73001-33-33-751-2015-00218-02 · Tribunal Administrativo de Tribunal Administrativo del Tolima

REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA MAGISTRADO PONENTE: BELISARIO BELTRÁN BASTIDAS Ibagué, veintiuno (21) de marzo de dos mil veinticuatro (2024). EXPEDIENTE DIGITAL RADICACIÓN: 73001-33-33-751-2015-00218-02 (0442-2020) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: MARTHA LUCÍA ARTEAGA QUIROGA DEMANDADO(S): PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA - DAPRE, AGENCIA COLOMBIANA PARA LA REINTEGRACIÓN SOCIAL y ECONÓMICA DE PERSONAS Y GRUPOS ALZADOS EN ARMAS y la SOCIEDAD FIDUCIARIA de DESARROLLO AGROPECUARIO – FIDUAGRARIA, en representación del PATRIMONIO AUTÓNOMO CERLALC (Centro Regional Para El Fomento Del Libro En América Latina Y El Caribe) TEMA: Contrato Realidad OBJETO Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la parte demandante, contra la sentencia proferida el 01 de junio de 2020, mediante la cual el Juzgado Décimo Administrativo oral del Circuito de Ibagué, negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte accionante.

ANTECEDENTES La señora MARTHA LUCÍA ARTEAGA QUIROGA, actuando a través de apoderado judicial, formuló el Medio de Control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho contra la PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA - DAPRE, AGENCIA PARA LA REINCORPORACIÓN Y LA NORMALIZACIÓN (EN ADELANTE ARN), ANTES AGENCIA COLOMBIANA PARA LA REINTEGRACIÓN (ACR) y la SOCIEDAD FIDUCIARIA de DESARROLLO AGROPECUARIO – FIDUAGRARIA, en representación del PATRIMONIO AUTÓNOMO CERLALC (Centro Regional Para El Fomento Del Libro En América Latina Y El Caribe).

Dentro del escrito de demanda y la reforma a la misma, planteó las siguientes: RADICACIÓN: 73001-33-33-751-2015-00218-02 (0442-2020) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: MARTHA LUCÍA ARTEAGA QUIROGA DEMANDADO(S): PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA - DAPRE, AGENCIA COLOMBIANA PARA LA REINTEGRACIÓN SOCIAL y ECONÓMICA DE PERSONAS Y GRUPOS ALZADOS EN ARMAS y otro. 2 “PRETENSIONES RADICACIÓN: 73001-33-33-751-2015-00218-02 (0442-2020) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: MARTHA LUCÍA ARTEAGA QUIROGA DEMANDADO(S): PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA - DAPRE, AGENCIA COLOMBIANA PARA LA REINTEGRACIÓN SOCIAL y ECONÓMICA DE PERSONAS Y GRUPOS ALZADOS EN ARMAS y otro. 3 RADICACIÓN: 73001-33-33-751-2015-00218-02 (0442-2020) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: MARTHA LUCÍA ARTEAGA QUIROGA DEMANDADO(S): PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA - DAPRE, AGENCIA COLOMBIANA PARA LA REINTEGRACIÓN SOCIAL y ECONÓMICA DE PERSONAS Y GRUPOS ALZADOS EN ARMAS y otro. 4 Las anteriores pretensiones las fundamenta en los siguientes: “HECHOS RADICACIÓN: 73001-33-33-751-2015-00218-02 (0442-2020) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: MARTHA LUCÍA ARTEAGA QUIROGA DEMANDADO(S): PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA - DAPRE, AGENCIA COLOMBIANA PARA LA REINTEGRACIÓN SOCIAL y ECONÓMICA DE PERSONAS Y GRUPOS ALZADOS EN ARMAS y otro. 5 RADICACIÓN: 73001-33-33-751-2015-00218-02 (0442-2020) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: MARTHA LUCÍA ARTEAGA QUIROGA DEMANDADO(S): PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA - DAPRE, AGENCIA COLOMBIANA PARA LA REINTEGRACIÓN SOCIAL y ECONÓMICA DE PERSONAS Y GRUPOS ALZADOS EN ARMAS y otro. 6 CONTESTACIÓN DE LAS DEMANDADAS Agencia Colombiana para las Personas y Grupos Alzados en Arma (Fls. 121 a 141 del Cuaderno Principal, Tomo II del Expediente Digital) Dentro del término de traslado, se pronunció la entidad accionada, por conducto de apoderada judicial, haciendo alusión inicialmente a los hechos, argumentando que, lo señalados en los numerales 1 a 16 corresponden a hechos relacionados con la suscripción de contratos de prestación de servicios con el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República - Alta Consejería Presidencial para la Reintegración Social y Económica de Personas y Grupos Alzados en Armas¹, ante los cuales se abstiene de efectuar pronunciamiento alguno, ya que la Entidad que representa no intervino en ninguna fase de la relación contractual aludida por la demandante.

Igualmente, manifestó ser ciertos los hechos de los numerales 17,21, 22, 30 a 32. Frente a los demás hechos, manifestó que no eran ciertos, porque las actividades asignadas a la accionante se desarrollaron con sujeción a las obligaciones estipuladas de común acuerdo por la parte contratante y contratista; es decir, se trató de una relación eminentemente contractual, aspectos que no permiten que se pueda hablar de una relación reglada con la administración. RADICACIÓN: 73001-33-33-751-2015-00218-02 (0442-2020) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: MARTHA LUCÍA ARTEAGA QUIROGA DEMANDADO(S): PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA - DAPRE, AGENCIA COLOMBIANA PARA LA REINTEGRACIÓN SOCIAL y ECONÓMICA DE PERSONAS Y GRUPOS ALZADOS EN ARMAS y otro. 7 En relación con las pretensiones, se opuso a todas y cada una de ellas, al ser evidente la incongruencia y la carencia de fundamento legal y fáctico, en virtud de que la parte accionante solicita la declaratoria de un presunto silencio administrativo negativo frente a la petición del 15 de enero de 2014, a tiempo que pide la nulidad de los oficios con los cuales se dio respuesta a la misma petición, lo que hace improcedente entrar a su examen jurídico en debida forma.

De otra parte, relató que, la accionante solicita que se declare la existencia de una relación laboral derivada del contrato de prestación de servicios ejecutado entre el 23 de enero de 2012 y el 19 de marzo de 2012; sin embargo, como restablecimiento, solicita el reintegro al cargo de Profesional Especializado que desempeñó desde el 20 de marzo de 2012 hasta el 5 de diciembre de 2012, fechas entre las cuales ya se había extinguido la relación contractual de común acuerdo entre las partes; es decir, que sin juicio de legalidad del acto administrativo mediante el cual se produjo el nombramiento en provisionalidad del cargo de Profesional Especializado, busca obtener la declaración abstracta del contrato de trabajo, situaciones claramente excluyentes desde el punto de vista del juicio de legalidad que le atañe a este medio de control judicial.

Por lo tanto, consideró que, existe una ineptitud sustantiva de la demanda en cuanto que las pretensiones tienen objetos diversos que se desplazan entre el debate de legalidad de las actuaciones de la Agencia frente a las peticiones que formuló la apoderada de la señora Martha Lucia Arteaga y, la búsqueda de la declaratoria de un contrato laboral con petición improcedente de un restablecimiento del derecho, partiendo del supuesto jurídico equivocado de que la relación laboral otorga estatus de estabilidad en un cargo o empleo público, cuando en realidad lo único que podría obtener la accionante seria la eventual liquidación de unas prestaciones periódicas, pero en ningún caso el reintegro a un cargo que no tenía relación con el alegado contrato de prestación de servicios.

Respecto ala relación laboral entre la entidad y la accionante, explicó que, existía un vínculo contractual que no fue ni permanente ni continuo por cuanto el contrato de prestación de servicios suscrito con la entidad que representa y la demandante, tuvo una duración de dos meses y medio, por lo tanto, se torna indispensable que la demandante pruebe los elementos esenciales del mismo, esto es, que su actividad en la entidad haya sido personal y que por dicha labor haya recibido una remuneración o pago y, además, debe probar que en la relación con el empleador exista subordinación o dependencia, subordinación que debe ser entendida como aquella facultad para exigir al servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo e imponerle reglamentos, la cual debe mantenerse por todo el tiempo de duración del vínculo.

Finalmente, propuso como excepciones: caducidad e indebida acumulación de pretensiones. RADICACIÓN: 73001-33-33-751-2015-00218-02 (0442-2020) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: MARTHA LUCÍA ARTEAGA QUIROGA DEMANDADO(S): PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA - DAPRE, AGENCIA COLOMBIANA PARA LA REINTEGRACIÓN SOCIAL y ECONÓMICA DE PERSONAS Y GRUPOS ALZADOS EN ARMAS y otro. 8 Departamento Administrativo de la Presidencia de la República (Fls. 222 a 243 del Cuaderno Principal, Tomo II del Expediente Digital) La apoderada judicial de esta entidad contesto la demanda, en la cual se opone a la prosperidad de todas y cada una de las pretensiones, tanto principales como subsidiarias, aludiendo que el contrato ficto de trabajo alegado por la accionante, corresponde a vínculos laborales determinados por la fecha de iniciación y liquidación de cada contrato de prestación de servicios, sin que se hayan configurado los elementos propios exigidos por la jurisprudencia para predicar la existencia de un verdadero contrato realidad.

Entre otros argumentos de defensa, señala que la existencia de algunos contratos de prestación de servicios, suscritos y ejecutados entre la actora y la entonces Alta Consejería para la Reintegración Social y Economía de Personas y Grupos Alzados en Armas, no puede trocar su naturaleza a la propia de una relación laboral legal y reglamentaria.

Así mismo, refiere que los actos de comunicaciones expedidos por dicha entidad no son susceptibles de control de legalidad ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Propone como excepciones: caducidad de la acción y prescripción de los presuntos derechos laborales reclamados a través de este medio de control, falta de legitimación en la causa de la presidencia de la república, respecto de las referencias contractuales que la actora tuvo, de manera independiente y autónoma con otras entidades, indebida representación de la Nación Sociedad Fiduciaria De Desarrollo Agropecuario – Fiduagraria (Fls. 45 a 56 del Cuaderno Principal Tomo III del Expediente Digital) La apoderada que representa los intereses de esta entidad contestó la demanda, oponiéndose en primera medida a todas y cada una de las pretensiones de la demanda, arguye no ejercer función administrativa, teniendo en cuenta que las actividades que desarrolla se rigen por el derecho privado.

Refiere que, Fiduagraria SA es distinta de los Patrimonio Autónomos y/o fideicomisos que administra, quienes tienen la condición de terceros respecto de la Sociedad Fiduciaria propiamente dicha, y a su vez, la Sociedad Fiduciaria es ajena a las relaciones jurídicas de carácter sustancial y/o procesal que haya dado origen a los vínculos de carácter contractual, como el que una vez hubiere existido entre el patrimonio autónomo denominado CERLAC y la demandante, razón por la cual, señala que no existe capacidad para pronunciarse, ni tampoco estaría legitimada para su cumplimiento.

En relación con los hechos, señala que nunca existió un vínculo contractual entre la demanda y el patrimonio autónomo, aduce que el único nexo existente para el caso sub judice esta demarcado por un contrato de prestación de servicios profesionales, el cual fue desarrollado por el contratista con plena autonomía técnica, administrativa y profesional, sin que exista ningún grado de subordinación con el patrimonio autónomo RADICACIÓN: 73001-33-33-751-2015-00218-02 (0442-2020) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: MARTHA LUCÍA ARTEAGA QUIROGA DEMANDADO(S): PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA - DAPRE, AGENCIA COLOMBIANA PARA LA REINTEGRACIÓN SOCIAL y ECONÓMICA DE PERSONAS Y GRUPOS ALZADOS EN ARMAS y otro. 9 Propone como excepciones las siguientes: falta de legitimación en la causa por pasiva, prescripción extintiva, inepta demanda, falta de legitimación en la causa por pasiva, inexistencia de acto administrativo demandado, prohibición legal en el sentido de que un fiduciario responsa con recursos propios por las obligaciones a cargo de los fideicomisos que administra y/o de los fideicomitentes respectivas y excepción innominada.

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Décimo Administrativo Oral del circuito de Ibagué, mediante sentencia proferida el día 01 de junio de 2020, negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte demandante. Como fundamento de su decisión, indicó (Fls. 25 a 28 del Cuaderno Principal Tomo IV del Expediente Digital): “13.1 Posible Existencia de un Acto ficto o presunto La apoderada de la accionante pretende se declare la ocurrencia del silencio administrativo negativo por parte de las entidades accionadas por no haberse dado respuesta a la petición del 14 de enero del 2014 radicado DPG 14-000 1518 mediante la cual solicitó que las demandadas en virtud de la primacía de la realidad sobre las formalidades declararan la existencia de una relación laboral entre la accionante con el CERLALC, la ACR y el DAPRE y como consecuencia ordenaran el pago de diferencias salariales, el pago de prestaciones sociales y pago de aportes a seguridad social." ( ) Al respecto es menester realizar un recuento histórico y cronológico del actuar de la apoderada de la accionante y las accionadas en el presente asunto: i) Se radicó la petición No EXT 13-001355 el 21 de febrero del 2013 (fl 172-176) ii) la ACR dio respuesta con oficio OFL13-002639/JMSC 5202023 del 5 de marzo del 2013 informando que el cargo de profesional especializado grado 21 fue suprimido de la planta de personal con la expedición del decreto 2413 del 2012 (fl 180-185). iii) La ACR expide el oficio No OFL13-003596/JMSC 5202023 del 22 de marzo del 2013 e informa a la apoderada que el oficio OFL13-002639 no crea ni modifica situaciones jurídicas y en contra del mismo no procede recurso alguno (fl 189) iv) El 19 de marzo del 2013 la apoderada solicitó a la ACR se le informara la razón por la cual para la provisión de cargos ordenada en el decreto 2413 del 20121 no se vinculó a la señora Arteaga Quiroga (fl 190-191) v) La ACR responde mediante oficio No OFL13-003689/JMSC 5202023 del 1 de abril del 2013 señalando que para los funcionarios que ocupen cargos de carrera administrativa en provisionalidad no existe un fuero de estabilidad (fl 192-194) vi) La accionante convocó a la ACR y al DAPRE a audiencia de conciliación prejudicial a realizarse el 18 de septiembre del 2013 la cual fue declarada RADICACIÓN: 73001-33-33-751-2015-00218-02 (0442-2020) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: MARTHA LUCÍA ARTEAGA QUIROGA DEMANDADO(S): PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA - DAPRE, AGENCIA COLOMBIANA PARA LA REINTEGRACIÓN SOCIAL y ECONÓMICA DE PERSONAS Y GRUPOS ALZADOS EN ARMAS y otro. 10 fallida por el Procurador 11 para asuntos administrativos de Bogotá. (fl 195-198) También debemos tener en cuenta que dentro del libelo de la demanda se incluye como pretensión se declare la nulidad de los oficios anteriormente relacionados, siendo extraño por lo menos que, se solicite la nulidad de unos oficios que según la parte demandante no existen.

Es claro para el despacho que conforme a lo anterior las entidades accionadas dieron respuesta a todas y cada una de las solicitudes presentadas por la accionante, resolvieron los recursos que legalmente debían resolverse y en ese orden de ideas, el despacho declara la inexistencia del silencio administrativo y por ende de un acto ficto o presunto. 13.2 De la provisionalidad de la accionante ( ) Dentro del libelo de la demanda, la apoderada pretende que, en virtud del principio de primacía de la realidad sobre las formalidades, el despacho declare la existencia de una relación laboral entre la accionante y la ACR, teniendo como génesis el contrato de prestación de servicios suscrito y se ordene el reintegro al cargo que venía desempeñando.

En primer lugar es importante traer a colación la jurisprudencia que ha señalado que el operador de justicia al establecer que los derechos laborales de una persona han sido desconocidos mediante contratos de prestación de servicios, que enmascaran la verdadera relación laboral y al demostrarse la existencia de un contrato realidad se ordenará restablecer el derecho mediante el pago de una indemnización y el pago de las prestaciones sociales que devengaría un empleado de la planta de personal en cargo similar, mas no podrá, en ningún caso, ordenar el reintegro a un cargo de carrera administrativa, en razón a que el contratista no ostenta la calidad de empleado público.

Son empleados públicos los servidores del Estado cuya vinculación legal y reglamentaria se formaliza a través de los actos administrativos de nombramiento y posesión con el lleno de los requisitos exigidos. Además, se debe tener en cuenta que la relación laboral se encuentra establecida por la ley o por reglamentos y las funciones, la jornada laboral, la remuneración, las prestaciones sociales, situaciones administrativas causales de retiro y responsabilidad disciplinaria se encuentran determinados en el manual de funciones o en la ley.

