REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA SALA TRANSITORIA ESPECIALIZADA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA PROCESO: 76001-33-33-016-2018-00209-01 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: JESSENIA MUÑOZ GRANADA DEMANDADO: RAMA JUDICIAL- DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL ASUNTO: BONIFICACIÓN JUDICIAL COMO FACTOR SALARIAL MAGISTRADA PONENTE: MARÍA EUGENIA CLAVIJO ARISTIZÁBAL Santiago de Cali, Treinta (30) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) La Sala decide la impugnación presentada por las partes contra la sentencia No. 22 del 29 de febrero de 2024, proferida por el Juzgado 404 Administrativo Transitorio del Circuito de Cali, que resolvió: “PRIMERO: AVOCAR conocimiento en el presente proceso.
SEGUNDO: INAPLICAR por inconstitucional la expresión “y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud”, contenida en el artículo 1° del Decreto 383 de 2013 y demás Decretos que lo modifiquen y sustituyan, y en su lugar, se aplican el preámbulo y los artículos 1, 25 y 53 de la Constitución Política y el principio constitucional de equidad, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: DECLARAR PROBADA DE OFICIO parcialmente la excepción de “prescripción trienal de los derechos laborales”, propuesta por la entidad demandada, de conformidad con lo expuesto y en los términos de la parte motiva de esta sentencia. NEGAR la excepción adicional propuesta.
CUARTO: DECLARAR la nulidad de las Resoluciones Nos. DESAJCLR17- 3533 del 22 de noviembre de 2017; DESAJCLR18-34 del 03 de enero de 2018 y del acto administrativo presunto por la ausencia de respuesta al recurso de apelación interpuesto, los cuales negaron el reconocimiento con carácter salarial y prestacional de la bonificación judicial contemplada en el Decreto 383 de 2013.
QUINTO: A título de restablecimiento del derecho, CONDENAR a la entidad demandada, a reliquidar y pagar en favor de la señora JESSENIA MUÑOZ GRANADA, identificada con CC No. 67.027.107, todas sus prestaciones sociales, como primas, vacaciones, cesantías, intereses a las cesantías, Proceso: 76001-33-33-016-2018-00209-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Laboral Demandante Jessenia Muñoz Granada Demandado: Nación- Rama Judicial Sentencia de segunda instancia 2 bonificaciones, a partir de la fecha en que sean exigibles, atendiendo los periodos estrictamente laborados, así como también las prestaciones que se causen en adelante, incluyendo en su base de liquidación el valor correspondiente de la bonificación judicial, creada mediante el Decreto 383 de 2013 y demás normas que lo modifiquen o sustituyan, como factor salarial.
SEXTO: DECLARAR la prescripción trienal de los emolumentos causados con anterioridad al 20 de noviembre de 2014, conforme se expuso en las consideraciones de esta providencia.
SÉPTIMO: ORDENAR a la entidad demandada dar cumplimiento a esta sentencia de conformidad con los artículos 192 a 195 del CPACA, ajustando el valor que resulte a su cargo aplicando para el efecto la siguiente formula: 𝐼𝑛𝑑𝑖𝑐𝑒 𝐹𝑖𝑛𝑎𝑙 𝑅 = 𝑅ℎ × ---------------- 𝐼𝑛𝑑𝑖𝑐𝑒 𝐼𝑛𝑖𝑐𝑖𝑎𝑙 Si existieran valores sobre los cuales no se aportó a la seguridad social, la entidad podrá realizar los respectivos descuentos en la proporción que le corresponda a la parte demandante.
OCTAVO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda.
NOVENO: NEGAR la condena en costas conforme lo expuesto en la presente providencia. (…)” 1.
ANTECEDENTES 1.1 Pretensiones El señor JESSENIA MUÑOZ GRANADA presentó demanda de Nulidad y Restablecimiento del Derecho contra la Nación, Rama Judicial, con las siguientes pretensiones: “PRIMERO: DECLARAR la nulidad de los actos administrativos distinguidos con el No. DESAJCLR17-3533 de 22 de noviembre de 2017; del acto administrativo distinguido con el No. DESAJCLR18-34 de 03 de enero de 2018, por el cual se resolvió el recurso de reposición y del acto ficto negativo, al no resolverse la apelación interpuesta, en contra de LA NACIÓN – RAMA JUDICIAL – CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA- DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL, para que se sirva: “Inaplicar la frase contenida en el primer párrafo, del artículo 1º del Decreto 0383 de 2013, “(…) y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud”, por Inconstitucional e ilegal;
Ordenar a la División de Recursos Humanos, de la Dirección de Administración Judicial de Santiago de Cali, o a quien corresponda, proceda a reconocer que la Bonificación Judicial, que recibe mi poderdante es constitutiva de factor salarial, para liquidar las prestaciones sociales devengadas y las que se causen en el futuro; Ordenar la reliquidación y pago de todas las prestaciones sociales del actor (a), según lineamientos, de las sentencias similares del Consejo de Estado, respecto a los factores salariales de empleados de la Rama Judicial, a partir de 01 de Enero de 2013, Proceso: 76001-33-33-016-2018-00209-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Laboral Demandante Jessenia Muñoz Granada Demandado: Nación- Rama Judicial Sentencia de segunda instancia 3 a saber: Prima de Servicios;
Cesantías; Intereses a las cesantías, Vacaciones; Prima de Vacaciones; Prima de Navidad, Prima de Productividad, Bonificación por Servicios y demás emolumentos cancelados de forma incompleta, incluyendo en la misma la Remuneración Mensual de Bonificación Judicial, prevista en el Decreto 0383 de 2013, y Las sumas del saldo insoluto dejado de pagar a favor del actor (a), tanto por salario como prestaciones sociales, por los errores expuestos, deben ser actualizados conforme al Índice de Precios al Consumidor IPC, año por año desde cuando debió surtirse el pago efectivo de la obligación y hasta el pago de la misma.
SEGUNDO: En consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho CONDENAR a LA NACIÓN – RAMA JUDICIAL – CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA- DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL, representada legalmente por la señora Celinea Oreastegui Jiménez, o quien haga sus veces, PAGUE a la parte actora, las diferencias prestacionales y laborales, que resulten de la reliquidación de los mismos, según lineamientos, de las sentencias similares del Consejo de Estado, respecto a los factores salariales de empleados de la Rama Judicial, a partir de 01 de Enero de 2013 (…)”. 1.2 Hechos probados1 Del expediente se extraen los siguientes hechos relevantes: 1.
La demandante ha sostenido una relación legal y reglamentaria de carácter laboral con la Rama Judicial. El 20 de noviembre de 2017 solicitó el reconocimiento de la bonificación judicial (contenida en el Decreto 0383 de 2013), como factor salarial para la liquidación de las prestaciones sociales - Primas de Navidad, Bonificación por Servicios Prestados, Productividad, Prima de Vacaciones, Cesantías e Intereses a las Cesantías. 2.
A través de la Resolución No. DESAJCLR17-3533 del 22 de noviembre de 2017, la Rama Judicial negó el reconocimiento de la bonificación judicial como factor salarial. 3. Ante la negativa, el 11 de diciembre de 2017 presentó recurso de posición y en subsidio el de apelación, siendo resuelto el primero mediante resolución No. DESAJCLR18-34 del 03 de enero de 2018, quedando el segundo sin resolver, lo que dio lugar al acto ficto o presunto que aquí también se demanda. 4.
Según la Primera Instancia, se acreditó que la demandante está vinculado a la Rama Judicial, percibió bonificación y así lo certificó la dirección seccional correspondiente. No siendo punto de discusión en la apelación, se dan por ciertos los hechos y pruebas que acreditan tanto la vinculación de la demandante como los tiempos a que tiene derecho en relación con la prestación reclamada. 1 Índice 3 de la segunda instancia en la plataforma Samai.
Proceso: 76001-33-33-016-2018-00209-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Laboral Demandante Jessenia Muñoz Granada Demandado: Nación- Rama Judicial Sentencia de segunda instancia 4 1.3 Normas violadas y concepto de violación La parte demandante argumentó que, por el proceder de la administración, fueron vulnerados los artículos 1, 2, 4, 5, 6, 9, 13, 25, 29, 53, 55, 83, 93, 209 y 228 de la CP; las leyes 50 de 1990 y 4 de 1992; la Convención Americana de Derechos Humanos (Pacto de San José) y los convenios 095, 100, 111 y 151 de la OIT entre otros.
De igual manera, concretó como concepto de violación que la bonificación judicial es constitutiva de factor salarial para liquidar y pagar las demás prestaciones sociales que percibe el actor y que, al negar su carácter retributivo al trabajo, le impide a la parte demandante el mejoramiento de sus condiciones económicas. Indicó que existió una interpretación errada de la norma por parte de la entidad demandada, pues no tuvo en cuenta que la naturaleza de la bonificación judicial se originó con ocasión de la retribución directa del servicio, en respuesta a la recuperación del poder adquisitivo de los salarios que devengaban los funcionarios de la Rama Judicial y de la Fiscalía General de la Nación, además del reconocimiento del derecho a la nivelación de la remuneración. 1.4 Sentencia de primera instancia2 El Juzgado 404 Administrativo Transitorio del Circuito de Cali accedió a las pretensiones de la demanda con fundamento en las siguientes consideraciones: Que la parte actora devengó la bonificación judicial, como remuneración mensual y periódica, pero que dicha prestación no se tiene en cuenta como factor salarial para la liquidación de todas las prestaciones sociales, tal como se desprende de los actos administrativos acusados y de la contestación de la demanda.
Que la potestad reglamentaria del Gobierno Nacional, ejercida a través de lo consignado en el artículo 1º del Decreto 383 de 2013, configuró una actuación contraria a la CP, a la ley, la jurisprudencia y a las demás normas de mayor fuerza vinculante. Por ende, ordenó la inaplicación de la palabra “y constituirá «únicamente» factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud” del artículo 1º del Decreto 383 de 2013.
Consideró pertinente la reliquidación y reajuste de las prestaciones sociales de la parte demandante con la inclusión de la bonificación judicial, pues es una remuneración habitual y periódica —percibida como contraprestación a los servicios prestados— y que forma parte del salario, pero con los descuentos de ley respecto de los valores que reciba la parte 2 Índice 3 de la segunda instancia visible en la plataforma Samai.
Proceso: 76001-33-33-016-2018-00209-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Laboral Demandante Jessenia Muñoz Granada Demandado: Nación- Rama Judicial Sentencia de segunda instancia 5 demandante con motivo de la reliquidación del reconocimiento y pago de las prestaciones sociales, incluyendo la bonificación judicial.
Además, señaló que operó la prescripción trienal, pues la reclamación administrativa fue elevada el 20 de noviembre de 2017, por lo que operó la prescripción de los derechos anteriores al 20 de noviembre de 2014, aclarando que para los aportes a pensión dejados de consignar no opera el fenómeno prescriptivo. Por último, ordenó indexar las diferencias generadas a su favor por aplicar la bonificación como factor salarial. 1.5 Términos de la apelación 1.5.1.
Parte demandada: La entidad demandada solicitó que se revoque la sentencia y que en su lugar se nieguen las pretensiones de la demanda, con fundamento en lo siguiente: Que los actos administrativos demandados no se expidieron con desviación de poder o violando las normas superiores, pues se limitaron a cumplir un deber legal (principio de legalidad) consignado en el artículo 1º del Decreto 0383 de 2013 que establece que la bonificación judicial «constituye factor salarial únicamente para efectos de constituir la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud».
Que atribuirle carácter salarial a la bonificación judicial conlleva un riesgo a la estabilidad financiera, pues afectaría la sostenibilidad fiscal cubrir costos no calculados para el pago del recurso humano, ya que la ordenación del gasto obedece al cumplimiento de los parámetros legales-. Que el Decreto 0383 de 2013 tiene presunción de legalidad, pues no ha sido anulado por la jurisdicción contenciosa administrativa.
Que el Gobierno Nacional al expedir los decretos salariales no desconoció o lesionó los derechos reclamados, pues la Bonificación Judicial, reglada en el Decreto 0383 de 2013, fue el resultado de una reclamación salarial a través del paro judicial que, hasta ese momento, era una mera expectativa o esperanza de obtener un derecho, susceptible de ser modificado discrecionalmente por el ejecutivo.
Que la bonificación judicial encuadra con la definición de salario determinada por el Decreto 1042 de 1978. Proceso: 76001-33-33-016-2018-00209-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Laboral Demandante Jessenia Muñoz Granada Demandado: Nación- Rama Judicial Sentencia de segunda instancia 6 Que los pagos pueden ser habituales, pero esa circunstancia, por sí sola, no implica que se puedan tener en cuenta en la base de liquidación de las prestaciones sociales y demás emolumentos laborales que percibe el empleado, pues el legislador tiene la facultad de determinar qué pago se incluye o no en la base de liquidación de otros factores.
Lo anterior, es ratificado, en criterio de la apelante, en las sentencias emitidas por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. 1.5.2. Parte Demandante: El apoderado de la parte demandante apeló la sentencia de primera instancia por encontrarse en desacuerdo con la negativa a ordenar las costas y agencias en derecho bajo los siguientes argumentos: “En efecto, en el caso traído a estrados, se considera las costas, incluidas las agencias en derecho, si se causaron, si tenemos en cuenta aspectos, como: La duración del proceso, el cual fue instaurado el abril de 2019, es decir, hace MÁS de CUATRO años, la cuantía ordenada a pagar a la entidad demandada, complejidad y naturaleza del asunto, es decir conflicto correspondiente a Derechos laborales, contemplados en la Constitución Nacional, y sobre todo la TERQUEDAD de la entidad accionada en conceder el derecho, puesto que Ni siquiera en sede administrativa, concedió el derecho que se le reclamaba, luego NO puede hablarse de buena fe, sino de tozudez y testarudez, ya que a pesar de conocer de la normatividad que regula la materia, y de distintas sentencias emitidas en su contra por el mismo concepto, No la aplica como factor salarial, para el pago de las prestaciones sociales, forzando a la parte actora, a que acuda a un DESGASTE INNECESARIO PROCESAL y de la MISMA ADMINISTRACION DE JUSTICIA. Así como también la circunstancia crucial en el sentido, que salieron avante las pretensiones, lo que demuestra entonces que la labor desarrollada y el trabajo profesional fue, no solo dispendioso, sino exitoso, cumpliéndose, con las expectativas en cuanto le fue concedido a la promotora de la acción su derecho, estos hechos son los que respaldan mi inconformidad.
(…)”. Conforme lo citado solicitó se revoque el numeral “NOVENO” de la sentencia y en su lugar se condene al pago de costas y agencias en derecho en favor de la parte demandante. 1.6 Trámite en segunda instancia En segunda instancia, el proceso se sometió a reparto el 30 de abril de 20243 y fue admitido4 el 23 de mayo de 2024 informándose a las partes que podrían pronunciarse sobre él, hasta su ejecutoria. 3 Índice 2 de la segunda instancia, visible en la plataforma Samai. 4 Índice 4 de la segunda instancia, visible en la plataforma Samai.
Proceso: 76001-33-33-016-2018-00209-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Laboral Demandante Jessenia Muñoz Granada Demandado: Nación- Rama Judicial Sentencia de segunda instancia 7 Según consta en el aplicativo Samai, las partes no se pronunciaron, ni solicitaron pruebas que amerite el traslado para alegar de conclusión. El Ministerio Público no emitió concepto. 2.
CONSIDERACIONES 2.1 Competencia Según lo establece el artículo 153 de la Ley 1437 de 2011, este Tribunal Administrativo es competente para conocer de la apelación interpuesta contra la sentencia proferida por el Juzgado 404 Administrativo Transitorio del Circuito Judicial de Cali. 2.2 Problema jurídico La Sala debe determinar si hay lugar a confirmar la sentencia recurrida, que declaró la nulidad de los actos administrativos demandados e inaplicó la expresión del artículo 1° del Decreto 383 de 2013 que limitaba adoptar la bonificación judicial como factor salarial o sí, en los términos de la impugnación, se debe revocar dicha providencia y en su lugar, negar las pretensiones de la demanda.
Además, deberá analizar la negativa de la sentencia de primera instancia a ordenar la condena en costas y agencias en derecho según la apelación elevada por la parte demandante, verificando si su revocatoria es viable o se mantiene incólume. Para resolver el problema jurídico se analizará: (i) el marco normativo y jurisprudencial de la bonificación judicial y (ii) el caso concreto. 2.2.1 Caso concreto 2.2.1.1 Principio de legalidad, y el desconocimiento de la discrecionalidad del legislador para determinar qué constituye o no salario.
La entidad demandada afirmó que los actos administrativos demandados se limitaron a cumplir lo prescrito en el artículo 1º del Decreto 0383 de 2013. No obstante, la Sala considera que dicha norma —y los decretos que la modificaron— restringen la bonificación judicial como factor salarial, pues la limitó para las cotizaciones a salud y pensión y, de paso, contrarió lo consignado en el parágrafo del artículo 14 de la Ley 4 de 1992, al dejar de lado el reajuste salarial que conlleva la nivelación de los empleados de la Rama Judicial y la Fiscalía General de la Nación, atendiendo criterios de equidad.
Es de resaltar de nuevo, que en los términos del parágrafo del artículo 14 de la Ley 4 de 1992, el carácter salarial de la bonificación judicial es un asunto de reserva legal, por lo que Proceso: 76001-33-33-016-2018-00209-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Laboral Demandante Jessenia Muñoz Granada Demandado: Nación- Rama Judicial Sentencia de segunda instancia 8 la regulación de los factores salariales es de libre configuración del legislador, pero no para el ejecutivo, que está supeditado a los objetivos y criterios de la ley marco.
Ahora, la bonificación judicial encuadra también con la definición de salario del artículo 42 del Decreto 1042 de 1978 que establece que «Además de la asignación básica fijada por la ley para los diferentes cargos, del valor del trabajo suplementario y del realizado en jornada nocturna o en días de descanso obligatorio, constituyen salario todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado como retribución por sus servicios».
Así también, el artículo 127 del CST —utilizado por el Consejo de Estado (2015 y 2018)7 como criterio de interpretación para determinar el alcance del concepto de salario— va más allá y prescribe que constituye salario la remuneración ordinaria, fija o variable y todo lo que recibe el trabajador, en dinero o en especie, como contraprestación directa del servicio, cualquiera que sea la forma o denominación que adopte, como ocurre, entre otras, con las bonificaciones habituales.
Por su parte, el artículo 128 del mismo código indicó que no constituyen salario los valores que ocasionalmente y por mera liberalidad recibe el trabajador del empleador, como las bonificaciones ocasionales y lo que se le paga, en dinero o en especie, para desempeñar sus funciones y no para su beneficio, ni para enriquecer su patrimonio.
Así las cosas, la bonificación judicial es habitual, ya que se percibe mensualmente, y no se paga por mera liberalidad de la demandada, pues es el resultado de un acuerdo que busca cumplir con la nivelación salarial de los empleados de que trata el parágrafo del artículo 14 de la Ley 4 de 1992, lo que conlleva a concluir que se paga como contraprestación directa del servicio.
Presunción de legalidad del Decreto 0383 de 2013 La entidad demandada manifestó que el Decreto 0383 de 2013 no ha sido anulado, derogado o declarado inconstitucional o ilegal, sin embargo, sí es posible aplicar la figura de la excepción de inconstitucionalidad sobre el aparte del artículo 1° de ese decreto que dispone «y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud», porque en esta expresión se desconocen los principios constitucionales de protección al salario (consignados en el artículo 53 de la CP), el principio de equidad (visible en el parágrafo del artículo 14 de la Ley 4 de 1992), el derecho a la dignidad humana y el concepto legal de salario.
Conforme artículo 4o de Constitución Política, prevalecen las disposiciones constitucionales en caso de incompatibilidad con la ley u otra norma jurídica. Proceso: 76001-33-33-016-2018-00209-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Laboral Demandante Jessenia Muñoz Granada Demandado: Nación- Rama Judicial Sentencia de segunda instancia 9 Por lo tanto, cualquier autoridad administrativa o judicial puede realizar de oficio o a petición de parte, de forma excepcional, el control difuso de constitucionalidad si advierte contradicción entre una norma y la constitución, pero que tendrá efectos inter partes, lo que conlleva que la norma exceptuada por inconstitucional continúa vigente para los demás casos y es válida.
Le compete a la Corte Constitucional, el control concentrado o abstracto de constitucionalidad sobre las leyes, por lo que su decisión tiene efectos erga omnes (para todos). Por su parte, el Consejo de Estado con los mismos efectos, en acción de nulidad por inconstitucionalidad también puede realizar este tipo de control sobre los decretos dictados por el Gobierno Nacional cuya competencia no esté atribuida a la Corte Constitucional.
(Art. 237 N.2 C.P) Por lo tanto, el control constitucional sobre las normas que contravienen postulados de la CP, de acuerdo con la Corte Constitucional (2011)8, es mixto, porque se hace por de de la Corte Constitucional y el Consejo de estado en forma concentrada y por los jueces y las autoridades administrativas de forma difusa. En relación con el control difuso de constitucionalidad, la Corte Constitucional9, en sede de tutela, desarrolló la figura de la excepción de inconstitucionalidad que puede ser aplicada bajo los siguientes presupuestos: (i) Cuando la norma es contraria a los cánones superiores y no se ha producido un pronunciamiento sobre su constitucionalidad.
(ii) Cuando la regla formalmente válida y vigente reproduce en su contenido otra que haya sido objeto de una declaratoria de inexequibilidad por parte de la Corte Constitucional o de nulidad por parte del Consejo de Estado. (iii) Cuando en virtud de la especificidad de las condiciones del caso particular, la aplicación de la norma acarrea consecuencias que no estarían acordes a la luz del ordenamiento ius fundamental.
En otras palabras, puede ocurrir también que se esté en presencia de una norma que, en abstracto, resulte conforme a la Constitución, pero no pueda ser utilizada en un caso concreto sin vulnerar disposiciones constitucionales”10. De todo lo explicado, y aplicando estas teorías al caso bajo estudio, tal como lo afirmó la entidad demandada, el Decreto 0383 de 2013 no ha sido anulado, derogado o declarado inconstitucional o ilegal, pero esto no es impedimento, como se dijo, para llevar a cabo el control difuso de inconstitucionalidad, y ordenar con ello, la inaplicación de la expresión «y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud» conlleva en su uso la vulneración de las disposiciones constitucionales ya estudiadas. 2.2.1.2 El marco normativo y jurisprudencial de la bonificación judicial El literal e), numeral 19, del artículo 150 de la CP estableció que corresponde al legislador dictar las normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los que debe Proceso: 76001-33-33-016-2018-00209-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Laboral Demandante Jessenia Muñoz Granada Demandado: Nación- Rama Judicial Sentencia de segunda instancia 10 sujetarse el Gobierno para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública.
En desarrollo de ese mandato se expidió la Ley 4 de 1992 que, de acuerdo con el Consejo de Estado (2022)5, tenía como eje central lograr una nivelación adecuada de los salarios del sector judicial, ante la falta de proporcionalidad salarial entre los magistrados de las altas cortes con el resto de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial.
Por ende, dijo que se incluyó el parágrafo del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 que establece:
PARÁGRAFO. Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad. Así las cosas, de acuerdo a las normas generales de la Ley 4 de 1992, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 0383 de 2013 con el que se creó para los servidores de la Rama Judicial —a los que se les aplica el régimen salarial y prestacional contemplado en el Decreto 53 de 1993 y 875 de 2012— una bonificación judicial reconocida mensualmente y que «constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud».
Agregó que dicha bonificación judicial se reconocería a partir del 1º de enero de 2013 y mientras el servidor público permanezca en servicio. Por su parte, el artículo 2 del Decreto 0383 de 2013 precisó que, para los funcionarios y empleados de la Fiscalía que no optaron por el régimen salarial y prestacional contenido en el Decreto 53 de 1993, sino que continúan con el régimen anterior, podrán recibir la bonificación judicial, a título de diferencia, si a partir del año 2013 su ingreso total anual es inferior al ingreso anual, más la bonificación judicial, de los que ejercen el mismo empleo.
Es cierto que el Consejo de Estado (2022)6, respecto de lo consignado en el artículo 2 del Decreto 0383 de 2013, no encontró justificación para que a los funcionarios y empleados no acogidos al Decreto 53 de 1993, se les liquide de forma anual la diferencia existente entre ellos y los que perciban la bonificación judicial, pues consideró que debe existir una igualdad en el trato con los acogidos al pagarla, esto es, liquidar la diferencia pero de forma mensual, de tal manera que al ser periódica y permanente constituya factor salarial.
De igual manera, aclaró que lo que perciban los funcionarios y empleados no acogidos tendrá como límite lo que reciban de forma mensual los acogidos al Decreto 53 de 1993 y las normas que lo modifiquen o complementen. 5 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia del 6 de abril de 2022, Radicación: 76001233300020180041401 (0470- 2020). 6 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia del 6 de abril de 2022, Radicación: 76001233300020180041401 (0470- 2020).
Proceso: 76001-33-33-016-2018-00209-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Laboral Demandante Jessenia Muñoz Granada Demandado: Nación- Rama Judicial Sentencia de segunda instancia 11 De otra parte, precisó que el Gobierno Nacional, con la creación de la bonificación judicial en los términos del artículo 1º del Decreto 0383 de 2013, se apartó del marco de la Ley 4 de 1992 que dispuso la nivelación o reclasificación de los empleados pertenecientes a la Rama Judicial, pues la aplicación de esas figuras conlleva un reajuste salarial, pero el ejecutivo creó la bonificación con carácter salarial restringido a las cotizaciones de salud y pensión. Lo anterior, porque la potestad legislativa radica en el Congreso y él, mediante la ley marco (Ley 4 de 1992), fijó los objetivos y criterios que deben guiar al ejecutivo en la expedición de un determinado régimen salarial o prestacional.
Concluyó que al apartarse el Decreto 0383 de 2013 de los límites fijados por el legislador procede su inaplicación, pues la bonificación judicial no debió sustraerse como factor salarial para la liquidación de las prestaciones sociales de los empleados, ya que se recibe de forma continua, permanente y en retribución al trabajo. También precisó que existe una línea jurisprudencial pacífica creada por los jueces y magistrados de la jurisdicción de lo contencioso administrativo que desarrolló el carácter salarial de la bonificación a partir del concepto de salario (lo recibido por el trabajador, en dinero o en especie, como contraprestación directa del servicio prestado, reconocido de forma habitual y no por mera liberalidad del empleador), la noción de factor salarial y los criterios que permiten su identificación, de conformidad con lo prescrito por la ley laboral y la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado. 3.
Conclusión Como respuesta al problema jurídico, se confirmará la sentencia recurrida que inaplicó la expresión y constituirá «únicamente» factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud y en su lugar acudió al principio constitucional de equidad y a los principios de protección al salario consignados en el artículo 53 de la CP. 4.
Condena en costas La parte demandante apeló la decisión sobre las costas, que incluye las agencias en derecho, por considerar que le debieron ser reconocidas en tanto se vio avocada a contratar un profesional del derecho porque la demandada insistió en negar el reconocimiento de la bonificación judicial como factor salarial. Al respecto acogió la teoría del CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA, CONJUEZ PONENTE: CARMEN ANAYA DE CASTELLANOS, el Seis (6) de abril de dos mil veintidós (2022), Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 76001233300020180041401 (0470-2020), en donde se debatían derechos laborales, condenó en costas, “a la parte demandada en las Proceso: 76001-33-33-016-2018-00209-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Laboral Demandante Jessenia Muñoz Granada Demandado: Nación- Rama Judicial Sentencia de segunda instancia 12 dos instancias, conforme a lo previsto en el numeral 4o del artículo 365 del Código General del Proceso, las cuales serán liquidadas por la secretaria, teniendo en cuenta los parámetros establecidos en el artículo 266 ibídem.”.
Frente a éste tópico el Tribunal Administrativo de Boyacá desarrolló en decisión del 22 de abril de 2022. “(…) hasta antes de la expedición de la providencia de siete (7) de abril de dos mil dieciséis (2016), Radicación: 13001-23-33-000- 2013-00022-01, la Sección Segunda – Subsección “A”, a raíz de la expedición del CPACA en materia de condena en costas, se sostenía que el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, no implicaba la condena de manera “automática” u “objetiva”, frente a aquel que resultara vencido en el litigio.
Ello, en consideración a que debían observarse una serie de factores, tales como la temeridad, la mala fe y la existencia de pruebas en el proceso sobre los gastos y costas en el curso de la actuación, en donde el juez debía ponderar dichas circunstancias y sustentar la decisión, existiendo un margen de análisis mínimo en el que el juez evaluara las circunstancias para imponerla o no. Sin embargo, en dicha providencia, se dispuso variar aquella posición, en el sentido de acoger un criterio objetivo para la imposición de costas (incluidas las agencias en derecho), al concluir que no se debe evaluar la conducta de las partes (temeridad o mala fe), en cambio sí, se debe valorar aspectos objetivos respecto de la causación de las costas, tal como lo prevé el Código General del Proceso, con el fin de darle plena aplicación al artículo 365.
En suma, en la referida providencia se precisó, entre otras, lo siguiente: El legislador introdujo un cambio sustancial respecto de la condena en costas, al pasar de un criterio “subjetivo” –CCA- a uno “objetivo valorativo” –CPACA-. Es “objetivo” porque en toda sentencia se “dispondrá” sobre costas, es decir, se decidirá, bien sea para condenar total o parcialmente, o bien para abstenerse, según las precisas reglas del CGP. Sin embargo, se le califica de “valorativo” porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación. Tal y como lo ordena el CGP, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.
Recalcando, que en esa valoración no se incluye la mala fe o temeridad de las partes. Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas, por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por éstas. El anterior criterio objetivo-valorativo a efectos de la condena en costas y agencias en derecho, fue reiterado por la Sección Segunda del Consejo de Estado, con ponencia del Proceso: 76001-33-33-016-2018-00209-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Laboral Demandante Jessenia Muñoz Granada Demandado: Nación- Rama Judicial Sentencia de segunda instancia 13 Dr. William Hernández Gómez en sentencia de 18 de enero de 2018, Radicado Interno No. 1575-2016.
“ En el presente caso, encuentra la Sala que la Juez de primera instancia se abstuvo de condenar en costas y agencias en derecho a la parte demandada acudiendo para ello a lo señalado a las reglas fijadas en el numeral 8º del artículo 365 del Código General del Proceso, porque consideró que no aparece probada su causación. Al respecto debe indicar la Sala que en este caso nos hallamos ante el evento descrito en el numeral 5 del artículo 365 del CGP10, por cuanto prosperan parcialmente las pretensiones de la demanda.
