1 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Santiago de Cali, treinta (30) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA 125 Magistrado Ponente: Dr. GONZALO PERDOMO CABRERA Radicación: 41001333300420210012501 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho laboral Demandante: Juan Carlos Clavijo González Apoderado: Diego Albeiro Lozada Ramírez diegoalbeirolosadaramirez@hotmail.com; qyrasesores@gmail.com;
Demandado: Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial – DESAJ Apoderado: Hellman Poveda Medina ofjuridnei@cendoj.ramajudicial.gov.co; dsajnvanotif@cendoj.ramajudicial.gov.co; hellmanpo@yahoo.es; Ministerio Público: Procurador 136 Judicial II para Asuntos Administrativos de Bogotá ochaves@procuraduria.gov.co Asunto: Prima especial de servicios Decide la Sala Transitoria el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la Sentencia del 20 de noviembre de 2023 proferida por el Juzgado Once Administrativo Transitorio del Circuito de Neiva, mediante la cual accedió a las pretensiones de la demanda. 1.- ANTECEDENTES Por conducto de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento el derecho, establecido en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, el señor Juan Carlos Clavijo González interpuso demanda, con el fin de que se acceda a las siguientes declaraciones y condenas: 1.1.- Se declare la nulidad de los actos administrativos contenidos en; i) el Oficio DESAJNEO19-7703 del 10 de julio de 2019 por el cual se negó la solicitud de reliquidación de las prestaciones sociales sobre la base del 100% de la asignación básica y ii) el acto ficto o presunto producto del silencio administrativo frente al recurso de apelación, interpuesto el 18 de julio de 2019 contra la decisión anterior. 2 1.2.- Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, “se realice la reliquidación de las prestaciones sociales, salariales y laborales (prima de vanidad, prima de servicios, vacaciones, cesantías, seguridad social en salud y pensión, bonificación por servicios prestados, entre otras), percibidos por el demandante (…) en los tiempos en que estuvo vinculado a la Entidad Demandada por los periodos comprendidos entre el 14 de enero de 2014 y el 31 de julio de 2015; 01 de febrero de 2016 al 29 de febrero de 2016; 02 de julio de 2016 y en adelante mientras desempeñe el cargo de Juez de la República, teniendo como base para tal reliquidación el 100% de la remuneración básica mensual legal, fijada anualmente por el Gobierno Nacional para los empleados de la Rama Judicial, incluyendo el 30% que hasta ahora se ha tenido como prima especial.
(…) Que se Reconozca y pague [a la parte demandante] dentro de los mismos periodos la prima especial prevista en el Artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, sin carácter salarial, en cuantía equivalente al 30% de la asignación básica mensual, entendida como un agregado o valor adicional.” 1.3.- Se ordene la indexación o actualización de los dineros que resulten de la condena, en los términos del artículo 187 del C.P.A.C.A.; se condene al pago de intereses moratorios de conformidad con el artículo 195 ídem y al pago de las costas y agencias en derecho a favor de la parte demandante. 2.- CONTESTACION DE LA DEMANDA La parte demandada1 se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, con fundamento los siguientes argumentos: El Consejo de Estado mediante sentencia SUJ-016-CE-S2-2019 del 2 de septiembre de 2019 dejó claro que la administración equivocadamente tuvo el 30% del salario como prima especial, y, por tanto, liquidó las prestaciones sociales y emolumentos laborales sobre el 70% de la remuneración. Así, de acuerdo a dicha providencia, los Jueces de la República tienen derecho al reconocimiento y pago de (i) las diferencias causadas por reliquidación de prestaciones sociales y laborales con base en el 100% del salario básico mensual y, (ii) el reconocimiento del 30% adicional, calculado sobre el 100% de la asignación básica, por concepto de prima especial de que trata el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 sin carácter salarial.
Para el reconocimiento de la reliquidación y la prima especial se debe aplicar la prescripción trienal, teniendo como fecha de exigibilidad del derecho, la de vinculación al cargo de juez, fenómeno que se interrumpe con la solicitud presentada ante la administración y hay lugar a reconocer los últimos tres años anteriores a la petición. 1 Abogado Hellman Poveda Medina. 3 En esa medida la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial solicitó a la Dirección del Presupuesto Público Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la asignación de los recursos correspondientes para atender la sentencia de unificación y al momento la entidad se encuentra a la espera de la respuesta de la cartera ministerial.
Propuso las excepciones que denominó “Prescripción”, “Imposibilidad material para cumplir con el pago solicitado” y la “Innominada”. 3.- SENTENCIA APELADA El Juzgado Once Administrativo Transitorio del Circuito de Neiva a través de la providencia del 20 de noviembre de 2023, accedió a las pretensiones de la demanda y denegó la condena en costas en contra de la parte demandada.
El sustento de esta decisión se encuentra en los siguientes argumentos: El artículo 14 de la Ley 4 de 1992 creo la prima especial y señaló expresamente su carácter de no salarial, y posteriormente, el artículo 1 de la Ley 332 de 1992 modificó la anterior regla indicando que únicamente constituye factor salarial para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación. Precisó que el 29 de abril de 2014 la Sala de Conjueces del Consejo de Estado declaró nulos los decretos del año 1993 a 2007 que habían fijado el 30% como la prima creada por la Ley 4 de 1992, debido a que fue incluida dentro del salario básico en lugar de incrementarla en ese porcentaje, lo que generó una disminución en la liquidación de las prestaciones sociales de los empleados que la devengaban.
