de hacer sin importar que en ellos predomine el factor material o intelectual.

El Consejo de Estado23 ha señalado que en materia industria y de comercio, son actividades de servicios todas las formas de intermediación comercial, entre otras, “el corretaje, la comisión, los mandatos y la compraventa y administración de inmuebles”. También son actividades de servicios las actividades análogas o similares a las formas de intermediación comercial enunciadas en la norma y la determinación de las mismas corresponde exclusivamente a los concejos municipales.

En lo que respecta a las sanciones relacionadas con las declaraciones tributarias, el artículo 209 del Decreto 364 del 3 de marzo de 2020 “Por medio del cual se compila el estatuto tributario municipal de Itagüí” establece la sanción por no declarar en su artículo 209, el cual fue modificado por el artículo Acuerdo Municipal 018 de 2017, artículo 19 del Acuerdo Municipal 010 de 2018, normas aplicables al momento de la constitución de los hechos en este caso, en donde se indica: “ARTÍCULO 209.

SANCIÓN POR NO DECLARAR. (Modificado por el Acuerdo Municipal 018 de 2017, artículo 40 y el Acuerdo Municipal 010 de 2018, artículo 19) La sanción por no declarar será equivalente: 1. En el caso de que la omisión se refiera a la declaración del impuesto 23 Consejo de Estado. Sentencia del 29 de septiembre de 2011, Exp. 18413, C.P. Martha Teresa Briceño Valencia. Sentencia primera instancia Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Tributario Demandante: Conexos Logística S.A.S. Radicado: 05001 33 33 000 2019 02055 00 17 de industria y comercio, al diez por ciento (10%) del valor de las consignaciones bancarias o ingresos brutos obtenidos por el omiso en el Municipio de Itagüí, que sean determinados por la Administración Tributaria por el período al cual corresponda la declaración no presentada, o al diez por ciento (10%) de los ingresos brutos que figuren en la última declaración de Industria y Comercio presentada en esta jurisdicción, el que fuere superior. 2.

En el caso de que la omisión se refiera a la declaración de retención de Industria y Comercio, al diez por ciento (10%) de las transacciones financieras o costos y gastos del omiso que correspondan a pagos realizados por concepto de actividades gravadas con Industria y Comercio en el Municipio de Itagüí, que sean determinados por la Administración Tributaria Municipal por el período al cual corresponda la declaración no presentada, o al ciento por ciento (100%) de las retenciones que figuren en la última declaración de retenciones presentada, el que fuere superior.

Con base en lo anterior, se entrará a definir la legalidad o no de los actos administrativos demandados.

3. CASO CONCRETO La parte actora considera que los actos administrativos demandados deben ser declarados nulos, en la medida en que el municipio de Itagüí tomó para liquidar el impuesto de industria y comercio de Conexos Logística S.A.S, y como elemento para fijar la multa y constituir el hecho generador, no solo las actividades desarrolladas en el municipio de Itagüí, sino las actividades realizadas en todo el país, con lo que considera se vulnera el principio de territorialidad del impuesto de industria y comercio.

En este sentido, la demandante aclaró en su escrito de alegatos de conclusión, que no se desconoce que Conexos Logística S.A.S, es sujeto pasivo del impuesto de industria y comercio en el municipio de Itagüí, sin embargo, lo que se objeta es la base de liquidación que tomó la entidad territorial para imponer la sanción por no declarar, ya que considera que se debe tasar solamente por el valor de $25.395.200, que corresponde a lo percibido en el municipio de Itagüí, y no lo devengado por la empresa a nivel nacional por el valor de $7.605.994.872, con base en lo cual señala se debe declarar la pérdida de ejecutoria del acto administrativo que impuso esta sanción. La entidad demandada, por su parte, manifiesta que el proceso administrativo y sancionatorio se llevó a cabo de manera correcta, conforme a los preceptos legales sobre el tema.

