TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS -Sala Quinta de Decisión- Magistrado Ponente: Augusto Ramón Chávez Marín S.009 Asunto: Sentencia de segunda instancia Medio de Control: Protección de los derechos e intereses colectivos Radicación: 17001-33-39-008-2023-00316-01 Demandante: Juan Carlos Rodríguez Moreno Demandado: Municipio de Manizales.
Aprobado en Sala Ordinaria de Decisión, según consta en Acta n°003 del veinticuatro (24) de enero de 2025 Manizales, veinticuatro (24) de enero de dos mil veinticinco (2025) ASUNTO Esta Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas, en sede de segunda instancia, decide el recurso de apelación interpuesto por el Municipio de Manizales contra la sentencia del veinticuatro (24) de julio de dos mil veinticuatro (2024), proferida por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Manizales, que declaró responsable a la entidad territorial municipal de la vulneración de los derechos colectivos al goce del espacio público y, la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente.
ANTECEDENTES El señor Juan Carlos Rodríguez Moreno a través de escrito radicado el 4 de septiembre de 2023, instauró el medio de control de protección de derechos e intereses colectivos contra el Municipio de Manizales (archivo 01, expediente digital). Pretensiones El actor popular solicitó declarar responsable al Municipio de Manizales de vulnerar los derechos colectivos al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, a la seguridad y salubridad públicas y, Exp. 17001-33-39-008-2023-00316-01 2 a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente contenidos en los literales d), g) y l) de la Ley 472 de 1998, y como consecuencia de ello solicitó lo siguiente: “PRIMERO: Adoptar todas las medidas técnicas, presupuestales, administrativas con el fin de cesar la vulneración a mis derechos e intereses colectivos.
SEGUNDO: Realizar una reparación total e integral de la malla vial Carrera 23 entre la calle 14 hasta la 31, y de los sectores referidos, a través de la renovación de la loza de concreto (Levantamiento de la loza anterior y reemplazo de la misma por una que cumpla las características técnicas actuales), este debido a las fallas en la estructura de las mismas.
TERCERO: Realizar la construcción y mantenimiento de andenes peatonales en Carrera 23 entre la calle 14 hasta la 31; contando con las condiciones técnicas necesarias para que los mismos revistan condiciones de seguridad.” Hechos de la demanda Indicó la parte demandante que en la carrera 23 entre las calles 14 a 31 de esta ciudad, se encuentran unas aceras peatonales con presencia de fracturas, hundimientos y desprendimientos de bloques de concreto que generan inconvenientes para el tránsito peatonal.
Agregó que en dicha vía se presentan problemas con la malla vial y la ausencia de aceras peatonales en ciertos sectores. Expresó que con ocasión de lo anterior radicó múltiples peticiones recibiendo como respuesta que las obras serán incluidas en el inventario de necesidades viales del municipio. Refirió que la Secretaría de Obras Públicas del Municipio de Manizales en oficio del 28 de agosto de 2023 expresó las áreas de la vía que requieren intervención. Al respecto, afirmó que la entidad accionada no ha iniciado las obras en el área, generando un incremento en el deterioro de la misma.
Derechos colectivos invocados como vulnerados El actor popular consideró vulnerados los derechos colectivos contemplados en los literales d), g) y l) de la Ley 472 de 1998, que se refieren al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, a la seguridad y salubridad públicas y, la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente.
Exp. 17001-33-39-008-2023-00316-01 3 CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Municipio de Manizales. La entidad territorial municipal otorgó respuesta a la demanda, indicando que se opone a la prosperidad de las pretensiones porque considera que, conforme al Oficio SOPM-2093 UGT-VU-2023 del 21 de septiembre de 2023, las aceras peatonales presentan un buen estado de conservación con algunos puntos que requieren intervenciones.
Señaló que lo anterior ya fue incluido en el inventario de necesidades viales para ser desarrolladas de acuerdo con el orden de prioridades. Afirmó que la zona objeto de la presente acción popular es transitable con la posibilidad de recibir mejoras. Propuso las excepciones que denominó “Improcedencia de la acción”, “Moralidad administrativa”, “Inexistencia de los presupuestos legales para incoar la acción”, “Carencia de prueba que constituya vulneración de derechos colectivos” y la “Genérica”.
TRÁMITE DE LA ACCIÓN Reparto y admisión Al encontrarse satisfechos los presupuestos contenidos en el artículo 18 de la Ley 472 de 1998 y el numeral 4 del artículo 161 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo1, el Juez de instancia admitió la acción popular mediante providencia del 5 de septiembre de 2023.