En segundo lugar, tendremos en cuenta que la apoderada de la entidad accionada DAPRE en el memorial de alegaciones finales señaló que, en el Juzgado 28 administrativo de Bogotá hacia tramite un proceso instaurado por la accionante respecto de la supresión del cargo que desempeñaba en provisionalidad. En efecto, revisado el sistema informático "justicia Siglo XXI se estableció que el mencionado proceso está determinado con el radicado No 11001333 35028 2014 00540 00 en donde funge como demandante la señora Martha Lucia Arteaga Quiroga y demandada la Agencia Colombiana para la Reintegración de Personas y Grupos Alzados en Armas ACR.

En conclusión es preciso señalar que la supresión del cargo de profesional especializado de la planta global de personal de la ACR que desempeñaba en provisionalidad la accionante, se suprimió por ministerio de la ley, en aplicación de lo dispuesto en el decreto 2413 del 27 de noviembre del 2012 y que en concordancia con las sentencias proferidas por la jurisdicción contenciosa administrativa, el mismo goza de pleno vigor y firmeza y no por la decisión unilateral del empleador la ACR y como consecuencia el despacho no accederá a la petición de reintegro de la señora Arteaga Quiroga. 13.3.

De la Existencia de una relación laboral ( ) De las pruebas aportadas al expediente no cabe duda de que, la señora Martha Lucia Arteaga Quiroga desempeñó personalmente las labores objeto de los contratos de prestación de servicios suscritos con las diferentes entidades y que por esas labores percibió una remuneración. Se hace necesario aclarar que en todos y cada uno de los contratos, desde la suscripción de ellos, se establecía mediante un acuerdo de voluntades entre la entidad contratante y la contratista, el monto total a pagar por las labores, estableciendo un valor a cancelar acorde con el avance en la ejecución de las mismas, dividiendo la suma total en los periodos de tiempo mensual establecidos como plazo para la terminación del contrato.

Ahora bien, no existe claridad respecto del elemento más relevante de la relación laboral la subordinación ante las respuestas de los testimonios recibidos, no permiten dilucidar con certeza, que la accionante tuviera un jefe inmediato que le impartiera órdenes y se le exigiera el cumplimiento de horario, para el desarrollo de sus actividades.

( ) Ahora bien, analizadas las copias simples de los contratos de prestación de servicios allegados al proceso se tiene que las funciones, labores, obligaciones y/o actividades para el cumplimiento del objeto de los mismos: i) Gerenciar las actividades del centro de servicios, ii) planear, organizar, ejecutar y controlar las actividades, iii) presentar sugerencias a las áreas misionales, iv) gestionar recursos técnicos y financieros, v) revisar los resultados de las estrategias y retroalimentar mensualmente a las gerencias de las demás áreas involucradas, vi) liderar y convocar la implementación de los comités de acompañamiento regionales y demás mesas sectoriales, vii) liderar el comité disciplinario para casos especiales, viii) establecer relaciones con otras entidades para el apoyo delas estrategias, ix) velar por el cumplimiento de los valores, políticas, protocolos directrices de la ACR x) elaborar informes de seguimiento del cumplimiento de las actividades del centro de servicios y xi) representar a la ACR en los comités locales de desarme, desmovilización y reintegración, corresponden a las denominadas de dirección y confianza del contratante, para ser desarrolladas por personal con estudios RADICACIÓN: 73001-33-33-751-2015-00218-02 (0442-2020) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: MARTHA LUCÍA ARTEAGA QUIROGA DEMANDADO(S): PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA - DAPRE, AGENCIA COLOMBIANA PARA LA REINTEGRACIÓN SOCIAL y ECONÓMICA DE PERSONAS Y GRUPOS ALZADOS EN ARMAS y otro. 12 especializados, propias de los contratos de prestación de servicios en la Ley 80 de 1993 Artículo 32 numeral 3, 10, Respecto de lo establecido en el artículo mencionado, es imprescindible señalar que el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República fue creado mediante Ley 3a. de 1898 con el objeto de asistir al Presidente de la República en su calidad de Jefe de Gobierno, Jefe de Estado y Suprema Autoridad Administrativa, en el ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales y prestar el apoyo administrativo necesario para la consecución de dicho fin.

En lo que tiene que ver con la Agencia para la Reintegración fue creada en el 2011 y se implementó la planta de personal a partir de marzo del 2012 con el nombramiento de profesionales especializados grados 21 y 23 inicialmente en provisionalidad en la planta global y luego de libre nombramiento y remoción, en los cuales se vinculó a la aquí demandante como está demostrado en el proceso.

De lo anterior se desprende que la entidad para la época de suscripción y ejecución de los contratos de prestación de servicios con la accionante no contaba con personal de planta especializado y capacitado, para llevar a buen término los programas de reinserción de personas y grupos alzados en armas siendo necesario la suscripción de contratos de prestación de servicios profesionales al amparo la normatividad de la ley 80 de 1993, sin que los mismos generaran una relación laboral con los contratistas.

Aunado a lo anterior, fluye con nitidez que, en razón a las labores de liderar, gerencia y y/o coordinación de centros de servicios desarrollada durante la relación contractual por la señora Arteaga Quiroga no se encontraba sujeta a una jornada de trabajo, ni a órdenes. por parte de superiores jerárquicos, ni era sujeto de acciones disciplinables y recibía lineamientos para el desarrollo de las funciones, lo que permite sostener que se trató de un vínculo con autonomía técnica y operativa de la contratista.

( ) Así las cosas, se encuentran configuradas tanto la autonomía e independencia en la prestación del servicio, como la temporalidad propia de un verdadero contrato de prestación de servicios, sin que se generará una relación de subordinación, toda vez que como lo ha expresado la jurisprudencia del Consejo de Estado, el hecho de recibir instrucciones sobre la forma de prestar el servicio, cumplir determinados espacios para la prestación del mismo, rendir informes sobre la ejecución del servicio contratado, no constituyen elementos de una relación laboral, se enmarcan en una relación de coordinación que debe existir entre los contratistas vinculados mediante el contrato de prestación de servicios y la administración para la correcta ejecución de los recursos públicos en aras de prestar un mejor servicio, en consecuencia se declarará la inexistencia de una relación laboral entre la señora Martha Lucia Arteaga Quiroga y el patrimonio autónomo CERLALC, el Departamento administrativo de la presidencia de la Republica y la Agencia colombiana para la reintegración de personas y grupos alzados en armas ACR, hoy (Agencia para la reincorporación y normalización ARN)”.

Aduce que, tal situación se refleja en la petición DPG 14-000 1518, en donde se solicitó que las entidades accionadas declararan la existencia de una relación laboral con la demandante y en consecuencia, ordenara el pago de diferencias salariales, prestaciones sociales y aportes a la seguridad social, decisiones que generaron inconformismo por parte de la demandante, quien en su momento consideró que no se había dado respuesta debida y razonada a lo solicitado, generando como consecuencia una no respuesta a lo que había solicitado ocasionando lo que en derecho alude a la aplicación del silencio administrativo negativo y así a la existencia de un acto ficto o presunto.

En ese sentido, considera que, desde un inicio las peticiones presentadas por la señora Martha Lucia Arteaga Quiroga no fueron resueltas en sentido lato, dando aplicación al silencio administrativo negativo y en consecuencia al acto administrativo presunto o ficto, situación que hizo necesario iniciar acciones por el medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, para así poder solicitar y que le fuera respondido en debida forma lo pretendido.

En segundo lugar, se refirió a la provisionalidad de la accionante, precisando que, aunque la supresión del cargo que ostentaba la señora Arteaga Quiroga mediante la Resolución N° 0063 del 5 de marzo de 2012 se efectuó como consecuencia de lo ordenado en el Decreto 2413 del 27 de noviembre de 2012, los mismos hechos merecían un análisis más profundo y garantista, dado su devenir contractual.

Explicó que, la accionante suscribió contrato N° 1548 del 2008 bajo la modalidad de prestación de servicios con el patrimonio autónomo CERLALC administrado por Fiduagraria, por el periodo comprendido del 4 de agosto de 2008 hasta el 28 de febrero de 2009. Así mismo, la señora Arteaga suscribió contratos de prestación de servicios N° 671 de 2009, 1493 de 2009, 619 de 2010 y 378 de 2011 con el Departamento de la Presidencia de la República DAPRE-Alta Consejería para la Reintegración Social y Económica de personas y grupos alzados en armas por el periodo comprendido del 2 de marzo de 2009 al 31 de diciembre de 2011, Mismos que fueron subrogados por la ACR mediante el decreto N° 4138 del 3 de noviembre de 2011.

Y suscribió contrato de prestación de servicios N° 106 con la ACR por el periodo comprendido del 20 de enero de 2012 hasta el 30 de marzo de 2012, mismo que se terminó anticipadamente el 19 de marzo de 2012, debido a que mediante la Resolución 0063 de 5 de marzo de 2012, la ACR nombra en RADICACIÓN: 73001-33-33-751-2015-00218-02 (0442-2020) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: MARTHA LUCÍA ARTEAGA QUIROGA DEMANDADO(S): PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA - DAPRE, AGENCIA COLOMBIANA PARA LA REINTEGRACIÓN SOCIAL y ECONÓMICA DE PERSONAS Y GRUPOS ALZADOS EN ARMAS y otro. 14 el cargo de provisionalidad a la señora Arteaga Quiroga como profesional especializado 2028 grado 21 planta global, a partir del 20 de marzo de 2012.

Sin embargo, mencionó que, mediante el Artículo 1 de Decreto 2413 del 27 de noviembre de 2012, el Gobierno Nacional suprimió 23 cargos de la planta global de la ACR, dentro de esos en el que se desempeñaba la señora Martha Lucia Arteaga Quiroga. En tal sentido, arguyó que, la relación entre la señora Martha Lucia Arteaga Quiroga y las diferentes entidades para la cual prestó sus servicios se prolongó en el tiempo, aun cuando la misma relación se efectuó mediante diferentes contratos de prestación de servicios, generando así una relación que merecía el reconocimiento de todas las garantías laborales a favor de la accionante, tales como seguridad social, con más razón en el sentido que desde el inicio de la prestación de sus servicios la accionante tenía funciones similares o iguales en los diferentes contratos suscritos con dichas entidades.

Agregó que, los diferentes contratos suscritos por la señora Arteaga Quiroga y las diferentes entidades demuestran que existe una línea de continuidad en el tiempo durante un periodo relativamente largo (más de 4 años), pasando de una entidad a otra, todas bajo el resorte directo de la Presidencia, mediante el cual se pretendía articular el proyecto de la Paz para el País. Esgrimió que, en principio no se está en presencia de funciones meramente técnicas o irrelevantes, sino funciones misionales como Estado, que de entrada despejan la duda de la subordinación. Claro que siempre existe una subordinación laboral, no puede entenderse de otra manera el desempeño de funciones tan relevantes y estratégicas para el Estado.

De no ser así se podría concluir entonces la enorme irresponsabilidad con que el Gobierno maneja funciones tan sensibles y fundamentales para la existencia misma de la democracia y la sociedad. En tercer lugar, se refirió a la existencia de una relación laboral, precisando que, en el sub judice se encuentra acreditada la prestación personal del servicio por parte de la señora Martha Lucia Arteaga Quiroga en las diferentes entidades que le contrataron.

También, indicó que se cumple con el requisito de subordinación, debido a que su mandante en todo momento recibió directriz sobre la labor que debía desempeñar e igualmente, para el cumplimiento óptimo de su cargo debía trabajar en un horario establecido, así la modalidad contractual a la cual fue sujeta se entendiera de otra manera. Por lo que, a su juicio, se deben tener en cuenta las pruebas testimoniales y los mismos contratos, en donde se dispuso que efectivamente los contratos de prestación de servicios no estaban sujetos a que se tuviera que cumplir un horario específico, sin embargo, que para la efectiva prestación del servicio la realidad obedecía a que la señora Martha Lucia Arteaga Quiroga tuviera que cumplir con un horario de oficina.

De así considerarse se estaría castigando recurrir a los canales legítimos y democráticos para reclamar los derechos laborales que se violan por parte de los funcionarios directivos de estas entidades. Por lo tanto, no se puede estipular que este tipo de pruebas, haciendo referencia al testimonio acaecido por la señora Lopera altera la objetividad del juzgador al momento de su valoración. En su criterio, el testimonio de la señora Gloria Nelcy Lopera Herrera confirma la existencia de una relación laboral, por lo que lo más razonable es tenerlo en cuenta al momento de hacer la valoración probatoria en su conjunto.

De otra parte, manifestó que, no está de acuerdo con el A Quo, cuando manifiesta que es claro que la relación contractual no se encontraba sujeta a una jornada de trabajo, ni a ordenes por parte de superiores jerárquicos, ni era sujeto de acciones disciplinarias y recibía lineamientos para el desarrollo de sus funciones, en donde sostiene además que solo se trató de un vínculo con autonomía técnica y administrativa.

Lo anterior, al considerar que se desconoce la continuidad en el tiempo que la accionante estuvo prestando sus servicios bajo susodicha modalidad contractual, valorando precariamente el material probatorio, cuando los hechos daban por supuesto la creación de un contrato realidad. En consideración, solicitó se revoque la sentencia de primera instancia y en consecuencia, se acceda a las pretensiones de la demanda (Fls. 72 a 78 del Cuaderno Principal Tomo IV del Expediente Digital).

TRAMITE EN SEGUNDA INSTANCIA Mediante auto del 09 de octubre de 2020, se admitió el recurso de apelación instaurado por la parte demandante contra la sentencia del 01 de junio de 2020, proferida por el Juzgado Décimo Administrativo oral del Circuito de Ibagué (Documento No. 004 Admite Recurso de Apelación de la Carpeta Tribunal del Expediente Digital).

En providencia del 28 de junio de 2021, se corrió traslado a las partes para alegar y al Ministerio Público, para que presentara concepto, por el término de (10) días (Documento No. 010 Auto Ordena Correr Traslado para Alegar de la Carpeta Tribunal del Expediente Digital). ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Departamento Administrativo de la Presidencia de la República (Documento No. 013 Presidencia Presenta alegatos de la Carpeta Tribunal del Expediente Digital) Dentro del término otorgado, se pronunció la apoderada judicial de la entidad, manifestando que, comparte totalmente los argumentos de hecho y RADICACIÓN: 73001-33-33-751-2015-00218-02 (0442-2020) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: MARTHA LUCÍA ARTEAGA QUIROGA DEMANDADO(S): PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA - DAPRE, AGENCIA COLOMBIANA PARA LA REINTEGRACIÓN SOCIAL y ECONÓMICA DE PERSONAS Y GRUPOS ALZADOS EN ARMAS y otro. 16 de derecho que llevaron al juez de primera instancia a negar las pretensiones de la demanda y que, en ese sentido, solicita la confirmación de la sentencia apelada, al ser claro que los medios de prueba incorporados al matiz del marco legal que gobierna la función pública, no permiten concluir que entre ella y las demandadas, se configuró una relación laboral que subyació a todos y cada uno de los contratos de prestación de servicios que pacto, en su orden, con Fiduagraria como vocera del CERLAC, con la Presidencia de la República a través de la entonces alta consejería para la reintegración social y económica de personas y grupos alzados en armas, y finalmente, con la entonces Agencia Colombiana para la Reintegración Social y Económica de Personas y Grupos Alzados en Armas –ACR-, que hoy corresponde a la Agencia para la Reincorporación y Normalización –ARN-.

Agregó que, el recurso de apelación se limitó a relacionar los aspectos en los que no estaba de acuerdo, sin aportar elemento de juicio alguno que confirme su posición al punto que ni siquiera se ocupó de desvirtuar las acertadas conclusiones plasmadas en la sentencia recurrida, situación que en su criterio darían lugar a que se declarase desierto.

Esgrimió, que contrario a las pretensiones de la demanda, lo que se acreditó en autos, conforme al acervo probatorio allegado y en particular con la versión ofrecida por algunos testigos (a excepción de la señora Gloria Nelcy Lopera, que además de no haber tenido conocimiento directo y personal de esos hechos, su testimonio fue tachado por parcializado, y de las señoras Eliana Paola Castilla y Alba Sánchez que conocieron a la actora cuando ya estaba vinculada a la planta de personal de la entonces ACR, en el año 2012), fue que la actora, en vigencia del plazo fijado en esos contratos, efectivamente prestó sus servicios de manera personal, pero en el marco del objeto y obligaciones fijados en cada uno de ellos, con autonomía técnica y bajo los parámetros previstos en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993.

Tal circunstancia la deriva del texto de dichos contratos, de los informes de actividades que llegó a presentar, con visto bueno de su supervisor para el pago de la contraprestación económica fijada en esos contratos, entre otros documentos, no bajo la continuada subordinación y dependencia de la Presidencia de la República y/o de alguna de las otras entidades demandadas.

