05001333302720190002901 · Tribunal Administrativo de Antioquia

PRIMA DE SERVICIOS - Prestaciones Sociales / PRIMA DE VIDA CARA – Factor salarial / LA DISTINCIÓN ENTRE PRESTACIONES SOCIALES Y SALARIO - Diferencias Síntesis del caso: En los términos del recurso de apelación, corresponde a la Sala determinar si acertó el Juez de Primera Instancia al conceder a la demandante el reconocimiento y pago de la prima de servicios contemplada en el Decreto 2351 de 2014, por considerar que se trata de un emolumento de carácter salarial que se diferencia de la prestación denominada prima de vida cara, o si, por el contrario, como lo afirma la entidad recurrente, las pretensiones deben negarse en tanto el disfrute de ambas primas resulta incompatible, dado que tienen el mismo origen y buscan retribuir el mismo concepto.

Extracto: (…) La prima de servicios tiene origen en el Decreto 1042 de 1978, la cual contempló dicho beneficio, aclarando que, en principio, únicamente cobijaba a los empleados de la Rama Ejecutiva del orden nacional, como se sigue de lo previsto en su artículo 1°. El artículo 58 de la disposición aludida señaló que la prima de servicios se percibiría anualmente y sería equivalente a 15 días de remuneración, pagadera los primeros 15 días del mes de julio de cada año. Entretanto, según el artículo 59 del Decreto 1042 de 1978, la prima de servicios se liquidará con los siguientes factores de salario: i) Sueldo; ii) Incrementos salariales por antigüedad; iii) Gastos de representación; iv) Auxilios de alimentación y transporte; y v) Bonificación por servicios prestados.

Para la estimación de la prima de servicios se tendrá en cuenta la cuantía de tales factores a 30 de junio de cada año. Cuando el empleado no hubiere trabajado el año completo, tendrá derecho al pago proporcional de la prima de servicios, en razón de una doceava parte por cada mes completo de labor, siempre que hubiere servido en la entidad por lo menos seis meses, conforme se sigue del artículo 605 de la disposición analizada.

(…) Como se sigue de lo anterior, la prima de servicios creada en el Decreto 2351 de 2014 es incompatible con cualquier otra bonificación, prima o elemento salarial que perciba el empleado del nivel territorial por el mismo concepto, o que remunere lo mismo que la prima de servicios, independiente de su denominación, origen o fuente de financiación. Por tanto, si la entidad territorial respectiva contempla alguna otra remuneración o emolumento que persiga el mismo fin que la prima de servicios, esta última será incompatible con el disfrute simultáneo de ambos estipendios.

(…) A partir del recuento anterior, se colige que la prima de vida cara creada por el Concejo Municipal de Medellín a favor de los empleados de dicho ente territorial, y disfrutado también por los servidores de la ESE METROSALUD, tiene el carácter de factor salarial, como se sigue de lo previsto en el artículo 2° del Acuerdo No. 28 de 1977 y del artículo 61 del Acuerdo No. 82 de 21 de diciembre de 2001, emitido por la Junta Directiva de la entidad demandada.

(…) El concepto de salario se ha asociado tradicionalmente a toda la remuneración que recibe el trabajador como contraprestación por la prestación del servicio, por lo que puede estar prevista en el ordenamiento jurídico, o pactada entre las partes de la relación laboral directamente, en ejercicio de su autonomía privada. Entretanto, las prestaciones sociales tienen fuente generalmente en la Ley para cubrir los riesgos o contingencias propias de la relación de trabajo, y que amparan al empleado en caso de su ocurrencia. (…) En suma, la diferencia sustancial entre salario y prestación social, se fundamenta en que el primero retribuye en forma directa la prestación del servicio que realiza el trabajador, mientras que la segunda no tiene dicha finalidad, sino que se orientan a amparar las contingencias a las que puede verse enfrentado el empleado en el desarrollo de su labor, y pueden ser realizados directamente al trabajador, o a través de las entidades de previsión o de seguridad social, cuando estas asumen el riesgo derivado RADICADO 027-2019-00029-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL 2 de tales eventos.

(…) Pues bien, sea lo primero resaltar que tanto la prima de vida cara como la prima de servicios ostentan el carácter de factor salarial, como fue advertido en el estudio normativo de ambos beneficios. Así se desprende de lo previsto en el artículo 2° del Acuerdo No. 49 1989, emitido por el Concejo de Medellín, en el que se señaló que la prima de vida cara constituye factor de salario para la liquidación de prestaciones sociales y tal como quedó establecido en la sentencia dictada por esta jurisdicción en el proceso de simple nulidad con radicado 05001333300520140088100 y, así, otro tanto se predica de la prima de servicios, puesto que el artículo 42 del Decreto 1042 de 1978 prevé expresamente que tiene carácter de factor salarial.

(…) or tanto, considera la Sala que no resulta válido el argumento según el cual la prima de servicios y la prima de vida cara son incompatibles por remunerar ambas lo mismo, en tanto la creación de la segunda no tuvo una finalidad netamente retributiva o de reconocimiento al tiempo de servicios prestados por el empleado, sino que tuvo como propósito paliar los efectos negativos del alto costo de vida al que se enfrentaba los servidores del Municipio de Medellín para la época de su creación. Por otra parte, como fue analizado al momento de estudiar el marco jurídico de ambos emolumentos, la prima de vida cara tiene unos rasgos característicos que la distinguen de la prima de servicios: i) Su creación es extralegal y se fundamenta en un acto administrativo territorial; y ii) La cuantía de esta es equivalente a un mes de salario, pagadero en dos momentos, la mitad en febrero de cada año, y la otra mitad en agosto de cada anualidad.