En igual sentido ordenó comunicar sobre el trámite adelantado a los demandados y a los miembros de la comunidad en general. Pacto de cumplimiento La audiencia se llevó a cabo el día 24 de mayo de 2024; declarándose fallida por no existir acuerdo entre las partes procesales (archivo 022, C.1). LA PROVIDENCIA APELADA El Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Manizales, mediante sentencia del veinticuatro (24) de julio de dos mil veinticuatro (2024), accedió parcialmente a las pretensiones del actor popular. 1 En adelante, CPACA.
Exp. 17001-33-39-008-2023-00316-01 4 La juez de primera instancia se refirió a los derechos colectivos invocados en la demanda y a las normas constitucionales y legales que se refieren al concepto de espacio público. Concluyó con fundamento en las pruebas practicadas en el proceso, que las aceras peatonales de la vía mencionada por el actor popular efectivamente presentan algunos adoquines levantados.
Al respecto, indicó que si bien la problemática es de conocimiento por parte de la entidad territorial accionada, no se acreditó que la misma se encuentre adelantando las actividades de reparación y mantenimiento. Adicionalmente, manifestó que no obra prueba en el expediente que demuestre la continuidad del procedimiento administrativo tendiente a la recuperación de la malla vial.
Precisó que de conformidad con lo previsto en el oficio SOPM-1841-UGT-VU- 2023 del 28 de agosto de 2023 y el concepto técnico del 21 de septiembre de 2023, los adoquines ubicados en el tramo de la carrera 23 entre las calles 14 a 31, especialmente los que se encuentran sobre las aceras peatonales requieren de reparaciones. Finalmente, respecto de la vía vehicular indicó que no obra prueba en el expediente que acredite el mal estado y las afectaciones en la circulación de vehículos.
La Juez A quo en la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia estableció lo siguiente:
PRIMERO: DECLARAR NO PROBADAS las excepciones denominadas “IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN”, “INEXISTENCIA DE LOS PRESUPUESTOS LEGALES PARA INCOAR LA ACCIÓN” y “CARENCIA DE PRUEBA QUE CONSTITUYA PRESUNTA VULNERACIÓN DE DERECHOS COLECTIVOS” propuesta por el MUNICIPIO DE MANIZALES.
SEGUNDO: DECLARAR que el MUNICIPIO DE MANIZALES incurre en violación a los derechos colectivos al goce del espacio público y la utilización de los bienes de uso público, y a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente dentro del medio de control de PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS instaurado por el señor JUAN CARLOS RODRIGUEZ MORENO.
TERCERO: ORDENAR al MUNICIPIO DE MANIZALES, que en el Exp. 17001-33-39-008-2023-00316-01 5 término de diez (10) meses contados a partir de la notificación de esta providencia, adelante todos los trámites administrativos, presupuestales y/o de priorización a la realización de la reparación y mantenimiento de los tramos evidenciados en el concepto técnico proferido por el municipio del 21 de septiembre de 2023, y que se encuentran en mal estado dentro del tramo de la carrera 23 entre las calles 14 hasta la 31, advirtiéndose que solo deberán repararse los andenes de dicho sector.” EL RECURSO DE ALZADA El Municipio de Manizales inconforme con la decisión, interpuso recurso de apelación contra la sentencia proferida por el fallador de primer grado (archivo 030 expediente digital).
Fundamentó el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia en que el estado actual de las zonas peatonales objeto de la presente acción no impiden el goce del espacio público. Sostuvo que no se demostró la existencia de un daño o amenaza que afecte la integridad física y movilidad de las personas que circulan por la vía objeto de la presente acción popular.
Agregó que el deterioro de la vía se debe a su uso natural con ocasión del paso vehicular, el tiempo y el clima. Adujo que se harán obras de mantenimiento en los sitios objeto de la demanda, las cuales ya están incluidos en el inventario de necesidades y su inicio depende de un orden de prioridades. Advirtió el recurrente que no es posible garantizar el procedimiento ordenado en el término de diez (10) meses debido a la duración en la apropiación presupuestal y etapas del proceso contractual.
Finalmente, solicitó declarar la ausencia de responsabilidad por parte de la entidad y revocar el amparo de los derechos invocados por la parte actora. De forma subsidiaria, solicitó conceder un término indeterminado para el cumplimiento del requerimiento previsto en el ordinal tercero de la sentencia apelada o, en su defecto, establecer un plazo razonable en relación con los términos administrativos.
ACTUACIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA El Despacho del Magistrado sustanciador mediante auto del 6 de diciembre de 2024 admitió el recurso de apelación radicado por la parte demandada Exp. 17001-33-39-008-2023-00316-01 6 contra la sentencia proferida el veinticuatro (24) de julio de dos mil veinticuatro (2024) por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Manizales.
