1 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Santiago de Cali, quince (15) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA 094 Magistrado Ponente: GONZALO PERDOMO CABRERA Radicación: 17001333300320200007601 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho laboral Demandante: Juan Pablo Castellanos Parra Apoderado: Rudiger Arango Atehortua Rudiguer.arangoatehortua@gmail.com;
Demandado: Nación – Rama Judicial Apoderada: Julián Augusto González Jaramillo dsajmzlnotif@cendoj.ramajudicial.gov.co; Ministerio Público: Procurador 136 Judicial II para Asuntos Administrativos ochaves@procuraduria.gov.co; Asunto: Bonificación judicial – Decreto 383 de 2013 – Caducidad Decide la Sala Transitoria el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la Sentencia No. 232 del 31 de agosto de 2023 proferida por el Juzgado 403 Administrativo Transitorio del Circuito de Manizales, mediante la cual declaró probada oficiosamente la caducidad; en consecuencia, dio por terminado el proceso. 1.- ANTECEDENTES Por conducto de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento el derecho, establecido en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, el señor Juan Pablo Castellanos Parra, interpuso demanda, con el fin de que se acceda a las siguientes declaraciones y condenas: 1.1.- Que se inaplique la expresión “únicamente” establecida en el artículo 1 del Decreto 383 de 2013. 1.2.- Que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: i) Resolución DESAJMZR16-687 del 13 de abril de 2016 mediante la cual se negó el 2 reconocimiento de la bonificación judicial establecida en el Decreto 383 de 2013 como factor salarial para efectos de reliquidar las prestaciones sociales del demandante; ii) Resolución 6424 del 11 de octubre de 2018 que confirmó la decisión anterior. 1.3.- Que se reconozca al demandante como factor salarial la bonificación judicial de que trata el Decreto 383 de 2013 para la reliquidación de la prima de servicios, la bonificación por servicios prestados, las vacaciones, la prima de vacaciones, la prima de navidad, la prima de productividad, el auxilio de cesantías, los intereses a las cesantías y demás emolumentos, factores salariales y prestaciones sociales a las que tiene derecho. 1.4.- Como consecuencia, y a título de restablecimiento del derecho se ordene a la demandada a: i) Reliquidar al demandante la prima de servicios, la bonificación por servicios prestados, las vacaciones, la prima de vacaciones, la prima de navidad, la prima de productividad, el auxilio de cesantías, los intereses a las cesantías y demás emolumentos, factores salariales y prestaciones sociales a que tiene derecho teniendo en cuenta como factor salarial la bonificación judicial, desde el 1 de enero de 2013 hasta la fecha de reconocimiento y liquidación; ii) Pagar el dinero que resulte de la reliquidación solicitada, esto es, la diferencia entre la reliquidación y lo efectivamente recibido por el actor; iii) Las sumas de dinero que resulten a favor sean indexadas al valor al momento del pago y se liquiden y paguen los intereses sobre las sumas debidas al demandante desde el momento en que se hicieron exigibles hasta su pago. 1.5.- Que se condene en costas a la demandada. 2.- CONTESTACION DE LA DEMANDA La parte demandada 1 contestó la demanda, oponiéndose a la prosperidad de sus pretensiones, con fundamento en los siguientes argumentos: 2.1.- En virtud de lo establecido en la Ley 4ª de 1992 y en el artículo 150.19 numerales e) y f) de la Constitución Política, la potestad para fijar lo estipendios salariales y prestaciones de los servidores públicos radica única y exclusivamente en el Gobierno Nacional. 2.2.- Por expreso mandato legal, la bonificación judicial constituye factor salarial únicamente para efectos de constituir la base de cotización al sistema general de pensiones y salud, y de conformidad con lo previsto en el artículo 3º del Decreto 383 de 2013 ninguna autoridad podrá establecer o modificar el régimen salarial y prestacional allí establecido. 2.3.- El Consejo de Estado y la Corte Constitucional a través de su jurisprudencia ha precisado que el legislador puede disponer que determinada prestación social 1 Apoderado Julián Augusto González Jaramillo 3 se liquide sin consideración al monto total del salario del trabajador, esto es, excluyendo determinados factores no obstante su naturaleza salarial.
Citó las sentencias del 19 de junio de 2008 donde se estudió el carácter no salarial de la bonificación por actividad judicial creada por el Decreto 3131 de 2005, la sentencia C – 279 de 1996, C-444 de 1997, C – 681 de 2003 y SU-395 de 2017. 2.4.- Agregó que de acuerdo a la Sentencia C-410 de 1997 no se vulneran derechos adquiridos porque la bonificación judicial sólo ingresó como patrimonio de los trabajadores con la expedición del Decreto 383 y 384 de 2013, sin carácter de factor salarial para liquidar las prestaciones y, producto de la concertación de las partes;
Rama Judicial, Asonal y el ejecutivo. 2.5.- De acuerdo con la sentencia T – 006 de 1994 la excepción de inconstitucionalidad debe ser declarada por los tribunales ordinarios. 2.6.- La administración como agente del Estado y garante del principio de legalidad, está sometida al imperio de la ley y obligada a aplicar el derecho vigente al tenor literal de su redacción, y la única posibilidad para apartarse de la norma es que aquella no se aclara y sean abiertamente inconstitucionales, situación que no ocurre en el presente caso.
Así, ha venido aplicando correctamente el contenido del Decreto 383 de 2013, en cumplimiento además de la formalidad del artículo 3° idem. Propuso los medios exceptivos denominados: “De la violación de normas presupuestales de reconocerse las pretensiones de la parte demandante”, “Ausencia de causa petendi”, “Prescripción” y la “Innominada”. 3.- SENTENCIA APELADA El Juzgado 403 Administrativo Transitorio del Circuito Judicial de Manizales a través de la providencia No. 232 calendada 31 de agosto de 2023, declaro de oficio probada la caducidad y en consecuencia, terminó el proceso.
El sustento de esta decisión se encuentra en los siguientes argumentos: El artículo 278 del C.G.P. establece que “En cualquier estado del proceso, el juez deberá dictar sentencia anticipada, total o parcial, en los siguientes eventos (…) 3.- Cuando se encuentre probada la cosa juzgada, la transacción, la caducidad, la prescripción extintiva y la carencia de legitimación en la causa…”.
Luego, analizó la oportunidad para presentar la demanda, de acuerdo al artículo 164 numeral 2° literal d), significando que para el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho la oportunidad para demandar es “dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales”.
Afirmó que la Resolución 6224 del 11 de octubre de 2018 fue notificada personalmente el 23 de abril de 2019, por lo que la oportunidad para demandar se 4 extendía hasta el 23 de agosto del mismo año; no obstante la solicitud de conciliación prejudicial se elevó ese día, lo que hizo que se suspendieran los términos de conformidad con el artículo 56 de la Ley 2220 de 2022 hasta la fecha de expedición de la certificación que declare fallida la oportunidad prejudicial.
Dicha certificación se extendió el 27 de septiembre de 2019 y, como quiera que restaba un día hábil para la finalización del término de caducidad, debió presentar la demanda el 28 de septiembre de la misma calenda, contrario a ello, la demanda fue presentada el 4 de marzo de 2020, es decir, cuando había operado el fenómeno de caducidad.
En consecuencia, dio por terminado el proceso y se abstuvo de condenar en costas. 4.- EL RECURSO DE APELACIÓN Inconforme la parte demandante2 con el fallo de primera instancia interpuso recurso de apelación en su contra, con fundamento en los siguientes argumentos: Señala que el juez de primer grado declaró de oficio la caducidad del medio de control sustentando la decisión en el literal d) numeral 2) del artículo 164 del C.P.A.C.A. cuando no opera tal sanción porque la demanda se dirige contra actos administrativos que niegan prestaciones periódicas, por lo cual es aplicable una norma distinta, a saber; el literal c) numeral 1 del artículo 164 del C.P.A.C.A. según el cual la demanda puede interponerse en cualquier tiempo cuando “c) Se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas.
Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe”. La jurisprudencia del Máximo Tribunal Contencioso Administrativo recogiendo la tesis de la Corte Constitucional definió las prestaciones periódicas “como aquellos emolumentos que recibe el beneficiario de manera periódica, pudiendo ser prestaciones sociales o prestaciones salariales”, para respaldar sus afirmaciones citó sentencia de la Alta Corporación3.
