SIGCMA CO-SC5780-99 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA CUARTA DE DECISIÓN Magistrada Ponente: Dra. María Bernarda Martínez Cruz Montería, treinta y uno (31) de marzo de dos mil veinticinco (2025) SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA Medio De Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 23001333300920240021901 Demandante: Edwar Luis Ramos Villadiego Demandado (s): Nación – Ministerio de Educación- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio FOMAG - Departamento de Córdoba Tema: Sanción Moratoria por no pago oportuno de cesantías Decisión: Confirmar sentencia de primera instancia Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el apoderado del Departamento de Córdoba contra la sentencia proferida el día 23 de septiembre de 2024, por el Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, mediante la cual se accedió las pretensiones de la demanda1.
I.
ANTECEDENTES a) Fundamentos Fácticos La parte actora indica que presta sus servicios como docente en el Departamento de Córdoba, por lo cual, presentó solicitud ante la Nación – Ministerio de Educación Nacional – FNPSM para reconocimiento y pago de cesantías en fecha del 7 de mayo de 2021. Señala que dicha prestación fue reconocida mediante la Resolución No. 2232 del 1 de julio de 2021 por parte del Departamento de Córdoba, y pagada solo hasta el 28 de septiembre de 2021, esto es, por fuera del término de 70 días establecidos en la ley.
Que en fecha del 31 de agosto de 2021 se solicitó a la entidad demandada el reconocimiento y pago de la sanción moratoria, sin embargo, no se obtuvo respuesta alguna generando así un acto ficto o presunto producto del silencio administrativo. b) Pretensiones Con la demanda se pretende la nulidad del acto administrativo configurado frente a la petición presentada el 31 de agosto de 2021 mediante el cual se negó el derecho a reconocer y pagar la sanción moratoria por pago tardío de sus cesantías, establecidos en la Ley 244 de 1995 y Ley 1071 de 2006.
Consecuentemente, que se declare que el demandante tiene derecho al reconocimiento y pago de la sanción por mora por de la Nación – Ministerio de Educación – F.N.P.S.M equivalente a un (1) día de su salario por cada día de retardo en el pago de las cesantías. A título de restablecimiento del derecho que se condene a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FNPSM) – Fiduprevisora y 1Se deja constancia que la sentencia en el presente asunto se profiere alterando el turno de los procesos que se encuentran para fallo, por cuanto esta Corporación ya proferido decisiones sobre el tema objeto de debate; lo anterior en uso de las facultades conferidas por el artículo 18 de la Ley 446 de 1998 y por el parágrafo 1 del artículo 16 de la Ley 1285 de 20091, los cuales establecen que se podrá determinar un orden de carácter temático para la elaboración y estudio de los proyectos de sentencia. Radicación Nº23-001-33-33-009-2024-00219-01 2 al Departamento de Córdoba – Secretaría de Educación Departamental, a que le reconozca y pague al demandante la sanción por mora establecida en la Ley 244 de 1995 y 1071 de 2006, equivalente a un (1) día de su salario por cada día de retardo, contados desde los setenta (70) días hábiles después de haber radicado la solicitud de la cesantía ante la entidad y hasta cuando se hizo efectivo el pago de la misma.
Así mismo, solicita que se dé cumplimiento al fallo de acuerdo con el artículo 192 y subsiguientes del CPACA, se den los ajustes al valor conforme al IPC, se reconozca el pago de intereses moratorios, y se condene al pago de costas. c) Contestaciones de la demanda Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG: realizó contestación el 16 de julio de 2024, oponiéndose a cada una de las pretensiones y hechos de la demanda, fundado en que después de la entrada en vigencia del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, no debe responder por la sanción moratoria.