Así las cosas, estimó que, la presunción de legalidad de la que estarían revestidos los oficios y resolución a través de los cuales cada una de las demandadas se pronunció sobre su reclamación administrativa, censurados por la parte actora, no fue desvirtuada ni están afectados por alguna de las causales de nulidad aducidas en la demanda.

Puntualizó que, Así, Fiduagraria, además de advertir sobre la suscripción y liquidación del contrato de fiducia mercantil N° 048 de 2007, con el CERLAC (ente de carácter internacional) y que fungió como vocera y administradora de ese P.A., para cumplir el objeto del fideicomiso, advirtió que el contrato de prestación de servicios que pactó con la actora, en el año 2008, fue en desarrollo y ejecución del referido contrato de fiducia y siguiendo, expresamente, las instrucciones del fideicomitente, que la contratista aceptó y ejecutó, con plena autonomía técnica, administrativa y profesional.

Finalmente, sostuvo que, de accederse a las pretensiones se tenga en cuenta la excepción de prescripción formulada en el escrito de contestación de la demanda en relación con algunos derechos prestacionales, al haberse presentado la reclamación administrativa cuando ya se había superado el plazo de 3 años posteriores a la liquidación de cada contrato y/o del signado bajo el N° 619 de 2011, afirmación que se apoya en prolija jurisprudencia. Sociedad Fiduciaria De Desarrollo Agropecuario – Fiduagraria (Documento No. 014 Alegatos de Conclusión de la Carpeta Tribunal del Expediente Digital) La entidad accionada por conducto de apoderada judicial, allegó los alegatos de conclusión, reiterando los argumentos de la contestación de la demanda, en especial, la falta de legitimación en la causa por pasiva al no ostentar la calidad de sucesor, cesionario o subrogatorio de las obligaciones del Extinto Patrimonio Autónomo CERLALC, cerrándose cualquier posibilidad jurídica a la existencia de un vínculo legal o contractual entre las partes, por lo cual esta Sociedad Fiduciaria es ajena a todas luces de las circunstancias del presente debate judicial, no siendo procedente la vinculación en calidad de demandada de FIDUAGRARIA S.A. De igual forma, hizo alusión a las excepciones de inepta demanda, inexistencia del acto administrativo demandado, prohibición legal en el sentido de que un fiduciario responda con recursos propios por las obligaciones a cargo de los fideicomisos que administra y/o de los fideicomitentes respectivos, solicitando se declare su prosperidad o en su defecto, se mantenga la negativa de las pretensiones como lo consideró el A Quo.

Agencia para la Reincorporación y la Normalización (en adelante ARN), antes Agencia Colombiana para la Reintegración (ACR) (Documento No. 015 ARN presenta Alegatos de conclusión de la Carpeta Tribunal del Expediente Digital) La apoderada judicial de la entidad allegó los alegatos de conclusión, indicando en primer lugar, que en el sub judice no se configura silencio administrativo negativo, dado que la hoy ARN dio respuesta de fondo a las peticiones presentadas por la parte demandante incluso resueltos los recursos interpuestos contra las mismas.

En segundo lugar, señaló que, hay una inexistencia de contrato realidad, pues el primer contrato de prestación de servicios profesionales suscrito por la entonces Agencia Colombiana para la Reintegración de Personas y Grupos Alzados en Armas (ACR), hoy Agencia para la Reincorporación y la Normalización (ARN) con la demandante se efectuó para el año 2012, bajo el contrato No. 106 por la suma de $11.400.000, que estuvo vigente entre el 23 de enero de 2012 y el 19 de marzo de 2012, el cual se terminó de mutuo acuerdo.

Agregó que, de la lectura del Decreto 4138 de 2011 aportado con la contestación de la demanda, a la ACR hoy ARN no le fueron subrogadas las RADICACIÓN: 73001-33-33-751-2015-00218-02 (0442-2020) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: MARTHA LUCÍA ARTEAGA QUIROGA DEMANDADO(S): PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA - DAPRE, AGENCIA COLOMBIANA PARA LA REINTEGRACIÓN SOCIAL y ECONÓMICA DE PERSONAS Y GRUPOS ALZADOS EN ARMAS y otro. 18 responsabilidades que surgieran por reclamaciones judiciales que se derivaran de los contratos que hasta dicho momento venía celebrando Fiduagraria o, incluso, la Presidencia de la República a través de la Alta Consejería Presidencial para la Reintegración Social y Económica de Personas y Grupos Alzados en Armas (creada por el mediante el Decreto 3043 de 7 de septiembre de 2006 4 y Decreto 3445 del 17 de septiembre de 2010).

Adicionalmente, manifestó que, en el sub judice la parte actora incumplió con la carga de probar los elementos que integran el contrato realidad, resaltando que, de las pruebas testimoniales practicadas dentro del proceso no permitieron determinar con certeza si la accionante tuvo o no un jefe inmediato que le impartiera órdenes y le exigiera el cumplimiento de horario para el desarrollo de sus actividades, condición necesaria para salir avante con las pretensiones de la demanda.

Finalmente, en relación a la supresión del empleo que desempeñaba la demandante en provisionalidad, explicó que, el Presidente de la República como suprema autoridad administrativa y de acuerdo con las facultades dadas por la Constitución tiene la competencia para modificar la estructura de los Ministerios, Departamentos Administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley, con plenas facultades para fusionar, suprimir o crear dependencias internas en las Entidades de la Rama Ejecutiva, incluyendo la facultad de aprobar la nueva planta de personal.

De acuerdo a lo anterior, la supresión del empleo PROFESIONAL ESPECIALIZADO, código 2028, grado 23, se realizó en ejercicio de la facultad del Presidente de la República como suprema autoridad administrativa en virtud de la cual se expidió el Decreto 2413 de 2012, mediante los cuales se modificó la estructura y planta de personal de la entonces ACR hoy ARN, fundado en el estudio técnico que contó con el concepto favorable del Departamento Administrativo de la Función Pública (DAFP) y la viabilidad presupuestal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

En tal sentido, indicó que la supresión del cargo que ostentaba la accionante en provisionalidad se hizo por autoridad competente y en estricto cumplimiento del procedimiento previsto para eso; razón por la cual, solicitó se mantenga la decisión del A Quo. Alegatos Apoderado Parte Demandante (Documento No. 016 Parte Demandante Presenta Alegatos de la Carpeta Tribunal del Expediente Digital) El apoderado judicial de la parte demandante reiteró los argumentos de la demanda y del recurso de apelación, resaltando que, el A Quo desconoce la continuidad en el tiempo que la accionante estuvo prestando sus servicios bajo susodicha modalidad contractual, valorando precariamente el material probatorio, cuando los hechos daban por supuesto la creación de un contrato realidad, y, en consecuencia, la configuración de los elementos que datan la relación laboral.

Relación laboral de la que deviene el reconocimiento del pago de aportes a seguridad social, prestaciones sociales RADICACIÓN: 73001-33-33-751-2015-00218-02 (0442-2020) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: MARTHA LUCÍA ARTEAGA QUIROGA DEMANDADO(S): PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA - DAPRE, AGENCIA COLOMBIANA PARA LA REINTEGRACIÓN SOCIAL y ECONÓMICA DE PERSONAS Y GRUPOS ALZADOS EN ARMAS y otro. 19 y demás derechos laborales adquiridos por parte de la señora Martha Arteaga.

Bajo estas circunstancias, solicitó se revoque la sentencia de primera instancia y se acceda a la totalidad de las pretensiones. CONSIDERACIONES PARTE PROCESAL - COMPETENCIA Es competente el Tribunal de lo Contencioso Administrativo para resolver la presente controversia, tal como lo señala el art. 153 de la Ley 1437 de 2011. PROBLEMA JURÍDICO En el presente caso bajo estudio, se contrae a establecer en primer lugar, si en el sub judice se configura la existencia de un acto ficto presunto, al operar silencio administrativo negativo por la falta de contestación de la petición elevada por la parte accionante el 14 de febrero de 2014, bajo el radicado número DGP 14-000 1518, a través de la cual solicitó a las entidades accionadas la existencia de un contrato realidad y el pago de prestaciones sociales y de aportes a la seguridad social; o si por el contrario, se encuentra configurada la inexistencia de una acto ficto, al haberse atendido la referida petición. Aclarado lo anterior, en segundo lugar, se analizará si es procedente o no estudiar dentro del presente medio de control lo referente a la supresión del cargo de Profesional Especializado 2028 grado 21, ordenado en la Resolución No. 0063 del 05 de marzo de 2012, con base en el Decreto 2413 del 27 de noviembre de 2012, expedido por el Gobierno Nacional; que ejerció la demandante en provisionalidad en la Agencia Colombiana para la Reintegración Social y Económica de Personas y Grupos Alzados en Arma – ACR hoy Agencia para la Reincorporación y la Normalización - ARN En tercer lugar, se examinará si a la parte demandante le asiste derecho al reconocimiento y pago de las prestaciones sociales y emolumentos salariales reclamados, al presuntamente configurarse los elementos constitutivos de un contrato laboral (contrato realidad), durante los diferentes periodos que laboró para las entidades accionadas, o si por el contrario, no le asiste el derecho deprecado, tal y como lo consideró el A Quo.

MARCO NORMATIVO Y JURISPRUDENCIAL La Corte Constitucional, en sentencia C- 154 de 1.997, con ponencia del Dr. HERNANDO HERRERA VERGARA, estableció las diferencias entre el contrato de carácter laboral y aquel de prestación de servicios, así: “b. La autonomía e independencia del contratista desde el punto de vista técnico y científico, constituye el elemento esencial de este contrato.

Esto significa que el contratista dispone de un amplio margen de discrecionalidad en cuanto concierne a la ejecución del objeto contractual dentro del plazo fijado y a la realización de la labor, según las estipulaciones acordadas. RADICACIÓN: 73001-33-33-751-2015-00218-02 (0442-2020) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: MARTHA LUCÍA ARTEAGA QUIROGA DEMANDADO(S): PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA - DAPRE, AGENCIA COLOMBIANA PARA LA REINTEGRACIÓN SOCIAL y ECONÓMICA DE PERSONAS Y GRUPOS ALZADOS EN ARMAS y otro. 20 Es evidente que por regla general la función pública se presta por parte del personal perteneciente a la entidad oficial correspondiente y sólo, excepcionalmente, en los casos previstos, cuando las actividades de la administración no puedan realizarse con personal de planta o requieran de conocimientos especializados, aquellas podrán ser ejercidas a través de la modalidad del contrato de prestación de servicios.” (Se destaca) Lo anterior significa, que el contrato de prestación de servicios puede ser desvirtuado cuando se demuestra la subordinación o dependencia respecto del empleador, evento en el cual surgirá el derecho al pago de prestaciones sociales en favor del contratista, en aplicación del principio de prevalencia de la realidad sobre las formas en las relaciones de trabajo, artículo 53 de la Constitución Política.

La relación de trabajo se encuentra constituida por tres elementos, a saber: • La subordinación, • La prestación personal del servicio y, • La remuneración por el trabajo cumplido. Es pertinente destacar que el reconocimiento de un servicio laboral a favor del estado, no implica conferir la condición de empleado público, pues, según lo ha señalado nuestro órgano de cierre, dicha calidad no se confiere por el sólo hecho de trabajar para el Estado: “Como ya lo ha expresado la Corporación, para acceder a un cargo público se deben cumplir todos y cada uno de los requisitos señalados en la Constitución y en la Ley.

La circunstancia de trabajar para el Estado, no confiere la condición de empleado público.”.1 (Se destaca) Al respecto, la Sala Plena del Consejo de Estado, en decisión adoptada el 18 de noviembre de 2003, Radicación IJ-0039, Consejero Ponente NICOLÁS PÁJARO PEÑARANDA, Actora: María Zulay Ramírez Orozco, manifestó: “Es inaceptable, además, porque si bien es cierto que la actividad del contratista puede ser igual a la de empleados de planta, no es menos evidente que ello puede deberse a que este personal no alcance para colmar la aspiración del servicio público; situación que hace imperiosa la contratación de personas ajenas a la entidad.” Es pues, que son las necesidades de la administración las que imponen la celebración de contratos de prestación de servicios con personas naturales cuando se presente una de dos razones: a.) que la actividad no pueda llevarse a cabo con personal de planta; b.) que requiera de conocimientos especializados la labor, de conformidad con lo preceptuado en el Art. 32 de la ley 80 de 1993.

Además, porque si bien la actividad del contratista puede ser igual a la de empleados de planta, no es menos evidente que ello puede deberse a que este personal no alcance para colmar la aspiración del servicio público; situación que hace imperiosa la contratación de personas ajenas a la entidad y que conlleva a que deban someterse a las pautas de ésta y a la forma como en ella se encuentran 1 Sentencia del 25 de enero de 2001, expediente No. 1654-2000, Magistrado ponente Nicolás Pájaro Peñaranda RADICACIÓN: 73001-33-33-751-2015-00218-02 (0442-2020) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: MARTHA LUCÍA ARTEAGA QUIROGA DEMANDADO(S): PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA - DAPRE, AGENCIA COLOMBIANA PARA LA REINTEGRACIÓN SOCIAL y ECONÓMICA DE PERSONAS Y GRUPOS ALZADOS EN ARMAS y otro. 21 coordinadas las distintas actividades.

Sin que por ello deba predicarse, que, en todos los casos, lo que se presenta es un contrato realidad. Bajo este entendido, en el fallo que se viene refiriendo, el Consejo de Estado ha precisado que, por tal razón, resulta obvio que las actividades a desarrollar en el ejercicio de la labor contratada, se encuentre coordinada según las pautas de la entidad contratante, así: “Y si ello es así, resulta obvio que deben someterse a las pautas de ésta y a la forma como en ella se encuentran coordinadas las distintas actividades.

Sería absurdo que contratistas encargados del aseo, que deben requerirse con urgencia durante la jornada ordinaria de trabajo de los empleados, laboren como ruedas sueltas y a horas en que no se les necesita. Y lo propio puede afirmarse respecto del servicio de cafetería, cuya prestación no puede adelantarse sino cuando se encuentra presente el personal de planta.

En vez de una subordinación lo que surge es una actividad coordinada con el quehacer diario de la entidad, basada en las cláusulas contractuales.” (Se destaca) Por otro lado, específicamente, el tema de la subordinación en el contrato de prestación de servicios ha generado importantes debates judiciales. Al respecto, la Corte Constitucional en sentencia C-154 de 1997, con ponencia del Dr. HERNANDO HERRERA VERGARA, al analizar la diferencia entre tal contrato y el de carácter laboral, definió: “Como es bien sabido, el contrato de trabajo tiene elementos diferentes al de prestación de servicios independientes.

En efecto, para que aquél se configure se requiere la existencia de la prestación personal del servicio, la continuada subordinación laboral y la remuneración como contraprestación del mismo. En cambio, en el contrato de prestación de servicios, la actividad independiente desarrollada, puede provenir de una persona jurídica con la que no existe el elemento de la subordinación laboral o dependencia consistente en la potestad de impartir órdenes en la ejecución de la labor contratada.

Del análisis comparativo de las dos modalidades contractuales-contrato de prestación de servicios y contrato de trabajo- se obtiene que sus elementos son bien diferentes, de manera que cada uno de ellos reviste singularidades propias y disímiles, que se hacen inconfundibles tanto para los fines perseguidos como por la naturaleza y objeto de los mismos.

En síntesis, el elemento de subordinación o dependencia es el que determina la diferencia del contrato laboral frente al de prestación de servicios, ya que en el plano legal debe entenderse que quien celebra un contrato de esta naturaleza, como el previsto en la norma acusada, no puede tener frente a la administración sino la calidad de contratista independiente sin derecho a prestaciones sociales; a contrario sensu, en caso de que se acredite la existencia de un trabajo subordinado o dependiente consistente en la actitud por parte de la administración contratante de impartir órdenes a quien presta el servicio con respecto a la ejecución de la labor contratada, así como la fijación de horario de trabajo para la prestación del servicio, se tipifica el contrato de trabajo con derecho al pago de prestaciones sociales, así se le haya dado la denominación de un contrato de prestación de servicios independiente.” (Destaca la Sala) RADICACIÓN: 73001-33-33-751-2015-00218-02 (0442-2020) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: MARTHA LUCÍA ARTEAGA QUIROGA DEMANDADO(S): PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA - DAPRE, AGENCIA COLOMBIANA PARA LA REINTEGRACIÓN SOCIAL y ECONÓMICA DE PERSONAS Y GRUPOS ALZADOS EN ARMAS y otro. 22 Lo anterior significa que el contrato de prestación de servicios puede ser desvirtuado cuando se demuestran los tres elementos que caracterizan una relación laboral, pero de manera fundamental cuando se comprueba la subordinación o dependencia respecto del empleador, evento en el cual surge el derecho al pago de prestaciones sociales a favor del contratista en aplicación inicialmente del principio de prevalencia de la realidad sobre las formas en las relaciones laborales consagrado en el artículo 53 de la Carta Política, independientemente de la denominación jurídica que se le haya dado a dicha relación. En este mismo sentido, nuestro órgano de cierre en fallos como el del 23 de junio de 2005 proferido dentro del expediente No. 0245 por el Dr. JESÚS MARÍA LEMOS BUSTAMANTE, ha reiterado la necesidad que se acrediten fehacientemente los tres elementos propios de una relación de trabajo, pero en especial que se demuestre que la labor se prestó en forma subordinada y dependiente respecto del empleador, razonando de la siguiente manera: “De acuerdo con lo anterior, en un plano teórico y general, cuando existe un contrato de prestación de servicios entre una persona y una entidad pública y se demuestra la existencia de los tres elementos propios de toda relación de trabajo, esto es, subordinación, prestación personal y remuneración, surge el derecho a que sea reconocida una relación de trabajo que, en consecuencia, confiere al trabajador las prerrogativas de orden prestacional.