Las partes no se pronunciaron en esta instancia. El 15 de enero de 2025 el proceso ingresó a Despacho para proferir sentencia. INTERVENCIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO EN SEGUNDA INSTANCIA El agente del Ministerio público que actúa ante esta Corporación no se pronunció en esta etapa procesal. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL Competencia De conformidad con lo establecido en los artículos 15 y 16 de la Ley 472 de 1998, reglamentaria de la acción popular, esta Corporación es competente para conocer de la misma en segunda instancia. Presupuestos procesales En el presente caso los presupuestos procesales se hallan satisfechos, esto es, la demanda en forma, la legitimación en la causa tanto por activa como por pasiva, el derecho de postulación ejercido por las partes y, además, no existen causales de nulidad que vicien lo actuado, por lo que es procedente dictar la sentencia de rigor.
Generalidades La acción popular consagrada en el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia está instituida como un mecanismo procesal elevado a rango constitucional con trámite preferencial, por medio de la cual las personas naturales o jurídicas, pueden demandar del Estado en cualquier tiempo, aún durante los estados de excepción, la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente y la libre competencia económica, con el objeto de evitar un daño contingente, hacer cesar algún peligro, amenaza, vulneración o agravio sobre los mismos o restituir las cosas a su estado anterior cuando ello fuere posible.
Elementos para la procedencia de la acción popular Exp. 17001-33-39-008-2023-00316-01 7 En el mismo sentido y dado la forma y términos de la reglamentación contenida en los artículos 1, 2 y 9 de la Ley 472 de 1998, los elementos necesarios para la procedencia de la acción popular son las siguientes: a) Su finalidad es la protección de los derechos e intereses de naturaleza colectiva. b) Procede contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares que hayan violado o amenacen violar ese tipo de derechos e intereses. c) Se ejerce para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible. d) Los derechos e intereses colectivos susceptibles de esta acción son todos aquellos definidos como tales en la Constitución Política, las leyes ordinarias y los tratados de derecho internacional celebrados por Colombia, como por ejemplo los mencionados en el artículo 4 de la Ley 472 de 1998. e) La titularidad para su ejercicio, como su nombre lo indica, está dada por su naturaleza popular, por lo tanto, puede ser ejercida por cualquier persona, natural o jurídica, pública o privada, o también por las autoridades, organismos y entidades señalados en el artículo 12 de la Ley 472 de 1998.
Problema jurídico En consideración a lo expuesto en el recurso de alzada se resolverán los siguientes problemas jurídicos: ▪ ¿Se acreditó en el presente asunto la vulneración de los derechos colectivos al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público y a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente contenidos en los literales d) y l) del artículo 4 de la ley 472 de 1998? Para resolver lo anterior, la Sala se referirá a la función de ordenamiento territorial y mantenimiento del espacio público, al derecho colectivo al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público y al caso concreto. 1.- Sobre la función de ordenamiento territorial y mantenimiento del espacio público Exp. 17001-33-39-008-2023-00316-01 8 El artículo 82 de la Constitución Política impone al Estado, representado por las autoridades territoriales, la obligación de velar por la integridad del espacio público y su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el particular, así: “Artículo 82.
Es deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular. Las entidades públicas participarán en la plusvalía que genere su acción urbanística y regularán la utilización del suelo y del espacio aéreo urbano en defensa del interés común.” (Subrayas de la Sala) En este sentido al determinar lo que se debe entender por espacio público el artículo 5 de la ley 9 de 1989 incluyó como elemento constitutivo del mismo los andenes: “ARTICULO 5o.
Entiéndese por espacio público el conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, por su uso o afectación, a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que trascienden, por tanto, los límites de los intereses individuales de los habitantes. Así, constituyen el espacio público de la ciudad las áreas requeridas para la circulación, tanto peatonal como vehicular, las áreas para la recreación pública, activa o pasiva, para la seguridad y tranquilidad ciudadana, las franjas de retiro de las edificaciones sobre las vías, fuentes de agua, parques, plazas, zonas verdes y similares, las necesarias para la instalación y mantenimiento de los servicios públicos básicos, para la instalación y uso de los elementos constitutivos del amoblamiento urbano en todas sus expresiones, para la preservación de las obras de interés público y de los elementos históricos, culturales, religiosos, recreativos y artísticos, para la conservación y preservación del paisaje y los elementos naturales del entorno de la ciudad, los necesarios para la preservación y conservación de las playas marinas y fluviales, los terrenos de bajamar, así como de sus elementos vegetativos, arenas y corales y, en general, por todas las zonas existentes o debidamente proyectadas en las que el interés colectivo sea manifiesto y conveniente y que constituyan, por consiguiente, zonas para el uso o el disfrute colectivo.”(Subrayas de la Sala) Por su parte, la Ley 388 de 1997 en su artículo 5 asigna a los municipios y distritos la competencia para la regulación del uso y disfrute del espacio público: Artículo 5º.