Presentó como excepciones la de “ineptitud sustancial de la demanda al no haber demandado el acto administrativo particular y concreto que denegó la sanción mora”, “ineptitud sustancial de la demanda por falta de legitimación en la causa por pasiva del fondo de prestaciones sociales del magisterio para el pago de la sanción moratoria”, “improcedencia del pago de la sanción moratoria a cargo del FOMAG Y LA FIDUPREVISORA S.A.”, “culpa exclusiva de un tercero en aplicación de la ley 1955 del 2019”, “improcedencia de la indexación”, e “improcedencia de condena en costas”.
Departamento de Córdoba: contestó oportunamente la demanda el 30 de julio de 2024, oponiéndose a las pretensiones indicando que en el evento que se endilgue responsabilidad por la no consignación oportuna de las cesantías le correspondería al FOMAG responder por estar el demandante afiliado en dicho fondo. Adicionalmente, propuso las excepciones de “inexistencia del derecho reclamado”, “inexistencia de la obligación y cobro de lo no debido”, y el reconocimiento oficioso de excepciones.
II. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería dictó sentencia el 23 de septiembre de 2024 y ordenó declarar la nulidad del acto administrativo ficto frente a la petición presentada en fecha 31 de agosto de 2021, y, en consecuencia, condenó al Departamento de Córdoba pagar una sanción moratoria equivalente a 35 días con fecha de causación desde 24 de agosto de 2021.
Se estableció que el responsable del pago de la sanción moratoria reconocida es el Departamento de Córdoba como quiera que expidiera de manera extemporánea el acto administrativo de reconocimiento de las cesantías parciales del señor Edwar Luis Ramos Villadiego, de ese modo, al haberse solicitado las cesantías el 7 de mayo de 2021, la entidad territorial tenía hasta el 31 de mayo del 2021 para expedir el acto, sin embargo, solo lo hizo el 1 de julio de 2021.
Así, la fecha de entrega del acto de pago de cesantías por parte de la secretaría de educación de la entidad territorial al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio también fue extemporánea, en tanto tenía plazo hasta el día siguiente a la ejecutoria del acto administrativo y lo hizo en fecha posterior. En razón a lo anterior, se declaró probada la denominada: «culpa exclusiva de un tercero aplicación Ley 1955 de 2019», propuesta por la Nación - Ministerio de Educación - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, y respecto a las demás propuestas por el Departamento de Córdoba fueron negadas.
Radicación Nº23-001-33-33-009-2024-00219-01 3 III. RECURSO DE APELACIÓN El apoderado de la parte demandada, Departamento de Córdoba, interpuso recurso de apelación2 indicando su desacuerdo con la sentencia, al considerar que la fecha de radicación de la solicitud de cesantías parciales que debe tenerse en cuenta no es la del 7 de mayo de 2021, sino la del 22 de junio de 2021, que se encuentra señalada en el considerando inicial de la Resolución No. 002232 del 1 de julio de 2021.
Así, en el evento en que el actor no estuviera conforme con dicha fecha, debió interponer recursos contra la mencionada resolución, por lo que, al estar en firme debe ser esta la fecha que debe tenerse en cuenta, no existiendo en consecuencia mora en el pago. IV. TRAMITE EN SEGUNDA INSTANCIA Mediante auto de 19 de marzo de 2025, se admitió el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte demandada Departamento de Córdoba.
No hubo intervención de las partes en esta instancia. V. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL Con fundamento en lo preceptuado en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, este Tribunal es competente para conocer en segunda instancia de la apelación ya identificada. 1. Problema jurídico Examinado el recurso de apelación interpuesto por el Departamento de Córdoba, y de frente a la sentencia apelada se tiene que el problema jurídico se centra en determinar si para iniciar el conteo de la sanción moratoria debe tomarse como fecha de solicitud de reconocimiento de cesantías la establecida en el SAC, o si, por el contrario, debe aceptarse la indicada en la parte motiva del acto que reconoce las cesantías.
En el evento de que sea este último, deberá la Sala establecer si varía la responsabilidad y los días de sanción moratoria que indicó el Juez de instancia. Para solventar el mérito del sub examine, la Sala hará alusión a los siguientes temas alegados en el proceso a saber: (i) Normatividad aplicable y (ii) Caso concreto. 2. Premisa Normativa y jurisprudencial.