( ) De acuerdo con las pruebas que obran en el proceso, la demandante estuvo vinculada mediante contrato de prestación de servicios u órdenes de servicios durante los períodos que se encuentran señalados en el acápite de hechos probados. La Sala reconocerá la existencia de una relación laboral por la existencia de una relación de subordinación entre la entidad contratante y la contratista, según se desprende de las cláusulas que a continuación se transcriben, además del ejercicio por parte de ésta de labores propias de un funcionario público:(…) Las estipulaciones anteriores permiten concluir que cuando la demandante desarrolla su actividad bajo la figura de contratos u órdenes de prestación de servicios lo hizo para cumplir una relación de tipo laboral, pues el cumplimiento de labores encomendadas se llevó a efecto en desarrollo de instrucciones impartidas por sus superiores y debía reportar a estos el desarrollo de la actividad, (…).” (Resalta la Sala).

Lo anterior traduce, que el contrato de prestación de servicios puede ser desvirtuado cuando se demuestran los tres elementos que caracterizan una relación laboral, pero de manera fundamental cuando se comprueba la subordinación o dependencia respecto del empleador, evento en el cual surge el derecho al pago de prestaciones sociales a favor del contratista en aplicación inicialmente del principio de prevalencia de la realidad sobre las formas en las relaciones laborales consagrado en el artículo 53 de la Carta Política, independiente de la denominación jurídica que se les haya dado a dicha relación. Lo anterior, ha sido el lineamento que nuestro órgano de cierre ha venido manejando es así como en sentencia del 08 de mayo de 2014, proferida dentro del expediente Nro. 25000-23-25-000-2008-00919- RADICACIÓN: 73001-33-33-751-2015-00218-02 (0442-2020) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: MARTHA LUCÍA ARTEAGA QUIROGA DEMANDADO(S): PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA - DAPRE, AGENCIA COLOMBIANA PARA LA REINTEGRACIÓN SOCIAL y ECONÓMICA DE PERSONAS Y GRUPOS ALZADOS EN ARMAS y otro. 23 01(0480-12), C.P. Dr. Gerardo Arenas Monsalve, quien al tratar nuevamente sobre el elemento subordinación al tratar de acreditar una relación laboral, expuso: “En sentencia de 18 de noviembre de 20031, la Sala Plena del Consejo de Estado abordó el tema de los contratos de prestación de servicios y en aquella oportunidad negó las pretensiones de la demanda porque se acreditó en el plenario que en la ejecución de las órdenes suscritas por la parte actora se encontraba presente el elemento “coordinación”.

No obstante, esta pauta jurisprudencial no resulta aplicable en los eventos en los cuales se acuda al elemento “subordinación” aspecto trascendente que como se anotó requiere ser acreditado fehacientemente, en la tarea de desentrañar la relación laboral, en virtud del principio de primacía de la realidad sobre las formalidades. Para efectos de demostrar la relación laboral entre las partes, se requiere que el actor pruebe los elementos esenciales de la misma, esto es, que su actividad en la entidad haya sido personal y que por dicha labor haya recibido una remuneración o pago y, además, debe probar que en la relación con el empleador exista subordinación o dependencia, situación entendida como aquella facultad para exigir al servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo e imponerle reglamentos, la cual debe mantenerse por todo el tiempo de duración del vínculo.

Además de las exigencias legales citadas, le corresponde a la parte actora demostrar la permanencia, es decir que la labor sea inherente a la entidad y la equidad o similitud, que es el parámetro de comparación con los demás empleados de planta, requisitos necesarios establecidos por la jurisprudencia,2 para desentrañar de la apariencia del contrato de prestación de servicios una verdadera relación laboral.

Todo ello con el propósito de realizar efectivamente el principio constitucional de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de la relación laboral. Adicional a lo anterior, y sin perjuicio de que pueda declararse la existencia de la relación laboral y puedan reconocerse derechos económicos laborales a quien fue vinculado bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios que ocultó una verdadera relación laboral, por este sólo hecho de estar vinculado no se le puede otorgar la calidad de empleado público, dado que para ello es necesario que se den los presupuestos de nombramiento o elección y su correspondiente posesión como lo ha reiterado esta Corporación en diferentes fallos (…)” Así las cosas, y acuerdo con lo anteriormente expuesto se deduce que para acreditar la existencia de una relación laboral, es necesario probar los tres elementos inicialmente referidos, pero especialmente, que el supuesto contratista desempeñó una función pública en las mismas condiciones de subordinación y dependencia que sujetarían a cualquier otro servidor público, constatando de esta manera, que las actividades realizadas no 1 Consejo de Estado, Sala Plena, radicación IJ 0039-01, M.P.: Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda, Demandante: María Zulay Ramírez Orozco. 2 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, sentencia de fecha 29 de septiembre de 2005, radicación Nro. 68001-23-15-000-1998-01445-01, referencia Nro. 02990-05, actor: Mónica María Herrera Vega, demandado: Municipio de Floridablanca, C.P.: Dr. Tarsicio Cáceres Toro.

En ese orden de ideas, tenemos que la prosperidad de las pretensiones con el fin de demostrar la verdadera existencia de una relación laboral, depende exclusivamente de la actividad probatoria desplegada por la parte demandante tendiente a desvirtuar la naturaleza contractual de la relación suscrita, y ello es posible cuando se acredita con suficiencia los elementos ya reseñados, en especial el que corresponde a la subordinación, en tanto que el mismo teje un delgada línea que diferencia las relaciones contractuales en que se enmarca el contrato de prestación de servicios de una relación laboral.

DE LA SENTENCIA DE UNIFICACIÓN EN MATERIA DE CONTRATO REALIDAD La Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado, profirió sentencia de unificación de fecha 09 de septiembre de 2021, dentro del expediente con Radicado No. 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016), donde unificó su jurisprudencia en torno al tema del contrato, recordando los elementos que se deben probar para configurarse, y además de ello, estableció 3 reglas, una que define el término del concepto “término estrictamente indispensable”, el cual gira en torno a demostrar la necesidad del servicio para contratar mediante prestación de servicios, de forma temporal y no permanente, para lo cual indicó: “En este sentido, para poder determinar si los contratos de prestación de servicios celebrados con un mismo contratista, de manera continuada o sucesiva, guardan entre sí rasgos inequívocos de identidad, similitud o equivalencia, que permitan concluir que todos ellos forman parte de una misma cadena o tracto negocial de carácter continuado y permanente, que desborda el «término estrictamente indispensable» (…) los demandantes deberán demostrar, con fundamento en los estudios previos y demás documentos precontractuales y contractuales, que el objeto de dichos contratos, las necesidades que se querían satisfacer, las condiciones pactadas al momento de su celebración y las circunstancias que rodearon su ejecución, develan la subyacencia de una verdadera relación laboral encubierta y el consiguiente desconocimiento de sus derechos laborales y prestacionales, por haber fungido, en la práctica, no como simples contratistas, autónomos e independientes, sino como verdaderos servidores en el contexto de una relación laboral de raigambre funcionarial.

Lo anterior, sin perjuicio de otras pruebas que contribuyan a dar certeza sobre la auténtica naturaleza del vínculo laboral subyacente.” Así mismo, nuestro Máximo Órgano de Cierre de lo Contencioso Administrativo, previó la segunda regla en cuanto a la flexibilización que debe tener en cuenta el Juez al momento de determinar si hubo solución de continuidad, previendo un término de 30 días hábiles entre un contrato y otro, señalando: “[C]onviene precisar la noción de solución de continuidad, en el entendido de que «solución» es igual a interrupción. Es decir, que cuando se habla de solución de continuidad se debe entender configurada la interrupción del periodo de prestación de servicios; mientras que la no (sin) solución de RADICACIÓN: 73001-33-33-751-2015-00218-02 (0442-2020) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: MARTHA LUCÍA ARTEAGA QUIROGA DEMANDADO(S): PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA - DAPRE, AGENCIA COLOMBIANA PARA LA REINTEGRACIÓN SOCIAL y ECONÓMICA DE PERSONAS Y GRUPOS ALZADOS EN ARMAS y otro. 25 continuidad equivale a la existencia de una unidad de vínculo contractual, cuando la relación permanece ininterrumpidamente causándose.

Ahora bien, en la actualidad, en la Sección Segunda del Consejo de Estado, en los 26 tribunales y en los juzgados administrativos se emplean diferentes criterios para computar la interrupción de los contratos estatales de prestación de servicio, sin que exista consenso sobre el tiempo que debe transcurrir entre uno y otro para determinar la solución de continuidad o un fundamento normativo claro que la soporte. […] [L]a Sala acogerá un término de treinta (30) días hábiles como límite temporal para que opere la solución de continuidad entre los contratos de prestación de servicios.

Un término que no debe entenderse como «una camisa de fuerza» que impida tener en cuenta un mayor periodo de interrupción, sino como un marco de referencia para la Administración, el contratista y el juez de la controversia, de cara a determinar la no solución de continuidad; en especial para este último, que en cada caso concreto habrá de sopesar los elementos de juicio que obren dentro del plenario, cuando el tiempo entre cada contrato sea más extenso del aquí indicado” (Negrilla y subraya fuera del texto original) Finalmente, prevé una tercera regla de unificación en cuanto a la improcedencia de la devolución de los aportes efectuados en exceso por parte del contratista en seguridad social, donde manifestó “En atención a la naturaleza parafiscal de los recursos de la Seguridad Social (…) tales dineros únicamente pueden ser previstos y empleados para garantizar la prestación de los servicios sanitarios en los dos regímenes (subsidiado y contributivo), sin que quepa destinarlos para otros presupuestos.

Asimismo, estos recursos ostentan la condición de ingresos no gravados fiscalmente, pues su naturaleza parafiscal (establecida en la Ley 100 de 1993, en desarrollo del artículo 48 constitucional) prohíbe su destinación y utilización para fines distintos a los consagrados en ella. Las anteriores razones han conducido a esta Sección a considerar improcedente la devolución de los aportes a salud realizados por el contratista, a pesar de que se haya declarado a su favor la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente.

Como se ha indicado, en función de su naturaleza parafiscal, estos recursos son de obligatorio pago y recaudo para un fin específico y, por tanto, independientemente de que se haya prestado o no el servicio de salud, no constituyen un crédito a favor del interesado, pues su finalidad era garantizar la prestación de los servicios sanitarios para los dos regímenes que integran el sistema, «lo que excluye la posibilidad de titularidad que sobre los mismos pretenda el actor ejercer».

Por consiguiente, dado que corresponde al contratista sufragar dicha contribución, en tanto está obligado por la ley a efectuarla, no es procedente ordenar su devolución, aunque se haya declarado la existencia de una relación laboral encubierta. [ ] En ese orden de ideas, la Sala unifica su jurisprudencia en el sentido de precisar que, frente al hecho consumado de la no afiliación a las contingencias de salud y riesgos laborales por parte de la Administración, es improcedente el reembolso de los aportes que el contratista hubiese realizado de más, por constituir estos aportes obligatorios de naturaleza parafiscal.” La Sala Plena del Consejo de Estado, en su sentencia de unificación resume las reglas, así: RADICACIÓN: 73001-33-33-751-2015-00218-02 (0442-2020) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: MARTHA LUCÍA ARTEAGA QUIROGA DEMANDADO(S): PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA - DAPRE, AGENCIA COLOMBIANA PARA LA REINTEGRACIÓN SOCIAL y ECONÓMICA DE PERSONAS Y GRUPOS ALZADOS EN ARMAS y otro. 26 “(i) La primera regla define que el concepto de «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia. (ii) La segunda regla establece un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del expediente.

(iii) La tercera regla determina que, frente a la no afiliación al sistema de la Seguridad Social en salud, por parte de la Administración, es improcedente la devolución de los valores que el contratista hubiese asumido de más, en tanto se recaudaron como recursos de naturaleza parafiscal.” DE LA SENTENCIA DE UNIFICACIÓN SOBRE PRESCRIPCIÓN EN MATERIA DE CONTRATO REALIDAD El H. Consejo de Estado en decisión de fecha 25 de agosto de 2016, con ponencia del Dr. Carmelo Perdomo Cuéter, expediente Nro. 23001-23-33- 000-2013-00260-01 (0088-2015), unificó su jurisprudencia en torno al tema del contrato realidad en cuanto a la prescripción, sobre el cual efectuó las siguientes precisiones: “En lo concerniente al término prescriptivo, advierte la Sala que no cabe duda acerca de su fundamento normativo, es decir, los artículos 41 del Decreto 3135 de 1968 y 102 Decreto 1848 de 1969, que regulan el régimen prestacional de los empleados públicos, según los cuales aquel lapso es de tres (3) años, que se interrumpe por una sola vez con el reclamo escrito del trabajador, en razón a que lo que se reclama en este tipo de asuntos (contrato realidad) es el reconocimiento de las prestaciones a que se tendría derecho si la Administración no hubiese utilizado la figura del contrato de prestación de servicios para esconder en la práctica una verdadera relación laboral.

Respecto a la oportunidad a partir de la cual debe contabilizarse el aludido interregno, es del caso interpretar los artículos 41 del Decreto 3135 de 1968 y 102 del Decreto 1848 de 1969, en armonía con el mandato contenido en el artículo 12 (numeral 2) del convenio 95 de la OIT, de acuerdo con el cual los ajustes finales de los salarios debidos tiene lugar desde la terminación del nexo contractual con el empleador, por cuanto es desde ese momento en que se podrá demostrar que durante la ejecución del contrato de prestación de servicios se dieron los elementos constitutivos de una relación laboral con el Estado (prestación personal del servicio, remuneración y subordinación) y, en consecuencia, reclamar el pago de las prestaciones a las que tendría derecho de comprobarse ese vínculo, todo lo anterior en virtud de los principios de favorabilidad, irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales y progresividad y prohibición de regresividad en materia de derechos sociales, así como los derechos constitucionales al trabajo en condiciones dignas e irrenunciabilidad a la seguridad social.

(….) Pese a lo expuesto, la Sala aclara que la prescripción extintita no es dable aplicar frente a los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional, que los hace imprescriptibles, pues aquellos se causan día a día y en tal sentido se pueden solicitar en cualquier época, mientras que las prestaciones sociales y salariales, al ser pagadas por una sola vez, sí son susceptibles del mencionado fenómeno, por no tener el carácter de emolumentos económicos temporales.

(….) En este orden de ideas, las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social derivados del contrato realidad, por su carácter de imprescriptibles y prestaciones periódicas, están exceptuadas no solo de la prescripción extintiva sino de la caducidad del medio de control (de acuerdo con el artículo 164, numeral 1, letra c, del CPACA), y por ende, pueden ser solicitados y demandados en cualquier momento, puesto que la Administración no puede sustraerse al pago de los respectivos aportes al sistema de seguridad social en pensiones, cuando ello puede repercutir en el derecho de acceso a un pensión en condiciones dignas y acorde con la realidad laboral, prerrogativa que posee quien ha servido al Estado mediante una relación de trabajo.

(…) En tal sentido, el juez solo podrá analizar la prescripción en cada caso concreto, una vez abordada y comprobada la existencia de dicha relación laboral, pues el hecho que esté concernido el derecho pensional de la persona (exactamente, los aportes al sistema de seguridad social en pensiones), que por su naturaleza es imprescriptible, aquella no tiene la virtualidad de enervar la acción ni la pretensión principal (la nulidad del acto administrativo que negó la existencia del vínculo laboral), por lo que su estudio deberá ser objeto de la sentencia.” De igual manera, es en esta decisión que se fijan unas reglas jurisprudenciales que han de ser los derroteros para resolver asuntos relacionados con el contrato de realidad: “(…) i) Quien pretenda el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y, en consecuencia, el pago de las prestaciones derivadas de esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual. ii) Sin embargo, no aplica el fenómeno prescriptivo frente a los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional y en armonía con los derechos constitucionales a la igualdad e irrenunciabilidad a los beneficios mínimos laborales y los principios de in dubio pro operario, no regresividad y progresividad.

RADICACIÓN: 73001-33-33-751-2015-00218-02 (0442-2020) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: MARTHA LUCÍA ARTEAGA QUIROGA DEMANDADO(S): PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA - DAPRE, AGENCIA COLOMBIANA PARA LA REINTEGRACIÓN SOCIAL y ECONÓMICA DE PERSONAS Y GRUPOS ALZADOS EN ARMAS y otro. 28 iii) Lo anterior, no implica la imprescriptibilidad de la devolución de los dineros pagados por concepto de aportes hecho por el trabajador como contratista, pues esto sería un beneficio propiamente económico para él, que no influye en el derecho pensional como tal (que se busca garantizar), sino en relación con las cotizaciones adeudadas al sistema de seguridad social en pensiones, que podrían tener incidente al momento de liquidarse el monto pensional. iv) Las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social derivados del contrato realidad, por su carácter de imprescriptibles y prestaciones periódicas, también están exceptuadas de la caducidad del medio de control (de acuerdo con el artículo 164, numeral 1, letra c, del CPACA). v) Tampoco resulta exigible el agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito previo para demandar a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, dado que al estar involucrados en este tipo de controversias (contrato realidad) derechos laborales irrenunciables (cotizaciones que repercuten en el derecho a obtener una pensión), que a su vez comportan el carácter de ciertos e indiscutibles, no son conciliables. vi) El estudio de la prescripción en cada caso concreto será objeto de la sentencia, una vez abordada y comprobada la existencia de la relación laboral, pues el hecho de que esté concernido el derecho pensional de la persona (exactamente los aportes al sistema de seguridad social en pensiones), que por su naturaleza es imprescriptible, aquella no tiene la virtualidad de enervar la acción ni la pretensión principal (la nulidad del acto administrativo que negó la existencia del vínculo laboral). vii) El juez contencioso – administrativo se debe pronunciar, aunque no se haya deprecado de manera expresa, respecto de los aportes al sistema de seguridad social en pensiones, una vez determinada la existencia del vínculo laboral entre el demandante y la agencia estatal accionada, sin que ello implique la adopción de una decisión extra petita, sino una consecuencia indispensable para lograr la efectividad de los derechos del trabajador.

De igual modo, se unifica la jurisprudencia en lo que atañe a que (i) el consecuente reconocimiento de las prestaciones por la nulidad del acto administrativo que niega la existencia de la relación laboral y del tiempo de servicios con fines pensionales proceden a título de restablecimiento del derecho, y (ii) el ingreso sobre el cual han de calcularse las prestaciones dejadas de percibir por el maestro – contratista corresponderá a los honorarios pactados.” Sobre la posición de la prescripción en torno al contrato realidad, fue reiterada en la reciente sentencia de unificación de la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado, profirió sentencia de unificación de fecha 09 de septiembre de 2021, proferida dentro del expediente 05001-23-33- 000-2013-01143-01 (1317-2016), donde señaló: “Término de prescripción y momento a partir del cual se inicia. En lo atinente a la prescripción de derechos laborales en el orden administrativo, […] esta Sección unificó su criterio y, en la actualidad, cualquier asunto que involucre periodos contractuales debe analizarse RADICACIÓN: 73001-33-33-751-2015-00218-02 (0442-2020) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: MARTHA LUCÍA ARTEAGA QUIROGA DEMANDADO(S): PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA - DAPRE, AGENCIA COLOMBIANA PARA LA REINTEGRACIÓN SOCIAL y ECONÓMICA DE PERSONAS Y GRUPOS ALZADOS EN ARMAS y otro. 29 siguiendo los parámetros que la Sentencia de Unificación del 25 de agosto de 2016, [Expediente 0088-15, CESUJ2, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter], estableció a efectos de declarar probada la excepción de prescripción en los contratos de prestación de servicios. […] esta tiene ocurrencia, exclusivamente, cuando no se presenta la reclamación del derecho, por parte del contratista, dentro de los 3 años siguientes a la terminación del vínculo develado como laboral.

Unificación del término de interrupción o solución de continuidad. […] [A]unque en la actualidad la Sección Segunda aplica el criterio pacífico sobre el término y el momento a partir del cual debe computarse la prescripción extintiva, la existencia de vinculaciones contractuales consecutivas hace necesario el examen de sus interrupciones, con el fin de establecer si se presentó o no la solución de continuidad en la relación laboral declarada.

En ese sentido, la Sala considera adecuado establecer un periodo de treinta (30) días hábiles como indicador temporal de la no solución de continuidad entre contratos sucesivos de prestación de servicios, sin que este, se itera, constituya una «camisa de fuerza» para el juez contencioso que, en cada caso y de acuerdo con los elementos de juicio que obren dentro del plenario, habrá de determinar si se presentó o no la rotura del vínculo que se reputa laboral. […] (subraya fuera del texto original) A su vez, el Consejo de Estado complementó la anterior regla, indicando3: “[C]omo complemento de la anterior regla, deberán atenderse las siguientes recomendaciones: Primera: cuando las entidades estatales a las que se refiere el artículo 2 de la Ley 80 de 1993 celebren contratos de prestación de servicios en forma sucesiva con una misma persona natural, en los que concurran todos los elementos constitutivos de una auténtica relación laboral, se entenderá que no hay solución de continuidad entre el contrato anterior y el sucedáneo, si entre la terminación de aquél y la fecha en que inicie la ejecución del otro, no han transcurrido más de treinta (30) días hábiles, siempre y cuando se constate que los objetos contractuales y las obligaciones emanadas de ellos son iguales o similares y apuntan a la satisfacción de las mismas necesidades.

Segunda: en cualquier caso, de establecerse la no solución de continuidad, los efectos jurídicos de dicha declaración serán solamente los de concluir que, a pesar de haberse presentado interrupciones entre uno y otro contrato, no se configura la prescripción de los derechos que pudiesen derivarse de cada vínculo contractual. En el evento contrario, el juez deberá definir si ha operado o no tal fenómeno extintivo respecto de algunos de los contratos sucesivos celebrados, situación en la cual no procederá el reconocimiento de los derechos salariales o prestacionales que de aquellos hubiesen podido generarse.” En ese orden de ideas, en cuanto al tema de la prescripción en los procesos en que se alegue la existencia de un contrato realidad, la Sala Plena del Consejo de Estado, reiteró que su término es trienal, el cual cuando concurran todos los elementos constitutivos de una relación laboral, se entenderá que no hay solución de continuidad entre el contrato anterior y el sucedáneo, no han transcurrido más de 30 días hábiles, y dado el caso, de establecerse que no hay solución de continuidad, los efectos jurídicos de dicha declaración serán solamente los de concluir que, a pesar de haberse presentado interrupciones entre uno y otro contrato, no se configura la 3 Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado, sentencia de unificación de fecha 09 de septiembre de 2021, proferida dentro del expediente 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016).

CASO CONCRETO La señora Martha Lucía Arteaga Quiroga, actuando por conducto de apoderado judicial interpuso el Medio de Control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho contra la PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA - DAPRE, la AGENCIA PARA LA REINCORPORACIÓN Y LA NORMALIZACIÓN (EN ADELANTE ARN), ANTES AGENCIA COLOMBIANA PARA LA REINTEGRACIÓN (ACR) y la SOCIEDAD FIDUCIARIA de DESARROLLO AGROPECUARIO – FIDUAGRARIA, en representación del PATRIMONIO AUTÓNOMO CERLALC (Centro Regional Para El Fomento Del Libro En América Latina Y El Caribe), con el fin que se reconozca la existencia de un contrato realidad, el pago de prestaciones laborales y de aportes a la seguridad social.

Lo anterior, al considerar que, se violó la ley por parte de las demandadas, las cuales incurrieron en falsa motivación de los actos administrativos demandados, al negar los derechos de la accionante, pues durante más de cuatro años que duró la vinculación de forma continua, permanente e ininterrumpida y subordinada al cumplimiento de órdenes, agendas, reuniones y horarios, nunca se le reconoció el pago de las prestaciones sociales y derechos laborales existiendo subordinación y dependencia, sumada a la prestación personal del servicio con horario determinado y que las funciones y obligaciones asignadas a la accionante eran propios de un empleado público. igualmente, solicitó a título de restablecimiento del derecho el reintegro de la señora Arteaga Quiroga, al cargo de profesional especializado, Código 2028 Grado 21 en la Agencia Colombiana para la Reintegración Social y Económica de Personas y Grupos Alzados en Armas – ACR, que desempeñó en provisionalidad.

Dentro del término de traslado de la demanda, la Apoderada Judicial de la Agencia para la Reincorporación y Normalización – ARN presentó contestación, solicitando negar las pretensiones, porque las pruebas allegadas no demuestran que el único contrato de prestación de servicios suscrito con la demandante, de corta duración, del 23 de enero al 19 de marzo del 2012, la existencia de una relación laboral legal y reglamentaria de la cual se pueda derivar el pago de salarios y prestaciones sociales pretendidos y las personas que se vinculan para aportar desde sus saberes profesionales, implícitamente quedan supeditadas al éxito de las actividades, por lo que sus contratos también pueden ser variables de acuerdo con la necesidad de su aporte y no tienen vocación de permanencia como así ocurre con empleos de planta permanente.

Por su parte, la Apoderada Judicial del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República solicitó desestimar las pretensiones de la demanda porque la actora no demostró la presunta ejecución sucesiva sin solución de continuidad de los contratos que pactó independientemente con distintas entidades, ni están acreditados los elementos propios de una RADICACIÓN: 73001-33-33-751-2015-00218-02 (0442-2020) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: MARTHA LUCÍA ARTEAGA QUIROGA DEMANDADO(S): PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA - DAPRE, AGENCIA COLOMBIANA PARA LA REINTEGRACIÓN SOCIAL y ECONÓMICA DE PERSONAS Y GRUPOS ALZADOS EN ARMAS y otro. 31 relación laboral, ni con las pruebas allegadas se demostró la existencia de un empleo en la planta del DAPRE con funciones idénticas a las establecidas en el objeto en cada contrato de prestación de servicios.

Además, sostuvo que, las obligaciones derivadas de la ejecución de dichos contratos necesariamente implican la atención del supervisor del contrato o del coordinador regional o desde el nivel central para el logro efectivo de las estrategias de reintegración de las personas o grupos cobijados con el programa, siendo necesario acreditar el cumplimiento de las obligaciones asumidas conforme al avance del objeto de cada contrato realizado con sus propios medios y con autonomía técnica y administrativa, lo que excluye una relación laboral y así lo aceptó la actora al suscribir cada contrato.

Finalmente, la Apoderada Judicial de Fiduagraria solicitó se declare la falta de legitimación en la causa por pasiva, porque actuó como vocera del CERLALC hasta el 30 de mayo del 2011, fecha en la que se liquidó y dio terminación al contrato de fiducia mercantil, por lo tanto, no ostenta la calidad de sucesor procesal, cesionario o subrogatorio de las obligaciones del extinto patrimonio autónomo, siendo ajena a todas las circunstancias del presente debate judicial, porque a la fecha de notificación del medio de control ya había perdido la condición o el carácter de vocero de CERLALC no estando legitimada para pronunciarse de fondo sobre el debate jurídico planteado.

En sentencia proferida el 01 de junio de 2020, el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué negó las pretensiones de la demanda, señalando que, a la señora Martha Lucía Arteaga Quiroga respecto a los contratos de prestación de servicios fungió como contratista en los términos de la ley 80 de 1993, con autonomía técnica en el desarrollo del objeto contractual, sin poderse predicar de la existencia de una relación laboral.

Lo anterior, en razón a que en las entidades contratantes no existía personal idóneo para dirigir y/o liderar los centros de servicios para el desarrollo de las actividades en pro del beneficio de las personas participantes del programa de reinserción, haciéndose necesaria la contratación de personas con estudios especializados en el campo de la dirección y gerencia de proyectos en los términos de la ley 80 de 1993, que llevasen a feliz término la política de reintegración de personas y grupos alzados en armas del gobierno nacional y los lineamientos e instrucciones que se impartían desde el nivel central, no implicaba nada diferente a la actividad coordinada entre el contratista y la administración. Inconforme con la anterior decisión, el apoderado judicial de la parte accionante interpuso recurso de apelación, argumentando inicialmente que, en el sub judice se configuró la existencia de un acto ficto presunto, en razón a que las peticiones presentadas por la señora Arteaga Quiroga no fueron resueltas en sentido lato, dando aplicación al silencio administrativo negativo, por lo cual, se hizo necesario iniciar acción por el presente medio de control, para poder solicitar que le fuera resuelto en debido forma lo pretendido.

En consecuencia, adujo que, la relación entre su mandante y las diferentes entidades para las cuales prestó sus servicios se prolongó en el tiempo, aun cuando la misma relación se efectuó mediante diferentes contrataos de prestación de servicios, generando así una relación que merecía el reconocimiento de todas las garantías laborales a favor de la accionante, tales como seguridad social, máxime, cuando desde el inicio de la relación laboral tenía funciones similares o iguales en los diferentes contratos suscritos con dichas entidades.

Por último, en relación a la existencia de una relación laboral, indicó que, conforme a las pruebas testimoniales se puede establecer que la señora Arteaga estaba sujeta a una relación de subordinación, por consecuente, la modalidad contractual con la cual fue contratada obedecía a otros presupuestos legales. Así mismo, las funciones desempeñadas por ésta obedecían a fines similares o iguales.

Agregó que, el A Quo está desconociendo la continuidad del tiempo que la accionante estuvo prestando sus servicios bajo susodicha modalidad contractual, valorando precariamente el material probatorio, cuando los hechos daban lugar a declarar la existencia de un contrato realidad; por tal razón, solicitó se revoque la sentencia de primera instancia y se acceda a la totalidad de las pretensiones de la demanda.

En este orden de ideas, corresponde a la Corporación establecer en primer lugar, si en el sub judice se configura la existencia de un acto ficto presunto, al operar silencio administrativo negativo por la falta de contestación de la petición elevada por la parte accionante el 14 de febrero de 2014, bajo el radicado número DGP 14-000 1518, a través de la cual solicitó a las entidades accionadas la existencia de un contrato realidad y el pago de prestaciones sociales y de aportes a la seguridad social; o si por el contrario, se encuentra configurada la inexistencia de una acto ficto, al haberse atendido la referida petición. De acuerdo a las pruebas obrantes en el expediente, se vislumbra que, la demandante4, por conducto de apoderada judicial, radicó derecho de petición solicitando se declarara la existencia de una relación laboral con el Patrimonio Autónomo Centro Regional para el Fomento del Libro en américa Latina y el Caribe - CERLALC5, cuya vocera es la Fiduagraria, al haber laborado entre el 04 de agosto de 2008 y el 28 de febrero de 2009, el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República -DAPRE, por prestar sus servicios entre el 02 de marzo de 2009 al 31 de diciembre de 2011 y la Agencia Colombiana para la Reintegración Social y Económica de 4 Ver Fls. 106 a 114 del Cuaderno Principal de la Carpeta Juzgado del Expediente Digital. 5 Petición radicada el 21 de enero de 2014 RADICACIÓN: 73001-33-33-751-2015-00218-02 (0442-2020) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: MARTHA LUCÍA ARTEAGA QUIROGA DEMANDADO(S): PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA - DAPRE, AGENCIA COLOMBIANA PARA LA REINTEGRACIÓN SOCIAL y ECONÓMICA DE PERSONAS Y GRUPOS ALZADOS EN ARMAS y otro. 33 Personas y Grupos Alzados en Armas -ACR6, por el periodo comprendido entre el 23 de enero y 19 de marzo de 2012 y como consecuencia, ordenaran el pago de las diferencias salariales, de prestaciones sociales y de aportes a seguridad social.

Así mismo, solicitó su reintegro en el cargo de Profesional Especializado, Código 2028, Grado 21, en la Agencia Colombiana para la Reintegración de Personas y Grupos Alzados en Armas, en el cual se venía desempeñando con nombramiento provisional desde el 20 de marzo de 2012. En respuesta a la solicitud, el DAPRE emitió el oficio OFI 14-00010158/JMSC 52040 del 10 de febrero de 2014, indicando que, no se reúnen los elementos de la relación laboral, dado que no se aportaron como prueba siquiera los contratos de prestación de servicios que se alude en la petición. Así mismo, sostuvo que, lo único que se demostró, es que la peticionaria prestó sus servicios al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, durante el lapso de tiempo comprendido entre el 13 de abril de 2007 y el 15 de junio de 2007 y aquel transcurrido entre el 4 de marzo de 2009 y el 31 de diciembre de 2011, por los cuáles percibió el pago de los honorarios pactados.