Concepto. El ordenamiento del territorio municipal y distrital comprende un conjunto de acciones político-administrativas y de planificación Exp. 17001-33-39-008-2023-00316-01 9 física concertadas, emprendidas por los municipios o distritos y áreas metropolitanas, en ejercicio de la función pública que les compete, dentro de los límites fijados por la Constitución y las leyes, en orden a disponer de instrumentos eficientes para orientar el desarrollo del territorio bajo su jurisdicción y regular la utilización, transformación y ocupación del espacio, de acuerdo con las estrategias de desarrollo socioeconómico y en armonía con el medio ambiente y las tradiciones históricas y culturales.
En las normas sobre planeación urbana sostenible se define el perfil vial como una representación gráfica de la vía que esquematiza y el conjunto de elementos urbanísticos que la comprenden. En tal sentido el Decreto 798 de 2010, al determinar los elementos de los perfiles viales dispone: Artículo 7°. Elementos de los perfiles viales.
En la planificación, diseño, construcción y/o adaptación de las vías del perímetro urbano los municipios o distritos podrán establecer que los perfiles viales vehiculares se conformen como mínimo por el andén y la calzada. Adicionalmente podrán contener los componentes del perfil vial señalados en el literal a) numeral 2 artículo 5° del Decreto 1504 de 1998 o norma que lo adicione, modifique o sustituya, según lo establecido en el plan de ordenamiento territorial y en las normas que regulen la materia.
La vía de circulación peatonal se podrá conformar como mínimo por la franja de circulación peatonal y la franja de amoblamiento. Parágrafo. Los elementos del perfil de los pasos urbanos se sujetarán a las reglamentaciones que sobre fajas de retiro expida el Gobierno Nacional, según lo dispuesto por la Ley 1228 de 2008. Artículo 8°. Estándares para los andenes.
Se podrán adoptar los siguientes estándares para la planificación, diseño, construcción y/o adaptación de los andenes de las vías del perímetro urbano de los municipios o distritos: a) El andén se compone de la franja de circulación peatonal y de la franja de amoblamiento. b) La dimensión mínima de la franja de circulación peatonal de los andenes será de 1.20 metros. c) La dimensión mínima de la franja de amoblamiento cuando se contemple arborización será de 1.20 metros y sin arborización 0.70 metros. d) Para el diseño y la construcción de vados y rampas se aplicará en lo pertinente la Norma Técnica Colombiana NTC 4143 "Accesibilidad de las personas al medio físico.
Edificios, Rampas Fijas". Exp. 17001-33-39-008-2023-00316-01 10 e) Para orientar el desplazamiento de las personas invidentes o de baja visión en el diseño y construcción de los andenes se aplicará, en lo pertinente, la Norma Técnica Colombiana NTC 5610 "Accesibilidad de las personas al medio físico. Señalización Táctil". Por su parte, el artículo 8 del Decreto 1538 de 17 de mayo de 2005 establece la competencia para conocer de la accesibilidad a las vías públicas en los siguientes términos: Artículo 8.
Accesibilidad en las vías públicas. Las vías públicas que se construyan al interior del perímetro urbano a partir de la vigencia de este decreto, deben contemplar la construcción de la totalidad de los elementos del perfil vial, en especial, las calzadas, los separadores, los andenes, los sardineles, las zonas verdes y demás elementos que lo conforman, según lo que establezca el Plan de Ordenamiento Territorial del municipio o distrito.
Las vías públicas existentes al interior del perímetro urbano, que a la fecha de expedición de este decreto no cuenten con la totalidad de los elementos del perfil vial, deberán adecuarse de acuerdo con lo dispuesto en los planes de adaptación del espacio público del respectivo municipio o distrito, y con sujeción a las condiciones de accesibilidad establecidas en el artículo 7° del presente decreto y a las normas del perfil vial establecidas por el respectivo municipio o distrito dentro del término de vigencia del Plan de Ordenamiento Territorial.
En este orden de ideas, es claro que el Municipio de Manizales tiene en el marco de sus competencias el ordenamiento territorial, lo cual comporta la regulación del uso y disfrute del espacio público. Conforme a lo expuesto hasta el momento, esta Sala Plural de Decisión según las normas citadas, y contrario a lo señalado por la apoderada judicial del municipio en el recurso de alzada, considera que al ente territorial le asiste la obligación del cumplimiento de las responsabilidades en relación con la construcción de andenes como elemento del perfil vial.
En ese mismo sentido, el Consejo de Estado se ha pronunciado en los siguientes términos: “[…] Finalmente, conviene recordar que, en términos generales, ante la falta de andenes la Sección Primera del Consejo de Estado ha sostenido que su construcción corresponde al municipio o distrito, incluso en el evento de su carencia en lotes donde se le imponga esta obligación y el cerramiento de los mismos a su propietario, pues el solo mandato sin su consiguiente efectividad no constituye salvaguarda del espacio público sino que revela la omisión del ente territorial en velar por su destinación al goce y uso común.”2 (Negrillas de la Sala) 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.