Con el fin de resolver el problema jurídico planteado, la Sala procederá a revisar fuentes normativas y jurisprudenciales sobre las cesantías y sus generalidades en el régimen docente. El artículo 1° de la Ley 244 de 1995 -subrogado por el artículo 4° de la Ley 1071 de 2006- dispone que la entidad empleadora o aquella que tenga a cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir el acto administrativo correspondiente, dentro de los 15 días hábiles siguientes a la solicitud del peticionario -sin perjuicio de solicitudes incompletas que deban subsanarse, para que inicie el señalado plazo-.
Asimismo, el artículo 2° ídem, dispone que la entidad pagadora tendrá un plazo máximo de 45 días hábiles, a partir del momento en que quede en firme el acto administrativo de reconocimiento parcial o definitivo de cesantías, para efectuar el pago de la prestación. El parágrafo único del artículo 2. ° de la Ley 244 de 1995 -subrogado por el artículo 5° de la Ley 1071 de 2006-, establece que, la entidad “ la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus 2 Ver Documento 23 PDF del Expediente Digital.
Radicación Nº23-001-33-33-009-2024-00219-01 4 propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas…”. (Se destaca) Sobre el particular, el Consejo de Estado, en la sentencia de unificación del 18 de julio de 2018 (exp. 4961-15, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez), precisó a partir de qué fecha se causa la sanción moratoria cuando no se dio respuesta a la petición de cesantías, o la expedición del acto fue extemporánea.
Se señalo que: La Sección Segunda de esta Corporación fija la regla jurisprudencial concerniente a que en el evento en que la administración no resuelva la solicitud de la prestación social - cesantías parciales o definitivas - o lo haga de manera tardía, el término para el cómputo de la sanción moratoria iniciará a partir de la radicación de la petición correspondiente, de manera que se contarán 15 días hábiles para la expedición del acto administrativo de reconocimiento (Art. 4 L. 1071/2006), 10 del término de ejecutoria de la decisión (Arts. 76 y 87 de la Ley 1437 de 2011) [5 días si la petición se presentó en vigencia del Código Contencioso Administrativo - Decreto 01 de 1984, artículo 51], y 45 días hábiles a partir del día en que quedó en firme la resolución. Por consiguiente, al vencimiento de los 70 días hábiles discriminados en precedencia, se causará la sanción moratoria de que trata el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006.
(Se resalta). La Sección Segunda del Consejo de Estado, en la sentencia referida, sentó jurisprudencia precisando que cuando el acto que reconoce las cesantías se expide por fuera del término de ley, o cuando no se profiere, la sanción moratoria se causa 65 o 70 días hábiles después de radicada la solicitud de reconocimiento de las cesantías, dependiendo si en ese momento se encontraba rigiendo el Decreto 01 de 1984 o la Ley 1437 de 2011, por efectos del plazo para interponer los recursos.