Así, recalca que las decisiones enjuiciadas se refieren a la negativa de la entidad demandada de reconocer las prestaciones económicas periódicas del demandante, las que se puede demandar en cualquier tiempo, más aún cuando la relación laboral del actor no ha finalizado. En acopio de la sentencia del Consejo de Estado del 23 de enero de 2020, radicación No. 25000-23-42-000-2017-05670-01 (1553-18) del C.P.: Rafael Francisco Suárez Vargas.
A su vez, trajo a colación la Sentencia C-1049 de 2004 de la Corte Constitucional resaltando que “nada obsta para que en el ordenamiento jurídico, cuando quiera 2 Apoderado Rudiguer Arango Atehortúa. 3 Consejo de Estado – Sección Segunda, Sentencia del 1 de febrero de 2018, Rad.: 250002325000201201393-01 (2370- 2015) y C.P.: William Hernández Gómez. 5 que se trata de defender intereses superiores de la comunidad, prevea el legislador que, en determinados casos, existan acciones cuyo ejercicio no se encuentra sometido a un término de caducidad”.
En conclusión, considera injustificada la aplicación de la excepción de caducidad cuando se demandan actos administrativos que niegan prestaciones periódicas, en defensa de los derechos de los trabajadores. Seguidamente, solicita se revoque el fallo de primera instancia y, en consecuencia, se acceda a la integridad de las pretensiones de la demanda.
La parte demandada no se pronunció frente al recurso de alzada. 5.- CONSIDERACIONES 5.1.- Competencia y marco de análisis en segunda instancia En los términos del artículo 153 de la Ley 1437 de 2011 y del Acuerdo PCSJA24- 12140 del 30 de enero de 2024, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto.
De conformidad con lo previsto en el artículo 328 del Código General del Proceso, la Corporación debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio. No obstante, en el evento en que ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló se hubiere adherido al recurso, el Tribunal se encuentra facultado para resolver sin limitaciones. 5.2.- Problemas jurídicos En el presente caso, la Sala debe determinar principalmente, si se configuró el fenómeno de caducidad y, en caso de resultar negativo, deberá entrarse a resolver el fondo del asunto, cuya cuestión se ciñe a determinar si debe inaplicarse el artículo 1º del Decreto 383 de 2013, bajo la premisa conforme con la cual la bonificación judicial creada para los servidores públicos de la Rama Judicial debe constituirse como factor salarial para efectos de la liquidación de las prestaciones sociales y salariales.
Con el fin de resolver los problemas jurídicos planteados, se abordará el estudio de los siguientes puntos: 5.3.- De los actos administrativos sujetos de control judicial y de la caducidad; 5.4.- El control de constitucionalidad por vía de excepción; 5.5.- Naturaleza y parámetros de la Ley 4ª de 1992; 5.6.- Creación y carácter de la bonificación judicial para los servidores públicos de la Rama Judicial; 5.7.- Pruebas relevantes; 5.8.- Análisis del caso concreto; 5.9.- Estudio del fenómeno prescriptivo; 5.10.- Condena en costas. 6 5.3.- De los actos administrativos sujetos de control judicial y de la caducidad El artículo 104 del C.P.A.C.A. dispone que esta jurisdicción conoce “de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa…” En armonía, el artículo 138 ibidem consagra el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, al disponer que: “Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo, amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho, también podrá pedir que se le repare el daño…” En virtud de ello, se hace necesario distinguir cuáles decisiones administrativas están sujetas al control judicial, en principio, podrán controvertirse los actos administrativos definitivos o los que terminan la actuación4, ya sea reconociendo o negando el derecho subjetivo reclamado – caso en el cual se conoce como definitivo – o cuando con aquel se hace imposible continuar la actuación – también conocidos como actos administrativos de trámite-.
El Consejo de Estado frente al tema precisó: “… De conformidad con lo establecido en el artículo 135 del Código Contencioso Administrativo, la demanda para que se declare la nulidad de un acto particular, que ponga término a un proceso administrativo, debe agotar la vía gubernativa, excepto cuando las autoridades no hayan dado oportunidad para su interposición. A su turno, según la parte final del artículo 50 ibídem, son actos definitivos, que ponen fin a una actuación administrativa, los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto y los actos de trámite cuando pongan fin a una actuación o hagan imposible su continuación. De lo anterior se evidencia que el acto administrativo susceptible de ser demandado ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa es aquel a través del cual la Administración decida directa o indirectamente el asunto sometido a su consideración, o aquél de trámite cuando con su expedición se impida la continuación de la actuación administrativa…”5 (Negrillas del Despacho).
En otra oportunidad, aclaró que: “Finalmente, los actos de ejecución se limitan a dar cumplimiento a una decisión judicial o administrativa, sin que pueda afirmarse que de ellos surjan situaciones jurídicas diferentes a las de la sentencia o acto ejecutado. Empero, sobre este 4 Art. 43 del C.P.A.C.A establece que “Son actos definitivos los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación” 5 Entre otras, Sentencia del 25 de marzo de 2010, Rad.: 2500-23-25-000-2004-02965-01 (2786-08), M.P.: Víctor Hernando Alvarado Ardila, Demandante: Marian Palma de Rodríguez;
Sentencia del 27 de mayo de 2019, Rad.: 05001-23-33-000- 32016-01960-01 (4878-16). 7 punto es importante señalar que la jurisprudencia ha dicho que es procedente el estudio de los actos de ejecución de sentencias en forma excepcional cuando: i) la decisión de la administración va más allá de lo ordenado por el juez, y ii) crea, modifica o extingue una determinada relación jurídica entre el Estado y el particular que no fue objeto de debate judicial.
De lo anterior se colige que son objeto de control judicial: 1) los actos administrativos definitivos, es decir, aquellos que crean, modifican o extinguen una situación jurídica determinada, 2) aquellos actos administrativos que sin ser definitivos hacen imposible continuar con la actuación y 3) los actos administrativos de ejecución cuando se cumpla con los requisitos señalados anteriormente.”6 En suma, es posible demandar mediante nulidad y restablecimiento del derecho las decisiones administrativas de carácter definitivo -porque deciden la cuestión planteada directa o indirectamente – o los que hagan imposible continuarla y, excepcionalmente los actos administrativos de ejecución, cuando superen la orden que pretenden cumplir y, por el contrario, creen, modifiquen o extingan un derecho.
Dilucidado lo anterior, se entrará a analizar la oportunidad para presentar la demanda dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. El artículo 138 y 164 del C.P.A.C.A. establece que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, por regla general, debe presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo enjuiciado.
El Consejo de Estado al estudiar el fenómeno jurídico señalo: “ De manera genérica la caducidad es un fenómeno jurídico cuyo término previsto en la ley se convierte en presupuesto procesal y/o instrumento a través del cual se limita el ejercicio de los derechos individuales y subjetivos de los administrados para la reclamación judicial de los mismos, en desarrollo del principio de la seguridad jurídica bajo criterios de racionalidad y suficiencia temporal, el cual, según lo ha reiterado la jurisprudencia de esta Corporación «[…] busca atacar la acción por haber sido impetrada tardíamente, impidiendo el surgimiento del proceso […]» El Código Contencioso Administrativo, en el artículo 136-2, establece, como regla general, que la acción de nulidad con restablecimiento del derecho caduca al cabo de cuatro meses contados a partir del día siguiente de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso.
Empero, los actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo por la administración o por los interesados, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe. 6 Sentencia del 1 de febrero de 2018, Rad: 2500023250002010139301 (2370-2015), M.P. William Hernández Gómez. 8 En relación con los actos administrativos que resuelven sobre el reconocimiento de prestaciones periódicas, sebe precisarse que si bien la norma se refiere específicamente a los que las concedan, también es cierto que esta Corporación, consideró que debe entenderse que los efectos de la norma deben entenderse extendidos a aquellos que las deniegan.
Con todo, no sucede lo mismo cuando se reclaman prestaciones económicas con posterioridad al retiro, pues en tal caso ya no se pueden considerar periódicas, sino que se trata de un pago que debió hacerse luego de que finalizara la relación laboral. En este sentido, concluyó la Sala «[…] dentro de los actos que reconocen prestaciones periódicas, están comprendidos no sólo las decisiones que reconocen prestaciones sociales, sino también aquellos que reconocen prestaciones salariales que periódicamente sufragan al beneficiario, siempre y cuando la periodicidad en la retribución se encuentre vigente» (Negrillas del Despacho).