Sentencia primera instancia Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Tributario Demandante: Conexos Logística S.A.S. Radicado: 05001 33 33 000 2019 02055 00 18 En este asunto se debe analizar la legalidad de la Resolución No. 80516 del 7 de mayo de 2019, por medio de la cual se revoca parcialmente el artículo primero de la Resolución No. 22310 del 22 de mayo de 2017, por la cual la Oficina de Fiscalización Control y Cobro Persuasivo realizó Liquidación Oficial de Aforo del impuesto de industria y comercio, correspondiente al año de ingresos 2012 – periodo declarado 2013, al contribuyente Conexos Logística S.A.S, en la que se determinó lo siguiente: Por otro lado, se tiene el oficio del 15 de julio de 2019, también demandado en este asunto, en el que se resuelve la aclaración de revocatoria directa presentada por la parte actora, en la que se solicita se declare la pérdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativos de la imposición de la sanción surtidos en el proceso de cobro coactivo.

La entidad demandada da contestación a dicha solicitud, indicando que no se accede a la pérdida de ejecutoria, en consideración a que no se encuentra configurada la violación al derecho a la igualdad frente a un proceso similar, toda Sentencia primera instancia Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Tributario Demandante: Conexos Logística S.A.S. Radicado: 05001 33 33 000 2019 02055 00 19 vez que en el primer caso el contribuyente no era sujeto pasivo del impuesto de industria y comercio, por lo que no nacieron a la vida jurídica las obligaciones formales y materiales de declarar, mientras en este caso señala el Municipio, que la empresa demandante sí omitió declarar y en ese sentido la conducta omisiva la hace objeto de sanción. Argumenta que no son casos similares y que la parte actora tuvo la oportunidad de discutir la base de la sanción impuesta.

Señala que para la imposición de la sanción se aplicó el numeral 1° del artículo 209 del Acuerdo Municipal 030 de 2012, por lo que considera que no se cometió un error al momento de la imposición de la sanción, ya que, con base en la literalidad de dicha norma, la sanción corresponde al mayor valor de tres bases: ingresos brutos determinados por la administración, consignaciones bancarias o ingresos brutos que figuren en su última declaración. En este sentido, indica que la administración procedió a sancionar con el valor de los ingresos brutos de acuerdo con la información presentada por la empresa, durante el proceso de fiscalización e investigación. Afirma que frente a esa situación el contribuyente presentó el recurso de reconsideración y pudo acudir ante la jurisdicción contenciosa dentro del término de 4 meses.

Teniendo claro lo anterior, procederá esta Sala de decisión a conceder las pretensiones de la demanda, teniendo en cuenta lo siguiente: - Como se indicó en párrafos anteriores esta dependencia judicial deberá entrar a estudiar la legalidad y los argumentos expuestos por la parte frente a la nulidad parcial de la Resolución No. 80516 del 7 de mayo de 2019 y su oficio aclaratorio del 15 de julio de 2019.

La parte demandante señala que se configura una falsa motivación, debido a que el Municipio realizó de manera incorrecta la liquidación de aforo, lo que conllevó a que se le impusiera una sanción desmedida, en cuanto tomó los ingresos de la empresa percibidos a nivel nacional y no los que verdaderamente fueron causados en el municipio de Itagüí.

Analizada la primera solicitud presentada por la empresa demandante, con fecha del 1° de noviembre de 201824, se tiene que en la misma se pide que se declare 24 Desde la página 174 02CuadernoPrincipalDigitalizado Sentencia primera instancia Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Tributario Demandante: Conexos Logística S.A.S. Radicado: 05001 33 33 000 2019 02055 00 20 la nulidad de la Resolución No. 22310 del 22 de mayo de 2017, por medio de la cual se realizó la liquidación de aforo de Conexos Logísticas S.A.S. del año de ingresos 2012, año declarado 2013.