Por su parte, la prima de servicios ostenta las siguientes particularidades: i) La creación es de orden legal, en virtud del Decreto-Ley 1042 de 1978; y ii) Su cuantía es la mitad de lo que percibe el empleado por concepto de prima de vida cara, al ser equivalente a 15 días de salario y pagadera los primeros 15 días del mes de julio de cada año. RADICADO 027-2019-00029-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL 3 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA SÉPTIMA DE ORALIDAD MAGISTRADA PONENTE: MARTHA NURY VELÁSQUEZ BEDOYA Medellín, doce (12) de marzo de dos mil veinticinco (2025) REFERENCIA RADICADO No. 05001 33 33 027 2019 00029 01 MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE OLGA CECILIA GIRALDO CARDONA DEMANDADO ESE METROSALUD TEMA Compatibilidad en el disfrute de la prima de vida cara y la prima de servicios – Procedencia DECISIÓN Confirma sentencia de primera instancia SENTENCIA No. 049 Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, contra la sentencia proferida el dos (2) de agosto de dos mil veintiuno (2021) mediante la cual el Juzgado Veintisiete Administrativo de Oralidad del Circuito de Medellín accedió a las pretensiones de la demanda instaurada por la señora OLGA CECILIA GIRALDO CARDONA, en contra de la ESE METROSALUD.

ANTECEDENTES 1. PRETENSIONES. Solicita la parte demandante se declare la nulidad del acto administrativo de 19 de julio de 2018, que negó a la demandante el reconocimiento y pago de la prima de servicios en forma retroactiva desde el año 2015. A título de restablecimiento del derecho, solicita se ordene a la ESE METROSALUD pagar a la actora la prima de servicios de que trata el Decreto 2351 de 2014, en forma retroactiva desde el año 2015 hasta la fecha de la sentencia y durante el tiempo posterior que se siga causando; además, pretende que, con base en dicho reconocimiento, se proceda al reajuste de los salarios y prestaciones legales causadas y las que se causen a futuro; que se ordene la indexación de la condena y se impongan costas procesales. 2.

HECHOS. 2.1. Señala que la demandante ingresó al servicio de la ESE METROSALUD como empleada pública el 12 de julio de 2000, ocupando el cargo de Profesional Universitario Coordinador Centro de Salud, percibiendo una asignación básica mensual que, para el año 2018, correspondía a $6.174.722,oo. RADICADO 027-2019-00029-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL 4 2.2.

Narró que el Gobierno Nacional expidió el Decreto 2351 de 20 de noviembre de 2014, en el que creó la prima de servicios para los empleados públicos del nivel territorial, sea de entidades del nivel central o descentralizado, por lo que la misma cobija a los servidores de la entidad demandada. Su artículo 1° dispuso que tales empleados que tendrán derecho a la prima enunciada a partir del año 2015, regulada en el Decreto 1042 de 1978, en los mismos términos y condiciones allí señalados. 2.3.

Expuso que la ESE METROSALUD no le reconoce ni paga a la demandante la prima de servicios allí contemplada, a pesar de ser un empleado público de una entidad descentralizada del nivel territorial, lo cual tacha de arbitrario e ilegal, al no aplicar el Decreto 2351 de 2014. 2.4. Refirió que, respuesta a derecho de petición formulado al respecto, la entidad demandada explica que la prima de servicios reclamada no se reconoce por aplicación del artículo 3 de dicho Decreto, según el cual, la misma es incompatible con cualquier otra prima o reconocimiento salarial que se esté pagando a sus destinatarios por el mismo concepto o que remunere lo mismo, independiente de su denominación, origen o fuente de financiación y que, por ello la prima de servicios es excluyente con la prima de vida cara, al ser de igual o similar naturaleza. 2.5.

Aseveró que la prima de servicios no es igual a la prima de vida cara ni ostenta similar naturaleza, en tanto es de origen legal y se fundamenta en una norma nacional, mientras la prima de vida cara es extralegal y tiene fuente en una norma del ámbito local. 2.6. Además, resaltó que la prima de servicios no remunera lo mismo que la prima de vida cara, pues esta última pretende suplir el incremento de la canasta familiar o la carestía, mientras que la naturaleza de la prima de servicios es diferente a esa naturaleza en el sector oficial, pues su carácter es salarial y no prestacional.

3. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN. La parte demandante considera desconocidos los artículos 2, 4, 13, 25, 29, 53, 121 a 125, 128, 150, 210, 286, 287, 313 de la Constitución Política; 68 de la Ley 489 de 1998; 10 y 12 de la Ley 4ª de 1992; 42, 58 a 60 del Decreto-Ley 1045 de 1978; 3, 4, 17, 33 y 45 del Decreto-Ley 1045 de 1978; 2 y 3 de la Ley 27 de 1992; 3 y 87 de la Ley 443 de 1998; 1° de la Ley 909 de 2004; y los Decretos 2351 de 2014 y 1919 de 2002.

RADICADO 027-2019-00029-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL 5 Como concepto de violación, indicó que el acto acusado está afectado de nulidad por falsa motivación, desviación de poder e infracción de disposiciones superiores, pues allí se omite dolosamente el reconocimiento de la prima de servicio a la que tiene derecho la actora desde julio de 2015, teniendo en cuenta que se ha dado a las normas que rigen la materia un alcance que no tienen y que no justifica la negativa a reconocer la prima de servicios.