La sentencia CE-SUJ-016-S2-19 del 2 de septiembre de 2019, en la que el Consejo de Estado unificó jurisprudencia en relación con la prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 y, entre otras cosas, concluyó que dicha prestación constituye un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta.
Y en armonía con ello, se expidió el Decreto 272 de 2021 regulando el beneficio en favor de los funcionarios favorecidos, como un adicional a la asignación básica correspondiente a cada empleo, en un porcentaje del 30% del salario básico, con efectos a partir del 1 de enero de dicha calenda. Aseveró que la parte demandante se vinculó en la Rama Judicial del Poder Público y ha ejercido el cargo de Juez de la República, en varios periodos, por lo cual ha devengado la prima especial que se ha venido estudiando; que elevó la reclamación administrativa con el fin de lograr el restablecimiento de sus derechos laborales afectados al haberle sido pagada la prima especial del 30% con parte del salario básico y no como aumento adicional al mismo, lo que provocó los actos administrativos demandados. 4 Aseveró que el error de la administración en la liquidación de la prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, incidió negativamente en la liquidación de las prestaciones sociales, por lo que le asiste derecho a que se reliquide con base en la totalidad del salario devengado; aclarando que dicha reliquidación es con base en el 100% del salario básico percibido, dado que la prima especial no tiene carácter salarial y, únicamente debe tenerse en cuenta para la liquidación de las cotizaciones en pensión. Agregó que la imposibilidad presupuestal para atender el gasto esta relacionado con el cumplimiento del fallo judicial y no con las pretensiones que se ventilan en este proceso y, en todo caso, los reconocimientos salariales y prestacionales están directamente relacionados con la satisfacción de derechos tales como la vida digna, el bienestar del trabajador y su familia.
En esa medida aplicó la excepción por inconstitucionalidad de las disposiciones normativas que regulan el asunto desde el año 2008 y subsiguientes. Declaró que, de acuerdo a los periodos laborados como Juez por la parte actora, y la fecha en que radico la petición, (10 de junio de 2019) es posible reconocer únicamente los valores causados a partir del 10 de junio de 2016 en atención al fenómeno de prescripción; sin embargo, en los periodos que se haya desempeñado como juez de la república y hasta el 31 de diciembre de 2020 en razón de la entrada en vigencia del Decreto 272 de 2021.
Asimismo, que las diferencias en la reliquidación que afecten los aportes pensionales deberán ser consignados por la Rama Judicial al fondo pensional correspondientes desde el 14 de enero de 2014 fecha de la vinculación al cargo de juez de la parte demandante y hasta el 30 de diciembre de 2020, atendiendo los periodos en que se desempeñó como juez, “lo anterior en razón a que dichos aportes son irrenunciables e imprescriptibles”, autorizando los descuentos para el mismo efecto.
Por lo cual declaró probada parcialmente la excepción de prescripción y no probadas las demás excepciones de mérito. 4.- EL RECURSO DE APELACIÓN Inconforme la parte demandada2 con el fallo de primera instancia interpuso recurso de apelación bajo los siguientes argumentos: Aduce que se configuró la ausencia de motivación de la providencia apelada en atención a que resulta ambigua “en lo que respecta a la condena impuesta, pues se evidencia que el Juez de primera instancia, NO motivo la decisión (…) en lo que se refiere a la condena de considerar la prima especial del (30%) para la reliquidación de las prestaciones sociales, sin mencionar los descuentos de ley a seguridad social en salud, vulnerando sus deberes como juez en incurrir en u defecto de ausencia de motivación…” 2 Abogado Hellman Poveda Medina. 5 Así, consideró vulnerados los derechos de la entidad demandada, en especial el debido proceso, el derecho de defensa y contradicción, porque “no tuvo la oportunidad de pronunciarse sobre la incidencia de la prima especial como factor salarial para la liquidación de las prestaciones sociales durante los periodos reclamados por la parte actora, así como también para los aportes a seguridad social – a la cual es ahora condenada-, ni en sede administrativa ni en sede judicial.
(…) Finalmente, el A – quo, ordena reliquidar las prestaciones sociales a partir del 7 de febrero de 2014 al 31 de agosto de 2016, sin ordenar reconocer al fondo de pensiones las diferencias en aportes obligatorios a seguridad social, lo cual no guarda congruencia con lo solicitado en la demanda y lo probado en el proceso…” Se ocupó nuevamente de resaltar el carácter no salarial de la prima especial y de la imposibilidad presupuestal para proponer fórmula conciliatoria de las obligaciones anteriores al 1 de enero de 2021, dado que, a partir de esa fecha se regularizó la situación con la entrada en vigencia del Decreto 272 de 2021.
Ello en atención a lo dispuesto en el artículo 71 del Decreto 111 de 1996, según el cual todos los actos administrativos que afecten las apropiaciones presupuestales deben contar con los certificados de disponibilidad previos que garanticen la apropiación del presupuesto suficiente para atender el gasto. Describió la actividad administrativa desplegada para tratar de obtener los recursos económicos suficientes para atender el gasto de las acreencias laborales reclamadas, sin que se hayan obtenido en la actualidad.