Adicionalmente, en esa providencia, se revisaron otras situaciones que dan lugar a la mora penalizada pecuniariamente, las cuales, por efectos prácticos, se describen en el siguiente cuadro: Hipótesis Notificación Ejecutoria Término pago cesantía Causación sanción moratoria PETICIÓN SIN RESPUESTA No aplica 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición ACTO ESCRITO EXTEMPORANEO (después de 15 días) Aplica, pero no se tiene en cuenta para el cómputo del término de pago 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición Acto escrito en tiempo Personal 10 días siguientes a la notificación 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación Acto escrito en tiempo Electrónica 10 días después de la certificación de acceso al acto. 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación. Acto escrito en tiempo Aviso 10 días posteriores al siguiente de entrega del aviso 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la entrega del aviso Acto escrito en tiempo Sin notificar o notificado fuera de término 10 días posteriores al intento de notificación personal 45 días posteriores a la ejecutoria 67 días posteriores a la expedición del acto administrativo Acto escrito en tiempo Renunció Renunció 45 días después de la renuncia 45 días desde la renuncia Radicación Nº23-001-33-33-009-2024-00219-01 5 Acto escrito en tiempo Interpuso recurso Después de notificado el acto que decide el recurso 45 días a partir del siguiente a la ejecutoria 46 días desde la notificación del acto que resuelve el recurso Acto escrito, recurso sin resolver Interpuso recurso Después de 15 días de interpuesto el recurso 45 días a partir del siguiente a la ejecutoria 61 días desde la interposición del recurso Por otro lado, el artículo 56 de la Ley 962 de 2005, preceptuaba que las prestaciones sociales de los docentes oficiales serían reconocidas y pagadas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, mediante la aprobación del proyecto de resolución por parte de quien lo administra, el cual debía ser elaborado por el secretario de educación de la entidad territorial certificada, correspondiente a la que se encontrara vinculado el docente.
Esto fue reglamentado través del Decreto 1075 de 2015 «Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Educación» y que fue modificado por el Decreto 1272 de 2018 «… reglamenta el reconocimiento y pago de Prestaciones Económicas a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y se dictan otras disposiciones», el cual dispuso, entre otros aspectos, lo siguiente: «ARTÍCULO 2.4.4.2.3.2.28.
Sanción moratoria. El pago de la sanción moratoria se hará con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, sin perjuicio de las acciones legales o. judiciales correspondientes que se deban adelantar en contra de quien dé lugar a la configuración de la sanción moratoria, con el fin de que el Fondo recupere las sumas pagadas por el incumplimiento de los términos previstos en la Ley 1071 de 2006.
Así mismo, la sociedad fiduciaria deberá interponer las acciones legales correspondientes en contra de las entidades territoriales certificadas en educación por el incumplimiento de los términos indicados en la Ley 1071 de 2006 y reintegrar las sumas de dinero canceladas con ocasión del pago de la sanción moratoria que le sea atribuible.» 3.
Caso Concreto En la sentencia apelada, el juez de instancia concedió parcialmente las pretensiones de la demanda al considerar que se había generado sanción moratoria al haberse solicitado el reconocimiento y pago de las cesantías por la parte actora ante la Secretaría de Educación el 7 de mayo de 2021, y este reconocerlo mediante la Resolución No. 002232 del 1° de julio de 2021, haciéndolo así por fuera del término de los 15 días.
Por consiguiente, al recibir la Fiduprevisora el acto de reconocimiento por fuera del término de la ejecutoria, esto, el 17 de junio de 2021, y haber puesto dichos dineros a disposición de la parte actora, el 28 de septiembre de 2021, dicho pago se hizo por fuera del término de los 70 días, con lo cual se concluye que se generó una sanción de 35 días.
Por lo anterior, consideró el Juez que la entidad que debía responder por la sanción moratoria es el departamento de Córdoba al no expedir y enviar el acto administrativo dentro de los términos establecidos por la ley. Por su parte, el recurrente argumentó que la fecha de radicación de la petición de cesantías que debe tenerse en cuenta para el conteo de la sanción moratoria no es el 7 de mayo del 2021 como indica el actor y el fallo recurrido, sino, el 22 de junio del 2021, ya que es la fecha definida en la parte considerativa de la Resolución N°002232 del 1 de julio de 2021.
Así, revisado el expediente la Sala observa que se presentó solicitud de cesantías parciales el 7 de mayo de 2021 con destino al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio tal como consta en pantallazo del SAC aportado por la parte demandante3. Por otro lado, se 3 Ver Folio 31, Documento 1 PDF del Expediente Digital Radicación Nº23-001-33-33-009-2024-00219-01 6 encuentra también que se allegó copia de la Resolución N°002232 del 1 de julio de 2021, en donde se aprecia en el inicio del considerando de esta, que la solicitud de cesantías parciales fue radicada bajo el número 2021CES-047610 de 22 de junio de 20214.
