05001233301620140171900 · Tribunal Administrativo de Antioquia

LICENCIAS DE CONSTRUCCION - SANCIONES URBANÍSTICAS – Procedencia / LICENCIAS URBANISTICAS – DE LAS INFRACCIONES URBANISTICAS – Marco normativo   Síntesis del caso: En los términos del recurso de apelación, corresponde a la Sala determinar la legalidad de las Resoluciones 747 del 7 de mayo de 2013 y 761 del 13 de mayo de 2014, por medio de la cual se declaró infractora urbanística a la señora E.E.C.M y en consecuencia se le impuso multa.

Para ello, se determinará si (i) el municipio de Copacabana era competente para imponer la sanción luego de transcurrido un año sin resolver el recurso de apelación en relación con el acto administrativo que negó la modificación de la licencia y, (ii) se respetaron las garantías procesales a la investigada dentro del trámite sancionatorio, de manera especial las de derecho de defensa y cosa juzgada.

Extracto: ( ). Procede la Sala a resolver el problema jurídico planteado, analizando los cargos de nulidad formulados por la señora E.E.C.M. en relación con la legalidad de las Resoluciones No. 474 del 7 de mayo de 2013 y 716 del 13 de mayo de 2014, por medio de las cuales se declara infractora a la demandante, se le impone una multa de $4.175.014 y se ratifica la decisión de suspensión de la obra y plazo de 60 días para que presente los documentos para la legalización de esta.

(…) Así las cosas, se concluye que la Secretaría de Gobierno y Gestión Administrativa del municipio de Copacabana si era la entidad competente para resolver sobre la infracción urbanística de la señora E.E.C.M. en tanto no era obligatorio esperar el resultado del trámite de la solicitud de modificación de la licencia de construcción, pudiendo emitir la resolución que resuelve los recursos pues a la fecha de su expedición no había sido notificada de auto admisorio de demanda, como lo exige la norma.

(…) Respecto a la vulneración de las garantías en el procedimiento bajo radicado 2010-388-095, sobre el punto y contrario a lo indicado por el apelante, observa esta Sala que la investigación administrativa sancionatoria cumplió con las garantías procesales del mismo. Los actos acusados establecieron la responsabilidad que le asiste a la hoy demandante en relación con la obligación de contar con licencia para la realización de las obras de modificación; las normas en que se fundó y los argumentos de hecho y de derecho para imponerla están legalmente establecidos; así mismo, se observa que la multa atiende los criterios de proporcionalidad y razonabilidad al imponer la sanción en $4.175.014 y que, en su calidad de investigado, la demandante presentó los descargos necesarios, analizados en las decisiones administrativas tomadas por el ente de inspección. Se advierte que se interpusieron y resolvió los recursos presentados en sede gubernativa, pues se encontraron satisfechos y respetado el derecho a la defensa.

Por otro lado, en cuanto a la afirmación de indebida foliatura del expediente administrativo y su incorrecta conformación, la Sala considera que dichas alegaciones carecen de mérito probatorio. Al revisar los antecedentes administrativos presentados con la contestación de la demanda, los cuales contienen tanto el procedimiento administrativo sancionador como el de obtención de licencia, no se observa ninguna irregularidad en los folios de esta, por el contrario, se evidencia de manera secuencial el desarrollo de los procedimientos mencionados de manera completa.

Se advierte que la parte actora no indica de manera particular qué piezas procesales faltan o a cuál folio en específico hace referencia, faltando a la carga probatoria impuesta por el artículo 167 del Código General del Proceso. No se encuentran vulneradas las garantías procesales de la demandante, por el contrario, se advierte que se garantizó el derecho de defensa, audiencia y en general, el debido proceso en materia administrativa dentro del trámite administrativo sancionatorio, expediente 2010-388-095 en contra de la señora E.E.C.M. (…) Se confirmará la sentencia proferida en primera instancia, como quiera que no prosperaron los cargos alegados, pues no se logró establecer que los actos demandados se hayan expedido por funcionarios que carecen de competencia, ni que para la expedición de los mismos se hayan vulnerado los derechos de audiencia y defensa, tampoco logró acreditarse que los actos administrativos se hayan expedido con infracción a las normas en que debían fundarse, ni con falsa motivación, o que su expedición haya sido de forma irregular, no habiéndose logrado desvirtuar la presunción de legalidad de los actos administrativos enjuiciados. 016 2014 01719 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – NO LABORAL 2 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA SÉPTIMADE ORALIDAD MAGISTRADA PONENTE: MARTHA NURY VELÁSQUEZ BEDOYA Medellín, cuatro (4) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) REFERENCIA RADICADO 05001 23 33 016 2014 01719 00 MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – NO LABORAL DEMANDANTE ELVIA ELENA CORREA MÚNERA DEMANDADO MUNICIPIO DE COPACABANA TEMA Sanciones urbanísticas/ Licencia de construcción/Procedencia de las sanciones DECISIÓN Confirma sentencia que niega las pretensiones de la demanda SENTENCIA No. 219 Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el veintiséis (26) de noviembre de dos mil diecinueve (2019) por el Juzgado Dieciséis Administrativo Oral del Circuito de Medellín, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda interpuesta por la señora ELVIA ELENA CORREA MÚNERA en contra del MUNICIPIO DE COPACABANA, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011.