Para finalmente, solicitar la revocatoria del fallo impugnado. La parte demandante no se pronunció sobre el recurso de apelación presentado por su contraparte. 5.- CONSIDERACIONES 5.1.- Competencia y marco de análisis en segunda instancia En los términos del artículo 153 de la Ley 1437 de 2011 y del Acuerdo PCSJA24- 12140 del 30 de enero de 2024, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto.
De conformidad con lo previsto en el artículo 328 del Código General del Proceso, la Corporación debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio. No obstante, en el evento en que ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló se hubiere adherido al recurso, el Tribunal se encuentra facultado para resolver sin limitaciones. 6 5.2.- Problema jurídico En el presente caso, la Sala debe determinar (i) si la prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 y normas posteriores, debe entenderse como una adición al salario de los servidores beneficiarios de dicha prima y (ii) sí en virtud de la falta de apropiación presupuestal, aducida por la parte demandada, hay lugar a revocar la sentencia de primer grado que accedió a las pretensiones de la demanda.
Con el fin de resolver el problema jurídico planteado se abordará el estudio de los siguientes puntos: (i) El control de constitucionalidad por vía de excepción; (ii) Naturaleza y parámetros de la Ley 4ª de 1992; (iii) La prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992; (iv) Pruebas relevantes; (v) Análisis del caso concreto;
(vi) Condena en costas. 5.3.- El control de constitucionalidad por vía de excepción. Como quiera que la sentencia del a quo no hizo alusión a la aplicabilidad de la excepción de constitucionalidad, de los decretos expedidos por el Gobierno Nacional, que regularon la fijación de la prima especial de que trata el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, solicitada en la demanda, se hace necesario en este acápite resolver dicho asunto.
En los términos del artículo 4º de la Constitución Política, el modelo de control de constitucionalidad colombiano es de carácter mixto, por cuanto armoniza dos tipos de control: concentrado y difuso o por vía de excepción. El precepto citado dispone: “… La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales…”.
El control de constitucionalidad concentrado le compete a la Corte Constitucional, y en forma residual al Consejo de Estado. Esta Corporación debe asumir el conocimiento de las demandas formuladas en ejercicio del medio de control de nulidad por inconstitucional, respecto de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no le corresponda a la Corte Constitucional, de acuerdo con lo previsto en el numeral 2º del artículo 237 de la Constitución Política.
El control por vía de excepción recae en cabeza de cualquier autoridad ya sea judicial o administrativa, incluso sobre particulares que deban aplicar una norma en un caso concreto. La jurisprudencia constitucional ha definido que dicha herramienta jurídica comprende una facultad – deber para los autoridades y particulares, en el primer caso “…en tanto no tiene que ser alegada o interpuesta como una acción; pero se configura igualmente como un deber en tanto las autoridades no pueden dejar de 7 hacer uso de ella en los eventos en que detecten una clara contradicción entre la disposición aplicable a un caso concreto y las normas constitucionales…”3.
El control mediante la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad le permite a la autoridad o al particular inaplicar aquella norma o ley que se oponga de manera palmaria a una norma constitucional, de oficio o a petición de parte, para salvaguardar la supremacía de la Constitución. Los efectos que produce esta determinación son inter partes, respecto del caso concreto, mas no anulan o le restan valor jerárquico y validez de manera definitiva a la norma exceptuada por el hecho de ser contraría a la Constitución. La Corte Constitucional mediante Sentencia T – 681 de 2016 precisó que la facultad enunciada puede ser ejercida cuando concurra cualquiera de los siguientes presupuestos: “…(i) La norma es contraria a los cánones superiores y no se ha producido un pronunciamiento sobre su constitucionalidad (…);
(ii) La regla formalmente válida y vigente reproduce en su contenido otra que haya sido objeto de una declaratoria de inexequibilidad por parte de la Corte Constitucional o de nulidad por parte del Consejo de Estado, en respuesta a una acción pública de inconstitucionalidad o nulidad por inconstitucionalidad según sea el caso; o, (iii) En virtud, de la especificidad de las condiciones del caso particular, la aplicación de la norma acarrea consecuencias que no estarían acordes a la luz del ordenamiento iusfundamental.
En otras palabras, puede ocurrir también que se esté en presencia de una norma que, en abstracto, resulte conforme a la Constitución, pero no pueda ser utilizada en un caso concreto sin vulnerar disposiciones constitucionales”. Dentro de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, el control por vía de excepción está consagrado en el artículo 148 de la Ley 1437 de 2011.
En virtud de este mecanismo, el juez goza de la prerrogativa discrecional para inaplicar actos administrativos que vulneren la Constitución Política o la ley. El funcionario judicial o las partes se encuentran legitimados para formular este medio exceptivo. La doctrina enseña que, en la praxis, la excepción de ilegalidad o inconstitucionalidad tiene aplicación cuando la parte demandante interpone una demanda en ejercicio del medio de control consagrado en el artículo 148 de la Ley 1437 de 2011, y pretende la declaración de nulidad de un acto administrativo particular expedido con fundamento en un acto administrativo general que contraviene la ley o la Carta Política y por ende resulta necesario inaplicarlo.