Y como prestaciones periódicas se tiene que “son aquellos pagos corrientes que le corresponden al trabajador, originados en una relación laboral o con ocasión de ella, que se componen de prestaciones sociales que son beneficios para cubrir riesgos del empleado y no sociales como el pago del salario, pero una vez finalizado el vínculo laboral, las denominadas prestaciones periódicas dejan de serlo, salvo las correspondientes a la prestación pensional o una sustitución pensional que pueden ser demandados en cualquier tiempo, aún después de culminado el vínculo laboral”7 (Negrillas del Despacho).
Bajo lo anterior, será posible demandar en cualquier tiempo las decisiones que nieguen o accedan a reconocer prestaciones económicas periódicas ya sea salariales o prestacionales siempre que se encuentre vigente el vínculo laboral entre las partes, en caso contrario, deberá aplicarse la regla general de caducidad dentro de los cuatro meses siguientes a la notificación del acto administrativo definitivo.
Revisado el plenario, obra certificación del 2 de septiembre de 20198 que da cuenta de las vinculaciones laborales del demandante con la entidad demandada, de la siguiente manera: 7 Consejo de Estado – Sección Segunda – Providencia del 21 de marzo de 2019, Rad.: 13001-2331-000-2010-00335-01 (5019-2014), Demandante: Hingerien Pérez de Cera, Demandado: Departamento de Bolívar y C.P. Gabriel Valbuena Hernández. 8 Fl. 72 y s.s. Archivo Expediente Digital.
Índice 21 y 21 aplicativo Samai Juzgado 403 Administrativo Transitorio de Manizales. 9 En la misma oportunidad se certificaron los salarios y emolumentos devengados por el actor, en el periodo comprendido entre el 1 de enero de 2013 y el 30 de agosto de 2019.
Donde se aprecia que percibe la bonificación judicial, cuya naturaleza de factor salarial, reclama le sea tenida en cuenta en la liquidación de sus prestaciones sociales, salariales y demás emolumentos a los que dice tiene derecho producto de la relación laboral que lo ata con la demandada y que, se acreditó se encuentra vigente. 10 En acopio de la jurisprudencia del Alto Tribunal Contencioso Administrativo, dada la vigencia del vínculo laboral del actor, en calidad de Secretario Municipal del Juzgado 1 Promiscuo Municipal de Filadelfia – Caldas, la regla de caducidad que ampara el juicio contra los actos que negaron el derecho a la reliquidación salarial y prestacional que pretende, debe sujetarse a lo dispuesto en el artículo 164 numeral 1 literal c), según el cual: “La demanda deberá ser presentada: 1.
En cualquier tiempo, cuando: (…) c) Se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente periódicas. Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe” Por consiguiente, le asiste razón a la parte apelante cuando afirma que la demanda puede promoverse en cualquier tiempo, al menos mientras subsista el vínculo laboral que, para el caso se acreditó existe.
En suma, se revocará la sentencia apelada y, será del caso entrar a estudiar el fondo del asunto y las excepciones propuestas9, como sigue: 5.4.- El control de constitucionalidad por vía de excepción. En los términos del artículo 4º de la Constitución Política, el modelo de control de constitucionalidad colombiano es de carácter mixto, por cuanto armoniza dos tipos de control: concentrado y difuso o por vía de excepción. El precepto citado dispone: “… La Constitución es norma de normas.
En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales…”. El control de constitucionalidad concentrado le compete a la Corte Constitucional, y en forma residual al Consejo de Estado. Esta Corporación debe asumir el conocimiento de las demandas formuladas en ejercicio del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad, respecto de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no le corresponda a la Corte Constitucional, de acuerdo con lo previsto en el numeral 2º del artículo 237 de la Constitución Política.
El control por vía de excepción recae en cabeza de cualquier autoridad ya sea judicial o administrativa, incluso sobre particulares que deban aplicar una norma en un caso concreto. La jurisprudencia constitucional ha definido que dicha herramienta jurídica comprende una facultad – deber para los autoridades y particulares, en el primer 9 En acatamiento del artículo 282 del C.G.P. 11 caso “…en tanto no tiene que ser alegada o interpuesta como una acción; pero se configura igualmente como un deber en tanto las autoridades no pueden dejar de hacer uso de ella en los eventos en que detecten una clara contradicción entre la disposición aplicable a un caso concreto y las normas constitucionales…”10.
El control mediante la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad le permite a la autoridad o al particular inaplicar aquella norma o ley que se oponga de manera palmaria a una norma constitucional, de oficio o a petición de parte, para salvaguardar la supremacía de la Constitución. Los efectos que produce esta determinación son inter partes, respecto del caso concreto, mas no anulan o le restan valor jerárquico y validez de manera definitiva a la norma exceptuada por el hecho de ser contraría a la Constitución. La Corte Constitucional mediante Sentencia T – 681 de 2016, precisó que la facultad enunciada puede ser ejercida cuando concurra cualquiera de los siguientes presupuestos: “…(i) La norma es contraria a los cánones superiores y no se ha producido un pronunciamiento sobre su constitucionalidad (…);
(ii) La regla formalmente válida y vigente reproduce en su contenido otra que haya sido objeto de una declaratoria de inexequibilidad por parte de la Corte Constitucional o de nulidad por parte del Consejo de Estado, en respuesta a una acción pública de inconstitucionalidad o nulidad por inconstitucionalidad según sea el caso; o, (iii) En virtud, de la especificidad de las condiciones del caso particular, la aplicación de la norma acarrea consecuencias que no estarían acordes a la luz del ordenamiento iusfundamental.
En otras palabras, puede ocurrir también que se esté en presencia de una norma que, en abstracto, resulte conforme a la Constitución, pero no pueda ser utilizada en un caso concreto sin vulnerar disposiciones constitucionales”. Dentro de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, el control por vía de excepción está consagrado en el artículo 148 de la Ley 1437 de 2011.
En virtud de este mecanismo, el juez goza de la prerrogativa discrecional para inaplicar actos administrativos que vulneren la Constitución Política o la ley. El funcionario judicial o las partes se encuentran legitimados para formular este medio exceptivo. La doctrina enseña que, en la praxis, la excepción de ilegalidad o inconstitucionalidad tiene aplicación cuando la parte demandante interpone una demanda en ejercicio del medio de control consagrado en el artículo 148 de la Ley 1437 de 2011, y pretende la declaración de nulidad de un acto administrativo particular expedido con fundamento en un acto administrativo general que contraviene la ley o la Carta Política y por ende resulta necesario inaplicarlo.
Así mismo, la doctrina precisa que al juez administrativo le corresponde pronunciarse en la sentencia sobre la excepción formulada, la cual también puede declarar de oficio si lo estima indispensable. En este caso, el estudio debe estar 10 Sentencia SU-132 de 2013. 12 enfocado en constatar si se presenta una contradicción entre una norma superior e inferior sin que se requiera que se advierta en forma flagrante o evidente11. 5.5.- Naturaleza y parámetros de la Ley 4ª de 1992 El artículo 150, numeral 19, literal e) de la Constitución Política asignó al Congreso la función de dictar normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para efectos de fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y la Fuerza Pública.
En desarrollo de la función citada, el Congreso expidió la Ley 4ª de 1992, cuya naturaleza es la de una norma Marco o Cuadro, con el objeto de que el Gobierno Nacional fijara, entre otros, el régimen salarial y prestacional de la Fiscalía General de la Nación, la Rama Judicial y el Ministerio Público. La Corte Constitucional en Sentencia C – 312 de 1997 precisó que la Ley 4ª de 1992 “…constituye la ley marco necesaria para que el Gobierno cumpla con la misión que le fue confiada en los literales e) y f) del numeral 19 del artículo 150 de la Carta.
En efecto, como bien se expresa en su encabezamiento, la referida ley fue dictada con el objeto de cumplir con el mandato de la Constitución acerca de que el Congreso debe dictar las normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno al momento de fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos y el régimen prestacional mínimo de los trabajadores oficiales…”.
De acuerdo con los artículos 1º y 2º de la Ley citada, al Gobierno Nacional le corresponde diseñar y fijar, entre otros, los regímenes salariales y prestacionales de los empleados de la Rama Judicial, el Ministerio Público y la Fiscalía General de la Nación, considerando los criterios de equidad, el respeto de los derechos adquiridos y la prohibición de desmejorar sus remuneraciones y prestaciones sociales.
Al tenor de lo previsto en el artículo 4º ibidem, los sistemas salariales y prestacionales de los empleados referidos deben modificarse con base en los criterios indicados, determinándose el aumento de sus remuneraciones. En consecuencia, el régimen salarial o prestacional que contravenga las disposiciones previstas en la Ley 4ª de 1992, o en los decretos que dicte el Gobierno Nacional en desarrollo de la misma, será a todas luces ineficaz, por cuanto carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos, conforme con lo establecido en su artículo 10. 11 ARBOLEDA PERDOMO, Enrique José. Comentarios al Nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Editorial Legis. Segunda edición. Bogotá: 2012. 13 Ahora bien, sobre el objetivo trazado por el Legislador con la expedición de la Ley Cuadro, la Corte Constitucional en Sentencia C – 244 de 2013, -a través de la cual se pronunció sobre la demanda de inconstitucionalidad formulada en contra del artículo 15 de la mencionada ley-, señaló que está encaminado a lograr una nivelación salarial adecuada y más comprensiva de los salarios del sector judicial en sus artículos 14 y 15, en atención a incoherencias internas y externas advertidas: “… en términos de coherencia externa con las otras ramas del poder público, los altos funcionarios judiciales recibían sueldos menores que los percibidos por los congresistas y por los altos cargos del ejecutivo; y, en segundo lugar, al interior de la rama, había falta de proporcionalidad salarial en la pirámide salarial ya que los sueldos de los magistrados de las cortes de cierre estaban muy distantes del segundo nivel salarial (conformado por los magistrados de Tribunal y magistrados auxiliares de Altas Cortes) y, a fortiori, con un extendido tercer nivel salarial conformado por el resto de jueces unipersonales que atienden el grueso de la demanda judicial del país…”.
En línea con lo señalado, a través del parágrafo del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, el Legislador le ordenó al Gobierno Nacional revisar el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad. 5.6.- Creación y carácter de la bonificación judicial para los servidores públicos de la Rama Judicial En desarrollo de las normas generales de la Ley 4ª de 1992, el Presidente de la República expidió el Decreto 383 del 06 de marzo de 2013, por intermedio cual creó para los servidores de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar una bonificación salarial, con efectos fiscales a partir del 1º de enero de 2013, en los siguientes términos: “…ARTÍCULO 1.
Créase para los servidores de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar a quienes se les aplica el régimen salarial y prestacional establecido en los Decretos 57 y 110 de 1993, 106 de 1994, 43 de 1995 y que vienen rigiéndose por el decreto 874 de 2012 y las disposiciones que lo modifiquen o sustituyan, una bonificación judicial, la cual se reconocerá mensualmente y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud. … ARTÍCULO 2.
Los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar que no optaron por el régimen establecido en los Decretos 57 y 110 de 1993, 106 de 1994 y 43 de 1995 y que vienen regidos por el Decreto 848 de 2012 y las disposiciones que lo modifiquen o sustituyan, de percibir en el año 2013 y siguientes, un ingreso total anual inferior al ingreso total anual más la bonificación judicial que se crea en el presente decreto, respecto de quien ejerce el mismo empleo y se encuentra regido por el régimen salarial y prestacional obligatorio señalado en los Decretos 57 y 110 de 1993, 106 de 1994 y 43 de 1995, percibirán la diferencia respectiva a título de bonificación judicial, mientras permanezcan vinculados al servicio…”.(Negrillas fuera del texto) 14 En el artículo 3º del Decreto Reglamentario citado se reprodujo lo previsto en el artículo 10 de la Ley 4ª de 1992 en el sentido que ninguna autoridad puede establecer o modificar el régimen salarial estatuido por el Ejecutivo.
La expedición del Decreto 383 de 2013 se originó a raíz del cese de actividades promovido por los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y la Fiscalía General de la Nación, que tenía por objeto la materialización de la nivelación salarial ordenada por el parágrafo del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, y culminó con la suscripción del Acta de Acuerdo calendada noviembre 06 de 2012, conforme con la cual el Gobierno Nacional y los representantes del sector judicial concertaron el compromiso que se cita a continuación: “…1.- Reconocer el Derecho a los Funcionarios y empleados de la Rama Judicial y Fiscalía General de la Nación a tener una nivelación en la remuneración en los términos de la Ley 4ª de 1992, atendiendo criterios de equidad. 2.- Para los efectos a que se refiere el numeral anterior, el Gobierno Nacional dispondrá de la suma de UN BILLÓN DOSCIENTOS VEINTE MIL MILLONES ($1.220.000.000.000) DE PESOS Mcte, cifra que se distribuirá en los presupuestos anuales, iniciando en la vigencia fiscal de 2013, y culminando en la vigencia Fiscal de 2018 (…) El proceso de ajustes en los sistemas de remuneración de los funcionarios y empleados de la Fiscalía General de la Nación, iniciará igualmente en la vigencia fiscal del 2013 y se realizará de forma equivalente al proceso que se realice para los funcionarios y empleados de la Rama Judicial, con el monto que para ello se requiera…”.
(Negrita fuera del texto) La bonificación judicial creada por el Decreto 383 de 2013 fue ajustada por intermedio de los Decretos Nos.1269 de 2015, 246 de 2016,1014 de 2017, 340 de 2018, 992 de 2019, 442 de 2020, 986 de 2021, 471 de 2022 y 903 de 2023, que reiteran que constituye únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud.
El aparte normativo atrás referido fue inaplicado por el Tribunal Supremo de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, por intermedio de la sentencia fechada 21 de noviembre de 2022, luego de encontrar que contraviene los mandatos y principios constitucionales contenidos en los artículos 25 y 53 de la Constitución Política. En suma, el Consejo de Estado afirmó que el Gobierno no debió sustraer la bonificación judicial como factor salarial para liquidar las prestaciones sociales de los servidores de la Rama Judicial, debido a que se está en presencia de un emolumento continuo, permanente y de carácter retributivo.
Por ende, este mandato se aparta del marco fijado por el Legislador mediante la Ley 4ª de 1992, en torno al establecimiento de la remuneración de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación y los criterios de la equidad. Acerca del carácter salarial de la bonificación judicial, el Consejo de Estado sostuvo: 15 “..la Sala recuerda que existe una sólida línea jurisprudencial creada por los Jueces y Magistrados de nuestra jurisdicción, la cual desarrolla el carácter salarial de dicha Bonificación al analizar el concepto de salario, la noción de factor salarial y los criterios que permiten su identificación, tomando como referencia lo que al respecto consagran la ley laboral colombiana y la jurisprudencia tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado, indicando que según la ley laboral colombiana el salario lo constituye todo aquello que el trabajador recibe en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio prestado, siempre que sea reconocido de forma habitual y no por mera liberalidad del empleador.
Así tenemos, que la susodicha Bonificación Judicial reúne todos los requisitos del salario ya que sin perjuicio de la denominación que se le atribuya, todo pago habitual que reciba el trabajador en contraprestación de su servicio personal constituye salario, pues constituye una retribución directa por sus servicios, incluidas las bonificaciones habituales, conforme se demostró en los documentos obrantes en el expediente12…” Por consiguiente, esta Sala destaca que el sustento normativo del carácter salarial de la bonificación judicial se encuentra en el artículo 127 del Código Sustantivo del Trabajo, modificado por el artículo 14 de la Ley 50 de 1990, por cuanto define el salario no sólo como la remuneración ordinaria, fija o variable, sino todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio, sea cualquiera la forma o denominación que se adopte, como primas, sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del trabajo suplementario o de las horas extras, valor del trabajo en días de descanso obligatorio, porcentajes sobre ventas y comisiones.
En palabras del Consejo de Estado, “…en virtud de lo establecido por la legislación laboral, para que una erogación se califique como salario debe: (i) ser una suma que habitual y periódicamente recibe el empleado; (ii) remunerar de forma directa y onerosa la prestación de un servicio; (iii) constituir un ingreso personal del trabajador en su patrimonio, y (iv) ser de carácter retributivo por la labor desarrollada; es decir, que se originen en el marco de una relación laboral…”.13 Contrario sensu, el pago realizado al empleado de manera esporádica u ocasional y por mera liberalidad del trabajador no puede ser considerado como factor de salario.
Sin embargo, estos presupuestos no se presentan en el caso de la bonificación judicial, conforme con lo ya expuesto en este acápite y los elementos de juicio que reposan en el expediente. Con el fin de profundizar en el planteamiento conforme con el cual la bonificación judicial de los servidores públicos de la Rama Judicial constituye factor salarial para efectos de la liquidación de las prestaciones sociales, deben traerse a colación los razonamientos que el Consejo de Estado desarrolló en la sentencia del 06 de junio de 2022 en torno a la naturaleza de este mismo emolumento reconocido a través del Decreto 382 de 2013 en favor de los servidores públicos de la Fiscalía General 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Tercera. Conjuez Ponente: Sol Marina de la Rosa, providencia del 21 de noviembre de 2022. Rad. No. 76001333300020160133201 (6117) (AG). 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Consejero Ponente: Julio Roberto Piza Rodríguez. Providencia del 18 de julio de 2019. Rad. No. 25000-23-37-000-2012-00011-02(21026) 16 de la Nación, los cuales pueden hacerse extensivos al caso concreto, en la medida en que ambos beneficiarios salariales se crearon para concretar la nivelación salarial ordenada el parágrafo del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992.
En la providencia citada, la Corporación expuso los siguientes argumentos que son similares a los esgrimidos en la sentencia del 21 de noviembre de 2022: a.- Al señalar el Legislador creador de la Ley Cuadro que la revisión del sistema de remuneración se realizaría a través de la nivelación o reclasificación de los empleos de la Rama, el Gobierno Nacional debió sujetarse a ese marco definido, lo que conlleva a incremento salarial y no sólo a crear una bonificación ajena, según el Decreto 382 de 2013, por cuanto el mismo indica que dicha bonificación “sólo constituye factor salarial para efectos de las cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones y en Salud”. b.- Por tratarse de un emolumento continuo, permanente y en retribución del trabajo, la bonificación no debió sustraerse como factor salarial para liquidar las prestaciones sociales de los empleados, máxime que existe una sólida línea jurisprudencial que sostiene que ostenta tal carácter, indicando que reúne todos los requisitos del salario que define la legislación laboral colombiana. c.- En ese orden de ideas, al ser claro que la bonificación judicial creada mediante el Decreto 382 de 2013 involucra un pago habitual y periódico en contraprestación a los servicios prestados por los empleados y funcionarios de la Fiscalía General de la Nación, no puede existir motivo alguno para desconocer su carácter salarial, más aún cuando fue creada para materializar la nivelación salarial dispuesta en la Ley Cuadro.
Aceptar lo contrario, implicaría desconocer los límites a la facultad otorgada al Gobierno Nacional y desatentar principios de rango constitucional como la progresividad, la primacía de la realidad sobre las formas y los límites protectores señalados en el artículo 53 constitucional. 5.7.- Pruebas Relevantes 5.7.1.- Escrito de reclamación administrativa presentada el 17 de marzo de 2016, donde se solicita el reconocimiento del factor salarial de la bonificación judicial y en consecuencia la reliquidación y pago de las prestaciones sociales, salariales y demás emolumentos a lo que dice tiende derecho la parte demandante. 5.7.2.- Resolución DESAJMZR16-687 del 13 de abril de 2016 “por medio de la cual se resuelve un Derecho de Petición”. 5.7.3.- Escrito contentivo del recurso de apelación contra la decisión anterior, radicado el 10 de mayo de 2016. 5.7.4.- Resolución DESAJMZR16-992 “Por medio de la cual se concede un Recurso de Apelación”. 17 5.7.5.- Resolución 6424 del 11 de octubre de 2018 “Por la cual se resuelve un Recurso de Apelación”, confirmando la negativa de la administración. 5.7.6.- certificación de las vinculaciones del demandante con la entidad demandada desde el 23 de julio de 2003 en el cargo de Citador III y como último cargo desempeñado el de Secretaria Municipal desde el 4 de julio de 2018 a la fecha, así: En la misma certificación se consignó la información relacionada con los emolumentos percibidos por la parte demandante desde el 1 de enero de 2013 hasta el 30 de agosto de 2019, donde se aprecia que recibió la bonificación judicial, así: 5.8.- Análisis del caso concreto Para comenzar, se dirá que, de conformidad con el marco normativo y jurisprudencial atrás expuesto, resulta procedente la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad respecto del artículo 1º del Decreto 383 de 2013, con fundamento en los razonamientos que se pasan a precisar: De acuerdo con los precedentes verticales contenidos en las sentencias del Consejo Estado ya citadas, el caso concreto encuadra dentro de la tercera circunstancia expuesta por la jurisprudencia constitucional para que el funcionario judicial pueda hacer uso de la facultad de inaplicación parcial del artículo 1º del Decreto 382 de 2013, porque esta disposición contraría de manera flagrante los valores, principios y mandatos establecidos en el preámbulo y en los artículos 1, 25 18 y 53 de la Constitución Política; y adicional a ello, no se ha producido un pronunciamiento sobre su constitucionalidad en abstracto.
La Sala resalta que, en dichas providencias, el Consejo de Estado concluyó que la expresión “y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud”, prevista en el artículo 1º del Decreto 383 de 2013 es incompatible con el ordenamiento constitucional, por cuanto al concurrir en la bonificación judicial todos los elementos que la legislación laboral establece sobre la noción de salario, necesariamente debe considerarse dentro de la liquidación de las prestaciones sociales, en aras de no quebrantar el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas, los principios mínimos fundamentales a la remuneración mínima vital y móvil proporcional a la cantidad y calidad de trabajo, al igual que los principios de progresividad y primacía de la realidad sobre las formas.
La expresión normativa reprochada también desconoce el parámetro plasmado en el parágrafo del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, y el principio de equidad. Ello, porque el Gobierno Nacional ha debido crear la bonificación judicial atendiendo los criterios que emanan de tal postulado, sin restarle el carácter de factor salarial para efectos de la liquidación de las prestaciones sociales de los servidores judiciales de la Rama Judicial, ya que esta salvedad tergiversa el objetivo perseguido por la Ley Marco, el cual, no es otro que una nivelación salarial justa.
En este sentido, se pronunció esta Corporación a través de la sentencia calendada 05 de julio de 2023, precisando que “…la restricción impuesta por el Gobierno a la bonificación judicial, desnaturaliza la nivelación salarial ordenada por la Ley 4ª de 1992 para los servidores públicos de la Rama Judicial, pues desconoce los criterios que la orientan, los cuales se fundamentan en el principio constitucional de equidad, conforme se estableció del parágrafo del artículo 14 de la citada ley, que ordena al Gobierno establecer el sistema de remuneración salarial y prestacional de dichos servidores conforme al mencionado principio…”14.
Sin duda, con el tratamiento disímil otorgado a la bonificación judicial para efectos de liquidación de las prestaciones sociales y definición de la base de cotización para pensión y salud, el Gobierno se apartó de los criterios que rigen la equidad, como principio general del derecho15, cuyo alcance dentro del caso concreto, debió estar orientado a la creación de un sistema de remuneración justo que logre una verdadera nivelación salarial en el sector judicial en concordancia con lo previsto en el parágrafo del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992. 14 Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
Sentencia del 05 de julio de 2023, M.P. Luz Elena Sierra Valencia. 15 Con relación al concepto de equidad, Juan Camilo Rojas Arias en sus artículos: “Delimitación del concepto de equidad en la Constitución Política de 1991” destaca que: “…ha sido reconocido por la jurisprudencia colombiana como un principio general del Derecho, con las características que de ello se deriva.
No obstante, como también se analizó, la equidad, al igual que los principios generales del Derecho, tiene la condición de ser irrestricta y ampliar su contenido y funcionalidad conforme se determine por las autoridades públicas, bajo los límites naturales que le son propios…”. Revista de derecho y economía. No. 47. Enero. Junio 2017. 19 Se realiza la anterior precisión porque la Corte Constitucional a través de su jurisprudencia ha establecido que el principio general de la equidad carece de un concepto jurídico determinado, siendo esta la razón por la que la delimitación de su alcance le corresponde a las autoridades, de acuerdo con el caso concreto y la finalidad perseguida por el legislador16.
Cabe señalar que este Tribunal Administrativo en sentencia del 13 de junio de 2023 consideró que la expresión normativa objeto de control constitucional contraría la equidad, entendida como principio general del derecho, por cuanto en los espacios dejados por el legislador, su función es la de evitar injusticia como resultado de la aplicación de la ley en un caso concreto; y así mismo que, también debe acudirse a la equidad como un criterio orientador en la aplicación de la norma, soslayando inequidades que el Legislador hubiese querido evitar17.
Lo anterior, por mandato del artículo 230 constitucional, que incluye a la equidad como criterio auxiliar de la actividad judicial, y facilita que el legislador y los funcionarios judiciales actúen de manera armónica y complementaria, activando el principio de colaboración entre ramas de poder público plasmado en el artículo 113 ibídem, de tal manera que el juez pueda aplicar las normas generales y abstractas elaboradas por el Congreso, en el caso concreto, teniendo en cuenta sus particulares y logrando que “…la voluntad del legislador se adecue a los matrices que se presenten en la vida real…”18.
A través de la sentencia T – 518 de 1998, la Corte Constitucional esclareció que la aplicación de la norma en los términos precisados: “…no implica que el juez desatienda la norma legal, se aparte de la voluntad del legislador, sino que la module al caso concreto, evitando inequidades manifiestas o despropósitos, resultados que en todo caso también habría impedido el legislador si los hubiera podido prever ” 19.
La expresión del artículo 1º del Decreto 383 de 2013 cuestionada también desconoce la prohibición establecida en el artículo 10 de la Ley 4ª de 1992. Por ende, resulta procedente su inaplicación en virtud de la figura de la excepción de ilegalidad consagrada en el artículo 148 de la Ley 1437 de 2011, bajo el entendido de que el Gobierno expidió el Decreto citado contraviniendo las disposiciones de la Ley 4ª de 1992, que ordenan el establecimiento de un sistema de remuneración de los servidores de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad.
Es de anotar que la aplicación del medio exceptivo previsto en el artículo 4º de la Constitución Política no puede condicionarse a la acreditación de la existencia de un perjuicio irremediable o afectación del mínimo vital del demandante. La 16 Corte Constitucional. Sentencia C – 284 de 2015 17 Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
Sentencia del 13 de junio de 2023. M.P. Ronald Otto Cedeño Blume. 18 Corte Constitucional. Sentencia T – 518 de 1998 19 Ibidem 20 jurisprudencia constitucional no exige el cumplimiento de este requisito específico para efectos de determinar la viabilidad de dicha figura, por cuanto fue diseñada como un mecanismo amplio de protección de principios constitucionales, que, en su mayoría, comprende la categoría de los derechos fundamentales sin exclusión alguna.
Por lo que, dentro de este punto, se reitera que la razón primordial por la que debe inaplicarse la expresión normativa acusada, radica en que su implementación i) impide la protección del derecho fundamental a un trabajo en condiciones dignas y justas del demandante, ii) desconoce los principios fundamentales a la remuneración mínima vital, móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo, y primacía de la realidad sobre las formas, que se derivan del valor y principio fundante –trabajo- plasmado en el preámbulo y en los artículos 1, 25 y 53 de la Constitución Política.
Lo anterior, con el fin de reforzar la tesis que defiende la viabilidad en torno al uso de la herramienta consagrada en el artículo 4º constitucional, debido a que se acude a su aplicación en aras de proteger los derechos fundamentales de la parte demandante que se encuentran en riesgo con motivo de la exclusión de la bonificación judicial como factor salarial dentro de la liquidación de sus prestaciones sociales, sin que resulte necesaria la comprobación de la existencia de un perjuicio irremediable o afectación de su derecho a un mínimo vital.
Cabe anotar que, el control por vía de excepción realizado dentro del presente asunto no comporta la invasión de la competencia atribuida al Consejo de Estado, dentro del ámbito del control abstracto de constitucionalidad residual, que recae sobre los decretos expedidos por el Gobierno Nacional, cuya competencia no le corresponda a la Corte Constitucional, al tenor de lo previsto en el artículo 111.5 de la Ley 1437 de 2011, respecto de los actos administrativos de carácter general sin fuerza de ley, como el Decreto 383 de 2023 cuya naturaleza es reglamentaria, por ende, es viable ejercerlo.
La Sala llega a esta conclusión en la medida en que la inaplicación parcial del artículo 1º del Decreto Reglamentario citado no se realiza en términos generales, por encontrarse de por medio una situación particular en la que resulta necesaria la protección de los derechos fundamentales del demandante. Acto seguido, se precisa que nuestro ordenamiento contempla un control de constitucionalidad mixto, ya que combina un control concentrado radicado en la Corte Constitucional y en el Consejo de Estado de manera residual, al igual que, un control difuso que le permite a cualquier autoridad inaplicar una norma que sea contraria a la Constitución Política.
Por otro lado, se puntualiza que el reconocimiento de la bonificación judicial como factor salarial no va en contravía del criterio de la sostenibilidad fiscal, porque de acuerdo con el propio texto constitucional –parágrafo del artículo 334- este no puede ser invocado bajo ninguna circunstancia para “… contrariar los postulados 21 del Estado Social de Derecho20 o para impedir la realización efectiva de los derechos fundamentales, los cuales, como se ha expuesto de forma reiterada por este Tribunal, no se limitan a los nominalmente previstos como tales en la Constitución, sino que también incluyen todas aquellas prestaciones jurídicas que estén relacionadas funcionalmente con la garantía de la dignidad humana, que puedan traducirse o concretarse en derechos subjetivos y sobre cuya fundamentalidad existan consensos dogmáticos o de derecho internacional, legal o jurisprudencial21 ”22.
Frente al argumento de la parte demandada fundada en la presunción de legalidad del Decreto 383 de 2013 y de los Decretos que lo modifican se considera que, si bien es cierto, en virtud de en el artículo 88 de la Ley 1437 de 2011, están dotados de esta prerrogativa mientras no hayan sido anulados por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, el ordenamiento jurídico en virtud del principio de supremacía constitucional faculta al operador judicial y a la autoridad administrativa para hacer uso de la excepción de inconstitucionalidad, por solicitud de parte e incluso de oficio para ordenar la inaplicación de los Decretos referidos.
Con la salvedad de que la figura citada no le resta validez al Decreto 383 de 2013 y a aquellos Decretos que lo modifican, de ahí que sus efectos nada más sean para el caso concreto. Dicho lo anterior, es menester aclarar que conforme con la jurisprudencia de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, es desacertado afirmar que el legislador como del ejecutivo cuentan con la discrecionalidad para establecer el régimen salarial de los servidores públicos y definir el carácter y los rubros que pueden hacer parte de las liquidaciones de las prestaciones sociales, si en cuenta se tiene que en el establecimiento del régimen salarial de los servidores de la Rama Judicial, el legislativo como el ejecutivo deben desarrollar competencias concurrentes mas no idénticas.
Al Congreso le corresponde trazar las pautas o parámetros mediante una Ley Cuadro y al Presidente diseñar y dotar de contenido al régimen con base en las líneas generales delimitadas por el legislativo23. En este caso, fue el ejecutivo y no el legislador el que restringió, mediante el Decreto 383 de 2013, el carácter salarial de la bonificación judicial, cuando determinó que no podía considerarse como factor para efectos de la liquidación de las prestaciones sociales de los servidores judiciales, y, por tanto, quien usurpó la competencia del legislador en la materia. 20 En el fallo en cita se dijo que: “Como la SF es, por mandato superior, un criterio orientador que carece de la jerarquía propia de los principios fundamentales del Estado Social y Democrático de Derecho, estos sí con mandatos particulares que deben ser optimizados, no podrá predicarse en casos concretos que estos principios puedan ser limitados o restringidos en pos de alcanzar la disciplina fiscal, pues ello significaría que un principio constitucional que otorga identidad a la Carta Política sería desplazado por un marco o guía para la actuación estatal, lo que es manifiestamente erróneo desde la perspectiva de la interpretación constitucional.” 21 Sobre la materia se pueden consultar las Sentencias T-016 de 2007, T-760 de 2008 y T-235 de 2011. 22 Corte Constitucional.
Sentencia C – 870 de 2014 23 Al respecto se puede consultar la sentencia del Consejo de Estado calendada 10 de octubre de 2019, M.P. William Hernández Gómez, proferida dentro proceso que cuenta con el número de radicación: 11001-03-25-000-2012-00582-00 (2171-12 y 1501-15) 22 Nótese que, esta Sala, amparándose en el precedente del Consejo de Estado, con relación a la facultad del legislador y del ejecutivo para establecer factores salariales, resolvió acoger la siguiente regla: “el no reconocimiento como carácter salarial de la Bonificación, considera la Sala que es un asunto de reserva legal; por lo que la jurisprudencia constitucional a través de diferentes decisiones ha fijado el criterio de que la regulación de los factores salariales son de libre configuración “del legislador”, mas no del ejecutivo, como es el caso que nos ocupa24”.
La regla antedicha se extrajo de la sentencia del 06 de abril de 2022, proferida por el Consejo de Estado, que sustenta su tesis en la sentencia C – 101 de 2003, con relación al alcance de la potestad reglamentaria del ejecutivo, delimitado por el marco señalado por el legislador en la Ley 4ª de 199225. De otro lado, con fundamento en la prohibición instaurada en el artículo 3º del Decreto 383 de 2013, no puede afirmarse que la liquidación de las prestaciones sociales exenta de la bonificación judicial en su condición de factor salarial se encuentra ajustada al ordenamiento jurídico.
Son dos las razones primordiales que conllevan a esta a conclusión: a.- El artículo 3º del Decreto 383 de 2013 debe ser interpretado en concordancia con lo establecido en el artículo 10 de la Ley 4ª de 1992. De este ejercicio se desprende que, si bien es cierto, ninguna autoridad puede modificar el régimen salarial estatuido en el Decreto referido, esta proscripción debe ceder, cuando la jurisdicción advierte que dicho régimen contraviene las disposiciones de la Ley 4ª de 1992, como sucede en el caso concreto, al punto que la misma Ley Marco dispone que de presentarse esta circunstancia, carecerá de eficacia o lo que es lo mismo de todo efecto jurídico. b.- Las autoridades administrativas y judiciales se encuentran sometidas al imperio de la ley, “lo cual significa sobre todo al imperio de la Constitución, de conformidad con los artículos 2 y 4 Superiores” 26.
Luego entonces, en el caso que se examina, debe prevalecer la interpretación del que sea compatible con la Constitución, en consecuencia, aquella que sostiene que la bonificación judicial debe considerarse dentro de la liquidación de las prestaciones sociales, sin importar la restricción consagrada en el artículo 3º del Decreto citado.
Ahora bien, no le asiste la razón a la parte demandada cuando afirma que debe aplicar el artículo 1º del Decreto 383 de 2013 en la forma en la como fue redactado, so pena de obrar en contravía de lo establecido en los artículos 71 del Decreto 111 de 1996 y 2.8.3.2.1. del Decreto 1068 de 2015, que exigen la existencia de 24 Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
Sentencia del 19 de julio de 2023. M.P. Diego León Gómez Martínez 25 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Sentencia del 06 de abril de 2022. Conjuez Ponente: Carmen Anaya de Castellanos. Rad. No. 76001233300020180041401 (0470-2020) 26 Corte Constitucional. Sentencia C – 539 de 2011 23 certificados de disponibilidad previos para la expedición de actos administrativos que afecten las apropiaciones presupuestales, en aras de garantizar la existencia de la apropiación suficiente para atender el gasto que se genere.
Al respecto, la Corte Constitucional a través de la sentencia T- 098 de 200427 esclareció que la administración no puede invocar la falta de presupuesto como excusa o prerrequisito adicional para el reconocimiento de un derecho laboral: “…No es aceptable la excusa que presenta la Administración Seccional Judicial de Antioquia al informar al actor que no reconocerá su derecho por no contar con disponibilidad de recursos para su efectivo pago.
Como ya se explicó, el reconocimiento del derecho es una actuación jurídica diferente al efectivo pago del derecho reconocido, en tanto son actuaciones sometidas al cumplimiento de requisitos y condiciones de índole constitucional y legal muy distintas. Así, la Administración Seccional Judicial de Antioquia debe simplemente verificar que el trabajador cumpla con los requisitos exigidos para el reconocimiento del derecho y expedir el acto administrativo reconociendo o no lo reclamado.
Asunto diferente es el de la disponibilidad presupuestal, que indudablemente se requiere para el pago, mas no para el reconocimiento…” Siendo así, en los términos de la jurisprudencia constitucional, las dificultades económicas de una entidad pública no constituyen razón suficiente para que se sustraiga de sus obligaciones salariales y prestacionales.
Dicho de otro modo, la falta de presupuesto no puede condicionar la legalidad de los actos administrativos acusados y el reconocimiento del derecho acá reclamado tanto en sede administrativa como judicial. Para efectos del reconocimiento aludido, basta con que la parte demandante cumpla con las condiciones que la ley y la jurisprudencia exigen, tal y como sucede en el caso concreto.
Una tesis similar planteó el Consejo de Estado cuando interpretó el contenido de los artículos 5 y 6 del Decreto 1661 de 1991 que radican en el jefe de cada organismo de la Rama Ejecutiva del Poder Público, la competencia para asignar la prima técnica y expedir la consecuente resolución motivada, previa obtención del respectivo certificado de disponibilidad presupuestal: “…Al respecto, debe precisar la Sala que si bien las normas citadas parecieran condicionar el reconocimiento de la prima técnica de un lado a las necesidades específicas de cada Entidad y de otro a la disponibilidad presupuestal existente para su pago, lo cierto es que ninguno de tales aspectos constituye óbice para que una vez configurados los requisitos para su otorgamiento, es decir, cumplidos cada uno de los elementos definidos en la norma para la asignación de la prima técnica, se expida el respectivo acto administrativo. … Asimismo, la previsión respecto de la existencia de certificado de disponibilidad presupuestal previo otorgamiento de la prima técnica, no impide la configuración legal del derecho ni su reconocimiento, pues como en otras oportunidades lo ha manifestado esta Corporación, ello constituye un procedimiento obligatorio de orden presupuestal que obedece al principio constitucional de legalidad en el gasto público, cuya finalidad 27 Corte Constitucional.
Sentencia T -098 de 2004. M.P. Rodrigo Escobar Gil 24 es garantizar la existencia de recursos para el pago de la prima técnica dentro de la respectiva vigencia presupuestal, pero no un requisito adicional o condición legal para su reconocimiento28…” Esclarecido como se encuentra que la existencia de un certificado de disponibilidad presupuestal no incide en la configuración y reconocimiento del derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales con inclusión de la bonificación judicial como factor salarial, no queda otra alternativa que desestimar la inconformidad de la parte recurrente que aboga por una postura contraria.
Ahora, la demandada no puede sustentar la inviabilidad de la inaplicación de las expresiones contenidas en el artículo 1 del Decreto 383 de 2013 en los consensos que contiene el acuerdo logrado entre los representantes de los servidores de la Rama Judicial y el Gobierno, con el objeto de que se materialice la nivelación salarial ordenada por la Ley 4ª de 1992.
Las condiciones laborales pactadas no pueden desconocer los derechos y las garantías mínimas de los trabajadores mencionados en el desarrollo de la parte considerativa de esta providencia, que se encuentran plasmados en el artículo 53 de la Constitución Política. Entre los derechos mínimos irrenunciables del trabajador se encuentra el salario, por lo tanto, la bonificación judicial dada su naturaleza salarial intrínseca.
Siendo así, al tenor de lo previsto en el artículo 53 ibídem, y como quiera que el pacto se encuentra por debajo de este mínimo irrenunciable, carece de todo efecto vinculante, toda vez que resultó limitando su carácter salarial en el campo de la liquidación de las prestaciones sociales. Por último, se precisa que la parte demandante no se equivocó en la escogencia del medio del control de nulidad y restablecimiento del derecho, habida consideración de que la fuente del daño directa se encuentra en los actos administrativos particulares demandados.
En otras palabras, el medio de control de nulidad y restablecimiento de que trata el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011 es el procedente, en atención a que la pretensión principal de la parte demandante gira en torno a la declaración de nulidad de actos administrativos de carácter particular. En esta vía procesal, conforme a lo ya explicado en precedencia, es perfectamente posible solicitar la inaplicación de actos administrativos generales en los que se amparen los actos administrativos particulares demandados, por ser los primeros ilegales o inconstitucionales.
Así las cosas, se concluye que la parte demandante tiene derecho a la reliquidación de sus prestaciones sociales con inclusión de la bonificación salarial en su condición de factor salarial, a raíz de la inaplicación de la expresión “y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud”, prevista en el 28 Consejo de Estado.
Sala de Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección “A”. Sentencia del 10 de noviembre de 2010. C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. Rad. No. 25000 2325 000 2006 02826 01 (2273-07). 25 artículo 1º del Decreto 383 de 2013, la cual, fue reiterada en los Decretos posteriores que lo modificaron. En su lugar, se deben aplicar el preámbulo y los artículos 1, 25 y 53 de la Constitución Política y el principio de la equidad.
Por todo lo expuesto, se revocará en su integridad la sentencia de primera instancia, se declararán no probadas las excepciones de fondo propuestas por la demandada y se reconocerá el derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales, salariales y demás emolumentos con inclusión de la bonificación judicial como factor salarial desde el 1 de enero de 2013 hasta la fecha y en adelante, teniendo en cuenta para ello la prescripción de la que hablará más adelante.
La entidad demandada deberá indexar las diferencias que arroje la liquidación a favor del demandante, utilizando la siguiente fórmula: R= Rh Índice Final Índice Inicial Donde el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (Rh), que es la correspondiente partida de saldo de reajuste prestacional al momento de adquirirse el derecho, por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor, certificado por el DANE (vigente a la fecha de ejecutoria de esta sentencia), por el índice inicial (vigente para la fecha en que debió hacerse el pago). 5.9.- Estudio del fenómeno prescriptivo Del análisis de los artículos 41 y 102 de los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969 se desprende que: (i) el término de prescripción es de tres (3) años y debe contabilizarse a partir de la exigibilidad del derecho o prestación reclamada;
(ii) el simple reclamo escrito del trabajador radicado ante la entidad competente interrumpe la prescripción, pero sólo por un lapso igual. Sigue de lo anterior, que la aplicación de la figura de la prescripción exige que el derecho laboral reclamado se encuentre en un estado jurídico de exigibilidad. Siendo así, atendiendo las particularidades del caso concreto, la Sala deduce que la exigibilidad del derecho relacionado con la liquidación de las prestaciones sociales con inclusión de la bonificación salarial opera desde el 06 de marzo de 2013, momento de entrada en vigencia del Decreto 383 de 2013, mas no del 1º de enero de 2013, que corresponde a la fecha a partir de la cual surte efectos fiscales, toda vez que para este último momento, los destinatarios del Decreto referido aún no podían tener conocimiento sobre su contenido y la reglamentación anual que ordenó su ajuste.
Para la determinación del momento de exigibilidad del derecho, se consideró que desde la entrada en vigencia del Decreto 383 de 2013 y de cada uno de los Decretos que lo modifican anualmente, sus beneficiarios cuentan con la posibilidad 26 de controvertir su legalidad en sede administrativa y en ejercicio de los medios de control que establece la Ley 1437 de 2011.
Por la razón anotada, las sentencias de primera y segunda instancia no ostentan un carácter constitutivo, debido a que, con anterioridad a la expedición de estas providencias judiciales, es posible exigir el reconocimiento del derecho acá reclamado. El respaldo de la conclusión desarrollada se encuentra en la providencia de unificación – SUJ-016-CE-S2-2019 del 02 de septiembre de 2019, en la que se aplica una regla idéntica a la acá planteada respecto de la prima especial creada por la Ley 4ª de 199229.
De igual manera, en la providencia del Consejo de Estado calendada 06 de abril de 2022, por cuanto aplicó la forma de contabilización del fenómeno prescriptivo aquí propuesta respecto de la bonificación judicial reglamentada por el Decreto 382 de 201330 – similar al caso que nos ocupa, pero de empleados de la Fiscalía General de la Nación-.
Luego entonces, hay lugar a aplicar dentro del caso concreto el fenómeno de la prescripción, teniendo en cuenta que la parte demandante radicó su reclamación administrativa el 17 de marzo de 2016, es decir, más de tres años después de la entrada en vigencia del Decreto 383 de 2013 – 06 de marzo de 2013-, y desde esa fecha contaba con el lapso de tres años para elevar la respectiva demanda, periodo que podría interrumpirse con la solicitud de conciliación prejudicial, pero no tuvo esa virtualidad porque fue radicada el 23 de agosto de 2019, esto significa, con posterioridad a ese término. Entonces, la Interrupción efectiva del fenómeno se produjo con la radicación de la demanda el 4 de marzo de 2020.
Por tanto, las sumas causadas con anterioridad al 4 de marzo de 2017 se encuentran prescritas. 5.10.- Condena en costas En materia de condena en costas, el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 dispone lo siguiente: “…Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil…”.
El artículo 47 de la Ley 2080 de 2021 adicionó el anterior precepto, estableciendo que, en todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal. 29 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Sentencia de Unificación – SUJ-016-CE- S2-2019 del 02 septiembre de 2019.
Rad. No. 41001-23-33-000-2016-00041-01(2204-18) 30 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Sentencia del 06 de abril de 2022. Conjuez Ponente: Carmen Anaya de Castellanos. Rad. No. 76001233300020180041401 (0470-2020) 27 Acerca de la interpretación del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, el Consejo de Estado ha sostenido que si “ bien una lectura rápida de la disposición que antecede, podría llevar a la errónea interpretación de que la condena en costas debe imponerse en forma objetiva, es decir, de manera forzosa, automática e ineluctable en todos aquellos procesos contencioso administrativos en los cuales se ventile un interés de carácter individual o particular, lo cierto es que cuando la norma utiliza la expresión “dispondrá”, lo que en realidad está señalando es que el operador jurídico está llamado a pronunciarse en todos los casos sobre si es o no procedente proferir una condena en costas en contra de la parte que ha visto frustradas sus pretensiones procesales”31…”.
Por ende, de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado para determinar si se debe o no condenar en costas debe acudirse a las reglas previstas en el artículo 365 del C.G.P. En sede de apelación, considerando la regla señalada en el artículo 365.8 ibídem, se condenará en costas a la entidad demandada, como quiera que prosperó el recurso de alzada y parcialmente las pretensiones de la demanda.
Previa aplicación del Acuerdo PSAA16-10554 de 2016 expedido por el Consejo Superior de la Judicatura, se reconoce a título de agencias en derecho, el uno por ciento (1%) de lo tasado en la estimación razonada de la cuantía. 6.- DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Transitoria del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: REVOCAR la sentencia No. 232 del 31 de agosto de 2023 proferida por el Juzgado 403 Administrativo Transitorio del Circuito de Manizales, por las razones expuestas en la providencia.
SEGUNDO: DECLARAR no probadas las excepciones de “De la violación de normas presupuestales de reconocerse las pretensiones de la parte demandante”, “Ausencia de causa petendi” y la “Innominada”.
TERCERO: INAPLICAR por inconstitucional la expresión “y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud”, contenida en el artículo 1° del Decreto 383 de 2013 y demás Decretos que lo modifiquen y sustituyan, y en su 31 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 16 de abril de 2015.
Rad. No. 25000-23-24-000-2012-00446-01. C.P. Guillermo Vargas Ayala. 28 lugar, se aplican el preámbulo y los artículos 1, 25 y 53 de la Constitución Política y el principio constitucional de equidad, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
CUARTO: DECLARAR la nulidad de la Resolución DESAJMZR16-687 del 13 de abril de 2016 por medio de la cual se resuelve negativamente una petición y la Resolución 6424 del 11 de octubre de 2018 a través de la cual se desata negativamente el recurso de alzada contra la decisión anterior.
QUINTO: A título de restablecimiento del derecho, CONDENAR a la demandada NACIÓN – RAMA JUDICIAL a reconocer y pagar al señor JUAN PABLO CASTELLANOS PARRA identificada con la C.C. 16.071.117, la diferencia derivada de la reliquidación de todas las prestaciones sociales y salariales pagadas y causadas, así como la liquidación que se siga causando, teniendo en cuenta la bonificación judicial como factor salarial desde el 1 de enero de 2013 en adelante, sumas que serán reconocidas con efectos fiscales a partir del 4 de marzo de 2017, siempre y cuando persista la vinculación laboral con la entidad demandada y perciba dicho emolumento, de acuerdo con lo expuesto en las consideraciones de esta providencia. Se autoriza efectuar los descuentos por concepto de aportes a pensión y salud por la diferencia de los factores reliquidados, siempre y cuando hagan parte del ingreso base de cotización.
SEXTO: DECLARAR probada la prescripción respecto del derecho reclamado con anterioridad al 4 de marzo de 2017.
SÉPTIMO: DAR cumplimiento al fallo en los términos establecidos para ello en los artículos 192 y 195 del C.P.A.C.A.
OCTAVO: INDEXAR las sumas que resulten a favor del demandante aplicando para ello la fórmula señalada en la parte motiva de esta sentencia, de acuerdo al artículo 187 del C.P.A.C.A.
NOVENO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda.
DÉCIMO: Se condena en costas a la entidad demandada en segunda instancia, en los términos dispuestos en la parte considerativa de esta sentencia.
UNDÉCIMO: Una vez en firme la presente providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen, y efectúense las anotaciones en el programa “SAMAI”. NOTÍFIQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, GONZALO PERDOMO CABRERA Firmado electrónicamente 29 MARÍA EUGENIA CLAVIJO DIEGO LEÓN GÓMEZ MARTÍNEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente Esta providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.