ANTECEDENTES. 1.- PRETENSIONES La parte demandante pretende que se declare la nulidad de la Resolución No. 474 del 7 de mayo de 2013, expedida por el municipio de Copacabana, por medio de la cual se le declaró infractora y fue sancionada con multa correspondiente a $4.175.014 y de la Resolución 716 del 13 de mayo de 2014, en la que se confirmó la primera.

Como consecuencia de lo anterior, solicita se condene al municipio de Copacabana al pago de perjuicios materiales. Por daño emergente, solicita la suma impuesta como multa, por lucro cesante la suma correspondiente a lo dejado de percibir por arriendo de las habitaciones sobre las cuales no se le permitió realizar construcción. Por su parte, solicita el pago de perjuicios morales por 50 Salarios Mínimos Legales Mensuales Vigentes. 016 2014 01719 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – NO LABORAL 3 Finalmente, requiere que se condene a la demandada a cancelar costas y agencias en derecho. 2.- HECHOS 2.1.

Explicó que la Secretaría de Gobierno y Gestión Administrativa del municipio de Copacabana, en ejercicio de las competencias delegadas por el alcalde municipal, tramitó el procedimiento No. 2010 388 095. 2.2.- Que la demandante es propietaria del primer piso con su respectivo solar, del predio ubicado en la Calle 50 No.46-18, el cual adquirió luego de la liquidación de la sociedad conyugal con el señor Ismael Díaz Puerta. 2.3.- Relata que, la edificación constaba de dos pisos y que el señor Ismael Díaz construyó el piso tercero y vendió el segundo piso, así: a Sirley Moreno Vásquez el 25%, a María Mireya Moreno Vásquez el 25% y el 50% restante a Janeth Pérez Moreno. Que el tercer piso igualmente lo vendió a la señora Hilda Irene González. 2.4.- Informa que, a raíz de la separación surgida entre la demandante Elvia Elena y el señor Ismael, se vienen presentando una serie de disputas de índole personal, que transcendieron al área legal y que por esto se interpuso una queja. 2.5.-Que en el mes de mayo de 2010 la demandante realizó construcción en el solar de su vivienda, consistente en una propiedad de dos habitaciones, y que, se realizó por parte de la Inspección de Policía del municipio una visita técnica en donde se informó que, a pesar de no contar con licencia de construcción, se encontraban en trámite para la consecución de la misma.

Informa que, como resultado de la visita, se exigió a la misma no seguir adelantando la construcción. 2.6.- La Inspección Primera de Policía de la Secretaría de Gobierno del municipio de Copacabana expidió la Resolución No. 021 del 30 de junio de 2010, ordenándole a la demandante la legalización de dicha construcción. 2.7.- Que la demandante adelantó el procedimiento para la legalización de la construcción ante la Secretaría de Planeación, sin embargo, fue negado a través de la Resolución No. 949 del 22 de junio de 2011, confirmada en sede de segunda instancia, debido a que los propietarios del segundo y tercer piso no autorizaron las reformas realizadas. 016 2014 01719 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – NO LABORAL 4 2.8.- A través de la Resolución 511 de 2011 la Secretaría de Gobierno y Gestión Administrativa declara infractora de la norma urbanística a la señora Elvia Elena y le impone una multa.