Consejero Ponente Dr. Marco Antonio Velilla Moreno. Radicación 25000-23-25-000-2004-02457-01(AP) Exp. 17001-33-39-008-2023-00316-01 11 En conclusión, la responsabilidad en la intervención de andenes como parte de los perfiles viales se encuentra asignada en este caso al Municipio de Manizales. 2.- Sobre el goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público En relación con este derecho colectivo el H. Consejo de Estado3 ha expresado que “La Constitución Política también consagra, entre otros derechos colectivos, el de circular libremente por el territorio nacional; al uso y goce de los bienes de uso público, como la infraestructura dispuesta para el tránsito y la movilidad de las personas, así como la correlativa obligación del Estado de garantizar la integridad del espacio público y su destinación al uso común y a la especial protección del Estado en materia de producción de alimentos.” Así mismo indicó en la misma providencia lo siguiente sobre el goce del espacio público: “Esta Sección, mediante sentencia de 18 de febrero de 2010 (M.P: Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta)4, amparó el derecho colectivo al goce del espacio público, ahondando en su consideración y alcance, de conformidad con las siguientes consideraciones: «[…].
De otra parte, según el artículo 82 de la Constitución Política, el Estado debe velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés general. (…) “Artículo 3°. El espacio público comprende, entre otros, los siguientes aspectos: a) Los bienes de uso público, es decir aquellos inmuebles de dominio público cuyo uso pertenece a todos los habitantes del territorio nacional, destinados al uso o disfrute colectivo; b) Los elementos arquitectónicos, espaciales y naturales de los inmuebles 3 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA, Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS, Bogotá, D.C., veintitrés (23) de julio de dos mil veintiuno (2021), Radicación número: 13001-23-33-000-2018-00715-01 (AP), Actor: AMAURY PUELLO MERCADO, Demandado: DEPARTAMENTO DE BOLÍVAR;
MUNICIPIOS DE SAN ESTANISLAO, ARJONA y VILLANUEVA (BOLÍVAR); e INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS (INVÍAS), Referencia: ACCIÓN POPULAR – RECURSO DE APELACIÓN DE SENTENCIA 4 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 18 de febrero de 2010, M.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta, Rad. N.º 25000-23-24-000-2004-01094-00(AP). Exp. 17001-33-39-008-2023-00316-01 12 de propiedad privada que por su naturaleza, uso o afectación satisfacen necesidades de uso público; c) Las áreas requeridas para la conformación del sistema de espacio público en los términos establecidos en este decreto.” En efecto, es claro que las vías vehiculares cuyo uso pertenece a todos los habitantes del territorio nacional son bienes de uso público. […].
En relación con el deber de las autoridades de velar por la integridad del espacio público y garantizar su destinación al uso común, el artículo 1 del Decreto 1504 de 1998 prevé que en el cumplimiento de la función pública de urbanismo, los municipios y distritos deberán dar prelación a la planeación, construcción, mantenimiento y protección del espacio público sobre los demás usos del suelo. […].
Por lo anterior, para la Sala es evidente que existe vulneración al derecho colectivo al goce del espacio público. Entonces, el Instituto de Desarrollo Urbano –IDU- y la Alcaldía Mayor de Bogotá son responsables de tal omisión, pues como se vio previamente, la primera entidad es la encargada de realizar las obras de desarrollo urbanístico, dentro de las cuales se encuentra incluido el espacio público y la Alcaldía en razón a que dentro de sus atribuciones está la de dictar los actos y ejecutar las operaciones necesarias para la protección, recuperación y conservación del espacio público. […]». [Resalta la Sala]. 3.- Análisis del caso concreto En el presente asunto la parte actora solicitó la protección de los derechos colectivos al goce del espacio público, a la seguridad y salubridad públicas y, seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente en atención al mal estado que presentan la malla vial y algunas zonas peatonales en la carrera 23 entre las calles 14 a 31 del centro de la ciudad de Manizales.
El Juez de primera instancia encontró vulnerados los derechos colectivos y ordenó adelantar todos los trámites administrativos, presupuestales y/o de priorización para realizar las reparaciones y mantenimiento de los andenes que se encuentran en mal estado dentro del tramo mencionado. En el escrito de apelación la entidad territorial demandada expresó que el estado de las aceras peatonales objeto del presente proceso no vulnera por sí Exp. 17001-33-39-008-2023-00316-01 13 solo el derecho al goce del espacio público, en tanto los ciudadanos pueden transitar por esa zona peatonal sin que se afecten sus garantías colectivas.