Por último, puso de presente que, en caso de existir dudas en la interpretación de la norma, la entidad ha debido decantarse por la que favorece al trabajador. II. POSICIÓN DE LA ENTIDAD DEMANDADA La ESE METROSALUD dio respuesta a la demanda (fls. 57 a 64), en la que se opuso a la prosperidad de las pretensiones, aduciendo para ello que, si bien es cierto el Decreto 2351 de 2014 creó y reguló la prima de servicios para los empleados de las entidades del sector central y descentralizado de la rama ejecutiva del orden territorial, cobijando a los servidores de esa entidad, con anterioridad a ello el Gobierno Nacional había expedido el Decreto 1469 de 2014, en donde se reguló la prima de servicios para los empleados públicos del municipio de Medellín y sus entes descentralizados, a fin de compensar la pérdida de poder adquisitivo de los salarios de tales servidores por la nulidad de la prima de vida cara ordenada por el Consejo de Estado; razón por la cual, se sostiene en que ambos factores salariales tienen la misma finalidad al remunerar el servicio, por lo que, mientras los empleados de la ESE METROSALUD perciban la prima de vida cara, no tendrán derecho a gozar de la prima de servicios reclamada con la demanda.

Añadió que, el artículo 3° del Decreto 2351 de 2014 señala expresamente que la prima de servicios es incompatible con cualquier otra prima o reconocimiento salarial que se esté pagando a sus destinatarios por el mismo concepto o que remunere lo mismo, independiente de su denominación, origen o fuente de financiación y que, como la demandante viene percibiendo la prima de vida cara desde su ingreso a la entidad, no puede disfrutar de la prima de servicios.

Considera que ambos emolumentos son excluyentes y que la primera se paga únicamente a los empleados vinculados con anterioridad al Decreto 1919 de 2002, mientras que los que se vincularon luego de dicha disposición, disfrutan de la prima de servicios, sin que se pueda pretender el disfrute simultáneo de ambos emolumentos. III. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA RADICADO 027-2019-00029-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL 6 El Juzgado Veintisiete Administrativo de Oralidad del Circuito de Medellín, concedió las pretensiones de la demanda mediante sentencia del 2 de agosto de 2021, al concluir que el acto administrativo demandado adolece de falsa motivación, como quiera que los argumentos esgrimidos por la E.S.E METROSALUD, para negar el pago de la prima de servicios, difieren de la normativa que regula dicho emolumento, pues no existe fundamento legal para que la demandante no sea destinataria de la mencionada prima.

Para arribar a dicha conclusión, refirió que la prima de vida cara fue creada por el Concejo Municipal y la Junta Directiva de la ESE METR4OSALUD, otorgándole carácter prestacional, mientras que la prima de servicios fue creada por el Gobierno Nacional con carácter salarial, razón por la cual, provienen de conceptos distintos y remuneran asuntos diferentes y que, en esa medida, no resulta cierto lo afirmado por la demandada, en torno a que ambas primas conjuran el mismo riesgo o tienen la misma finalidad y que por ello sean incompatibles.

Por lo expuesto, declaró la nulidad del acto demandado y ordenó a la E.S.E METROSALUD reconocer y pagar la prima de servicios a la demandante desde el 15 de julio de 2015, fecha a partir de la que el Decreto 2351 de 2014 creó dicho emolumento, teniendo en cuenta que en este caso no operó el fenómeno prescriptivo; además, dispuso la indexación de los valores y condenó en costas a la demandada.

IV. RECURSO DE APELACIÓN La parte demandada interpuso el recurso de apelación contra la decisión adoptada1, solicitando se revoque la misma y en su lugar se nieguen las pretensiones de la demanda. Como fundamento del recurso la E.S.E METROSALUD señala que la prima de servicios, como tal, tiene su génesis en el artículo 58 del Decreto-Ley 1042 de 1978, donde se señala que la misma será incompatible con cualquier otra contraprestación que tenga asignada el servidor, cualquiera sea su nombre, sumado a que el Decreto 2351 de 2014 replicó tal restricción al indicar que la misma sería incompatible con cualquier otra prima o emolumento que remunere lo mismo, con independencia de su denominación, origen o fuente de financiación; explicando, además, que la intención del legislador no fue crear un emolumento adicional a los que ya recibían los servidores, sino compensar a aquellos que no eran sujetos de la prima de vida cara y que no podían recibirla dada la 1 Archivo 04 expediente digital RADICADO 027-2019-00029-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL 7 falta de competencia de las corporaciones territoriales para la creación de factores salariales.

Por otra parte, puso de presente que, si bien es cierto que la prima de servicios ostenta carácter salarial, también lo es que la prima de vida cara corre la misma suerte, tal como lo ha señalado el Consejo de Estado, en tanto realmente se trata de una compensación dineraria que remunera directamente el servicio y no que se otorga para cubrir un riesgo o contingencia específica.

En esa medida, señaló que, se trata de idénticos emolumentos por lo que los servidores que devengan la prima de vida cara, no podrán entonces recibir igualmente la prima de servicios, pues ello iría en contravía de la normatividad aplicable. V. CONSIDERACIONES 1. PROBLEMA JURÍDICO. En los términos del recurso de apelación, corresponde a la Sala determinar si acertó el Juez de Primera Instancia al conceder a la demandante el reconocimiento y pago de la prima de servicios contemplada en el Decreto 2351 de 2014, por considerar que se trata de un emolumento de carácter salarial que se diferencia de la prestación denominada prima de vida cara, o si, por el contrario, como lo afirma la entidad recurrente, las pretensiones deben negarse en tanto el disfrute de ambas primas resulta incompatible, dado que tienen el mismo origen y buscan retribuir el mismo concepto. 2.

MARCO JURÍDICO.