Así mismo, la doctrina precisa que al juez administrativo le corresponde pronunciarse en la sentencia sobre la excepción formulada, la cual también puede declarar de oficio si lo estima indispensable. En este caso, el estudio debe estar 3 Sentencia SU-132 de 2013. 8 enfocado en constatar si se presenta una contradicción entre una norma superior y otra inferior sin que se requiera que se advierta en forma flagrante o evidente4. 5.4.- Naturaleza y parámetros de la Ley 4ª de 1992 El artículo 150, numeral 19, literal e) de la Constitución Política asignó al Congreso la función de dictar normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para efectos de fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y la Fuerza Pública.
En desarrollo de la función citada, el Congreso expidió la Ley 4ª de 1992, cuya naturaleza es la de una norma Marco o Cuadro, con el objeto de que el Gobierno Nacional fijara, entre otros, el régimen salarial y prestacional de la Fiscalía General de la Nación, la Rama Judicial y el Ministerio Público. La Corte Constitucional en Sentencia C – 312 de 1997 precisó que la Ley 4ª de 1992 “…constituye la ley marco necesaria para que el Gobierno cumpla con la misión que le fue confiada en los literales e) y f) del numeral 19 del artículo 150 de la Carta.
En efecto, como bien se expresa en su encabezamiento, la referida ley fue dictada con el objeto de cumplir con el mandato de la Constitución acerca de que el Congreso debe dictar las normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno al momento de fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos y el régimen prestacional mínimo de los trabajadores oficiales…”.
De acuerdo con los artículos 1º y 2º de la Ley citada, al Gobierno Nacional le corresponde diseñar y fijar, entre otros, los regímenes salariales y prestacionales de los empleados de la Rama Judicial, el Ministerio Público y la Fiscalía General de la Nación, considerando los criterios de equidad, el respeto de los derechos adquiridos y la prohibición de desmejorar sus remuneraciones y prestaciones sociales.
Al tenor de lo previsto en el artículo 4º ibidem, los sistemas salariales y prestacionales de los empleados referidos deben modificarse con base en los criterios indicados, determinándose el aumento de sus remuneraciones. En consecuencia, el régimen salarial o prestacional que contravenga las disposiciones previstas en la Ley 4ª de 1992, o en los decretos que dicte el Gobierno Nacional en desarrollo de la misma, será a todas luces ineficaz, carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos, conforme con lo establecido en su artículo 10. 4 ARBOLEDA PERDOMO, Enrique José. Comentarios al Nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Editorial Legis. Segunda edición. Bogotá: 2012. 9 Ahora bien, sobre el objetivo trazado por el Legislador con la expedición de la Ley Cuadro, la Corte Constitucional en Sentencia C – 244 de 2013, -a través de la cual se pronunció sobre la demanda de inconstitucionalidad formulada en contra del artículo 15 de la mencionada Ley-, señaló que está encaminado a lograr una nivelación salarial adecuada y más comprensiva de los salarios del sector judicial, en atención a incoherencias internas y externas advertidas: “… en términos de coherencia externa con las otras ramas del poder público, los altos funcionarios judiciales recibían sueldos menores que los percibidos por los congresistas y por los altos cargos del ejecutivo; y, en segundo lugar, al interior de la rama, había falta de proporcionalidad salarial en la pirámide salarial ya que los sueldos de los magistrados de las cortes de cierre estaban muy distantes del segundo nivel salarial (conformado por los magistrados de Tribunal y magistrados auxiliares de Altas Cortes) y, a fortiori, con un extendido tercer nivel salarial conformado por el resto de jueces unipersonales que atienden el grueso de la demanda judicial del país…”.
En línea con el objetivo señalado, mediante el parágrafo del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, el Legislador le ordenó al Gobierno Nacional revisar el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad. 5.5.- La prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992.
El artículo 14 de la Ley 4 de 1992, estableció que:
ARTÍCULO 14. El Gobierno Nacional establecerá una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial para los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (1o.) de enero de 1993.
Igualmente tendrán derecho a la prima de que trata el presente artículo, los delegados departamentales del Registrador Nacional del Estado Civil, los Registradores del Distrito Capital y los niveles Directivo y Asesor de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
PARÁGRAFO. Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad. En virtud de la aludida disposición y en cumplimiento de lo establecido en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, durante el período comprendido entre los años 1993 y 2007, el Gobierno Nacional expidió los Decretos mediante los cuales se dictaron disposiciones en materia salarial y prestacional de los servidores de la Rama Judicial, del Ministerio Público, de la Justicia Penal Militar.
En estos, se reprodujo la previsión que el 30% del salario devengado por los funcionarios anteriormente enunciados sería considerado como prima. 10 Las mencionadas disposiciones fueron objeto de demanda a través del medio de control de nulidad simple, la cual fue resuelta por el Consejo de Estado en sentencia del 29 de abril de 2014.
En dicha providencia se declaró la nulidad de los artículos demandados bajo el argumento que el Gobierno Nacional interpretó erróneamente y aplicó indebidamente la Ley 4 de 1992, al haber dispuesto que el 30% correspondiente a la prima especial de servicios hacía parte del salario en lugar de reconocer el valor de la prestación como un porcentaje adicional al mismo 5.
A esa conclusión se llegó, por considerarse que la mentada interpretación es la que más se ajusta a los principios constitucionales de progresividad, favorabilidad y no regresividad en materia laboral, teniendo en cuenta además que los decretos enjuiciados contrariaban los criterios establecidos en la Ley 4 de 1992, conforme a la cual de ninguna manera se podían desmejorar los salarios y prestaciones sociales.
Posteriormente, el Consejo de Estado (Sala Plena de Conjueces) reafirmó dicha postura al proferir la Sentencia de unificación del 2 de septiembre de 2019, en la que avaló la inaplicación por inconstitucionalidad del artículo 6 del decreto 658 de 2008, el artículo 8 del decreto 723 de 2009, el artículo 8 del decreto 0874 de 2012, el artículo 8 del decreto 1024 de 2013 y el artículo 8 del decreto 194 de 07 de febrero de 2014, por contravenir los principios consagrados en el artículo 53 de la Constitución Política.
En el referido pronunciamiento, fueron fijadas las siguientes reglas: “1. La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor.
La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. 2. Todos los beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje Máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 3.
Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título pe prima especial. 4.
Los demás beneficiarios de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la 5 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 29 de abril de 2014, Consejera Ponente María Carolina Rodríguez Ruiz, Radicación número 11001-03-25-000-2007-00087-00 (1686-07). 11 reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969. 6.
La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías. Ese 80% es un piso y un techo. La reliquidación de la bonificación por compensación procede respecto a los magistrados de tribunal y cargos equivalentes, siempre, que, en la respectiva anualidad, sus ingresos anuales efectivamente percibidos NO hayan alcanzado el tope del ochenta. por ciento (80 %) de lo que por todo concepto devenga un magistrado.de alta corte, incluido en ello las cesantías de los congresistas.
Sin embargo, en ese caso, la reliquidación debe efectuarse únicamente hasta que se alcance el tope del 80% señalado. 7. Procede la prescripción de la bonificación por compensación entre el 5 de septiembre de 2001 y el 2 de diciembre de 2004. Lo anterior es la regla general. Esa regla tiene una excepción, que consiste en que, si la persona logra demostrar en el expediente, con pruebas documental, que antes del 3 de diciembre de 2004 había interrumpido la prescripción conforme a la ley.
En ese caso la prescripción va más allá del 4 de diciembre de 2004 y se retrotraería hasta la fecha "de. presentación de esa interrupción, fecha entonces que debe ser posterior al 25 de septiembre de 2001 y anterior al 3 de diciembre de 2004. Esta excepción, como toda excepción, es de aplicación restrictiva 8. La sentencia de unificación que hoy se adopta no implica que se está variando o modificando el régimen salarial y prestacional de los servidores beneficiarios de la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 - jueces, magistrados y otros funcionarios-, en la medida en que en ningún caso se podrán superar los porcentajes máximos o topes fijados por el Gobierno Nacional 6”.
En la providencia citada, el Consejo de Estado también aclaró que, conforme a lo señalado por la Corte Constitucional en Sentencia C-244 de 2013, no era posible ordenar la reliquidación de la asignación básica de magistrados de tribunales y homólogos en un 30%, cuando ello resultare en superación de los porcentajes máximos fijados por el gobierno nacional: Por último, la Sala, quiere dejar en claro que la sentencia de unificación que hoy se adopta no implica que se está variando o modificando el régimen salarial y prestacional de los servidores beneficiarios de la prima especial de servicios del artículo 4 de 1992 – jueces, magistrados y otros funcionarios-, en la medida en que en ningún caso se podrán superar los porcentajes máximos o topes fijados por el Gobierno Nacional – dependiendo del cargo, esto es, Magistrado, Juez de Circuito, Juez Municipal, Fiscales, Procuradores y otro servidores públicos -, a efectos de fijar el salario y las primas y demás prestaciones sociales de los servidores judiciales.
Se deben atender los límites previstos por el Legislador en el artículo 10 de la ley 4 de 1992, que en lo pertinente prevé: “Todo régimen salarial o prestacional que se establezca contraviniendo las disposiciones contenidas en la presente Ley o en los decretos que dicte el Gobierno Nacional en desarrollo de la misma, carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos”. 6 Consejo de Estado – Sección Segunda – Sala Plena de Conjueces, sentencia del 2 de septiembre de 2019, C.P. Carmen Anaya de Castellanos (Conjuez), radicación número 41001-23-33-000-2016-00041-02 (2204-18). 12 La demandada, como consecuencia de la sentencia de unificación, deberá revisar los procedimientos internos de reconocimiento y liquidación de salarios y prestaciones sociales de los beneficiarios de la prima especial de servicios que trata el artículo 14 de la ley 4 de 1992, a efectos de ajustarse a los criterios que aquí se fijan como reglas de interpretación, observando que con ellas no se superen los límites o techos porcentuales determinados por el Gobierno Nacional en los decretos respectivos7. 5.6.- Pruebas relevantes 5.6.1.- Reclamación administrativa radicada el 10 de junio de 2019, con el objeto de obtener el pago de las diferencias que surjan a raíz de la reliquidación de los sueldos y de las prestaciones con inclusión del 30% de la asignación básica y el reconocimiento de la prima especial en el mismo porcentaje. 5.6.2.- Oficio DESAJNEO19-7703 del 10 de julio de 2019 por medio de la cual se niega la petición anterior. 5.6.3.- Escrito contentivo del recurso de apelación contra la decisión anterior, radicado el 19 de julio de 2019. 5.6.4.- Resolución DESAJNER19-2462 del 24 de julio de 2016 mediante la cual se concede el recurso de apelación interpuesto. 5.6.5.- Certificación laboral del 13 de junio de 2019 en el que se registraron las vinculaciones del demandante como Juez de la República, así: 7 Consejo de Estado – Sección Segunda – Sala Plena de Conjueces, sentencia del 2 de septiembre de 2019, C.P. Carmen Anaya de Castellanos (Conjuez), radicación número 41001-23-33-000-2016-00041-02 (2204-18). 13 5.7.- Análisis del caso concreto.
En su escrito de alzada, la parte demandada afirma que hubo ausencia de motivación en la providencia de primer grado, porque en la condena se consideró el porcentaje del 30% para la reliquidación de prestaciones sociales, sin mencionar los descuentos de ley a seguridad social en salud y la incidencia de la prima especial como factor salarial en dicha liquidación. Al respecto habrá de decirse que, contrario a las afirmaciones del extremo apelante, a lo largo de la providencia impugnada y, en acopio a la sentencia de unificación, dejó claro que “… la Rama judicial le descontó a título de prima especial el 30% del salario y liquidó las prestaciones sociales y laborales con base en el 70% de la remuneración mensual; el despacho considera que no existe duda que se encuentra en deuda con la parte demandante por estos precisos conceptos”.
Visto así, no se ocupó de conceder el carácter salarial a la prima especial, sino que, aclaró que lo pagado bajo ese rubro en realidad correspondió a la asignación básica en un 30% porcentaje que dejó de tenerse en cuenta en la base de liquidación de las prestaciones sociales y salariales, porque sencillamente no se tuvo en cuenta el 100% del emolumento.
Y que, con lo pagado tampoco se cubrió el 30% de la prima especial, valga decir, sólo se pagó el valor correspondiente al salario básico pese a imputarse a los dos rubros (asignación básica y prima especial). En suma, no existe duda del carácter no salarial de la prima especial, sino del errado pago efectuado por la administración a lo largo de la relación laboral del demandante en calidad de Juez de la República, con la demandada, lo que ampliamente explico el juez de primer grado.
Por ende, no prospera este cargo. Ahora bien, también refiere que se “rebasó la relación jurídico procesal trabada en la litis, involucrándose en una decisión que no era su deber pronunciarse; ya que era la parte actora la que tenía la carga procesal de plantear, en sede administrativa y en las pretensiones de la demanda, las acciones constitucionales y legales en lo que respecta a los aportes a pensión, acción que no se realizó”.
Al respecto se dirá que desde la demanda se planeó la discusión al pretender, como restablecimiento del derecho que, “se realice la reliquidación de las prestaciones sociales, salariales y laborales (prima de navidad, prima de servicios, vacaciones, cesantías, seguridad social en salud y pensión, bonificación por servicios prestados, entre otras), percibidos por el demandante (…) en los tiempos en que estuvo vinculado a la Entidad Demandada por los periodos (…) y en adelante mientras se desempeñe en el cargo de Juez de la República”.
Basta esta simple referencia para indicar que efectivamente, en el libelo introductorio se solicitó la reliquidación de las prestaciones sociales, incluidos los aportes a seguridad social, a favor de la parte demandante por los periodos en que se desempeñó como Juez de la República. De ahí que, afirmar que se tomó por sorpresa la orden al respecto dada por el juez de primera instancia, en su sentir 14 porque no se sometió a la vía administrativa ni judicial, resulta desacertado porque como se evidenció desde la demanda se solicitó dicho concepto.
Y aún más, en la contestación de la demanda se reconoció el errado pago de la administración de la prima especial, que llevaría justamente a la reliquidación de las prestaciones sociales. En la misma oportunidad se propusieron las excepciones de prescripción e imposibilidad material para cumplir el pago solicitado. Frente a la primera, se dijo que, en atención al artículo 41 del Decreto 3135 de 1968 los derechos prescriben en tres años, desde que la respectiva obligación se hizo exigible, lo que debía aplicarse al caso teniendo en cuenta que la reclamación administrativa se hizo el 10 de junio de 2019.
Revisada la orden contenida en el fallo impugnado se aprecia que, en efecto, declaró la prescripción de las sumas que resulten a favor a partir del 10 de junio de 2016 y que, de “…las diferencias que se generen con la inclusión de la prima especial desde el 14 de enero de 2014, en los periodos que se haya desempeñado como juez, y hasta el 31 de diciembre de 2020, deberán ser canceladas por la Rama Judicial, al fondo correspondiente; y, de las sumas que resulten a favor del demandante, realícese los descuentos para el mismo efecto.
Lo anterior, en razón a que dichos aportes son irrenunciables e imprescriptibles…” Corolario de lo anterior, se tiene que no sólo se declaró la prescripción en los términos de la sentencia de unificación a que se ha venido haciendo referencia, sino que, también se precisó que los aportes a pensión son irrenunciables e imprescriptibles, motivo por el cual dispuso a la demanda realizar los aportes por este concepto que surjan de la reliquidación y, asimismo, descuente a la parte demandante lo pertinente por este concepto.
Conclusión que no resulta errada, si se tiene en cuenta que la Carta Magna en su artículo 48 describe que “La Seguridad Social es un servicio de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la Ley.
Se garantiza a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la Seguridad Social…” En esa dirección la Corte Constitucional al abordar el tema de la imprescriptibilidad de la pensión de jubilación dejo claro que se “trata de un derecho fundamental que tiene como objeto brindar las condiciones económicas para la vida digna de quienes han trabajado por mucho tiempo”8. 8 Sentencia SU-298 de 2015. 15 Así, la seguridad social, entre ellos las pensiones, es un servicio irrenunciable que debe prestar el Estado a sus habitantes para asegurar la estabilidad económica que permita el desarrollo de una vida digna.
Por ende, cabe declarar probada la excepción, tal y como lo hizo el juez de primer grado y, consecuentemente, no está llamado a prosperar este cargo. Finalmente, en el escrito de alzada, la parte demandada afirma que se encuentra imposibilitada presupuestalmente para cumplir con lo ordenado por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 02 de septiembre de 2019, por tanto, para reconocer y pagar las diferencias causadas con anterioridad al 1º de enero de 2021, por concepto de reliquidación de las prestaciones sociales y laborales de la parte demandante con base en el 100% del salario básico mensual, y el 30% adicional calculado sobre el 100% del salario básico, por concepto de la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992.
Desde su punto de vista, esta circunstancia le impide formular en el caso concreto una propuesta conciliatoria, y de esta manera, cumplir con las órdenes de la sentencia de primera instancia. La parte demandada invoca el artículo 71 del Decreto 111 de 1996 como sustento legal de su alegato, por cuanto establece: “…ARTÍCULO 71. Todos los actos administrativos que afecten las apropiaciones presupuestales deberán contar con certificados de disponibilidad previos que garanticen la existencia de apropiación suficiente para atender estos gastos.
Igualmente, estos compromisos deberán contar con registro presupuestal para que los recursos con él financiados no sean desviados a ningún otro fin. En este registro se deberá indicar claramente el valor y el plazo de las prestaciones a las que haya lugar. Esta operación es un requisito de perfeccionamiento de estos actos administrativos.
En consecuencia, ninguna autoridad podrá contraer obligaciones sobre apropiaciones inexistentes, o en exceso del saldo disponible, o sin la autorización previa del Confis o por quien éste delegue, para comprometer vigencias futuras y la adquisición de compromisos con cargo a los recursos del crédito autorizados. Para las modificaciones a las plantas de personal de los órganos que conforman el Presupuesto General de la Nación, que impliquen incremento en los costos actuales, será requisito esencial y previo la obtención de un certificado de viabilidad presupuestal, expedido por la Dirección General del Presupuesto Nacional en que se garantice la posibilidad de atender estas modificaciones.
Cualquier compromiso que se adquiera con violación de estos preceptos creará responsabilidad personal y pecuniaria a cargo de quien asuma estas obligaciones (Ley 38/89, artículo 86, Ley 179/94, artículo 49) ” 16 Acto seguido, es preciso traer a colación lo señalado por la Corte Constitucional a través de la sentencia T- 098 de 2004 9, por cuanto esclareció que la administración no puede invocar la falta de presupuesto como excusa o prerrequisito adicional para el reconocimiento de un derecho laboral: “…No es aceptable la excusa que presenta la Administración Seccional Judicial de Antioquia al informar al actor que no reconocerá su derecho por no contar con disponibilidad de recursos para su efectivo pago.
Como ya se explicó, el reconocimiento del derecho es una actuación jurídica diferente al efectivo pago del derecho reconocido, en tanto son actuaciones sometidas al cumplimiento de requisitos y condiciones de índole constitucional y legal muy distintas. Así, la Administración Seccional Judicial de Antioquia debe simplemente verificar que el trabajador cumpla con los requisitos exigidos para el reconocimiento del derecho y expedir el acto administrativo reconociendo o no lo reclamado.
Asunto diferente es el de la disponibilidad presupuestal, que indudablemente se requiere para el pago, mas no para el reconocimiento…” Siendo así, en los términos de la jurisprudencia constitucional, la falta de presupuesto de una entidad pública no constituye razón suficiente para que se sustraiga de sus obligaciones salariales y prestacionales.
Por lo anterior, la falta de presupuesto no puede condicionar la legalidad de los actos administrativos acusados y el reconocimiento del derecho acá reclamado tanto en sede administrativa como judicial. Para efectos del reconocimiento aludido, basta con que la parte demandante cumpla con las condiciones que la ley y la jurisprudencia exigen, tal y como sucede en el caso concreto.
Asunto diferente es el tema relacionado con la disponibilidad presupuestal, cuyo estudio deberá analizarse en el momento del pago de la sentencia judicial. En consecuencia, los argumentos señalados por la demandada, en cuanto a la falta de presupuesto, no pueden ser recibo. Una conclusión contraria, amenazaría el derecho fundamental de la parte demandante a una vida en condiciones dignas con un mínimo de bienestar individual y familiar, bajo una excusa de índole presupuestal inválida, rechazada por la jurisprudencia constitucional.
Con fundamento en lo previsto en el artículo 53 de la Constitución Política y a través de la sentencia de unificación del 2 de septiembre de 2019, el Consejo de Estado determinó que la prima especial de servicios debe ser considerada como un incremento del salario básico, y por tanto, que sus beneficiarios tienen al derecho al pago de las diferencias que surjan ante un pago indebido y a raíz de la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100% de la asignación básica, esto es, con inclusión del 30% excluido por concepto de prima especial.
En consecuencia, la decisión de primera instancia en lo que respecta a la declaratoria de nulidad de los actos demandados y el restablecimiento del derecho ordenado a favor de la parte demandante, debe ser confirmada. 9 Corte Constitucional. Sentencia T -098 de 2004. M.P. Rodrigo Escobar Gil 17 No obstante, como se inaplicó por inconstitucionalidad – Art. 4 Constitucional- los artículos “6 del Decreto 658 de 2008, los artículos 8° del Decreto 723 de 2009, 1388 de 2010, 1039 de 2011, 874 de 2012, 1024 de 2013 y 194 de 2014; así como los artículos 7° de los Decretos 1257 de 2015, 245 de 2016, 1013 de 2017 y subsiguientes que se hayan expedido en materia salarial y prestacional para los servidores públicos de la Rama Judicial.”, solicitada en la demanda.
Habrá de precisarse que, de acuerdo a la jurisprudencia y normatividad citada anteriormente es dable inaplicar el artículo 8 de Decreto 194 de 2014, en tanto reprodujo la disposición declarada nula por la Sala de Conjueces del Consejo de Estado a través de la sentencia del 29 de abril de 2014, que conlleva a interpretar de manera errada que del 100% salario, el 30% debe considerarse prima especial y el 70% restante salario y en su lugar aplicar los preceptos del artículo 53 de la Carta Magna.
La vigencia del artículo 8 del Decreto194 de 2014 se extendió hasta la fecha de expedición del Decreto 272 de 2021, en la medida en que en este Decreto se estableció y precisó que la prima especial corresponde a una suma adicional a la asignación básica de cada empleo, en atención a la declaratoria de nulidad de los decretos que crearon la prima referida y con el fin de acatar las sentencias de unificación que el Consejo de Estado ha proferido en la materia.
Cabe mencionar que el Decreto 1257 de 2015 no reprodujo la disposición declarada nula por el Consejo de Estado al igual que los Decretos posteriores que han modificado el régimen salarial y prestacional de la Rama Judicial, y así mismo, que los decretos referidos tampoco introdujeron una disposición que modifique o derogue lo dispuesto en el artículo 8 del Decreto 194 de 2014.
Por este motivo, el precepto citado cobró vigencia hasta tanto entró en vigor el Decreto 272 de 2021. En consecuencia, se modificará la parte resolutiva de la parte apelada, debido a que el a quo para inaplicar el artículo 8 del Decreto 194 de 2014, por tratarse de la norma vigente en materia de prima especial, durante los periodos en que la parte demandante ocupó el cargo de juez de la República- entre el 14 de enero de 2014 y en adelante- declaratoria con efectos inter partes.
Se precisa que la anterior determinación no agrava la situación del apelante único, en la medida en que la decisión adoptada por el a quo se mantiene, aún a pesar de la adición que debe ser introducida. 5.8.- Condena en costas En materia de condena en costas, el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 dispone lo siguiente: “…Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil…”.
El artículo 47 de la Ley 2080 de 2021 adicionó el anterior precepto, estableciendo que, en todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se 18 establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal. Acerca de la interpretación del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, el Consejo de Estado ha sostenido que si “ bien una lectura rápida de la disposición que antecede, podría llevar a la errónea interpretación de que la condena en costas debe imponerse en forma objetiva, es decir, de manera forzosa, automática e ineluctable en todos aquellos procesos contencioso administrativos en los cuales se ventile un interés de carácter individual o particular, lo cierto es que cuando la norma utiliza la expresión “dispondrá”, lo que en realidad está señalando es que el operador jurídico está llamado a pronunciarse en todos los casos sobre si es o no procedente proferir una condena en costas en contra de la parte que ha visto frustradas sus pretensiones procesales”10…”.
Por ende, de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado para determinar si se debe o no condenar en costas debe acudirse a las reglas previstas en el artículo 365 del C.G.P. En sede de apelación, considerando la regla señalada en el artículo 365.8 ibídem, no se condenará en costas, como quiera que no se encuentra acreditado que se causaron en el curso de esta instancia. 6.- DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Transitoria del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: MODIFICAR el numeral tercero de la sentencia del 20 de noviembre de 2023 proferida por el Juzgado Once Administrativo Transitorio del Circuito Judicial del Neiva, en los siguientes términos: “TERCERO: INAPLICAR por inconstitucional para el caso en concreto el artículo 8 del Decreto 194 de 2014, y en su lugar, se aplica el artículo 53 de la Constitución Política”
SEGUNDO: CONFIRMAR en todo lo demás el fallo recurrido.
TERCERO: Sin condena en costas en segunda instancia. 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 16 de abril de 2015. Rad. No. 25000-23-24-000-2012-00446-01. C.P.: Guillermo Vargas Ayala. 19 CUARTO: Una vez en firme la presente providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de Origen, y efectúense las anotaciones en el programa “SAMAI”.
NOTÍFIQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, GONZALO PERDOMO CABRERA Firmado electrónicamente MARÍA EUGENIA CLAVIJO DIEGO LEÓN GÓMEZ MARTÍNEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente Esta providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.