Como consecuencia de lo anterior, pide que se declare la pérdida de fuerza ejecutoria, de las siguientes Resoluciones: - La Resolución No. 63547 del 11 de junio de 2016, por medio de la cual se profiere la Resolución Sanción por no declarar por el año gravable 2012 2013 y liquidar la sanción del 20% del valor de los ingresos de conformidad con el artículo 209 del Estatuto Tributario Municipal – Acuerdo No. 030 de 2012 - Resolución No. 111531 del 23 de diciembre de 2016, por medio del cual se resuelve el recurso de reconsideración interpuesto contra la Resolución No. 63547 proferida el 11 de julio de 2016. - Resolución No. 57199 del 11 de agosto de 2017, por medio del cual se libra mandamiento de pago. - Resolución No. 150956 del 22 de diciembre de 2017, por medio de la cual se resuelven unas excepciones y se ordene seguir adelante la ejecución. Como se advirtió anteriormente, la entidad demandada, únicamente accedió a la primera solicitud por medio de la Resolución No. 80516 del 7 de mayo de 2019, ordenando revocar parcialmente el artículo primero de la Resolución No. 22310 del 22 de mayo de 2017, por medio de la cual se realizó la Liquidación Oficial de Aforo del impuesto de industria y comercio, practicando una nueva liquidación, estableciendo una base gravable de $25.395.200.

Ahora, como se indició anteriormente, el ente territorial frente a la sanción no señaló nada en el acto administrativo demandado, sin embargo, con base en una solicitud de aclaración que presentó la demandante, indicó que no es posible modificar la sanción al considerar que en su momento se aplicó la norma correspondiente contenida en el numeral 1° del artículo 209 del Acuerdo Municipal 030 de 2012, y que a la parte se le respetó el debido proceso, otorgándole todas las oportunidades para presentar los correspondientes recursos y en caso de que lo considerara acudir a la jurisdicción. Se deberá aclarar en este asunto, que el acto administrativo puesto en consideración en esta demanda resuelve una solicitud de revocatoria directa y de perdida de fuerza ejecutoria, decisión que de conformidad con el artículo 96 del CPACA, no revivirá los términos legales para demandar el acto ante la Sentencia primera instancia Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Tributario Demandante: Conexos Logística S.A.S. Radicado: 05001 33 33 000 2019 02055 00 21 jurisdicción contenciosa administrativa, ni dará lugar a la aplicación del silencio administrativo, supuesto bajo el cual, se podría decir en un principio que la decisión sobre la revocatoria directa no sería demandable ante estas dependencias judiciales, pero hay que tener en cuenta que hay una solicitud de pérdida de fuerza ejecutoria.

Sin embargo, como lo ha precisado la jurisprudencia la imposibilidad de demandar dicho acto, se refiere a la decisión que niega, ya que esta no constituiría un acto administrativo definitivo, toda vez que no hace parte de la vía administrativa y no genera una situación jurídica nueva o distinta a la del acto administrativo que se solicita revocar directamente, por lo que no es susceptible de la acción contenciosa administrativa.

Situación diferente que se presenta frente al auto que concede la revocación directa ya que “el acto revocatorio, que justamente por significar una nueva situación jurídica frente a la del acto revocado, pasa a ser un nuevo acto administrativo, de allí que se considere que la revocación directa es la sustitución o supresión de un acto administrativo mediante otro acto administrativo.”25 En este sentido, y como sucedió en el caso concreto, al concederse la revocatoria directa, sí era posible por parte de esta jurisdicción conocer y determinar la legalidad de la Resolución No. 80516 del 7 de mayo de 2019, más cuando la misma también contiene una decisión de negar la perdida de fuerza ejecutoria, acto administrativo diferente al primero de revocatoria.

Aclarado lo anterior, no puede hacer esta Sala caso omiso a la decisión que tomó la Administración de no acceder a la solicitud de la pérdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativos que se profirieron con anterioridad a la Resolución No. 80516 del 7 de mayo de 2019, que modificó la Resolución No. 22310 del 22 de mayo de 2017, ya que allí se modificó la base gravable anual de los ingresos que fueron generados para la parte demandante en el municipio de Itagüí y se determinó una nueva Liquidación Oficial de Aforo del Impuesto de Industria y Comercio, de donde se parte y es la base para determinar la sanción que finalmente debe ser impuesta al contribuyente. 25 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION PRIMERA Consejero ponente: GUILLERMO VARGAS AYALA.