2.1. PRIMA DE SERVICIOS. La prima de servicios tiene origen en el Decreto 1042 de 1978, la cual contempló dicho beneficio, aclarando que, en principio, únicamente cobijaba a los empleados de la Rama Ejecutiva del orden nacional, como se sigue de lo previsto en su artículo 1°2. El artículo 583 de la disposición aludida señaló que la prima de servicios se percibiría anualmente y sería equivalente a 15 días de remuneración, pagadera los primeros 15 días del mes de julio de cada año. 2 “Artículo 1º.- Del campo de aplicación. El sistema de nomenclatura, clasificación y remuneración de cargos que se establece en el presente Decreto regirá para los empleados públicos que desempeñen las distintas categorías de empleos de los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y unidades administrativas especiales del orden nacional, con las excepciones que se establecen más adelante.”. 3 Artículo 58º.- La prima de servicio.

Los funcionarios a quienes se aplica el presente Decreto tendrán derecho a una prima de servicio anual equivalente a quince días de remuneración, que se pagará en los primeros quince días del mes de julio de cada año. Esta prima no se regirá para los funcionarios que con anterioridad tengan asignada esta contraprestación cualquiera que sea su nombre.

RADICADO 027-2019-00029-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL 8 Entretanto, según el artículo 594 del Decreto 1042 de 1978, la prima de servicios se liquidará con los siguientes factores de salario: i) Sueldo; ii) Incrementos salariales por antigüedad; iii) Gastos de representación; iv) Auxilios de alimentación y transporte; y v) Bonificación por servicios prestados.

Por otra parte, el artículo 42 del Decreto 1042 de 1978 señala que la prima de servicios tiene carácter de factor salarial: “Artículo 42º.- De otros factores de salario. Además de la asignación básica fijada por la ley para los diferentes cargos, del valor del trabajo suplementario y del realizado en jornada nocturna o en días de descanso obligatorio, constituyen salario todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado como retribución por sus servicios.

Son factores de salario: a) Los incrementos por antigüedad a que se refieren los artículos 49 y 97 de este Decreto. b) Los gastos de representación. c) La prima técnica. d) El auxilio de transporte. e) El auxilio de alimentación. f) La prima de servicio. g) La bonificación por servicios prestados. h) Los viáticos percibidos por los funcionarios en comisión” (Líneas de la Sala) Ahora bien, la prima de servicios fue concedida a favor de los empleados públicos del Municipio de Medellín y sus entidades descentralizadas, de la Personería, la Contraloría y el personal administrativo del Concejo Municipal en virtud del Decreto 1469 de 20146, expedido por el Gobierno Nacional.

En su artículo 1° se consagró el derecho de tales servidores a percibir la prima de servicios contemplada en el Decreto-Ley 1042 de 1978, en los mismos términos y condiciones allí regulados. Con todo, dicha norma fue derogada por el Decreto 2351 de 20157, en el que se extendió el reconocimiento de la prima de servicios a todos los empleados públicos territoriales: 4 Artículo 59º.- De la base para liquidar la prima de servicio.

La prima a que se refiere el artículo anterior se liquidará sobre los factores de salario que se determinan a continuación: a) El sueldo básico fijado por la ley para el respectivo cargo. b) Los incrementos salariales por antigüedad a que se refieren los artículos 49 y 97 de este Decreto. c) Los gastos de representación. d) Los auxilios de alimentación y transporte. e) La bonificación por servicios prestados.

Para liquidar la prima de servicio, se tendrá en cuenta la cuantía de los factores señalados en los ordinales precedentes a 30 de junio de cada año.” 5 Artículo 60º.- Del pago proporcional de la prima de servicio. Cuando el funcionario no haya trabajado el año completo en la misma entidad tendrá derecho al pago proporcional de la prima, en razón de una doceava parte por cada mes completo de labor y siempre que hubiere servido en el organismo por lo menos un semestre…” 6 “Por el cual se regula el pago de la prima de servicios para los empleados públicos de la Alcaldía de Medellín, de las entidades descentralizadas del Municipio de Medellín, de la Personería Municipal, de la Contraloría Municipal de Medellín y para los empleados públicos de carácter administrativo del Concejo Municipal y se dictan disposiciones para su reconocimiento.” 7 “Artículo 6°.

El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación, y deroga las disposiciones que le sean contrarias, en especial los Decretos números 1467, 1468 y 1469 de 2014”. RADICADO 027-2019-00029-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL 9 “Artículo 1°. Todos los empleados públicos vinculados o que se vinculen a las entidades del sector central y descentralizado de la Rama Ejecutiva del Orden Territorial, a las Asambleas Departamentales, a los Concejos Distritales y Municipales, a las Contralorías Territoriales, a las Personerías Distritales y Municipales y el personal administrativo del sector educación, tendrán derecho, a partir de, 2015, a percibir la prima de servicios de que trata el Decreto Ley 1042 de 1978 en los mismos términos y condiciones allí señalados y en las normas que lo modifican, adicionan o sustituyan.

(…)” Según el artículo 2° del Decreto 2351 de 2014, modificado por el artículo 1° del Decreto 2278 de 2018, la prima de servicios se liquidará con la asignación básica mensual del cargo que desempeña el empleado al momento de su causación, así como con el auxilio de transporte, el subsidio de alimentación y la bonificación por servicios prestados, siempre y cuando el empleado los perciba.

Para el caso de los alcaldes y gobernadores, los gastos de representación también constituirán factor salarial para calcular el monto de la prima de servicios, siempre y cuando los perciban, según el parágrafo de la disposición citada. Ahora bien, el artículo 3° señaló lo siguiente sobre la compatibilidad de la prima de servicios con otros emolumentos: “Artículo 3°.