Sin embargo, como lo ha precisado el Consejo de Estado11, estas circunstancias deben analizarse en conjunto con la regla del numeral 8, que dispone que “Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”. Una vez revisado el expediente, a juicio de la Sala, la decisión adoptada por la a quo en cuanto a no condenar en costas a la parte vencida, amerita ser revocada, por cuanto a efectos de su imposición no se adoptó debidamente el criterio objetivo valorativo, actualmente vigente en ésta materia, por cuanto no se tuvo en cuenta que en el expediente se evidencia la causación, específicamente en relación con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad realizada por el apoderado judicial de la parte actora.
(…)” Así las cosas, teniendo en cuenta que la juez de primera instancia se abstuvo de condenar en costas al considerar que no hubo abuso abusivo de los medios procesales, en criterio de la Sala deberá revocarse para condenar en costas y agencias en derecho, en tanto, no era objeto de valoración la temeridad o mala fe con que actuó la parte vencida, sino la comprobación de la actuación de las partes dentro del proceso; en este caso, se encuentra probado que la demandante se vio en la necesidad de contratar los servicios de un abogado para reclamar su derecho que aún se encuentra en cuestión pues la demandada decidió apelar la sentencia de primera instancia, aunado a ello, su apoderado intervino afirmativamente en el proceso presentando la demanda, alegando de conclusión y presentando de manera oportuna recurso de apelación. Teniendo en cuenta lo expuesto, concluye la Sala que procede la imposición de condena en costas y agencias en derecho en contra de la parte demandada por el trámite procesal de primera instancia, en aplicación al criterio objetivo-valorativo que en vigencia de la Ley 1437 de 2011 en concordancia con el Código General del Proceso rige su imposición, en los procesos que se adelantan ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
Conforme a lo anterior, se revocará el numeral “NOVENO” de la decisión adoptada por la a quo, en la sentencia de 29 de febrero de 2019 y en su lugar se condenará en costas de primera instancia a la parte demandada, toda vez, que prosperan parcialmente las pretensiones de la demanda y por cuanto en el expediente aparece que se causaron, de conformidad con lo previsto en el ordinal 8° del Artículo 365 del C.G.P. Proceso: 76001-33-33-016-2018-00209-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Laboral Demandante Jessenia Muñoz Granada Demandado: Nación- Rama Judicial Sentencia de segunda instancia 14 Para su liquidación, se procederá en la forma establecida en el artículo 366 ibídem y su tasación en la forma dispuesta por el artículo 5 del ACUERDO No. PSAA16-10554 del 5 de agosto de 2016 “Por el cual se establecen las tarifas de agencias en derecho”, esto es, b. Por la naturaleza del asunto en 1 S.M.M.L.V. En cuanto a las costas en segunda instancia, no habrá lugar a su imposición, teniendo en cuenta que, no hubo pronunciamiento en segunda instancia, no se presentaron alegatos y en general no se evidenció actuación alguna por la parte demandante en segunda instancia salvo el recurso, que es un medio propio de la primera instancia que viabiliza la alzada y tampoco obra prueba que demuestre que se causaron costas en esta etapa procesal, de acuerdo a lo previsto en el inciso primero del artículo 366 del C.G.P. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, RESUELVE:
PRIMERO: REVOCAR el numeral “NOVENO” la sentencia No. 22 del 29 de febrero de 2024, proferida por el Juzgado 404 Administrativo Transitorio del Circuito de Cali y en su lugar se dispone: “NOVENO: CONDENAR en costas a la parte demandada por el trámite de la primera instancia. Su liquidación se efectuará en la forma establecida en el artículo 366 del CGP y se tasa en 1 S.M.M.L.V”.
SEGUNDO: CONFIRMAR en todo lo demás la sentencia No. 22 del 29 de febrero de 2024, proferida por el Juzgado 404 Administrativo Transitorio del Circuito de Cali.
TERCERO: SIN CONDENA en costas de segunda instancia.
CUARTO: NOTIFICAR esta providencia según el artículo 203 de la Ley 1437 de 2011.
QUINTO: Ejecutoriada la presente providencia, DEVOLVER el expediente al despacho de origen y realizar las anotaciones respectivas en Samai. Los Magistrados, Firmado electrónicamente por Samai MARÍA EUGENIA CLAVIJO ARISTIZÁBAL Firmado electrónicamente por Samai GONZÁLO PERDOMO CABRERA Firmado electrónicamente por Samai DIEGO LEÓN GÓMEZ MARTÍNEZ