Por tal razón, rechaza la petición de reconocimiento de relación laboral entre la peticionaria y la entidad y declara que no hay lugar al pago de emolumentos salariales y prestaciones exigidas; decisión frente a la cual se indicó que procedía recurso de reposición. En contra de la anterior decisión, la solicitante interpuso recurso reposición y en subsidio apelación. El recurso de reposición fue resuelto a través de la Resolución No. 1220 del 19 de marzo de 20147, confirmando la decisión contenida en el oficio OFL14- 00010158 del 10 de febrero del 2014 y declarando improcedente el recurso de apelación. Por su parte, la Sociedad Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario S.A - Fiduagraria en oficio del 05 de febrero de 20148señaló que carece de competencia para fijar con cargo a otras entidades el reconocimiento de derechos u obligaciones derivadas de las relaciones económicamente realizadas por ellas.

De otro lado, la Agencia Colombiana para la Reintegración Social y Económica de Personas y Grupos Alzados en Armas - ACR con oficios OFL 14-0001358 del 30 de enero de 2014 y OFL 14-0003369 del 21 de febrero de 20149 informó a la accionante que ya se le dio respuesta a la petición desde el 21 de febrero del 2013, cuando se le indicó que, "la Entidad carece de competencia para pronunciarse al respecto, ya que el vínculo laboral de la ex funcionaria se extinguió como consecuencia de la supresión del empleo que se produjo con la expedición de Decreto 2413 de 2012, acto administrativo de carácter 6 Petición elevada el 15 de enero de 2014. 7 Ver Fls.130 a 135 ibidem. 8 Ver Fls.122 a 123 ibidem. 9 Ver Fls 124 a 127 ibidem.

Continuó argumentando que, “en los escritos de petición radicados el 21 de febrero de 2013 y 15 de enero de 2014 bajo el número EXT14-000458, se advierte que su contenido guarda idéntica finalidad al pretender que la Agencia Colombiana para la Reintegración de Personas y Grupos Alzados en Armas expida un acto administrativo declarando la existencia de una relación laboral entre su representada y esta Agencia, frente a lo cual para ninguno de los dos casos la entidad tiene competencia para pronunciarse al respecto, por dos razones Una, que esta Agencia no acoge sus planteamientos de un presunto contrato realidad y, que precisamente por no compartir sus argumentos, asistió a la Convocatoria de Audiencia Extrajudicial promovida por Usted ante la Procuraduría 11 Judicial para Asuntos Administrativos en la ciudad de Bogotá, quedando así agotado el trámite administrativo en lo concerniente a la ACR, por lo que no se explica su insistencia en que expida un nuevo acto administrativo palmariamente con carencia de toda competencia para hacerlo”.

Adicionalmente, sostuvo que, “la situación jurídica relacionada con la señora MARTHA LUCÍA ARTEAGA QUIROGA, quedó definida desde la expedición del Decreto 2413 de 2012, mediante el cual se suprimió el cargo que desempeñaba la ex funcionaria, sin que haya lugar a que la Agencia deba expedir nuevos actos administrativos como erróneamente lo ha venido solicitando en sus peticiones.

No es esta la instancia ante la cual se puedan ventilar sus reclamaciones pues, como se la ha indicado en reiteradas oportunidades, el vínculo laboral de la señora Arteaga Quiroga se extinguió desde el momento de la supresión del empleo y no desde la finalización de la relación contractual que la precedió”. Conforme a lo anterior, resulta claro que, la petición elevada por la parte accionante fue atendida de fondo, clara y concreta por las entidades accionadas y el hecho que, no hayan sido resueltas en forma favorable a las pretensiones de la solicitante, no es un aspecto para concluir, como erróneamente lo hace el apoderado judicial de la parte accionante, que no existió pronunciamiento, que se configuró un silencio administrativo negativo y, por ende, se debe declarar la existencia de un acto ficto presunto, porque como se advierte, si hay respuesta concreta.

De igual forma, resulta conveniente señalar que, las respuestas emitidas por cada una de las entidades accionadas no superaron los tres (03) meses, que prevé el artículo 83 de la ley 1437, para que se considere configurado el silencio negativo. Incluso, como se observa en la pretensión No. 1 de la demanda y de la respectiva reforma, aun cuando la parte accionante solicita se declare la existencia de un acto ficto, a continuación, plantea como pretensión subsidiaria No. 01, que se declare la nulidad de los oficios referenciados en la parte precedente, lo cual es contradictorio con la pretensión principal, pero lo que deja al descubierto es que si reconoce que hubo un pronunciamiento de fondo, como se pasa a ilustrar: RADICACIÓN: 73001-33-33-751-2015-00218-02 (0442-2020) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: MARTHA LUCÍA ARTEAGA QUIROGA DEMANDADO(S): PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA - DAPRE, AGENCIA COLOMBIANA PARA LA REINTEGRACIÓN SOCIAL y ECONÓMICA DE PERSONAS Y GRUPOS ALZADOS EN ARMAS y otro. 35 En este sentido, se comparten los argumentos del A Quo al señalar que en el sub judice no se configura silencio administrativo negativo y por tal razón, no se debe declarar la existencia de un acto ficto presunto.

Aclarado lo anterior, en segundo lugar, se analizará si es procedente o no estudiar dentro del presente medio de control lo referente a la supresión del cargo de Profesional Especializado 2028 grado 21, ordenado en la Resolución No. 0063 del 05 de marzo de 2012, con base en el Decreto 2413 del 27 de noviembre de 2012, expedido por el Gobierno Nacional; que ejerció la demandante en provisionalidad en la Agencia Colombiana para la Reintegración Social y Económica de Personas y Grupos Alzados en Arma – ACR hoy Agencia para la Reincorporación y la Normalización - ARN Al revisar las pretensiones número 7 y 8 de la demanda y en su reforma, el apoderado judicial de la parte demandante, solicita dos aspectos disímiles en su naturaleza, es decir, que se reconozca la existencia de un contrato laboral, en virtud de la aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades y en consecuencia, se disponga el reintegro de la señora Martha Arteaga al cargo de Profesional Especializado, Código 2028, que desempeñó en provisionalidad en la Agencia Colombiana Para la Reintegración de Personas y Grupos Alzados en Armas, entre el 20 de marzo de 2012 hasta el 05 de diciembre de la misma anualidad, como se pasa a ilustrar: Sobre este aspecto, es necesario indicar que, el A Quo en desarrollo de la audiencia inicial celebrada el 23 de enero de 201710, al realizar el saneamiento del proceso, precisó que,“la declaratoria de existencia de la relación laboral conlleva como consecuencia connatural el reconocimiento de las prestaciones sociales dejadas de cancelar a favor del trabajador, que pese a haber sido vinculado mediante un contrato de prestación de servicios, la realidad supera las denominaciones y formalidades dadas al acto de su contratación, tras advertirse la existencia de los tres elementos propios de la relación laboral.

Por lo que este Despacho, de conformidad con lo anterior, no hará 10 Ver Fls. 148 a 160 del Cuaderno Principal Tomo III de la Carpeta Juzgado del Expediente Digital. RADICACIÓN: 73001-33-33-751-2015-00218-02 (0442-2020) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: MARTHA LUCÍA ARTEAGA QUIROGA DEMANDADO(S): PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA - DAPRE, AGENCIA COLOMBIANA PARA LA REINTEGRACIÓN SOCIAL y ECONÓMICA DE PERSONAS Y GRUPOS ALZADOS EN ARMAS y otro. 36 pronunciamiento acerca de dicha pretensión de reintegro, pues no puede ordenarse en un posible fallo que acceda a la pretensión principal expuesta por el apoderado judicial, que no es otra que la constitución de la relación laboral, como quiera que su estancia en el cargo de profesional especializado obedeció a una vinculación legal y reglamentaria de la que fue objeto, en consecuencia dicho reclamo no es compatible con la declaratoria de relación laboral, pues no guarda relación con el objeto de la demanda”.

(Destacado por fuera del texto original). Cabe precisar que, de esta decisión se corrió traslado a las partes, sin que ninguno de los sujetos procesales interpusiera recurso, como se para a observar: En este sentido, es claro que la pretensión relacionada con el reintegro de la accionante en el cargo que ejerció en provisionalidad quedó excluida del litigio, por ser de naturaleza distinta a la relacionada con declarar la existencia de un contrato realidad, teniendo en cuenta que, cada una de éstas implica un estudio distinto, en el primero, se requiere analizar (i) la razón en la que se sustentó la supresión del cago de Profesional Especializado, (ii) si el acto administrativo estuvo adecuadamente motivado y, con base en ello, (iii) verificar si es procedente o no disponer el reintegro a un cargo de igual o mayor jerarquía. Además, en ese contexto no se desconoce el pago de emolumentos laborales, pues al estar vinculada la demandante a través de una relación legal y reglamentaria, claramente percibía salario y se cotizaba a salud y pensión, sino que lo que se discute es el modo a través del cual, fue desvinculada de su cargo.

Por el contrario, en el segundo evento, se debe verificar si se reunieron los requisitos de (i) prestación personal del servicio, (ii) remuneración y (iii) subordinación, para concluir si existió o no un contrato de trabajo y si hay lugar al pago de prestaciones laborales y de la seguridad social. De allí que, el objeto del litigió girara en torno única y exclusivamente a establecer si, “¿debe declararse la existencia de una relación laboral entre la señora Martha Lucía Arteaga Quiroga y las accionadas, por los periodos de tiempo laborados mediante contrato de prestación de servicios y como consecuencia, ordenar a dichas entidades al pago de las diferencias salariales y prestacionales existentes entre la remuneración recibida y el salario que ha debido percibir, o si por el contrario, los actos administrativos demandados, se encuentran ajustados a derecho?”, tal como quedó plasmado en la continuación de audiencia inicial celebrada el 04 de octubre de 201711, y con lo cual estuvo de acuerdo la parte demandante y demás sujetos procesales.

Incluso, tal como fue puesto de presente por el A Quo, de acuerdo con lo informado por el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República – DAPRE en sus alegatos de conclusión, la accionante adelantó 11 Ver Folios 220 a 229 del Cuaderno principal – Tomo III de la Carpeta Juzgado del Expediente Digital. RADICACIÓN: 73001-33-33-751-2015-00218-02 (0442-2020) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: MARTHA LUCÍA ARTEAGA QUIROGA DEMANDADO(S): PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA - DAPRE, AGENCIA COLOMBIANA PARA LA REINTEGRACIÓN SOCIAL y ECONÓMICA DE PERSONAS Y GRUPOS ALZADOS EN ARMAS y otro. 37 proceso ordinario laboral contra la Agencia Colombiana para la Reintegración de Personas y Grupos Alzados en Arma – ACR, respecto a la supresión del cargo que desempeñaba en provisionalidad, correspondiendo su conocimiento al Juzgado 28 Administrativo de Bogotá, identificado con radicado No. 11001-33-35-028-2014-00540-01, en el cual, se emitió sentencia de primera instancia el 30 de junio de 2017, declarando probadas excepciones; decisión que fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en fallo del 14 de noviembre de 2018, como se desprende del aplicativo samai12.

Dicha situación, impide que la Jurisdicción Contenciosa realice nuevamente un estudio frente a este aspecto, debido a que en la actualidad existe una decisión en firme, que hizo tránsito a cosa juzgada. Por tal razón, los argumentos expuestos por el recurrente en relación con el estudio de la supresión del cargo no tienen vocación de prosperidad, por no ser procedente, compartiéndose los argumentos del A Quo.

Finalmente, se entrará al estudio del tercer problema jurídico, encaminado a examinar si a la parte demandante le asiste derecho al reconocimiento y pago de las prestaciones sociales y emolumentos salariales reclamados, al presuntamente configurarse los elementos constitutivos de un contrato laboral (contrato realidad), durante los diferentes periodos que laboró para las entidades accionadas, o si, por el contrario, no le asiste el derecho deprecado, tal y como lo consideró el A Quo. 1.

Elementos constitutivos de una relación laboral Sobre los elementos constitutivos de una relación laboral, el Honorable Consejo de Estado en reciente sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2- 2021, reiteró que la figura del contrato realidad se aplica cuando se acredita la continua prestación de servicios personales remunerados, propios de la actividad misional de la entidad contratante, para ejecutarlos en sus propias dependencias o instalaciones, con sus elementos de trabajo, bajo sujeción de órdenes y condiciones de desempeño que desbordan las necesidades de coordinación respecto de verdaderos contratistas autónomos, para configurar dependencia y subordinación continuada propia de las relaciones laborales.

En virtud de lo anterior, se procede analizar si en el caso bajo estudio se configuran los elementos para configurarse un contrato realidad, tales como la prestación del servicio de manera personal, si dichos servicios fueron remunerados, y finalmente, si hubo subordinación. 1.1 Prestación personal del servicio Frente al primer elemento de la relación laboral, concerniente a la prestación personal del servicio, se advierte que en el plenario reposan los siguientes contratos de prestación de servicios suscritos entre la señora Martha Lucía Arteaga Quiroga y las entidades demandadas, los cuales tenían por objeto “coordinar, liderar y /o gerenciar los centros de servicios de las zonas 12 Ver link del expediente SAMAI | Proceso Judicial (consejodeestado.gov.co) RADICACIÓN: 73001-33-33-751-2015-00218-02 (0442-2020) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: MARTHA LUCÍA ARTEAGA QUIROGA DEMANDADO(S): PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA - DAPRE, AGENCIA COLOMBIANA PARA LA REINTEGRACIÓN SOCIAL y ECONÓMICA DE PERSONAS Y GRUPOS ALZADOS EN ARMAS y otro. 38 respectivas en la ejecución de las estrategias de atención y cobertura para las personas participantes en el proceso de reinserción, en cumplimiento de la política de reintegración del Gobierno Nacional ”, los cuales se referencian a continuación: No. Contratos De Prestación De Servicios Periodo Valor Interrupción Contratos de Prestación de Servicios celebrados con Fiduagraria S.A. como vocera del Patrimonio Autónomo CERLAC Orden de Prestación de Servicios con Fiduagraria S.A. como vocera del Patrimonio Autónomo CERLAC (Fls. 8 a 13 Cdno. Ppal.

Tomo I) Objeto: Coordinar y hacer seguimiento a las estrategias, metas y actividades establecidas por la ACR que permitan cumplir con la política de Reintegración diseñada para el área de influencia del Centro de Servicios de Ibagué. 4 de agosto al 31 de diciembre de 2008 $24’500.000 ------ Modificación a la Orden de Servicio (adición Plazo y Valor),Fl. 14 ibidem 01 de enero al 28 de febrero de 2009 $10’000.000 1 día Contratos de Prestación de Servicios celebrados con el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República - DAPRE Contrato DAPRE-ACR No. 671 (Fls. 15 a 18 ibidem).