La prima de servicios que se crea en el presente decreto es incompatible con cualquier otra bonificación, prima o elemento salarial que perciban los empleados de la Rama Ejecutiva del nivel territorial por el mismo concepto o que remuneren lo mismo, independientemente de su denominación, origen o su fuente de financiación”. Como se sigue de lo anterior, la prima de servicios creada en el Decreto 2351 de 2014 es incompatible con cualquier otra bonificación, prima o elemento salarial que perciba el empleado del nivel territorial por el mismo concepto, o que remunere lo mismo que la prima de servicios, independiente de su denominación, origen o fuente de financiación. Por tanto, si la entidad territorial respectiva contempla alguna otra remuneración o emolumento que persiga el mismo fin que la prima de servicios, esta última será incompatible con el disfrute simultáneo de ambos estipendios.

2.2. PRIMA DE VIDA CARA. Fue creada en el Acuerdo No. 28 de 1977, emitido por el Concejo Municipal de Medellín, en los siguientes términos: “Artículo 1°-. A partir de febrero de 1978 a todos los empleados del Municipio hasta la curva 9 se les pagará una prima de vida cara, la cual será del ciento por ciento del sueldo básico mensual del empleado.

Esta se pagará en dos cuotas iguales, así: la primera, equivalente a la mitad de la prima, en el mes de febrero; y la segunda, o sea la otra mitad, en el mes de agosto de cada año. Parágrafo: Esta prima se pagará a los empleados que se encuentren actualmente fuera de curva, pero se exceptúan: Alcalde, Secretarios del Despacho, Jefes de Departamento Administrativo, Contralor, Personero, Tesorero y Auditor de Empresas Públicas”.

Según el artículo 2° del Acuerdo citado, la prima se dividirá en dos semestres, y si no se completa el tiempo de servicios para su pago completo, el mismo se realizará en forma proporcional, siempre que la vinculación supere los 30 días en el semestre: RADICADO 027-2019-00029-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL 10 “Artículo 2°- Para el pago de la prima el año se divide en dos semestres, así: entre el primero de septiembre de un año y el último día de febrero del siguiente y entre el primero de marzo y el 31 de agosto del mismo año. Parágrafo: El empleado que se vincule o que por cualquier razón se desvincule en el transcurso del semestre, no completándolo tendrá derecho a que la prima se le reconozca proporcionalmente al tiempo servido en dicho semestre.

Siempre y cuando su vinculación sea mayor a 20 días en el semestre” Según el artículo 1° del Acuerdo No. 49 1989, emitido por el Concejo de Medellín, la prima de vida cara se extendió también a favor de los empleados excluidos en el artículo 1° del Acuerdo No. 28 de 1977, y en su artículo 2°8 se señaló que la misma constituye factor de salario para liquidar las prestaciones sociales a partir del 1° de enero de 1990.

Dicha situación se ratificó en el Acuerdo 82 de 21 de diciembre de 2001, emitido por la Junta Directiva de la ESE METROSALUD, en cuyo artículo 61 señalaba que serán factores salariales para liquidar las prestaciones sociales, además de la asignación básica mensual, los gastos de representación, la prima de vida cara, la prima técnica, el auxilio de transporte, la bonificación por servicios, entre otros.

Ahora bien, debe resaltarse que los artículos 1 y 2 del Acuerdo 028 de 1977; 3 del Acuerdo 029 de 1978; y 1 y 2 del Acuerdo 049 de 1989 que crearon y regularon el reconocimiento de la prima de vida cara para los empleados del Municipio de Medellín, fueron anulados por el Tribunal Administrativo de Antioquia en sentencia de 20 de mayo de 2011, proferida dentro del radicado 05001-23-31-000-2005-00975-00, confirmada en fallo de 26 de julio de 20129 emitido por la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado.

Dichas decisiones se fundamentaron en la falta de competencia de los Concejos Municipales y Distritales para establecer el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos territoriales, la cual incumbe al Gobierno Nacional, con fundamento en los parámetros que fije el Legislador, conforme se desprende del literal e) del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución, en consonancia con lo previsto en el artículo 12 de la Ley 4ª de 199210.

Por otra parte, los artículos 61 y 63 del el Acuerdo No. 082 de 21 de diciembre de 2011, emitido por la Junta Directiva de la entidad demandada, fueron anulados en sentencia de 5 de abril de 2019, emitida por el Juzgado Quinto Administrativo Oral de Medellín 8 “Artículo 2°- Como consecuencia de lo anterior, la prima de vida cara hecha extensiva a los funcionarios arriba citados, constituye factor de salario para efectos de las prestaciones sociales a partir del 1º.

De enero de 1990. (…)”. 9 C.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez. Número Interno: 1865-2011. 10 En la sentencia de 26 de julio de 2012, radicado 05001-23-31-000-2005-00975-00 (1865-2011), el Consejo de Estado señaló: “En suma, el Presidente de la República puede establecer, para el sector territorial, los regímenes salariales y prestacionales de los empleados públicos y señalar las prestaciones mínimas de los trabajadores oficiales, pero debe sujetarse a la Ley Marco expedida por el Congreso, que en nuestro caso es la Ley 4ª de 1992”.