Sentencia del veintitrés (23) de octubre de dos mil catorce (2014) Radicación número: 25000-23-41-000-2014-00674-01 Sentencia primera instancia Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Tributario Demandante: Conexos Logística S.A.S. Radicado: 05001 33 33 000 2019 02055 00 22 En este sentido se deberán estudiar los presupuestos que conllevan a la declaración de la pérdida de ejecutoria de un acto administrativo.

Los artículos 91 y 92 del CPACA, señalan lo siguiente: “ARTÍCULO

91. PÉRDIDA DE EJECUTORIEDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos en firme serán obligatorios mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Perderán obligatoriedad y, por lo tanto, no podrán ser ejecutados en los siguientes casos: 1. Cuando sean suspendidos provisionalmente sus efectos por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 2.

Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho. 3. Cuando al cabo de cinco (5) años de estar en firme, la autoridad no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos. 4. Cuando se cumpla la condición resolutoria a que se encuentre sometido el acto. 5. Cuando pierdan vigencia.

ARTÍCULO

92. EXCEPCIÓN DE PÉRDIDA DE EJECUTORIEDAD. Cuando el interesado se oponga a la ejecución de un acto administrativo alegando que ha perdido fuerza ejecutoria, quien lo produjo podrá suspenderla y deberá resolver dentro de un término de quince (15) días. El acto que decida la excepción no será susceptible de recurso alguno, pero podrá ser impugnado por vía jurisdiccional.

Con respecto a esta figura el Consejo de Estado26 ha precisado que la pérdida de la fuerza ejecutoria de los actos administrativos es un fenómeno que afecta su eficacia, que es la característica del acto que le permite producir efectos en la vida jurídica, por ello, las situaciones señaladas en los mencionados artículos son posteriores a su nacimiento, y son muy diferentes a las circunstancias que pueden afectar su validez.

Específicamente frente a la segunda causal contemplada en el numeral 2° del artículo 91 del CPACA, que sería el supuesto aplicable al caso concreto, vale la pena resaltar lo dicho por la Alta Corte de lo Contencioso Administrativo27, en el siguiente sentido: “( )” 26 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION CUARTA Consejera ponente: MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA Bogotá D.C., tres (3) de noviembre de dos mil once (2011) Radicación número: 11001-03-27-000-2009-00029- 00(17767) 27 Consejo de Estado.

Sentencia Radicación número: 11001-03-27-000-2016-00012-00(22362). CP. Milton Chaves García. Sentencia primera instancia Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Tributario Demandante: Conexos Logística S.A.S. Radicado: 05001 33 33 000 2019 02055 00 23 “En relación con la segunda causal de pérdida de fuerza ejecutoria, que la doctrina ha llamado decaimiento del acto (cuando desaparecen sus fundamentos de hecho o de derecho), ésta se produce “cuando ya no existen las circunstancias de modo, tiempo y lugar que le sirvieron de base” o por cuanto se ha presentado: “a) la derogación o modificación de la norma legal en que se fundó el acto administrativo; b) la declaratoria de inexequibilidad de la norma constitucional o legal hecha por el juez que ejerce el control de constitucionalidad, en los países donde existe; c) la declaratoria de nulidad del acto administrativo de carácter general en que se fundamenta la decisión de contenido individual o particular ” Analizado este asunto, considera la Sala, que en este caso se cumplen los presupuestos de la pérdida de ejecutoria de los actos administrativos que se derivaron de la Resolución No. 22310 del 22 de mayo de 2017, la cual fue modificada por la Resolución No. 80516 del 7 de mayo de 2019, por medio de la cual se realizó una nueva liquidación de aforo, toda vez que es claro que con la expedición de dicho acto administrativo desaparecieron los fundamentos de hecho o de derecho, con base en los cuales se fijó la sanción por no declarar en contra de la sociedad Conexos Logística S.A.S. Es obligación de esta Sala analizar los principios que gobiernan las situaciones jurídicas que deben entrarse a resolver, encontrando para este caso que se deben aplicar los principios de legalidad y proporcionalidad a los que están sujetas las actuaciones administrativas.