Objeto: Prestar los servicios profesionales para gerenciar el centro de servicios principal y/o satélites que le sean asignados por el supervisor y coordinar en la zona respectiva la ejecución de la estrategia de atención y cobertura a los participantes del proceso de reintegración, según lo establecido en el contrato. 19 de noviembre de 2009 al 18 de abril de 2010 $27’820.000 ------- Adición y Prórroga al Contrato DAPRE-ACR No. 1493 - en plazo y valor- (Fls. 34 a 35 ibidem). 19 de abril al 30 de junio de 2010 $13’353.600 ------- RADICACIÓN: 73001-33-33-751-2015-00218-02 (0442-2020) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: MARTHA LUCÍA ARTEAGA QUIROGA DEMANDADO(S): PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA - DAPRE, AGENCIA COLOMBIANA PARA LA REINTEGRACIÓN SOCIAL y ECONÓMICA DE PERSONAS Y GRUPOS ALZADOS EN ARMAS y otro. 39 Contrato DAPRE-ACR No.619 (Fls. 42 a 45 Objeto: Prestar los servicios profesionales para gerenciar el centro de servicios principal y/o satélites que le sean asignados por el supervisor y coordinar en la zona respectiva la ejecución de la estrategia de atención y cobertura a los participantes del proceso de reintegración, según lo establecido en el contrato. 01 de julio al 31 de diciembre de 2010 $33’384.000 13 Contrato DAPRE-ACR No.378 (Fls.55 a 59 ibidem) Objeto: Prestar, con plena autonomía técnica y administrativa, sus servicios profesionales para coadyuvar en la implementación de las estrategias de reintegración en el centro de servicio y/o los satélites según lo establecido en el contrato. 14 de enero de 2011 al 31 de diciembre de 2011 $64’356.933 ------ Contratos de Prestación de Servicios celebrados con la Agencia Colombiana para la Reintegración Social y Económica de Personas y Grupos Alzados en Armas -ACR Contrato ACR No. 106 Objeto: Prestar, con plena autonomía técnica y administrativa, sus servicios profesionales para coadyuvar en la implementación de las estrategias de reintegración en el centro de servicio y/o los satélites según lo establecido en el contrato. 23 de enero de 2012 al 19 de marzo de 2012 (Terminación Anticipada por mutuo Acuerdo) $11’400.000 Atendiendo lo esgrimido anteriormente, evidencia la Sala que la parte demandante prestaba sus servicios profesionales para gerenciar el centro de servicios principal y/o satélites que le sean asignados por el supervisor y coordinar en la zona respectiva la ejecución de la estrategia de atención y cobertura a los participantes del proceso de reintegración; actividades que ejercía en virtud de los contratos de servicios celebrados de forma directa con las entidades accionadas, configurándose el primer elemento del contrato realidad. 1.2 Remuneración En cuanto al segundo elemento referente a la remuneración, este se encuentra plenamente acreditado, ya que dentro de los contratos de prestación de servicios que suscribió la señora Martha Arteaga con las entidades accionadas, se pactó el pago de unas sumas dinerarias que se les dio la denominación de “honorarios”, cuyos pagos se efectuaron a favor de la parte accionante, para que prestara sus servicios conforme al objeto de los contratos de prestación de servicios, lo que en realidad devienen a RADICACIÓN: 73001-33-33-751-2015-00218-02 (0442-2020) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: MARTHA LUCÍA ARTEAGA QUIROGA DEMANDADO(S): PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA - DAPRE, AGENCIA COLOMBIANA PARA LA REINTEGRACIÓN SOCIAL y ECONÓMICA DE PERSONAS Y GRUPOS ALZADOS EN ARMAS y otro. 40 constituir en la remuneración respectiva en virtud a la ejecución de la actividad por la que fue contratado la demandante. 1.3 Subordinación Frente al elemento subordinación es menester traer a colación reciente pronunciamiento del Honorable Consejo de Estado, quien a través de sentencia con radicación No. 3730-2014 proferida el día 01 de marzo del 2018, C.P: Carmelo Perdomo Cuéter, señaló: “(…) el contrato de prestación de servicios es aquel por el cual se vincula excepcionalmente a una persona natural con el propósito de suplir actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad, o para desarrollar labores especializadas que no puede asumir el personal de planta y que no admite el elemento de subordinación por parte del contratista, toda vez que debe actuar como sujeto autónomo e independiente bajo los términos del contrato y de la ley contractual.

(…) …le corresponde a la parte actora demostrar la permanencia, es decir, que la labor sea inherente a la entidad, y la equidad o similitud, que es el parámetro de comparación con los demás empleados de planta, requisitos necesarios establecidos por la jurisprudencia, para desentrañar de la apariencia del contrato de prestación de servicios una verdadera relación laboral;

(…)” (Subraya fuera del texto original) En relación con este aspecto, el apoderado judicial de la parte demandante aduce que el elemento subordinación queda plenamente demostrado, dado que, la señora Martha Arteaga en todo momento recibió directriz sobre la labor que debía desempeñar e igualmente, para el cumplimiento óptimo de su cargo debía trabajar en un horario establecido, así la modalidad contractual a la cual fue sujeta se entendiera de otra manera.

Resaltó que, se deben tener en cuenta las pruebas testimoniales y los mismos contratos, en donde se dispuso que efectivamente los contratos de prestación de servicios no estaban sujetos a que se tuviera que cumplir un horario específico, sin embargo, que para la efectiva prestación del servicio la realidad obedecía a que la señora Martha Lucia Arteaga Quiroga tuviera que cumplir con un horario de oficina.

En aras de clarificar tal circunstancia, se procederá hacer alusión a las pruebas testimoniales que reposan en el plenario. Así, mediante providencia calendada el 20 de enero de 2018, el Juzgado de Conocimiento ordenó librar despacho comisorio a los Juzgados Administrativos de la Ciudad de Bogotá, para recepcionar los testimonios de los señores Edwin Ferney Moreno Lozano, Alba Leidy Sánchez Quintero, Miriam Constanza Ostos López, Eliana Paola Castilla Parra y Rosana Villanueva Díaz, además a los Juzgado de la ciudad de Medellín, para que recibieran la declaración de la señora Gloria Nelcy Lopera Herrera RADICACIÓN: 73001-33-33-751-2015-00218-02 (0442-2020) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: MARTHA LUCÍA ARTEAGA QUIROGA DEMANDADO(S): PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA - DAPRE, AGENCIA COLOMBIANA PARA LA REINTEGRACIÓN SOCIAL y ECONÓMICA DE PERSONAS Y GRUPOS ALZADOS EN ARMAS y otro. 41 El día 17 de abril de 201813, el Juzgado Veintiséis (26) Administrativo del Circuito de Medellín recaudó el testimonio de la señora Gloria Nelcy Lopera Herrera, solicitado por el Apoderado Judicial de la Parte Demandante.

En desarrollo de la diligencia, la declarante manifestó que, trabajó dentro del proceso de reintegración también, y que tenía el mismo nivel con la demandante, es decir, que tenían el mismo tipo de contrato. Sostuvo que, la conoció desde el año 2008, que trabajo para la Agencia Colombiana para la Reintegración y también para el para el patrimonio autónomo CERLAC, desde agosto de 2008 hasta febrero de 2009.

Que, para dicha entidad, el objeto de la contratación, en general, era Coordinar el proceso de reintegración del Centro de Servicios de Ibagué, que se encargaba de los satélites de Tolima, Huila y Caquetá. En cuanto al conocimiento de la testigo si frente a las labores desempeñadas por la demandante con el Patrimonio CERLAC fueron ejecutadas personalmente, dijo que si eran ejecutadas por la señora Arteaga directamente.

En cuanto a la dedicación de tiempo de las actividades encomendadas a la accionante por el Patrimonio Autónomo CERLAC, adujo la testigo que, en efecto, eran realizadas de manera dedicada y de tiempo completo, siguiendo órdenes de subordinación y dependencia, dadas por el coordinador que tenían a nivel nacional, pero aduce que no recuerda quién era, porque tenían varios líderes a nivel nacional.

Señaló que, ese líder daba indicaciones específicas, es decir, había unas metas y trabajos que debían desarrollar, para lograr la estrategia, para la cual los habían contratado. Precisó que, la señora Arteaga devengaba aproximadamente entre $4’500.000 a $4’900.000. Manifestó que tuvo conocimiento, que la señora Martha Arteaga estuvo vinculada con el DAPRE - ACR, durante el periodo comprendido entre marzo de 2009 hasta el 31 de diciembre de 2011, al cabo del cual tuvo varios contratos, que tuvieron por objeto, liderar, coordinar y coadyuvar toda la estrategia de reintegración en el centro de servicios que le fue asignado.

Puntualizó que, las labores desarrolladas por la señora Martha Arteaga fueron realizadas con dedicación, siguiendo órdenes y que devengaba, más o menos 5’200.000 o 5’700.000. Dijo, que con posterioridad fue creada la Agencia Colombiana para la Reintegración y se tuvo un contrato de prestación de servicios, que fue desde enero de 2012, terminando a mediados de marzo del año 2012, donde también desarrollaba las labores de manera personal y con dedicación y seguía las órdenes del líder a nivel nacional, que se daban por correo electrónico, por llamadas o en reuniones realizadas en Bogotá o en cualquier lugar específico.

Y, que posteriormente fue nombrada en provisionalidad, en el cargo de Profesional Especializado, a mediados del año 2012 hasta el 05 13 Ver Fls. 18 a 20 del cuaderno Despacho comisorio Medellín de la Carpeta Juzgado del Expediente Digital. RADICACIÓN: 73001-33-33-751-2015-00218-02 (0442-2020) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: MARTHA LUCÍA ARTEAGA QUIROGA DEMANDADO(S): PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA - DAPRE, AGENCIA COLOMBIANA PARA LA REINTEGRACIÓN SOCIAL y ECONÓMICA DE PERSONAS Y GRUPOS ALZADOS EN ARMAS y otro. 42 de diciembre del mismo año, hasta que se expidió un decreto, donde se suprimieron esos cargos, para crearlos de libre nombramiento y remoción. Informó la testigo, que prestó sus servicios en el Centro de Servicios de Puerto Berrío y que la demandante, laboró primero en la Seccional de Ibagué y, por último, en Bogotá. Conforme a lo anterior, se le preguntó cómo le costaba la prestación personal del servicio, subordinación y dependencia de la señora Martha Arteaga, si trabajaban en seccionales diferentes, a lo cual respondió que, todos los que tuvieron contratos de prestación de servicios, tenían líderes o coordinadores de centros de servicios distintos, para poder lograr los objetivos que les proponían, lo cual implicaba que dedicaran tiempo completo.

Y como ella lo hacía, se comunicaba con Martha, porque fueron muy buenas amigas y sabía que ella también dedicaba tiempo completo a su labor. Que, si no le hubieran dedicado tiempo completo a las actividades que les encomendaban no se habían cumplido todos los objetivos. Agregó que, nunca estuvo presente en el centro de servicios de Ibagué, pero las condiciones de todos los centros de servicios tenían las mismas características.

A continuación, señaló que, había una atención al público que era de 8 de la mañana a 12 del día y de 2 a 5 de la tarde. Con base en ello, se le preguntó que si el objeto de los contratos de prestación de servicios era para atender a la población, entonces el cumplimiento del horario hacía parte del contrato y no de una imposición de las demandadas, a lo cual respondió, que debían cumplir con unas actividades, dentro de ellas, era coordinar toda la estrategia de reintegración, y no solamente era atender a los participantes del proceso de reintegración, era atender reuniones, asesorar psicólogos y el equipo que estaba a cargo de ellas.

Explicó, que frente a la atención de la población no implicaba que cumpliera un horario, porque la idea era que llegaran en cualquier horario a las oficinas, solo que, por la alta demanda y las necesidades del servicio, debían estar prestas a atenderlos, asistir a reuniones, entre otras, como actividades anexas al contrato. Se le solicitó a la testigo indicara, si al estar en la misma condición de la señora Martha Arteaga, también había demandado a Fiduagraria, DAPRE y ACR por hechos similares por los mishos hechos del presente proceso, y también por la supresión del cargo que con posterioridad ejerció en provisionalidad, a lo cual respondió que sí. Finalmente, sobre el testimonio las apoderadas del Departamento Administrativo de la Presidencia de República y de la ACR presentaron tacha por sospecha, por considerar que la testigo funge como demandante en un proceso similar al presente, con pretensiones de idénticos contornos, afectando su imparcialidad, aunado a la relación de afinidad que tiene con la señora Martha Arteaga, alterando la objetividad de sus respuestas.

Ella era la directora del centro de servicios de la regional Ibagué. ( ) Ella misma lideraba la oficina, coordinando equipos o sea todo el trabajo de un director regional. ( ) existía una red nacional de atención de la que dependían todas las oficinas regionales que articulaba la sede central con todos los territorios, orientaban administrativamente dando instrucciones a cada coordinador de grupo territorial para las funciones que debían ejercer y se daban lineamientos.

( ) en los contratos no estaba establecido que había que cumplir horario, pero las oficinas si tenían un horario de atención de 8 de la mañana a 5 de la tarde. ( ) en mi caso no existió exigencia, pero yo creo que si había un horario de atención de las oficinas se tenía que estar ahí, desconozco totalmente si había exigencia de cumplir horario.

Frente a las funciones desempeñadas por la señora Martha Arteaga, señaló la testigo: “No recuerdo la denominación, pero eran contratos de profesionales para liderar el proceso de reintegración a nivel regional, Ella era la directora del centro de servicios de la regional Ibagué" - Edwin Ferney Moreno Lozano declaró: ( ) “los equipos eran medidos por metas específicas y para el cumplimiento de esas metas se recibían orientaciones generales regionalizadas, una serie de precisiones que aplicaban para todo el mundo y una serie de precisiones que aplicaban para las regiones”.

( ) “se recibían una serie de lineamientos que correspondían a metas de orden nacional y se tenía que acoger y regionalizar esas órdenes que se recibían, no podías cumplir la misma orden en el Tolima que en el Caquetá y para ese ejercicio requerías un nivel de autonomía, pero evidentemente correspondía a una demanda del nivel central”.

(…) había una demanda de servicio permanente, había unos tiempos establecidos para ese momento que implicaba un número fijo de talleres, un número de asesorías y un número de visitas que implicaba un determinado tiempo permanente”. 14 Ver Fls.109 a 116 del Cuaderno No. 11 Despachos Comisorios de la Carpeta Juzgado del Expediente Digital.

( ) regularmente horario de oficina que se iniciaba a las 8 de la mañana y finalizaba a las 6 de la tarde. ( ) "desconozco si su motivación era la orientación o la directriz de alguien de la presidencia o solamente por la demanda del servicio o por un compromiso adicional que tuviera" Frente a las funciones desempeñadas por la accionante, adujo el testigo que, “hasta que tuvo la relación laboral del grupo territorial de Ibagué, básicamente cumplía con plena autonomía técnica de lo que hoy se conoce como coordinadora, que implica labores de coordinación, implica labores de análisis técnico, implica revisiones operativas e implica dar cuenta de los resultados de implementación de la politica de reintegración” Por su parte, la señora Myriam Constanza Ostos López afirmó que, tenía conocimiento que la accionante “trabajaba con la entidad del estado que trabajaba con los reinsertados, en una época por contrato y en otra época en la planta, horario 24 horas, riesgos altísimos, no volvió a tener tiempo de reunirse con las amistades, dedicada con alma, vida y sombrero a esas actividades".

A su turno, al preguntarle a Eliana Paola Castilla Parra desde cuando conocía a la señora Martha Lucia Arteaga declaró: “cuando yo la conocí estaba en la planta provisional era la coordinadora, la líder del centro de servicios regional Bogotá en Kennedy” En el mismo sentido, la señora Alba Leidy Sánchez Quintero declaró conocer a la señora Martha Arteaga en el año 2012, cuando ( )" ingrese en mayo del 2012 como profesional integradora del centro de servicios Kennedy y Martha era la gerente del centro de servicios y luego integre el grupo de corresponsabilidad" ( ) "Martha siempre fue coordinadora del centro de servicios en Ibagué y luego en el centro de servicios Kennedy", Ahora bien, al revisar en cada uno de los contratos de prestación de servicios suscritos entre la señora Martha Lucía Arteaga y las entidades accionadas, se aprecia que, las funciones, labores, obligaciones y/o actividades para el cumplimiento del objeto de estos, se concretaban en las siguientes: i) Gerenciar las actividades del centro de servicios, ii) Planear, organizar, ejecutar y controlar las actividades del Centro de Servicio, iii) Presentar sugerencias a las respectivas áreas misionales de la ACR de las actividades adicionales que permitan el cumplimiento de las estrategias y las metas en el tiempo establecido, iv) Gestionar recursos técnicos y financieros por parte de las instituciones que permitan complementar la estrategia de reintegración a nivel territorial, RADICACIÓN: 73001-33-33-751-2015-00218-02 (0442-2020) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: MARTHA LUCÍA ARTEAGA QUIROGA DEMANDADO(S): PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA - DAPRE, AGENCIA COLOMBIANA PARA LA REINTEGRACIÓN SOCIAL y ECONÓMICA DE PERSONAS Y GRUPOS ALZADOS EN ARMAS y otro. 45 v) Revisar los resultados de las estrategias y retroalimentar mensualmente a las gerencias de las demás áreas involucradas, vi) Liderar y convocar la implementación de los comités de acompañamiento regionales y demás mesas sectoriales, así como hacer seguimiento a los compromisos adquiridos en ellas y promover la regionalización de la política de Reintegración empoderando los gobiernos locales en la política de reintegración Nacional. vii) Liderar el comité disciplinario para casos especiales de participantes atendiendo las disposiciones legales cobre la materia en relación con el funcionamiento de este y la toma de decisiones viii) Establecer relaciones con otras entidades para el apoyo de las estrategias, ix) Velar por el cumplimiento de los valores, políticas, protocolos directrices de la ACR x) Elaborar informes de seguimiento del cumplimiento de las actividades del centro de servicios y xi) Representar a la ACR en los comités locales de desarme, desmovilización y reintegración, corresponden a las denominadas de dirección y confianza del contratante, para ser desarrolladas por personal con estudios especializados.

De acuerdo con el recuento probatorio, se aprecia que, la señora Marta Lucía Arteaga prestó sus servicios profesionales en diferentes lapsos de tiempo para las entidades accionadas, para liderar con plena autonomía técnica y administrativa y/o gerenciar el centro de servicios principal y/o de satélites que le son asignados por el supervisor y coordinar en la zona respectiva la ejecución de las estrategias de atención y cobertura a los participantes en el proceso de reintegración, quedando claro que, dicha labor fue prestada de manera personal y que recibió una remuneración, denominada honorarios, pactada en los distintos contratos de prestación de servicios, y que fue dividida en mensualidades de acuerdo al periodo laborado.