RADICADO 027-2019-00029-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL 11 dentro del radicado 05001-33-33-005-2014-00881-00, confirmada en decisión de 16 de noviembre de 202211 emitida por esta Corporación. En el fallo de este Tribunal se indicó: “En este orden de ideas, no cabe dubitación alguna en relación con la carencia de competencia de las Asambleas Departamentales, los Concejos Municipales e incluso los Alcaldes para crear factores salariales ni prestacionales dentro del régimen laboral de los servidores públicos de carácter territorial, competencia que desde la vetusta Constitución de 1886, modificada por el Acto Legislativo 01 de 1968, se confirió de manera exclusiva al Congreso de la República.

Por consiguiente, mucho menos podía la Junta Directiva de METROSALUD E.S.E. otorgarles el carácter de factor salarial a la prima de vida cara y al aguinaldo, ambos de creación extralegal y con falta de competencia por parte del Concejo de Medellín, ahora con mayor razón, tampoco podía, como lo hizo, determinar que se continuarían reconociendo las prestaciones legales creadas con anterioridad a la Constitución de 1991, como si esa condición temporal las hiciera ajustadas al ordenamiento jurídico”.

A partir del recuento anterior, se colige que la prima de vida cara creada por el Concejo Municipal de Medellín a favor de los empleados de dicho ente territorial, y disfrutado también por los servidores de la ESE METROSALUD, tiene el carácter de factor salarial, como se sigue de lo previsto en el artículo 2° del Acuerdo No. 28 de 1977 y del artículo 61 del Acuerdo No. 82 de 21 de diciembre de 2001, emitido por la Junta Directiva de la entidad demandada.

2.3. LA DISTINCIÓN ENTRE PRESTACIONES SOCIALES Y SALARIO El concepto de salario se ha asociado tradicionalmente a toda la remuneración que recibe el trabajador como contraprestación por la prestación del servicio, por lo que puede estar prevista en el ordenamiento jurídico, o pactada entre las partes de la relación laboral directamente, en ejercicio de su autonomía privada.

Entretanto, las prestaciones sociales tienen fuente generalmente en la Ley para cubrir los riesgos o contingencias propias de la relación de trabajo, y que amparan al empleado en caso de su ocurrencia. En Sentencia de 24 de marzo de 202212, el Consejo de Estado resaltó la distinción entre los dos conceptos analizados, en los siguientes términos: “Sobre el punto la Subsección aclara que por salario se entiende todo pago o emolumento habitual continuo o permanente que tenga como fin retribuir directamente la prestación del servicio, esto es, remunerar al empleado público por el ejercicio de su labor y asegurar su liquidez y solvencia económica periódica en razón y con fundamento en una serie de criterios de fijación del monto a reconocer relacionados con el tipo de cargo, el nivel y el grado en la respectiva escala salarial, aspectos que previamente están fijados por el Congreso de la República, el Gobierno Nacional y las entidades territoriales en virtud de las reservas de competencia que le corresponden a cada uno de estos actores.

Las prestaciones sociales por otro lado, constituyen los pagos realizados por la entidad empleadora de forma directa (comunes) o indirecta (especiales), a favor del servidor público vinculado, tendientes a garantizar las condiciones materiales para el ejercicio del empleo, a 11 Sala Cuarta de Oralidad, M.P. Gonzalo Zambrano Velandia. 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”.

C.P. William Hernández Gómez. Radicación 15001-23-33-000-2017-00026-01 (0356-2018). RADICADO 027-2019-00029-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL 12 cubrir las contingencias derivadas de la labor desempeñada o para apoyar situaciones particulares de la relación entre la vida personal y laboral del trabajador, de manera que su reconocimiento no pretende ser una contraprestación del servicio sino de las condiciones factuales que lo rodean desde el punto de vista de la seguridad social13.

Esta diferenciación también fue explicada por el Departamento Administrativo de la Función Pública en la Guía de Administración Pública de agosto de 201814 cuando señaló: «[…] Las prestaciones sociales constituyen pagos que el empleador hace al trabajador directamente o a través de las entidades de previsión o de seguridad social en diner n (sic) motivo de la misma.

Se diferencian de los salarios en que no retribuyen directamente los servicios prestados, y de las indemnizaciones, en que no reparan perjuicios causados por el empleador. […]» En conclusión, las prestaciones sociales se crearon de manera general para todos los trabajadores o un grupo considerable de ellos. El salario por su parte, se estima frente a casos particulares y concretos, atendiendo criterios objetivos como la naturaleza del cargo que depende de la responsabilidad y complejidad del mismo; y subjetivos, determinados por la persona que desempeña el empleo en donde se valora entre otras circunstancias, la capacidad, nivel académico o experiencia del empleado” (Subrayas de la Sala).

En suma, la diferencia sustancial entre salario y prestación social, se fundamenta en que el primero retribuye en forma directa la prestación del servicio que realiza el trabajador, mientras que la segunda no tiene dicha finalidad, sino que se orientan a amparar las contingencias a las que puede verse enfrentado el empleado en el desarrollo de su labor, y pueden ser realizados directamente al trabajador, o a través de las entidades de previsión o de seguridad social, cuando estas asumen el riesgo derivado de tales eventos.

Determinado el marco normativo y jurisprudencial que rige el debate planteado por la parte demandante en el recurso de apelación, se centrará la Sala en el estudio de los aspectos probados en el proceso, para dirimir el problema jurídico.

3. EL ACERVO PROBATORIO. Los hechos relevantes al proceso se encuentran soportados en las siguientes pruebas documentales que obran en el expediente: - Derecho de petición elevado por el apoderado de la demandante el 29 de junio de 2018 ante la entidad demandada. (fls. 27 a 40). - Oficio No. D-2411 del 19 de julio de 2018 expedido por la E.S.E METROSALUD, en el que absuelve desfavorablemente la solicitud de pago de prima de servicios incoada por la demandante.