Así mismo, señaló que el término otorgado por el juez en primera instancia es insuficiente para adelantar el trámite administrativo y contractual. Precisado lo anterior, este Tribunal advierte que en relación con el estado de conservación y el mantenimiento de las aceras peatonales y malla vial de la carrera 23 entre las calles 14 a 31 de la ciudad de Manizales, la Secretaría de Obras Públicas municipal, en el oficio SOPM-1841-UGT-VU-2023 del 28 de agosto de 20235, realizó las siguientes anotaciones: “(…) la Carrera 23 entre las Calles 14 a 31, cuenta con andenes peatonales en toda su extensión. Dichos andenes permiten la movilidad funcional por el sector.
(…) Como se evidencia en el anterior registro fotográfico, los andenes sobre la Carrera 23 entre Calles 14 a 31, presentan en general un buen estado, toda vez que permiten la movilidad funcional por el sector, no obstante, en algunos puntos se ha presentado desprendimiento de adoquines, lo cual viene siendo subsanado por esta Secretaría, mediante el reemplazo de éstos.
(…) La carrera 23 entre calles 14 a 31 está constituida por pavimento en concreto desde la Calle 14 hasta la calle 19. Dicho pavimento presenta un estado bueno en general, con un tramo que presenta fracturas puntuales, las cuales han sido incluidas en el inventario de necesidades viales, para ser desarrollado de acuerdo con un orden de prioridades.
(…) Desde la Calle 19 hasta la Calle 21, se presenta pavimento en concreto estampado, el cual presenta un estado óptimo para la movilidad por el sector. (…) Desde la Calle 21 hasta la Calle 27, se presenta pavimento articulado tipo adoquín en general en buen estado, con algunos tramos que presentan 5 Páginas 8 a 17 del Archivo 001 del expediente digital.
Exp. 17001-33-39-008-2023-00316-01 14 desprendimientos de éstos, por lo que se ha incluido en el inventario de necesidades viales, su mantenimiento mediante el reemplazo de los adoquines que presentan daños. (…) A partir de la Calle 27 hasta la 31, nuevamente se presenta pavimento en concreto estampado con condiciones óptimas para la movilidad.” Con la contestación de la demanda también se aportó el concepto técnico del 21 de septiembre de 20236, en el cual la Secretaría de Obras Públicas expone lo siguiente sobre los sectores que son objeto de la acción popular: “Efectivamente, la Secretaría de Obras Públicas, ha recibido peticiones específicas para el mantenimiento de los andenes sobre la Carrera 23 entre Calles 14 a 31, las cuales han sido respondidas oportunamente a los peticionarios y efectivamente, las reparaciones puntuales se encuentran incluidas en el inventario de necesidades viales y se han realizado en la medida en que se van presentando inconvenientes, especialmente con los adoquines que lo conforman.
(…) Como se mencionó anteriormente, la Secretaría de Obras Públicas, viene realizando mantenimiento periódico a diversos sectores de la ciudad, entre los que se encuentra la carrera 23 entre calles 31, mediante el contrato No 2304130644 cuyo objeto es: “MANTENIMIENTO DE VÍAS MEDIANTE EL RETIRO DE DERRUMBES, MATERIALES, ESCOMBROS Y OBRAS PARA GARANTIZAR LA MOVILIDAD VEHICULAR Y PEATONAL, EN EL ÁREA URBANA DE LA CIUDAD DE MANIZALES, POR EL SISTEMA DE MONTO- AGOTABLE”, contratista: GLADYS STELLLA (sic) PINEDA AGUDELO.
Por lo anterior, la Secretaría de Obras Públicas, viene dando cumplimiento al inventario de necesidades viales, el cual se desarrolla de acuerdo con un orden de prioridades. Es pertinente aclarar que, la carrera 23 entre calles 14 a 31, está constituido como bulevar, el cual tiene andenes con un ancho aproximado de 2 metros y una vía vehicular de aproximadamente 4 metros, por lo que, 6 Páginas 10 a 20 del Archivo n° 008 del expediente digital.
Exp. 17001-33-39-008-2023-00316-01 15 el tráfico vehicular autorizado para circular por el sector, es solo de vehículos livianos. Lo anterior garantiza la movilidad peatonal libre y segura por este trayecto. (…) Es pertinente aclarar que, la carrera 23 entre calles 14 a 31, presenta tres tipos diferentes de pavimento, por lo que, reiteramos nuevamente que se ha incluido en nuestro inventario de necesidades viales, el mantenimiento de los tramos de pavimento que se encuentran en regular estado en el tramo de la Calle 14 hasta la 19, mediante parcheo en concreto.
Igualmente, se ha incluido en el inventario de necesidades viales, el mantenimiento del pavimento articulado desde la Calle 21 hasta la calle 27, mediante el reemplazo de los adoquines que se encuentran en regular estado. Lo anterior, para ser desarrollado de acuerdo con un orden de prioridades y los recursos de que se disponga para próximas vigencias fiscales.
Cabe destacar que, el sector presenta canales laterales que presentan hundimiento, por lo que se ha incluido en el inventario de necesidades su mantenimiento. Es de anotar que los tramos ubicados entre las calles 19 a 21 y 27 hasta la 31, se encuentran en condiciones óptimas para la movilidad. (…) Como se explicó anteriormente, la Carrera 23 entre Calles 14 a 31, no requiere la construcción de andenes, toda vez que esa cuenta con andenes a ambos lados que permiten la movilidad por este sector.
Respecto al mantenimiento de los andenes existentes, hemos incluido en nuestro inventario de necesidades viales, su mantenimiento, para ser desarrollado de acuerdo con un orden de prioridades y los recursos con que se cuente para próximas vigencias fiscales. No obstante, La Secretaría de Obras Públicas ha adelantado el mantenimiento de los puntos críticos entre la Carrera 23 entre Calles 14 hasta la 31, con el fin de garantizar la movilidad funcional por el sector.
Igualmente, en el inventario de necesidades viales, se encuentra incluido el mantenimiento periódico de la Carrera 23 entre las Calles 14 hasta la 31.” Exp. 17001-33-39-008-2023-00316-01 16 De acuerdo con lo expuesto, en relación con el estado de conservación y mantenimiento de los andenes en la zona objeto de la presente acción popular, este Tribunal infiere que si bien es cierto que en algunos puntos se presentan desprendimientos de adoquines, también lo es que dicha circunstancia por sí sola es insuficiente para concluir la vulneración de derechos colectivos al goce del espacio público, la utilización de los bienes de uso público y la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente.
En efecto, la Sala advierte que las pruebas obrantes en la actuación no permiten determinar con claridad las zonas específicas en las cuales los andenes se encuentran en mal estado al punto de impedir el tránsito de personas o poner en riesgo la seguridad personal de estas. Considera de este modo la Sala que el oficio SOPM-1841-UGT-VU-2023 del 28 de agosto de 2023 y el concepto técnico de fecha 21 de septiembre de 2023, ambos emitidos por la Secretaría de Obras Públicas de Manizales, no son concluyentes en la ubicación de los puntos específicos de andenes que requieren intervención y tampoco informan sobre el nivel de riesgo bajo, medio o alto de quienes son usuarios de andenes en el sector objeto de la acción popular.
Ahora, este Tribunal evidencia que de acuerdo con lo manifestado por la misma administración municipal, existen unos puntos específicos que requieren de intervención con obras de mantenimiento, las cuales, en criterio de la Sala hacen parte de la función de ordenamiento territorial del municipio que según lo probado en el caso concreto pueden ser desarrolladas de acuerdo con el inventario de necesidades, ya que no se probó un nivel de riesgo medio o alto en los usuarios de estos andenes.
Teniendo en cuenta lo analizado, este Juez plural destaca que en las acciones populares la carga de la prueba recae en el demandante, tal como dispone el artículo 30 de la Ley 472 de 1998:
ARTICULO
30. CARGA DE LA PRUEBA. La carga de la prueba corresponderá al demandante. Sin embargo, si por razones de orden económico o técnico, si dicha carga no pudiere ser cumplida, el juez impartirá las órdenes necesarias para suplir la deficiencia y obtener los elementos probatorios indispensables para proferir un fallo de mérito, solicitando dichos experticios probatorios a la entidad pública cuyo objeto esté referido al tema materia de debate y con cargo a ella.
En el evento de no existir la posibilidad de allegar la prueba respectiva, en virtud de lo establecido en el inciso anterior, el juez podrá ordenar su Exp. 17001-33-39-008-2023-00316-01 17 práctica con cargo al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos. Queda claro que es el actor popular quien deberá probar la amenaza o vulneración de los derechos e intereses colectivos.
Por lo cual, no basta con señalar cuales son los hechos, acciones u omisiones que vulneran los derechos e intereses colectivos, sino que deberá el actor demostrar su efectiva violación. Al respecto el Consejo de Estado señaló lo siguiente: “(…) la acción popular tiene un papel preventivo y/o remedial de protección de derechos e intereses colectivos, cuando quiera que éstos se ven amenazados o están siendo vulnerados, pero en uno y otro evento, tanto la amenaza como la vulneración, según el caso, deben ser reales y no hipotéticas, directas, inminentes, concretas y actuales, de manera tal que en realidad se perciba la potencialidad de violación del derecho colectivo o la verificación del mismo, aspectos todos que deben ser debidamente demostrados por el actor popular, quien conforme a lo dispuesto en el artículo 30 de la Ley 472 de 1998, tiene la carga de la prueba.”7 Sobre el anterior pronunciamiento dicha Alta Corporación en sentencia del 30 de junio de 2011 aclaró lo siguiente: “Con fundamento en lo anterior la procedencia de la acción popular se sujeta a que, de los hechos de la demanda se pueda deducir siquiera sumariamente una amenaza a los derechos colectivos, entendidos estos como intereses de representación difusa, en la medida en que su titular es un grupo indeterminado o indeterminable de personas, la obligación de que la acción se dirija contra persona natural o jurídica o autoridad pública cuya actuación u omisión se considere que amenaza o viola el interés colectivo, requisito este último que requiere que la acción u omisión sea probada por el actor, o que del acervo probatorio obrante en el expediente el juez pueda deducir la vulneración del o de los derechos colectivos pues de lo contrario no puede ni podrá dar orden alguna tendiente proteger y la normalización de una situación que pueda ser protegida con la expedición de la sentencia producto de la acción popular.