Ahora, en cuanto a la subordinación, se vislumbra que, la misma se buscó acreditar con pruebas testimoniales, evidenciando en primer lugar, que la declaración de la señora Gloria Nelcy Lopera Herrera, fue tachado de sospechoso por las apoderadas de la Presidencia de la República y de la Agencia para a Reintegración y Normalización ARN, por tener un proceso en curso por situaciones similares al presente, y por tener una relación de afinidad con la accionante; aspecto frente al cual no esta de acuerdo el recurrente, al considerar que con esta determinación se estaría castigando el canal legítimo y democrático para reclamar derechos laborales.

En cuanto este aspecto, el artículo 211 del Código General del Proceso, establece la Imparcialidad del testigo, en los siguientes términos: “Cualquiera de las partes podrá tachar el testimonio de las personas que se encuentren en circunstancias que afecten su credibilidad o imparcialidad, en razón de parentesco, dependencias, sentimientos o interés en relación con las partes o sus apoderados, antecedentes personales u otras causas”.

Conforme a estas prerrogativas, observa la Sala que, si bien es cierto, existe un aspecto que afecta en cierto grado la imparcialidad de la declaración de la testigo, como es el hecho de haber demandado ante la Jurisdicción tanto la declaratoria de una relación laboral con el DAPRE, la ACR y el patrimonio autónomo CERLAC, como lo relacionado con la supresión del cargo de Profesional Especializado, aspectos que son los mismos de las pretensiones de la demanda que se discuten en el sub judice, lo cierto es, que al analizar de fondo y de manera objetiva su declaración, no se le puede dar credibilidad.

Lo anterior, teniendo en cuenta que, la propia testigo fue clara en señalar que, nunca estuvo presente en el centro de servicios de Ibagué -lugar donde prestó sus servicios la señora Martha Arteaga-, pero asegura que, las condiciones de todos los centros de servicios tenían las mismas características. Adicionalmente, se aprecia que, la testigo basa su declaración conforme a la experiencia personal cuando laboró con las entidades accionadas y no porque haya tenido una percepción directa de las labores que desempeñó la señora Martha Arteaga, incluso, indica que, ella tenía contacto con la accionante y que ella le contaba de su situación laboral, lo cual deja al descubierto, que se trata de una testigo de oídas, que solo tiene conocimiento de los hechos, por las apreciaciones de la propia demandante y por su experiencia vivida al interior del DAPRE, la ACR y el patrimonio autónomo CERLAC.

Así las cosas, no es posible otorgarle credibilidad al testimonio de la señora Gloria Nelcy Lopera Herrera y menos dar por sentado sus afirmaciones, de que la señora Martha Arteaga estaba subordinada, porque ni siquiera, individualiza la persona de la cual recibía instrucciones o quién le impartía el horario laboral y demás actividades a desarrollar.

Y si bien, especifica el cumplimiento de un horario laboral de 8 a 12 y de 2 a 5, queda claro que, era la jornada que estaba habilitada para la atención al público en los procesos de reintegración. En segundo lugar, en relación con las declaraciones de los señores Rosana Villanueva Díaz y Edwin Ferney Moreno Lozano, los dos son enfáticos en señalar que desconocía si la demandante debía cumplir horario, o si tenía un jefe inmediato, por el contrario, afirmaron que, el objeto de los contratos de prestación de servicios se hacía de manera autónoma y coordinada, que implica labores de análisis técnico, revisiones operativas y dar cuenta de los resultados de implementación de la política de reintegración. 15 Ver Consejo de Estado - Sección Tercera, Sentencia 41001-23-31-000-1999-00987-01 (36932), 14/07/16 RADICACIÓN: 73001-33-33-751-2015-00218-02 (0442-2020) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: MARTHA LUCÍA ARTEAGA QUIROGA DEMANDADO(S): PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA - DAPRE, AGENCIA COLOMBIANA PARA LA REINTEGRACIÓN SOCIAL y ECONÓMICA DE PERSONAS Y GRUPOS ALZADOS EN ARMAS y otro. 47 De este último aspecto, se da cuenta con los informes de actividades presentado por la demandante, que claramente no implican subordinación, sino que permite establecer que se estén cumpliendo con las obligaciones pactadas en los contratos de prestación de servicios suscritos con cada una de las entidades accionadas.

En tercer lugar, frente a las declaraciones de las señoras Eliana Paola Castilla Parra y Alba Leidy Sánchez Quintero, concuerda la Corporación con lo indicado por el A Quo, en cuanto a que, solo pueden dar cuenta de la vinculación en provisionalidad de la señora Martha Arteaga con la ACR, lo cual, no es un aspecto que se encuentre en discusión dentro del sub judice; por ende, en nada aporta con la acreditación de los elementos de la relación laboral.

También es necesario indicar que, la demandante cumplía una función que no desempeñaba nadie del personal de planta, de acuerdo con el objeto de los contratos, que estaban encaminados a gestionar, acompañar y coordinar los proceso con las personas desmovilizadas, servir de enlace entre el nivel territorial y nivel central. Al ejercer como Asesora debía cumplir con los objetivos señalados en el contrato, todo el trabajo era coordinado por que tenía una estructura, debía cumplirse las políticas establecidas, los lineamientos y el funcionamiento de la misionalidad de la entidad.

En consecuencia, estima la Sala que la labor desarrollada por la accionante si era posible de contratarse a través de órdenes de prestación de servicios, en los términos del artículo 32, numeral 3º de la ley 80 de 1993, “cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimiento especializados”, sin que ello implique, la constitución de una relación laboral, ni prestaciones sociales.

Aunado a lo anterior, vislumbra el Tribunal que entre las partes puede existir una relación de coordinación en las actividades, recibir orientaciones, o tener que reportar informes sobre sus resultados, pero ello no significa necesariamente la configuración de un elemento de subordinación. En este punto, es preciso traer a colación la sentencia del 11 de agosto de 2022, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro del Expediente con Radicado No. 20001-23-39-000-2015-00546-01, Nº interno: 3466 – 2017, C.P. CÉSAR PALOMINO CORTÉS, donde se analizó un caso de idénticos contornos al que es estudiado por la Sala de la Corporación, determinándose que no se configuró la existencia de un contrato laboral con las entidades accionadas, al quedar al descubierto que existían labores coordinadas entre las partes contractuales, las cuales tenían por objeto cumplir las políticas establecidas, los lineamientos y el funcionamiento de la misionalidad de la entidad.

Sobre el particular, expresó el Alto Tribunal lo siguiente: “(…) En cuanto a la prestación personal del servicio y la contraprestación económica por el desarrollo de las actividades realizadas, no hay discusión en cuanto a su prueba, puesto que hay documental que las acreditan en el expediente. RADICACIÓN: 73001-33-33-751-2015-00218-02 (0442-2020) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: MARTHA LUCÍA ARTEAGA QUIROGA DEMANDADO(S): PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA - DAPRE, AGENCIA COLOMBIANA PARA LA REINTEGRACIÓN SOCIAL y ECONÓMICA DE PERSONAS Y GRUPOS ALZADOS EN ARMAS y otro. 48 Respecto de la subordinación y dependencia, la Sala afirma que en el caso presente no se desvirtúan las características del contrato de prestación de servicios, pues la demandante cumplía una función que no desempeñaba nadie del personal de planta, de acuerdo al objeto de los contratos, que estaban encaminados a gestionar, acompañar y coordinar los proceso con las personas desmovilizadas, servir de enlace entre el nivel territorial y nivel central.

Al ejercer como Asesora debía cumplir con los objetivos señalados en el contrato, todo el trabajo era coordinado por que tenía una estructura, debía cumplirse las políticas establecidas, los lineamientos y el funcionamiento de la misionalidad de la entidad. De acuerdo a los testimonios recibidos, la actora ejerció su función en las instalaciones de la entidad por varias razones, la principal y del cual se derivan las otras es que i) la información reposa en la plataforma de la entidad, no puede ser retirada de sus instalaciones, por su carácter de confidencialidad y reservado; ii) el horario de la institución era de 8 a 12 y de 2 a 6pm, el cual estaba habilitado para la atención al público y la señora Gamero Pérez, atendía a las personas en los procesos de reintegración, por lo que asistía en dicho horario; iii) ejercían funciones de coordinación respecto de los profesionales iv) cumplir las metas, los tiempos, todo era coordinado a través de los correos electrónicos.

En cuanto a los correos electrónicos, observa la Sala que las indicaciones que se daban eran en el cumplimiento de los objetivos, citaciones a reuniones para determinar los avances del mismo, rendiciones de cuentas, entrega de informe y todo relacionado con el desarrollo de los contratos; al comparar estas actividades y las enunciadas anteriormente, coinciden las obligaciones estipuladas en los diferentes contratos pactados por las partes: “1) Actuar como enlace entre el participante y los servicios educativos existentes en la región donde desarrolla su trabajo; 2) coordinar con la secretarias de educación departamental y municipal, SENA y entidades educativas públicas y privadas de la región, el desarrollo de procesos de formación académica y para el trabajo relacionado con las oportunidades productivas y de empleo de la región (…) 12) registrar la información levantada en las fichas definidas por el programa Nacional para la Reincorporación Social y Económica de Personas y Grupos Alzados en Armas ala sistema de información desarrollado por Microsoft, a partir de su puesta en marcha, aplicando el protocolo de calidad de datos; 13) Elaborar la entrega con base en los lineamientos y la periodicidad establecida por el programa Nacional para la Reincorporación Social y Económica de Personas y Grupos Alzados en Armas – Unidad de Reintegración Social, los informes de seguimientos y evaluación del proceso adelantado por el profesional enlace; 14) asistir a las sesiones de inducción, capacitación ya actualización convocada por el Nacional para la Reincorporación Social y Económica de Personas y Grupos Alzados en Armas - Unidad de Reintegración Social; 15) presentar los demás informes que sean solicitados por el supervisor de la orden.

(…)” Se desprende que, la entidad ha tenido una evolución y se enfocó en lograr que la Reintegración se convirtiera en una política de Estado. Así, buscó brindar oportunidades a las personas desmovilizadas mediante una Ruta de Reintegración personalizada con beneficios de tipo psicosocial, educativo, económico y de oportunidades de generación de ingresos, con el fin de permitir que los desmovilizados encuentren una vida sostenible en la civilidad.

Ahora, el cambio institucional significó un avance para garantizar la continuidad y el fortalecimiento de la política RADICACIÓN: 73001-33-33-751-2015-00218-02 (0442-2020) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: MARTHA LUCÍA ARTEAGA QUIROGA DEMANDADO(S): PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA - DAPRE, AGENCIA COLOMBIANA PARA LA REINTEGRACIÓN SOCIAL y ECONÓMICA DE PERSONAS Y GRUPOS ALZADOS EN ARMAS y otro. 49 de Reintegración, pues la entidad cuenta con una mayor autonomía administrativa, financiera y presupuestal, y con una estructura organizacional sólida16, Adicionalmente, la demandante tenía conocimiento desde su vinculación que era un programa a largo plazo, como se mencionó anteriormente se ha transformado y con el Acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera, la Agencia Colombiana para la Reintegración de Personas y Grupos Alzados en Armas –ACR- debió modificar sus funciones y estructura con el fin de dar respuesta a los nuevos mandatos normativos y a los procesos de reincorporación social y económica de los integrantes del grupo armado.

Esta Sala en otras oportunidades, se ha pronunciado manifestando que entre las partes puede existir una relación de coordinación en las actividades, recibir orientaciones, o tener que reportar informes sobre sus resultados, pero ello no significa necesariamente la configuración de un elemento de subordinación.17 En consideración, para la Sala no existe discusión alguna que la parte demandante logró acreditar los elementos correspondientes a la Prestación Personal del Servicio y la Remuneración como retribución de sus labores, teniendo en cuenta que, las actividades pactadas dentro de los contratos de prestación de servicios profesionales fueron realizadas directamente por el actor e igualmente, recibió una remuneración mensual con ocasión al desarrollo de sus actividades.

No obstante, no sucede lo mismo con el elemento subordinación, teniendo en cuenta que, el accionante no cumplió con la carga probatoria que le asistía para demostrar que estaba sujeto a órdenes, que no contaba con autonomía o independencia dentro del DAPRE, la ACR y el patrimonio autónomo CERLAC, al encontrarse bajo las directrices de un jefe inmediato y al cumplimiento de horario laboral durante todo el tiempo que permaneció vigente la prestación de sus servicios profesionales en la entidad; circunstancias que sí podrían dar lugar a desvirtuar la naturaleza contractual de la relación pactada y acreditar que lo que realmente se configuró fue una auténtica relación laboral.

Lo anterior, debido a que, tratándose de asuntos relacionados con la declaratoria de existencia de un contrato realidad, la carga probatoria se encuentra radicada en cabeza de la parte demandante, quien estará en la obligación de acreditar en forma incontrovertible los tres elementos de la relación laboral, esto es, la prestación personal del servicio (de manera permanente), la remuneración respectiva y especialmente la subordinación y dependencia en el desarrollo de una función pública, de modo que no quede duda acerca del desempeño del contratista en las mismas condiciones de cualquier otro servidor público.

Así las cosas, la viabilidad de las pretensiones dirigidas a la declaración de un contrato realidad, depende exclusivamente de la actividad probatoria de 16 https://www.reincorporacion.gov.co/es 17 Sentencia del 31 de mayo de 2016, expediente 05001233300020130081301 (3867-14), M. P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. RADICACIÓN: 73001-33-33-751-2015-00218-02 (0442-2020) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: MARTHA LUCÍA ARTEAGA QUIROGA DEMANDADO(S): PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA - DAPRE, AGENCIA COLOMBIANA PARA LA REINTEGRACIÓN SOCIAL y ECONÓMICA DE PERSONAS Y GRUPOS ALZADOS EN ARMAS y otro. 50 la parte demandante, dirigida a desvirtuar la naturaleza contractual de la relación suscrita y la presencia real dentro de la actividad desplegada de los elementos anteriormente señalados, especialmente el de subordinación, que como se mencionó, es el que desentraña fundamentalmente la existencia de una relación laboral encubierta, que en el presente caso, no quedó plenamente demostrado, razón por la cual, los argumentos esbozados en el recurso de apelación no tienen vocación de prosperidad.

Visto lo anterior, se tiene entonces que la decisión proferida en sentencia del 01 de junio de 2020, mediante la cual el Juzgado Décimo Administrativo oral del Circuito de Ibagué, negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte accionante deberá ser CONFIRMADA, al no haberse verificado la existencia de una verdadera relación laboral, ni confluir los elementos propios que la caracterizan, tal y como se indicó en la parte considerativa de esta providencia. DE LA CONDENA EN COSTAS De conformidad con el artículo 188 del CPACA, y en concordancia con el numeral 1º del artículo 365 y el artículo 366 del Código General del Proceso, condénese en costas de esta instancia a la parte demandante, siempre y cuando se encuentren causadas y probadas.

Fíjese como agencias en derecho el valor equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente. Liquídense de conformidad con el artículo 366 del Código General del Proceso. D E C I S I Ó N En mérito de lo expuesto, el Tribunal Contencioso Administrativo del Tolima, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley.

F A L L A PRIMERO. - CONFIRMAR la sentencia del 01 de junio de 2020, mediante la cual el Juzgado Décimo Administrativo oral del Circuito de Ibagué, negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte accionante, de conformidad a lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia.

SEGUNDO. - CONDENAR en costas de esta instancia a la parte demandante, siempre y cuando se encuentren causadas y probadas; lo anterior de conformidad con lo dispuesto en el artículo 365 del C.G.P. Procédase de conformidad. Fíjese como agencias en derecho el valor equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente. Liquídense de conformidad con lo dispuesto en el artículo 366 del C.G.P.

TERCERO. - Una vez en firme, devuélvase el expediente al Juzgado de origen. RADICACIÓN: 73001-33-33-751-2015-00218-02 (0442-2020) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: MARTHA LUCÍA ARTEAGA QUIROGA DEMANDADO(S): PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA - DAPRE, AGENCIA COLOMBIANA PARA LA REINTEGRACIÓN SOCIAL y ECONÓMICA DE PERSONAS Y GRUPOS ALZADOS EN ARMAS y otro. 51 La presente providencia fue discutida y aprobada en la Sala de Decisión de la fecha, y se firma electrónicamente por los integrantes de la Sala.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE BELISARIO BELTRÁN BASTIDAS LUIS EDUARDO COLLAZOS OLAYA Magistrado Magistrado CARLOS ARTURO MENDIETA RODRÍGUEZ Magistrado