(fl. 42) - Expediente administrativo y laboral de la demandante, aportado por la ESE METROSALUD. (fls. 66 y Ss.) 13 Cita de la cita: El referido marco conceptual de diferenciación entre régimen salarial y prestacional fue desarrollado por esta misma Subsección en sentencia del 10 de septiembre de 2020, dictada en el proceso con radicado: 52001-23-33-000-2015-00627-02 (1568-2017). 14 Cita de la cita: Departamento Administrativo de la Función Pública.

Guía de Administración Pública: Régimen prestacional y salarial de los empleados públicos del orden territorial. Versión 2. Dirección Jurídica. Agosto 2018. RADICADO 027-2019-00029-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL 13 4. CASO CONCRETO. En el asunto bajo análisis, se advierte que la demandante pretende el reconocimiento y pago de la prima de servicios de que trata el Decreto 2351 de 2024, lo cual le fue negado por la E.S.E METROSALUD en sede administrativa, bajo el argumento de que dicha prima resulta incompatible con la prima de vida cara; pretensión que fue acogida favorablemente por el Juez de Primera Instancia, al concluir que se trata de dos primas diferentes y que, por tanto, no resultan excluyentes entre sí, decisión frente a la que la entidad demandada interpuso recurso de alzada, insistiendo en el argumento de la incompatibilidad de las referidas primas.

Al respecto, se encuentra que la señora OLGA CECILIA GIRALDO CARDONA se vinculó como Médica General Tiempo Completo desde el 12 de noviembre de 1997 (fl. 69). De igual manera, la entidad demandada certificó que la actora percibió la prima de vida cara, equivalente a un sueldo básico mensual, dividido en dos mitades, una en febrero y la otra en agosto de cada año. (fl. 68).

Aparece acreditado que la demandante solicitó el reconocimiento de la prima de servicios prevista en el Decreto 2351 de 2014 y que dicha petición fue desestimada por la ESE METROSALUD mediante oficio cuya nulidad hoy se demanda, bajo el argumento de que, por expresa disposición del artículo 3 del Decreto 2351 de 2014, la prima de servicios es incompatible con cualquier otra prima o reconocimiento salarial que se esté pagando a sus destinatarios por el mismo concepto o que remunere lo mismo, independiente de su denominación, origen o fuente de financiación. Además, se resaltó que, como la señora Olga Giraldo se vinculó a la entidad antes de entrar en vigencia del Decreto 1919 de 2002, ahora goza de la prima de vida cara, excluyente con la prima de servicios reclamada, en tanto ambas remuneran lo mismo y se consideran de similar naturaleza.

Pues bien, sea lo primero resaltar que tanto la prima de vida cara como la prima de servicios ostentan el carácter de factor salarial, como fue advertido en el estudio normativo de ambos beneficios. Así se desprende de lo previsto en el artículo 2° del Acuerdo No. 49 1989, emitido por el Concejo de Medellín, en el que se señaló que la prima de vida cara constituye factor de salario para la liquidación de prestaciones sociales y tal como quedó establecido en la sentencia dictada por esta jurisdicción en el proceso de simple nulidad con radicado 05001333300520140088100 y, así, otro tanto se predica de la prima de servicios, puesto que el artículo 42 del Decreto 1042 de 1978 prevé expresamente que tiene carácter de factor salarial.

RADICADO 027-2019-00029-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL 14 No obstante, se advierte que la premisa fundamental del recurso de alzada no radica en la naturaleza de dichos emolumentos sino en que su disfrute simultáneo resulta incompatible en virtud de lo dispuesto en el artículo 3° del Decreto 2351 de 2014; lo anterior, en tanto considera que ambos conceptos remuneran lo mismo y, por tanto, resultan excluyentes a la luz de lo dispuesto en dicha disposición. Destaca la Sala que, como anexo de la contestación de la demanda, la ESE METROSALUD aportó la exposición de motivos del Proyecto de Acuerdo No. 04 de 1977 (fl. 80), que posteriormente fue aprobado por el Concejo Municipal de Medellín al acoger el texto del Acuerdo No. 28 de 1977, mediante el cual se creó la prima de vida cara a favor de los empleados de esa entidad territorial.

En dicho documento se alude a las razones para la creación de dicho beneficio, en los siguientes términos: “…Se está convirtiendo ya en una tradición el hecho de que los empleados cada año soliciten una prima especial, por lo que la comisión ha decidido que es conveniente que dicha prima se consagre como un derecho de los empleados y sea permanente, la hemos llamado de vida cara, porque consideramos que la gran mayoría de los empleados le darían una utilización que creemos sea óptima, ya que con ella pagaría (sic) matrículas, compraría uniformes y útiles escolares o la destinaría a una inversión útil, como sería mejoras locativas, abono a las deudas de su vivienda, o la destinaría a comprar algún artículo de necesidad doméstica, ya que esta prima será una suma suplementaria a las de sus necesidades primordiales.

Hemos considerado que la prima debe dividirse en dos mitades, para facilitar por una parte a la Administración el pago y por otra para darle una mayor opción a que disfruten de ella los empleados que se vinculen en el transcurso del año. Esta prima la proponemos en los artículos 1º. y 2º.” Para la Sala existe una primera diferencia sustancial entre la prima de vida cara y la prima de servicios: no solo el origen de su creación es de naturaleza disímil, sino que, lo más importante de cara a la aplicación de la exclusión prevista en el artículo 3° del Decreto 2351 de 2014, tiene que ver con la finalidad de una y otra; se resalta que la norma citada señala que la prima de servicios allí creada será incompatible con cualquier otra bonificación, prima o elemento salarial que devenguen los empleados del nivel territorial, siempre que se dirija a retribuir el mismo concepto o remuneren lo mismo.