Frente al principio de proporcionalidad el Consejo de Estado en sentencia del 24 de octubre de 2018 Radicación número: 08001-23-31-000-2011-01095- 01(21923), CP. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, señaló que la imposición de las sanciones debe guiarse por este principio, dado que por el poder punitivo el Estado, es imprescindible que se respeten las garantías constitucionales de manera que la sanción no sea arbitraria, ni excesiva.

En este sentido, se ha definido la proporcionalidad como la relación del equilibrio que debe existir entre los medios y el fin, razón por la cual, al imponerse una sanción, de cualquier índole se debe asegurar que el medio a través del que se concreta el juicio de reproche, es decir, la sanción, no sobrepase los límites de lo razonable.28 Indica la Alta Corporación, que la esencia de este principio, en síntesis, radica en que las medidas tomadas en un caso particular no excedan la justa medida de lo moderado. 28 Ibidem.

Sentencia primera instancia Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Tributario Demandante: Conexos Logística S.A.S. Radicado: 05001 33 33 000 2019 02055 00 24 Hace referencia a que en materia tributaria la proporcionalidad de la sanción guarda estrecho vínculo con el principio de equidad tributaria, citando a la Corte Constitucional en este tema, de la siguiente manera: “La proporcionalidad y razonabilidad de las sanciones, en el marco de las infracciones tributarias, tiene un claro fundamento en el principio de equidad, consagrado en el artículo 363 de la Constitución, equidad que, en concepto de esta Corporación, no sólo debe predicarse de la obligación tributaria sustancial, sino que debe imperar en la aplicación y cuantificación de las sanciones que puedan llegarse a imponer, tanto por el desconocimiento de obligaciones tributarias de carácter sustancial, como de las accesorias a ella.

El legislador, en este caso, es el primer llamado a dar prevalencia a estos principios, fijando sanciones razonables y proporcionadas al hecho que se sanciona. Pero, igualmente, los funcionarios encargados de su aplicación, están obligados a su observancia.”29 (Subraya y negrilla fuera de texto). Teniendo en cuenta lo anterior, y acatando la obligación que recae en el Juez de valorar la circunstancias del caso particular, interpretando de manera sistemática el ordenamiento jurídico, el cual incluye no solo la norma de manera formal sino también los principios y valores constitucionales de justicia material y equidad, es preciso advertir en este caso la vulneración al principio de proporcionalidad por parte del municipio de Itagüí al mantener la ejecutoriedad de los actos administrativos que le impusieron la sanción a Conexos Logística S.A.S., cuando por medio del acto administrativo demandado se reconoció que cometió un error a la hora de establecer la Liquidación Oficial de Aforo del Impuesto de Industria y Comercio, correspondiente al año de ingresos 2012 – periodo declarado 2013, del que se derivó una sanción desproporcionada de $1.521.198.974, que derivó de una liquidación inicial de $60.848.000, cuando en realidad la misma debía partir de una base gravable de $25.395.200.

No desconoce esta dependencia judicial que los actos administrativos que impusieron la sanción a través de la Resolución No. 63547 del 11 de julio de 2016, quedaron ejecutoriados debido a que se presentaron los correspondientes recursos y la parte actora en dos oportunidades intentó demandar los mismos, a pesar de encontrarse caducados como ocurrió con esta demanda, sin embargo, con base en esta figura de la de pérdida de ejecutoria, es claro que los fundamentos de hecho y de derecho desaparecieron o cambiaron, por lo que no es posible por parte de la entidad demandada entrar a reclamar dineros que no 29 Corte Constitucional.

Sentencia C-160 de 1998. Sentencia primera instancia Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Tributario Demandante: Conexos Logística S.A.S. Radicado: 05001 33 33 000 2019 02055 00 25 parten de hechos reales que ella misma reconoció, perjudicando de esta manera de forma excesiva y desproporcionada a sus contribuyentes.