Confrontadas dichas pruebas, considera esta Sala que la fecha que debe tenerse en cuenta para el inicio del conteo de la sanción moratoria es la fecha de radicación de la solicitud de las cesantías que realiza el peticionario, que en el presente caso es la del 7 de mayo de 2021 tal como se registra en el aplicativo dispuesto para tal fin, es decir, el Sistema de Atención al Ciudadano –SAC-, pues, la que se establece en la Resolución N°002232 del 1 de julio de 2021, no es más que una radicación interna de la solicitudes que hace la misma entidad, la cual no se acompasa al postulado contenido en el artículo 1° de la Ley 244 de 1995 -subrogado por el artículo 4° de la Ley 1071 de 2006, que indica que el termino de los 15 días que tiene la entidad territorial para dar respuesta a la solicitud inicia “Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las cesantías definitivas o parciales, por parte de los peticionarios…”.
Ahora, en cuanto al argumento del recurrente consistente en que si la parte actora no estaba de acuerdo con la fecha de radicación de la petición de cesantías que aparecía en el inicio de los considerandos de la de la Resolución N°002232 del 1 de julio de 2021, debió interponer los recursos contra el mismo. Considera la Sala que no es de recibo dicho argumento, ello en tanto, el objeto de aquella resolución era el reconocimiento de las cesantías, mas no había debate, ni se resolvió sobre la fecha de radicación de la solicitud.
Es más, por regla general, la prueba de la radicación de la petición es; la copia con el recibido que haga la entidad donde se radicó la solicitud, si se hace personal; el pantallazo del correo electrónico si se hace por esta vía; o como en el presente caso, el pantallazo o documento emanado del aplicativo SAC, que es el mecanismo dispuesto por el FOMAG para tal fin.
Así las cosas, se resuelve el problema jurídico planteado, determinándose entonces que la fecha que debe tenerse en cuenta para el inicio del conteo de la sanción moratoria en el presente caso es la establecida en el aplicativo SAC (7 de mayo 2021) tal y como lo estableció el Juez de primera instancia, por lo que ha de confirmarse la sentencia en ese sentido.
Por lo anterior, la Sala confirmará la sentencia de 23 de septiembre de 2024, emitida por el Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, mediante la cual se concedió parcialmente las pretensiones de la demanda. 4. Condena en costas La Sala no condenará en costas a las partes apelantes, en la medida en que no se probó su causación, así como tampoco hubo participación de la parte contraria en esta instancia. Esto, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, en concordancia con los lineamientos previstos en el artículo 365.85 del CGP, En mérito de lo expuesto, a través de su Sala Cuarta de Decisión, el Tribunal Administrativo de Córdoba Administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, 4 Ver folio 32, Documento 1 del Expediente Digital. 5 En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1.
Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. Además, en los casos especiales previstos en este código. Además, se condenará en costas a quien se le resuelva de manera desfavorable un incidente, la formulación de excepciones previas, una solicitud de nulidad o de amparo de pobreza, sin perjuicio de lo dispuesto en relación con la temeridad o mala fe.
(…) 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. (…) Radicación Nº23-001-33-33-009-2024-00219-01 7 FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR sentencia del 23 de septiembre de 2024 dictada por el Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas en segunda instancia.
TERCERO: En firme esta providencia, devolver el proceso al juzgado de origen, previas las anotaciones de rigor. Se deja constancia de que la anterior sentencia fue estudiada, discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Honorables Magistrados, (Firmada electrónicamente) MARÍA BERNARDA MARTÍNEZ CRUZ (Firmada electrónicamente) …. (Firmada electrónicamente) PEDRO OLIVELLA SOLANO LUZ ELENA PETRO ESPITIA CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala Cuarta del Tribunal Administrativo de Córdoba en la plataforma denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. Puede validar la autenticidad del documento ingresando en el siguiente link: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx