TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS -Sala Quinta de Decisión- Magistrado Ponente: Augusto Ramón Chávez Marín S.: 011 Asunto: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 17001-33-39-008-2022-00104-01 Demandante: Leonor Ceballos Valencia Demandados: Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y Departamento de Caldas Vinculada: Fiduciaria la Previsora S.A. Aprobado en Sala Ordinaria de Decisión, según consta en Acta nº 008 del 31 de enero de 2025 Manizales, treinta y uno (31) de enero de dos mil veinticinco (2025).
ASUNTO De conformidad con lo previsto por los artículos 243 y 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA1, corresponde a esta Sala Quinta de Decisión decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia del dieciocho (18) de diciembre de dos mil veintitrés (2023), proferida por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Manizales, que negó las súplicas de la demanda, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la señora Leonor Ceballos Valencia contra la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio2 y el Departamento de Caldas.
LA DEMANDA En ejercicio de este medio de control interpuesto el 25 de mayo de 2022 (archivo 01, C.1), se solicitó lo siguiente: Pretensiones 1 En adelante, CPACA. 2 En adelante, FOMAG. Exp. 17001-33-39-008-2022-00104-01 2 1. Que se declare la nulidad del acto administrativo n° 0336-6 del 24 de enero de 2022 expedido por la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas, que negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria que prevé la Ley 1071 de 2006 por el pago tardío de las cesantías. 2.
Que se declare la nulidad del acto ficto configurado con ocasión de la petición del 12 de enero de 2022 radicada ante el Departamento de Caldas, que negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria que prevé la Ley 1071 de 2006 por el pago tardío de las cesantías. 3. Que se declare que a la parte actora le asiste derecho al reconocimiento y pago de la sanción moratoria referida. 4.
Que como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, se condene a las entidades demandadas al reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías, equivalente a un día de salario por cada día de retardo, contados desde los 70 días hábiles después de haber radicado la solicitud de cesantía ante la entidad y hasta cuando el pago de la misma se hizo efectivo. 5.
Que se ordene a la demandada a dar cumplimiento al fallo en los términos de los artículos 192 y siguientes del CPACA. 6. Que se condene en costas a la parte accionada. Hechos de la demanda Como fundamento fáctico de la demanda, la parte actora expuso lo siguiente: 1. Dado que la parte accionante laboró como docente, el 4 de noviembre de 2020 radicó solicitud de reconocimiento y pago de las cesantías a las que tenía derecho. 2.
Con Resolución n° 3564-6 del 24 de noviembre de 2020, le fue reconocida a la parte demandante la cesantía solicitada; la cual fue pagada el 26 de agosto de 2021. 3. El plazo para cancelar la cesantía requerida vencía el 17 de febrero de 2021, pero esto sólo se realizó el 26 de agosto 2021, transcurriendo así 188 días de mora contados a partir de los 70 días hábiles que tenía la entidad para el reconocimiento y pago. 4.
El 11 de enero de 2022, la parte accionante solicitó ante la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo de Prestaciones Sociales del Exp. 17001-33-39-008-2022-00104-01 3 Magisterio, y el 12 de enero de 2022 ante la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas, el reconocimiento y pago de la sanción moratoria; petición que fue atendida desfavorablemente a través de los actos demandados.
Normas violadas y concepto de la violación La parte demandante estimó como violadas las siguientes disposiciones: Ley 91 de 1989: artículos 5, 9 y 15; Ley 244 de 1995: artículos 1 y 2; Ley 1071 de 2006: artículos 4 y 5; Ley 1955 de 2019: artículo 57. Refirió que a través de las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006 se reguló el pago de las cesantías parciales y definitivas a los servidores públicos, señalando un término de quince (15) días para su reconocimiento, contado a partir de la radicación de la solicitud, y cuarenta y cinco (45) días para su pago contado a partir de la expedición del acto administrativo correspondiente.
Manifestó que no obstante que la jurisprudencia ha reiterado que entre el reconocimiento y pago de las cesantías no debe superar los 70 días hábiles después de haber radicado la respectiva solicitud, la entidad responsable insiste en cancelarlas tardíamente, haciéndose acreedor de la sanción equivalente a un día de salario por cada día de mora, contado desde que venció el término y hasta cuando se haga efectiva la prestación solicitada.
Agregó que según el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, el pago de la sanción moratoria corresponde a la secretaría de educación competente cuando incumpla los plazos establecidos para la radicación o entrega de la solicitud al FOMAG. Así mismo, indicó que el pago corresponde al Fondo en caso de que este realice la cancelación de la prestación después de los 45 días previstos por la ley.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Nación – Ministerio de Educación – FOMAG (Archivo 09, C.1). Se opuso a la prosperidad de las pretensiones con sustento en los siguientes argumentos: Refirió que la unificación jurisprudencial por parte de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado en el año 2017 y 2018, respectivamente, ha sido adversa a la posición inicialmente sostenida por la Nación Ministerio de Educación Nacional, en los casos relacionados con la sanción por mora en el pago de las cesantías que se imponen al Fondo Nacional de Prestaciones Exp. 17001-33-39-008-2022-00104-01 4 Sociales del Magisterio (FOMAG).
Explicó que las altas Cortes determinaron que la sanción por mora sí es aplicable al pago de cesantías del FOMAG, a pesar que no esté previsto en la Ley 91 de 1989 ni en la Ley 962 de 2005. Indicó que la presencia de problemas operativos en las entidades territoriales impide el cumplimiento de los términos para proyectar las respectivas Resoluciones que reconocen las prestaciones sociales de los educadores nacionales afiliados al Fomag.
Adujo que la solicitud de reconocimiento de prestaciones económicas debe presentarse ante la última entidad territorial en educación que haya ejercido como autoridad nominadora del afiliado, por lo cual debe analizarse la conducta tanto del fondo como ente pagado como de la Secretaría de Educación. Propuso las excepciones que denominó “PAGO DE LAS CESANTIAS SE ENTIENDE SATISFECHO EN EL MOMENTO EN QUE SE PRODUCE EL ABONO EN LA CUENTA, INDEPENDIENTEMENTE DEL MOMENTO EN QUE ESTA EL VALOR SE RETIRE POR EL TITULAR DEL DERECHO”;
“DEBIDO A LA INEXISTENCIA DE MORATORIA, CON CORTE A 31 DE DICIEMBRE DE 2019, DEBE OPERAR LA DESVINCULACIÓN DEL PROCESO DE LAS ENTIDADES QUE REPRESENTO”; “INEXISTENCIA ACTUAL DE LA OBLIGACIÓN EN CABEZA DE LAS ENTIDADES QUE REPRESENTO, Y A FAVOR DEL DEMANDANTE”; “AUSENCIA ACTUAL DE OBJETO LITIGIOSO, FRENTE A MIS REPRESENTADAS, POR PAGO DE LA OBLIGACION”;
“COBRO DE LO NO DEBIDO, FRENTE A MIS REPRESENTADAS, PORQUE LA MORATOAI (sic) SE GENERÓ EN 2020”; “AUSENCIA ACTUAL DE PRESUPUESTOS MATERIALES”; “FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA DE LAS ENTIDADES QUE REPRESENTO, PARA ASUMIR DECLARACIONES Y CONDENAS POR SANCION MORA, POSTERIORES AL 31 DE DICIEMBRE DE 2019”; “LEGITIMACIÓN EXCLUSIVA EN LA CAUSA POR PASIVA DEL ENTE TERRITORIAL, PARA ASUMIR DECLARACIONES Y CONDENAS, DERIVADAS DE SANCION MORATORIA GENERADAS DESDE EL 01 DE ENERO DE 2020”;
“SANCION MORATORIA CAUSADA EN VIGENCIA DEL AÑO 2020 DEBE SER CANCELADA POR EL ENTE TERRITORIAL”; “IMPROCEDENCIA DE LA INDEXACION DE LA SANCION MORATORIA”; “NO PROCEDENCIA DE LA CONDENA EN COSTAS” y “EXCEPCIÓN GENÉRICA”. Departamento de Caldas (Archivo 10, C.1). Exp. 17001-33-39-008-2022-00104-01 5 Indicó que el Departamento de Caldas, cumplió con los términos legales dispuestos legalmente para las actuaciones de su competencia, por lo cual la responsabilidad en la demora en el pago de las cesantías solicitadas por el demandante es de la entidad Fiduciaria administradora de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Al respecto, mencionó que profirió la resolución de reconocimiento al treceavo día hábil desde la radicación de la petición, notificó dicho acto administrativo dentro de los términos dispuestos para ello y remitió la resolución debidamente ejecutoriada al Fomag. Propuso como medios exceptivos: “CUMPLIMIENTO DE TERMINOS POR PARTE DE LA ENTIDAD TERRITORIAL”; expresando que el procedimiento que se debe surtir ante las secretarías de educación de las entidades territoriales certificadas para obtener el reconocimiento de prestaciones a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, por lo que la solicitud de cesantía está bajo el régimen contemplado en la Ley 1955 de 2019, artículo 57;
“BUENA FE” con fundamento en que en el presente asunto de presentarse los presupuestos para declararse obligación alguna a cargo del Departamento, existen circunstancias eximentes de tal responsabilidad, como quiera, que de acuerdo al trámite establecido en la Ley, en los pagos de prestaciones sociales en el régimen excepcional de los docentes, el Departamento de Caldas, siempre ha obrado con correcto diligenciamiento y cumpliendo cabalmente los términos estipulados en la Ley; y “PRESCRIPCION” en caso de acceder a las suplicas de la demanda, le solicito con todo respeto Señor Juez, se sirva aplicar la prescripción trienal, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969 y el Decreto 3115 de 1965.
Fiduprevisora S.A. (Archivo 12, C.1). Se opuso a la totalidad de las pretensiones de la parte demandante con fundamento en lo siguiente: Expuso que de acuerdo con lo previsto en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, las sociedades fiduciarias son entidades de servicios financieros, sujetas a la inspección y vigilancia permanente de las Superintendencia Financiera de Colombia y cuya función principal es la de cumplir encargos fiduciarios adquiridos en virtud de contratos de fiducia. Manifestó que la Fiduciaria la Previsora S.A., es una Sociedad Anónima de Economía Mixta de carácter indirecto del Sector Descentralizado del Orden Exp. 17001-33-39-008-2022-00104-01 6 Nacional, sometida al régimen de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado.
Indicó que con ocasión de la separación patrimonial y en relación a las obligaciones de fideicomitente y fiduciario, debe reiterarse que la obligación recae exclusivamente en las entidades territoriales. Propuso las excepciones de fondo que denominó: “COBRO DE LO NO DEBIDO”, toda vez que la Fiduprevisora S.A. como vocera y administradora de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, pagó la prestación económica reclamada por la demandante dentro del término legal previsto para ello;
“ENRIQUECIMIENTO SIN JUSTA CAUSA”, pues de la inexistencia de la obligación se desprende que, de accederse a las pretensiones del demandante se configuraría un enriquecimiento por su parte, sin una causa jurídica que lo certifique; “INDEBIDA COMPOSICIÓN DE LA PARTE PASIVA – FIDUPREVISORA S.A.”, en el entendido que la Fiduprevisora S.A., no es la entidad llamada a reconocer y cumplir con las pretensiones del demandante;
“INEXISTENCIA EN LA RECLAMACIÓN DEL DERECHO”, pues no se encuentra probado en que falta han incurrido las entidades demandadas; y “EXCEPCIÓN INNOMINADA”, en atención al deber de reconocimiento oficioso impuesto al juez cognoscente, cuando hallare probados hechos que constituyan una excepción mérito. LA SENTENCIA APELADA El 18 de diciembre de 2023, el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Manizales dictó sentencia en el asunto de la referencia (archivo 21, C.1), negando las pretensiones de la demanda, con fundamento en las siguientes consideraciones.
Afirmó que de acuerdo con la jurisprudencia del H. Consejo de Estado, la Ley 1071 de 2006 es aplicable al régimen docente, quienes tienen derecho al reconocimiento y pago de las prestaciones sociales de las cuales son beneficiarios por la prestación de un servicio. Explicó que la administración a partir del momento de radicación de la solicitud de las cesantías parciales o definitivas, dispone del término de quince días hábiles para emitir el acto administrativo de reconocimiento de la prestación, y tras el término de la ejecutoria, tiene el plazo de cuarenta y cinco días adicionales para realizar el pago, so pena de causar la sanción moratoria de la Ley 244 de 1995 adicionada por la Ley 1071 de 2006.
Expuso las subreglas jurisprudenciales previstas por el H. Consejo de Estado Exp. 17001-33-39-008-2022-00104-01 7 en la Sentencia de Unificación del 18 de julio de 2018, en lo referente con la exigibilidad de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías. Encontró acreditado que la señora Leonor Ceballos Valencia solicitó el reconocimiento y pago de las cesantías el 4 de noviembre de 2020 y el Departamento de Caldas emitió el acto administrativo de reconocimiento el día 24 de noviembre del mismo año, es decir, dentro del término de 15 días previsto en el artículo 4° de la Ley 1071 de 2006.
Afirmó que el acto de reconocimiento de cesantías definitivas fue notificado al demandante el 1 de diciembre de 2020 por lo que el acto administrativo quedó ejecutoriado el 16 de diciembre del mismo año. Adujo que los 45 días que tenía el Fondo para pagar luego de estar notificado y ejecutoriado el acto administrativo de reconocimiento de cesantías, vencieron el 22 de febrero de 2021 y el pago estuvo a disposición de la accionante el 13 de febrero de 2021, fecha en la cual, debido al no retiro, se reprogramó en dos ocasiones.
En ese orden de ideas, declaró probada la excepción denominada “COBRO DE LO NO DEBIDO”, propuesta por la Nación – Ministerio de Educación Nacional y Fiduprevisora S.A. EL RECURSO DE APELACIÓN Inconforme con la decisión adoptada por la Juez a quo, actuando dentro del término legal, la parte demandante interpuso recurso de apelación contra el fallo de primera instancia (archivo 24, C.1), alegando que que ésta no se ajusta al ordenamiento jurídico aplicable, por las siguientes razones.
Expresó de conformidad con el certificado de pago de cesantías parcial expedido por la Dirección de Prestaciones Económicas del Fondo del Magisterio que el pago quedó a disposición de la parte accionante a partir del 26 de agosto de 2021 y no el 13 de febrero de 2021 como lo dispuso la Juez a quo. Agregó que el documento mencionado no fue tachado de falso ni controvertido por la parte demandada, por lo cual es una prueba válida para determinar los extremos de la sanción moratoria.
De conformidad con lo anterior, sostuvo que debe declararse la sanción moratoria desde el 22 de febrero de 2021 hasta el 26 de agosto de 2021 por parte de la Nación – Ministerio de Educación – FOMAG. Exp. 17001-33-39-008-2022-00104-01 8 ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA Parte demandante Afirmó que en el caso concreto se encuentran probados los supuestos facticos necesarios para dar aplicación a la sanción moratoria prevista en la Ley 1071 de 2006.
Manifestó su inconformidad respecto de la excepción denominada “falta de legitimación por pasiva” formulada por la entidad demandada, argumentando con fundamento en la Ley 91 de 1989 y el Decreto 2831 de 2005 que la Nación – Ministerio de Educación – FOMAG es la encargada del pago de las prestaciones sociales y las obligaciones accesorias a las mismas.
La Nación – Ministerio de Educación – FOMAG Se pronunció frente al recurso de apelación interpuesto por la parte actora con fundamento en lo siguiente. Reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda sobre la entidad responsable del pago de la sanción moratoria. Expresó que la fecha que debe tenerse en cuenta para el computo de los días de mora debe ser el 13 de febrero de 2021, habida cuenta del certificado expedido por Fiduprevisora S.A., según el cual, esa fue la fecha en la que se puso a disposición el pago de la prestación económica solicitada por la señora Leonor Ceballos Valencia. Solicitó que se tengan en cuenta los argumentos expuestos al momento de proferir sentencia y en consecuencia se nieguen las pretensiones de la demanda.
CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Ministerio Público no emitió concepto fiscal en este asunto. TRÁMITE PROCESAL DE SEGUNDA INSTANCIA Reparto. Para conocer del recurso de alzada, el expediente fue repartido a este Tribunal el 1 de abril de 2024, y allegado el 30 de abril del mismo año al Despacho del Magistrado Ponente de esta providencia (archivo 06, C.2).
Exp. 17001-33-39-008-2022-00104-01 9 Admisión y alegatos. Por auto del 30 de abril de 2024 se admitió el recurso de apelación (archivo 06, C.2). El Ministerio Público no emitió concepto fiscal en esta oportunidad. Paso a Despacho para sentencia. El 06 de junio de 2024 el proceso de la referencia ingresó a Despacho para sentencia (archivo 09, C.2), la que procede a dictarse a continuación, en aplicación de lo dispuesto por el artículo 247 del CPACA.
Se precisa que por tratarse de un asunto que versa sobre un caso similar a los ya decididos por esta Corporación, y en procura de la celeridad y agilidad para dar solución a dichos temas, se profiere este fallo sin tener en cuenta el orden de ingreso del proceso a Despacho para tal efecto, tal como se autoriza por el artículo 18 de la Ley 446 de 1998, en armonía con lo previsto por el artículo 115 de la Ley 1395 de 2010.
CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL Procede el Tribunal a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia dictada en primera instancia por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Manizales, en los estrictos términos propuestos en aquél. Problema jurídico En el presente asunto, el problema jurídico se contrae a despejar los siguientes interrogantes: ¿Tiene derecho la parte demandante al reconocimiento y pago de la sanción por mora, establecida en la Ley 1071 de 2006, por el retardo en el pago de la cesantía? En caso afirmativo, ¿Cuál es la entidad que debe asumir el pago de la sanción moratoria generada en el trámite de pago de las cesantías a la parte actora en el presente asunto? ¿Cuáles deben ser los extremos temporales de la sanción moratoria reconocida a favor de la parte actora? Hipótesis de solución del caso Para abordar la solución del problema jurídico precisado, la Sala propone una hipótesis según la cual en este proceso se ha demostrado que el pago de las cesantías fue realizado dentro del término legal, y en consecuencia debe Exp. 17001-33-39-008-2022-00104-01 10 negarse el reconocimiento y pago de la sanción moratoria prevista en la Ley 1071 de 2006.
Para despejar el problema planteado, la Sala abordará los siguientes aspectos: i) Entidad obligada al pago de la sanción moratoria; ii) hechos acreditados y iii) el caso concreto. 1.- Entidad obligada al pago de la sanción moratoria La Ley 91 de 1989 en su artículo 3º, creó el Fomag como una cuenta especial de la Nación, con independencia patrimonial, contable y estadística, que si bien es cierto no tiene personería jurídica, está adscrita al Ministerio de Educación Nacional, cuya finalidad entre otras, es el pago de las prestaciones sociales de los docentes afiliados a dicho fondo (artículos 4 y 5).
A su vez, el artículo 56 de la Ley 962 de 2005 expresaba que las prestaciones sociales de los docentes oficiales serían reconocidas y pagadas por el Fomag, mediante la aprobación del proyecto de resolución por parte de quien administre el Fondo, el cual en todo caso debe ser elaborado por el Secretario de Educación de la entidad territorial certificada correspondiente a la que se encuentre vinculado el docente, sin despojar al Fomag de la competencia para reconocer y pagar las prestaciones sociales de los docentes oficiales.
Con fundamento en dichas disposiciones, el Consejo de Estado3 sostuvo que: “será el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio quien debe responder por el reconocimiento de la sanción moratoria causada a favor del aquí demandante porque las normas vigentes y aplicables al asunto consagran la responsabilidad a cargo de dicho fondo”.
El artículo 56 de la Ley 962 de 2005 fue derogado por el artículo 336 de la Ley 1955 del 25 de mayo de 20194 y en cuanto al reconocimiento y pago de las cesantías y el responsable del pago de la sanción moratoria, dispuso: ARTÍCULO 57º. EFICIENCIA EN LA ADMINISTRACIÓN DE LOS RECURSOS DEL FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO.
Las cesantías definitivas y parciales de los docentes de que trata la Ley 91 de 1989 serán reconocidas y liquidadas por la Secretaría de Educación de la entidad territorial y pagadas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. 3 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 26 de agosto de 2019, radicación: 68001-23-33-000-2016-00406-01, número interno: 1728-2018, M.P. William Hernández Gómez. 4 Por el cual se expide el plan nacional de desarrollo 2018-2022 pacto por Colombia, pacto por la equidad.
Exp. 17001-33-39-008-2022-00104-01 11 Las pensiones que pagará el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio serán reconocidas por el citado Fondo, mediante la aprobación del proyecto de resolución por parte de quien administre el Fondo, el cual debe ser elaborado por el Secretario de Educación de la Entidad Territorial certificada correspondiente, a la que se encuentre vinculado el docente.
El acto administrativo de reconocimiento de la pensión se hará mediante resolución que llevará la firma del Secretario de Educación de la entidad territorial. Para el pago de las prestaciones económicas y los servicios de salud, el Fondo deberá aplicar el principio de unidad de caja con el fin de lograr mayor eficiencia en la administración y pago de las obligaciones definidas por la ley, con excepción de los recursos provenientes del Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales FONPET.
En todo caso, el Fondo debe priorizar el pago de los servicios de salud y de las mesadas pensionales de los maestros. Los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio sólo podrán destinarse para garantizar el pago de las prestaciones económicas, sociales y asistenciales a sus afiliados docentes, pensionados y beneficiarios.
No podrá decretarse el pago de indemnizaciones económicas por vía judicial o administrativa con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
PARÁGRAFO. La entidad territorial será responsable del pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaría de Educación territorial al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
En estos eventos el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio será responsable únicamente del pago de las cesantías.
PARÁGRAFO TRANSITORIO. Para efectos de financiar el pago de las sanciones por mora a cargo Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio causadas a diciembre de 2019, facúltese al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para emitir Títulos de Tesorería que serán administrados por una o varias sociedades fiduciarias públicas; así mismo, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público definirá la operación, las reglas de negociación y pago de los mismos.
El Consejo Directivo del FOMAG efectuará la adición presupuestal de los recursos de los que trata Exp. 17001-33-39-008-2022-00104-01 12 el presente parágrafo. La emisión de bonos o títulos no implica operación presupuestal alguna y solo debe presupuestarse para efectos de su redención”. (Negrilla de la Sala). De acuerdo con lo anterior, a partir del 25 de mayo de 2019, las cesantías definitivas y parciales de los docentes de que trata la Ley 91 de 1989 deben ser reconocidas y liquidadas por la Secretaría de Educación de la entidad territorial y pagadas por el Fomag; en aquellos eventos en que el pago de las cesantías sea extemporáneo, como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaria de Educación territorial al Fomag, la entidad territorial será responsable del pago de la sanción por mora.
Ahora, el Decreto 942 de 2022 “Por el cual se modifican algunos artículos de la Sección 3, Capitulo 2, Título 4, Parte 4, Libro 2 del Decreto 1075 de 2015 -Único Reglamentario del Sector Educación- sobre el reconocimiento y pago de Prestaciones Económicas a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y se dictan otras disposiciones” dispuso: “ARTÍCULO 2.4.4.2.3.2.25.
Gestión del acto administrativo notificado y ejecutoriado que resuelve las solicitudes de reconocimiento de cesantías. Una vez ejecutoriado el acto administrativo definitivo que resuelve las solicitudes de reconocimiento de cesantías parciales definitivas, la Entidad Territorial Certificada en Educación deberá gestionar, inmediatamente a través de la plataforma o herramienta tecnológica dispuesta el trámite de pago para que dentro de los términos contenidos en el presente decreto, la sociedad fiduciaria encargada del manejo de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio desembolse las sumas reconocidas.
(…)
ARTÍCULO 2. 4.4.2.3.2.28. Sanción moratoria. La Entidad Territorial Certificada en Educación y la sociedad fiduciaria encargada del manejo de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, serán las responsables del pago de la sanción por mora en el pago tardío de las cesantías, en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los términos previstos para cada una de ellas en los artículos 2.4.4.2.3.2.22 y 2.4.4.2.3.2.27 del presente decreto, así como de los términos aplicables para la notificación y la resolución de recursos de acuerdo con el Código de Procedimiento Exp. 17001-33-39-008-2022-00104-01 13 Administrativo y de lo Contencioso Administrativo o la norma que lo modifique, adicione o sustituya.
Los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio solo podrán destinarse para garantizar el pago de las prestaciones económicas, sociales y asistenciales a sus afiliados docentes, pensionados y beneficiarios. La sanción moratoria no afectará los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y, en caso de presentarse, su pago será responsabilidad de la entidad que la genere.
PARÁGRAFO. La entidad territorial será responsable de pagar la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo de la prestación se generó como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
En caso de que se presenten demoras en el pago de las cesantías imputables a la sociedad fiduciaria encargada de la administración de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio que ocasionen sanción moratoria, deberá ser cubierta con el patrimonio de la sociedad fiduciaria. En el evento en que la sanción por mora resulte imputable a las dos entidades antes enunciadas, ésta deberá calcularse y pagarse de forma proporcional según los días de retraso en el reconocimiento o el pago que corresponda para cada entidad”. 2.- Hechos debidamente acreditados La siguiente es la relación de los hechos debidamente probados que resultan relevantes para solucionar el caso concreto: a) El 4 de noviembre de 2020 la señora Leonor Ceballos Valencia solicitó el reconocimiento y pago de cesantía parcial, correspondiente a los servicios prestados como docente. b) Por Resolución n° 3564-6 del 24 de noviembre de 20205, la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas, actuando en nombre y representación de la Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG, reconoció cesantía parcial a favor de la parte accionante. 5 Páginas 21 a 23 del archivo n° 10 del cuaderno 1 del expediente digital.
Exp. 17001-33-39-008-2022-00104-01 14 c) El citado acto administrativo fue notificado a la parte actora por correo electrónico el 1 de diciembre de 20206. d) Mediante oficio P.S. 1466 del 17 de diciembre de 2020, expedido por la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas y con firma del contratista del Fomag, se remitió la Resolución n° 3564-6 del 24 de noviembre de 2020 al Fomag el 22 de diciembre de 20207. e) De conformidad con el certificado de pago expedido por Fiduprevisora S.A. obrante en el expediente, las cesantías fueron puestas a disposición de la parte actora por primera vez el 13 de febrero de 2021, fecha en la cual, debido al no retiro por parte de esta, fue reprogramada para el 19 de mayo de 20218. f) El 11 de enero de 2022, la parte accionante solicitó ante la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio el reconocimiento y pago de la sanción moratoria9. g) El 12 de enero de 2022, la parte accionante solicitó ante el Departamento de Caldas el reconocimiento y pago de la sanción moratoria10. h) Por Resolución n° 0336-6 del 24 de enero de 202211, la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas, actuando en nombre y representación de la Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG, negó el reconocimiento y pago de sanción moratoria. 3.- Sentencia de Unificación En sentencia de unificación proferida el 18 de julio de 201812, el Consejo de Estado se pronunció en relación con la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías a los docentes, sentando las siguientes reglas jurisprudenciales: 3.5.1 Unificar jurisprudencia en la sección segunda del Consejo de Estado, para señalar que el docente oficial, al tratarse de un servidor público le es aplicable 6 Páginas 24 y 25 del archivo n° 10 del cuaderno 1 del expediente digital. 7 Página 26 a 27 del archivo n° 10 del cuaderno 1 del expediente digital. 8 Páginas 29 a 30 del archivo n° 09 del cuaderno 1 del expediente digital. 9 Páginas 11 a 16 del archivo n° 05 del cuaderno 1 del expediente digital. 10 Páginas 17 a 23 del archivo n° 05 del cuaderno 1 del expediente digital. 11 Páginas 7 a 10 del archivo n° 05 del cuaderno 1 del expediente digital. 12 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Consejera Ponente: Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez. Sentencia del 18 de julio de 2018. Radicación número: 73001-23-33-000-2014-00580-01(4961-15). Exp. 17001-33-39-008-2022-00104-01 15 la Ley 244 de 1995 y sus normas complementarias en cuanto a sanción moratoria por el pago tardío de sus cesantías. 3.5.2 Sentar jurisprudencia precisando que cuando el acto que reconoce las cesantías se expide por fuera del término de ley, o cuando no se profiere; la sanción moratoria corre 70 días hábiles después de radicada la solicitud de reconocimiento, término que corresponde a: i) 15 días para expedir la resolución; ii) 10 días de ejecutoria del acto; y iii) 45 días para efectuar el pago. 194.
Así mismo, en cuanto a que el acto que reconoce la cesantía debe ser notificado al interesado en las condiciones previstas en el CPACA, y una vez se verifica la notificación, iniciará el cómputo del término de ejecutoria. Pero si el acto no fue notificado, para determinar cuándo corre la ejecutoria, deberá considerarse el término dispuesto en la ley para que la entidad intentara notificarlo personalmente, esto es, 5 días para citar al peticionario a recibir la notificación, 5 días para esperar que compareciera, 1 para entregarle el aviso, y 1 más para perfeccionar el enteramiento por este medio.
De igual modo, que cuando el peticionario renuncia a los términos de notificación y de ejecutoria, el acto de reconocimiento adquiere firmeza a partir del día que así lo manifieste. En ninguno de estos casos, los términos de notificación correrán en contra del empleador como computables para sanción moratoria. 195. De otro lado, también se sienta jurisprudencia precisando que cuando se interpone el recurso, la ejecutoria correrá 1 día después que se notifique el acto que lo resuelva.
Si el recurso no es resuelto, los 45 días para el pago de la cesantía, correrán pasados 15 días de interpuesto. 3.5.3 Sentar jurisprudencia señalando que, tratándose de cesantías definitivas, el salario base para calcular la sanción moratoria será la asignación básica vigente en la fecha en que se produjo el retiro del servicio del servidor público; a diferencia de las cesantías parciales, donde se deberá tener en cuenta para el mismo efecto la asignación básica vigente al momento de la causación de la mora, sin que varíe por la prolongación en el tiempo. 3.5.4 Sentar jurisprudencia, reiterando que es improcedente la indexación de la sanción moratoria.
Lo anterior, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 187 del CPACA.” (Resaltado original del texto). En la sentencia mencionada, la Sección Segunda del H. Consejo de Estado resumió en un cuadro la siguiente explicación en torno a la manera de computar la sanción moratoria: Exp. 17001-33-39-008-2022-00104-01 16 4.- Examen del caso concreto La parte demandante expresa en el recurso de apelación que el pago de cesantías parcial quedó a su disposición el 26 de agosto de 2021 y no el 13 de febrero de 2021.
Lo anterior con fundamento en el certificado de pago de cesantías parcial expedido por la Dirección de Prestaciones Económicas del Fondo del Magisterio aportado con la demanda. Indicó que el documento referido no fue tachado de falso ni controvertido por la parte demandada, por lo cual es una prueba válida para determinar los extremos de la sanción moratoria.
Sostuvo que debe declararse la sanción moratoria desde el 22 de febrero de 2021 hasta el 26 de agosto de 2021 por parte de la Nación – Ministerio de Educación – FOMAG. Procede entonces la Sala a examinar el citado tema, así: 4.1. Extremos temporales de la sanción moratoria Con el fin de dilucidar la controversia planteada por el apelante, este Tribunal considera pertinente verificar las fechas determinadas por la Juez de primera instancia por las cuales se acreditó la ausencia de mora en el pago de las cesantías de la demandante.
Exp. 17001-33-39-008-2022-00104-01 17 Sobre este punto, en el fallo de primera instancia se indicó lo siguiente: “En el presente caso se acreditó que LEONOR CEBALLOS VALENCIA solicitó el reconocimiento y pago de la cesantía parcial el 04 de noviembre de 2020, la cual le fue reconocida mediante la Resolución No. 3564-6 del 24 de noviembre de 2020, y notificada el 01 de diciembre de 2020, es decir dentro del término de los 10 días siguientes a la expedición del acto administrativo;
En concordancia con lo señalado, se tenían como fechas límites para realizar el trámite de cesantías los siguientes: Así las cosas, se tiene que la Resolución No. 3564-6 del 04 de noviembre de 2020 fue emitida en tiempo por el ente territorial, esto es, dentro de los 15 días siguientes a la radicación de la solicitud de cesantías, y de acuerdo con lo afirmado por el FOMAG y el Departamento de Caldas, la notificación de dicho acto se surtió el 01 de diciembre de 2020, por lo tanto, quedó ejecutoriado el 16 de diciembre de 2020; por su parte, la Nación – Ministerio de Educación - FNPSM tenía 45 días para efectuar el pago, contados desde el día siguiente a la ejecutoria, esto es, desde el 17 de diciembre de 2020 hasta el 22 de febrero de 2021.
En este caso, el pago se realizó el 13 de febrero de 2021, según certificación expedida por la FIDUPREVISORA S.A., visible en la Pág. 29 del archivo No. 09 del expediente digital, en el cual se evidencia que luego de haber sido puesto a disposición el dinero el 13 de diciembre de 2021, los mismos tuvieron que ser reprogramados en dos ocasiones más; de modo que, la entidad cumplió con el pago en el momento en que se produjo el abono a la cuenta, y no en el momento en que el titular del derecho hubiera realizado el cobro ante la entidad financiera.” Exp. 17001-33-39-008-2022-00104-01 18 Al respecto, este Tribunal comparte el cómputo de días estipulado en el fallo de primera instancia al encontrar probado en el expediente los supuestos del mismo: TÉRMINO FECHA Fecha de la radicación de solicitud de pago de las cesantías 04/11/2020 Resolución de reconocimiento de las cesantías solicitadas 24/11/2020 Vencimiento del término para el reconocimiento – 15 días (artículo 4 de la Ley 1071 de 2006) 26/11/2020 Fecha de notificación del acto administrativo 01/12/2020 Vencimiento del término de ejecutoria – 10 días (artículos 76 y 87 del CPACA) 16/12/2020 Envío del acto administrativo ejecutoriado al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio13 22/12/2020 Vencimiento del término para el pago – 45 días (artículo 5 de la Ley 1071 de 2006) 22/02/2021 Fecha del pago 13/02/2021 En este punto la Sala debe indicar que no es procedente tomar como fecha de pago el 26 de agosto de 2021, pues de las pruebas obrantes en el expediente digital se concluye que dicha data corresponde a la reprogramación del pago por parte de la entidad demandada, y no al momento en el cual se puso a disposición de la accionante el valor reconocido por cesantías.
Igualmente, del documento “certificado de pago de cesantía” expedido por el Fomag informa que las cesantías fueron puestas a disposición del accionante el 13 de febrero de 2021, fecha que en criterio de este Tribunal debe ser el extremo final sobre la cual se debe verificar la causación de la moratoria. 13 Página 26 a 27 del archivo n° 10 del cuaderno 1 del expediente digital.
Exp. 17001-33-39-008-2022-00104-01 19 Así pues, para esta Corporación la tardanza en el pago efectivo de las cesantías alegada por la demandante, bien pudo haber surgido de la propia negligencia e inoperancia de la parte interesada –circunstancia que no se rebate con la simple manifestación en contrario–, lo que significa que tomar como fecha límite de la mora aquella en la que se reprogramó el pago de la prestación sería imponerle una carga excesiva a la entidad accionada, quien cumplió con su deber al momento de consignar la suma reconocida, la cual quedó a disposición de la parte actora.
Ante ese panorama, concluye la Sala que no se configuró la sanción moratoria de que trata el parágrafo del artículo 5 de la Ley 1071 de 2006, habida cuenta del cumplimiento del término dispuesto en la ley para garantizar el reconocimiento y pago de la prestación económica. Al advertirse que los extremos temporales del pago de la sanción moratoria en el presente asunto concuerdan con lo establecido en la sentencia de primera instancia, el Tribunal confirmará la sentencia recurrida en este sentido.
Conclusión Siendo despachados desfavorablemente los argumentos esgrimidos por la parte recurrente, conforme a lo expuesto en esta providencia, estima esta Exp. 17001-33-39-008-2022-00104-01 20 Corporación que la sentencia proferida por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Manizales amerita ser confirmada. 5.- Costas Atendiendo lo dispuesto por el artículo 188 del CPACA, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, esta Sala de Decisión considera que en este caso hay lugar a disponer sobre la condena en costas en esta instancia. Siguiendo el criterio objetivo valorativo al cual acude el Consejo de Estado, el Tribunal observa que si bien no hay prueba de gastos o expensas en los que hubiera incurrido la parte demandada en esta instancia, lo cierto es que sí está demostrado que la demandada Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio se vio en la necesidad de asumir su defensa judicial a través de abogado que intervino activamente en la segunda instancia, razón por la cual es procedente emitir condena en costas por concepto de agencias en derecho, a cargo de la parte actora, a quien se le resolvió desfavorablemente su recurso de apelación. Atendiendo lo dispuesto por el numeral 1 del artículo 5 del Acuerdo nº PSAA16-10554 de 2016, proferido por el Consejo Superior de la Judicatura, se fija como agencias en derecho a cargo de la parte accionante, un (1) salario mínimo legal mensual vigente.
Según lo dispone el artículo 366 del CGP, la liquidación de las costas se hará de manera concentrada por el Juzgado de primera instancia En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de Decisión del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA Primero. CONFÍRMASE la sentencia del dieciocho (18) de diciembre de dos mil veintitrés (2023), proferida por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Manizales, que negó las pretensiones de la demanda dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la señora Leonor Ceballos Valencia contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y el Departamento de Caldas.
Segundo. ROCONOCESE personería jurídica a la abogada Heidy Lorena Exp. 17001-33-39-008-2022-00104-01 21 Riveros Cruz, identificada con cédula de ciudadanía n° 1.023.969.326 de Bogotá, y la Tarjeta Profesional n° 371.001 del Consejo Superior de la Judicatura, para representar a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, de conformidad con el poder obrante en el expediente14.
Tercero. CONDÉNASE en costas de segunda instancia a la parte demandante y a favor de la demandada Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio por concepto de agencias en derecho. La liquidación se hará por el Juzgado de primera instancia, por lo brevemente expuesto. FÍJASE un salario mínimo legal mensual vigente como agencias en derecho.
Cuarto.
NOTIFÍQUESE conforme lo dispone el artículo 203 del CPACA. Quinto. Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Juzgado de origen y HÁGANSE las anotaciones pertinentes en la plataforma informática “SAMAI”. Notifíquese y cúmplase Los Magistrados, AUGUSTO RAMÓN CHÁVEZ MARÍN PUBLIO MARTÍN ANDRÉS PATIÑO MEJÍA CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES 14 Archivo n° 004 del cuaderno 2 del expediente digital.
Exp. 17001-33-39-008-2022-00104-01 22 CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma denominada SAMAI por parte de los integrantes de la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA, modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.