La carga de la prueba le impone al actor popular el deber de precisar y probar los hechos de los cuales estima la amenaza o vulneración de los derechos colectivos alegados en la demanda.”8 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sección tercera, sentencia del siete (17) de abril de dos mil cinco (2005), Consejero de Estado German Rodríguez Villamizar 25000-23-25-000- 2003-01499-01(AP). 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sección primera, sentencia del treinta (30) de junio de dos mil once (2011), Consejero de Estado Exp. 17001-33-39-008-2023-00316-01 18 Así las cosas, al tener el demandante la carga de la prueba, es su deber anexar el material probatorio a su demanda o acreditar en el periodo probatorio correspondiente que la amenaza o vulneración alegada es real y no hipotética para que posteriormente el juez pueda acceder a las pretensiones con los elementos de juicio pertinentes.
Lo anterior no es obstáculo para que el Municipio de Manizales en ejercicio de sus funciones constitucionales y legales de ordenamiento territorial y mantenimiento del espacio público a su cargo, intervenga la zona objeto del presente medio de control de acuerdo con la verificación del estado de conservación de la vía y andenes de la misma, así como atendiendo el inventario de necesidades de la administración municipal, como lo concluyó el agente del Ministerio Público que actuó ante la Juez de primera instancia. Conclusión En criterio de este Juez plural, en el presente asunto se demostró el levantamiento de adoquines en algunos tramos de los andenes ubicados en la carrera 23 entre calles 14 a 31, sin embargo, se omitió acreditar la ubicación específica de los puntos que requieren intervención, así como el impacto que el estado de las aceras peatonales tiene en los derechos colectivos al goce del espacio público y la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente de los habitantes y transeúntes del centro de la ciudad de Manizales.
En criterio de esta Corporación el desprendimiento de adoquines o el hundimiento de algunos canales laterales se constituyen en circunstancias que no vulneran por sí solas los derechos colectivos de los ciudadanos que transitan por la carrera 23 de Manizales en la zona objeto de la acción popular, en tanto se omitió acreditar el nivel de riesgo que los hechos descritos generan en los usuarios de este espacio público.
Lo analizado en relación con la ausencia de pruebas en la actuación impide a la Sala presumir que el estado regular de algunos adoquines se presenta en todos los andenes del tramo vial objeto de la presente acción. Adicionalmente, la Sala destaca que se acreditó que entre las calles 14 y 19 los andenes no son construidos en este material, motivo por el cual no puede asumirse una conclusión general en relación con el estado de conservación de todo el tramo de andenes en la zona analizada.
Marco Antonio Velilla Moreno 50001-23-31-000-2004-00640-01(AP). Exp. 17001-33-39-008-2023-00316-01 19 Así mismo, tampoco puede asumir el Tribunal que el nivel de riesgo en los usuarios de los andenes es alto, ya que dicha conclusión no encuentra soporte probatorio en los documentos emitidos por la Secretaría de Obras Públicas del Municipio de Manizales.
De acuerdo con lo analizado en esta instancia, considera este Tribunal que la sentencia proferida en el presente asunto por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Manizales debe ser revocada, y en su lugar, se declarará probada la excepción de “Carencia de prueba que constituya vulneración de derechos colectivos” propuesta por la entidad territorial demandada y se negarán las pretensiones de la demanda.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la Ley, RESUELVE Primero. REVÓCASE la sentencia proferida por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Manizales el veinticuatro (24) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) en el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, radicado por el señor Juan Carlos Rodríguez Moreno contra el Municipio de Manizales.
En su lugar, Segundo. DECLÁRASE probada la excepción de “Carencia de prueba que constituya vulneración de derechos colectivos” propuesta por la entidad territorial demandada Municipio de Manizales. Tercero. NIÉGANSE las pretensiones de la demanda formuladas en el presente medio de control. Cuarto. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen y háganse las anotaciones pertinentes en el programa informático “SAMAI”.
Notifíquese y cúmplase Los Magistrados, AUGUSTO RAMÓN CHÁVEZ MARÍN Exp. 17001-33-39-008-2023-00316-01 20 PUBLIO MARTÍN ANDRÉS PATIÑO MEJÍA CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma denominada SAMAI por parte de los integrantes de la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA, modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.