Sin embargo, de la exposición de motivos del Proyecto de Acuerdo que creó la prima de vida cara, se desprende que la misma fue instituida para aliviar los efectos del alto costo de vida y de la canasta familiar para los empleados del Municipio de Medellín, quienes anualmente venían solicitando el pago de una prima especial para enfrentar tales fenómenos inflacionarios y para satisfacer las necesidades esenciales de los servidores oficiales.

Entretanto, la prima de servicios no fue creada con dicha finalidad, sino simplemente como una gratificación por el cumplimiento de un año de labores al servicio de la entidad, como se sigue de los artículos 58 a 60 del Decreto 1042 de 1978, ya citados. RADICADO 027-2019-00029-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL 15 Por tanto, considera la Sala que no resulta válido el argumento según el cual la prima de servicios y la prima de vida cara son incompatibles por remunerar ambas lo mismo, en tanto la creación de la segunda no tuvo una finalidad netamente retributiva o de reconocimiento al tiempo de servicios prestados por el empleado, sino que tuvo como propósito paliar los efectos negativos del alto costo de vida al que se enfrentaba los servidores del Municipio de Medellín para la época de su creación. Por otra parte, como fue analizado al momento de estudiar el marco jurídico de ambos emolumentos, la prima de vida cara tiene unos rasgos característicos que la distinguen de la prima de servicios: i) Su creación es extralegal y se fundamenta en un acto administrativo territorial; y ii) La cuantía de esta es equivalente a un mes de salario, pagadero en dos momentos, la mitad en febrero de cada año, y la otra mitad en agosto de cada anualidad.

Así lo resolvió en Sentencias de 12 de octubre15 y 30 de noviembre de 202216, y de 15 de febrero de 202317, postura que acoge en esta oportunidad esta Sala de Decisión. En conclusión, la Sala colige que la decisión de instancia debe confirmarse, pues no le asiste razón a la demandada cuando invoca la exclusión contemplada en el artículo 3° del Decreto 2351 de 2014 para justificar el no pago de la prima de servicios reclamada.

El análisis efectuado en esta providencia permite predicar que la prima de vida cara que devenga la demandante no puede considerarse un concepto equivalente a la prima de servicios, ni mucho menos que remuneren lo mismo. La prima de vida cara se creó para aliviar el fenómeno inflacionario y la pérdida de poder adquisitivo del ingreso de los empleados del Municipio de Medellín, a efectos de que pudieran cubrir sus necesidades básicas y esenciales.

Entretanto, la prima de servicios fue creada como gratificación a los empleados públicos que cumplieran un año de servicios, o para ser percibida en forma proporcional, siempre que laborara por lo menos un semestre en la entidad. 15 Radicado 05001-33-33-031-2019-00080-01. Sala Cuarta de Oralidad, M.P. Liliana P. Navarro Giraldo. 16 Radicados 05001-33-33-031-2019-00038-01 y 05001-33-33-022-2019-00031-01.

Sala Cuarta de Oralidad, M.P. Gonzalo Zambrano Velandia. 17 Radicado 05001-33-33-032-2019-00040-01. Sala Sexta de Oralidad, M.P. Gonzalo Zambrano Velandia. RADICADO 027-2019-00029-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL 16

7. SOLUCIÓN AL PROBLEMA JURÍDICO. Concluya esta Sala que la sentencia recurrida debe confirmarse, pues con base en el análisis legal y jurisprudencial aplicable al caso, queda claro que la demandante tiene derecho a recibir la prima de servicios contemplada en el Decreto 2351 de 2014, al no ser incompatible con la prima de vida cara, sin que le asista razón al recurrente cuando afirma que trata de dos conceptos equivalentes o que remuneren lo mismo, por el contrario, el análisis lleva a colegir que son dos factores de salario con finalidades disímiles, por lo que procede su disfrute concurrente.

8. DE LA CONDENA EN COSTAS. El artículo 188 del CPACA (Ley 1437 de 2011) establece que en la sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, a menos que se trate de un asunto de interés público, dándosele el trámite consagrado para tal efecto en el Código General del Proceso. Teniendo en cuenta que la norma faculta al Juez para condenar en costas, pero no impone necesariamente su condena, en cada caso concreto debe efectuarse un análisis particular con el objeto de determinar si procede.

En el caso bajo análisis, estima la Sala que no procede la condena en costas a cargo de la parte demandada, en tanto, de un lado, en el expediente no aparece que se hayan causado, y de otro, no se advierte conducta procesal que así lo justifique. En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA - SALA SÉPTIMA DE ORALIDAD- administrando justicia en nombre de la República de Colombia, y por autoridad de la Ley, F A L L A:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el dos (2) de agosto de dos mil veintiuno (2021) por el Juzgado Veintisiete Administrativo Oral del Circuito de Medellín.

SEGUNDO: SIN COSTAS en esta instancia.

TERCERO: EJECUTORIADA esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen para lo de su cargo. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia se estudió y aprobó en Sala según acta de la fecha. L O S M A G I S T R A D O S, RADICADO 027-2019-00029-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL 17 Firmado electrónicamente MARTHA NURY VELÁSQUEZ BEDOYA Firmado electrónicamente CARLOS CRISTOPHER VIVEROS ECHEVERRI Firmado electrónicamente GONZALO ZAMBRANO VELANDIA LAPV “Este documento fue firmado electrónicamente.

Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://samairj.consejodeestado.gov.co”