No obstante, ello no impide que pueda adelantarse un juicio de legalidad sobre el mismo, mediante su confrontación con las normas a que estaba obligado a sujetarse”31 Con base en lo anterior, se procederá a declarar la nulidad parcial de la Resolución No. 80516 del 7 de mayo de 2019, en cuanto negó la pérdida de ejecutoria de los actos administrativos que impusieron la sanción por no declarar el impuesto de industria y comercio al contribuyente Conexos Logística S.A.S., en cuanto se encontró configurada la causal establecida en el numeral 2° del artículo 91 del CPACA, revistiendo con ello una falsa motivación en la decisión demandada y violación de norma superior. 4.

Condena en costas El artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, dispone que: “Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.” Este artículo fue adicionado en un inciso por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, así: “En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.” 30 Consejo de Estado.

Sentencia del 15 de agosto de 2018. Radicación número: 11001-03-27- 000-2016-00012-00(22362). CP. MILTON CHAVES GARCÍA 31 Ibidem Sentencia primera instancia Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Tributario Demandante: Conexos Logística S.A.S. Radicado: 05001 33 33 000 2019 02055 00 26 En consideración de lo anterior, esto es, que se ha presentado una variación frente al criterio objetivo de imposición de costas que regía bajo la redacción original de la Ley 1437 de 2011, concordada con las previsiones del Código General del Proceso, se encuentra que en ese caso no hay lugar a imponer costas procesales, ya que los planteamientos de la contestación estuvieron fundados en una comprensión razonable del ordenamiento jurídico; es decir, no se advierte que la intervención de la parte haya sido formulada de forma caprichosa y sin fundamento alguno. Por lo expuesto, el TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, SALA SEGUNDA DE ORALIDAD, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO: DECLARAR la nulidad parcial de la Resolución No. 80516 del 7 de mayo de 2019, en cuanto negó la pérdida de ejecutoria de los actos administrativos que impusieron la sanción por no declarar el impuesto de industria y comercio al contribuyente Conexos Logística S.A.S., conforme se explicó en esta providencia.

SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se CONDENA al MUNICIPIO DE ITAGÜÍ, a expedir un nuevo acto administrativo, por medio del cual declare la pérdida de ejecutoria de los actos administrativos que derivaron de la Resolución No. 22310 del 22 de mayo de 2017, la cual fue modificada por la Resolución No. 80516 del 7 de mayo de 2019, por medio de la cual se fijó la Liquidación de Aforo del Impuesto de Industria y Comercio que debió declarar la empresa Conexos Logística, conforme a lo dispuesto en esta sentencia.

TERCERO: ABSTENERSE de condenar en costas y agencias en derecho en esta instancia, por las razones expresadas en las consideraciones de esta providencia.

CUARTO: Esta sentencia se entiende notificada transcurridos dos días después del envío al buzón de correo electrónico, tal como se dispone en el art. 205 del CPACA y en el auto de unificación del 29 de noviembre de 2022 proferido por el Sentencia primera instancia Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Tributario Demandante: Conexos Logística S.A.S. Radicado: 05001 33 33 000 2019 02055 00 27 Consejo de Estado32, igualmente los términos se contarán de conformidad con el numeral 2 del art. 205 del CPACA.

QUINTO: Una vez ejecutoriada esta providencia, archívese el expediente. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE33 Esta providencia se estudió y aprobó en Sala de la fecha, como consta en ACTA NÚMERO LOS MAGISTRADOS, ÁLVARO CRUZ RIAÑO VERÓNICA GUTIÉRREZ TOBÓN JAIVER CAMARGO ARTEAGA CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta a través del link: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. 32 Consejo de Estado.

Auto de Unificación del 29 de noviembre de 2022. Radicado: 68001 23 33 000 2013 00735 02 (68177). CP. Stella Jeannette Carvajal Basto. 33 Correos electrónicos: procjudadm222@procuraduria.gov.co cguarin3@gmail.com abogadoandrescorrea@gmail.com lawapp@gmail.com notificaciones@itagui.gov.co