Sobre este punto, indicó que dicho ente carecía de competencia en tanto para el momento de expedición de la sanción, el procedimiento iniciado en la Inspección de Policía no se encontraba ejecutoriado. 2.9.- Que, de manera posterior, la Secretaría de Gobierno expide la Resolución No. 1707 del 21 de octubre de 2011 por medio de la cual se niega el recurso de reposición y se concede el recurso de apelación y que en sede de segunda instancia se revoca la multa impuesta, quedando sin sanción. 2.10.- Asegura que en la actualidad no existe sanción alguna a la demandante, ni mucho menos contravención a la norma urbanística, no obstante, señala que, mediante la resolución demandada No. 474 del 7 de mayo de 2013, se declara a la señora Elvia Elena infractora y por ello, le impone una multa correspondiente a $4.175.014. 2.11.- Finalmente, indica que el señor Ismael Díaz Puerta interpuso el 5 de mayo de 2014 nuevamente queja, por lo que el 13 de mayo de 2014 se profiere la Resolución No. 716 que declara a la actora responsable de una sanción urbanística. 3.- NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN La parte demandante expone que se infringen los artículos 137 No. 4 del Código Civil, 152 del Código Contencioso Administrativo y 6, 13, 25, 29, y 90 de la Constitución Política, Ley 270 de 1993.

Indicó que la propiedad privada es un derecho indispensable para satisfacer las necesidades básicas de las personas, por lo que las autoridades se encuentran en la obligación de protegerla. Que para el caso bajo estudio se vulneró el derecho de la actora en tanto la oposición realizada dentro del procedimiento administrativo es caprichosa y obedece solo a intereses personales más no jurídicos.

Señaló que con la decisión emitida por el municipio de Copacabana se vulneró el debido proceso en tanto se sancionó por hechos que ya había sido sancionada, por lo que existe cosa juzgada. Adujo que, existe un recurso sin resolverse por parte de la administración municipal, por lo que, en virtud del silencio administrativo positivo y el principio de favorabilidad, debe entenderse que la petición debe ser resuelta a favor del investigado.

Adicional, 016 2014 01719 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – NO LABORAL 5 indicó que operó la caducidad de la sanción pues los hechos ocurrieron el 24 de junio de 2010 y la ejecutoria de la sanción data del 7 de mayo de 2013. Refirió que no tiene fundamento jurídico la queja presentada en el año 2014, haciendo referencia a la falta de traslado de las fotografías presentadas, las cuales asegura no dan cuenta de ninguna comisión de sanción por parte de la demandante y en la que no tuvo oportunidad de pronunciarse. 4.-POSICIÓN DE LA ENTIDAD DEMANDADA El MUNICIPIO DE COPACABANA presentó contestación a folios 116 y ss. en la que indicó que la secretaria de Gobierno y Gestión Administrativa del municipio es competente en el tema de infracciones urbanísticas y por ello, expidió las resoluciones que determinaron a la demandante como infractora de las mismas.

Que, el municipio de Copacabana tramitó la investigación administrativa por el alegado incumplimiento de la ley, imputando luego del desarrollo del procedimiento, las sanciones a lugar, otorgándole el término de 60 días para legalizar las obras o volver las cosas a estado anterior, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 105 inciso 1° de la ley 388 de 1997, modificado por el artículo 3 de la Ley 810 de 2003.

Desde que el municipio de Copacabana avocó conocimiento del procedimiento administrativo sancionatorio, se le brindó a la investigada todas las garantías procesales contenidas en la norma, indicó. Concluye que no hay lugar a acceder a las pretensiones de la demanda por cuanto la demandante es infractora de la Ley 388 de 1997, en tanto construyó sin licencia de construcción y por esto, se hizo acreedora de la sanción urbanística que incluye la demolición de la construcción. 5.-SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA. Mediante sentencia del veintiséis (26) de noviembre de dos mil diecinueve (2019) el Juzgado Dieciséis Administrativo Oral del Circuito de Medellín negó las pretensiones de la demanda.

Indicó que, de acuerdo con la normativa y la jurisprudencia sobre licencias urbanísticas, toda solicitud de ampliación, adecuación, modificación y reforzamiento estructural de bienes inmuebles sometidos a régimen de propiedad horizontal deben estar acompañados de la copia del acta de la asamblea de propietarios en la que se autorice la ejecución de la obra. 016 2014 01719 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – NO LABORAL 6 De acuerdo con lo anterior, la modificación efectuada por la demandante en el solar del primer piso de su propiedad ubicada en la Calle 50 No. 46-18 debía contar con la copia del acta de la asamblea de propietarios para obtener su licencia de construcción, en tanto el inmueble se encuentra sometido a régimen de propiedad horizontal.

Sobre la oportunidad del municipio de Copacabana para resolver el recurso de apelación en tanto que se decidió un año después, consideró competente al ente para expedirlo pues no caducó su facultad sancionatoria. Finalmente, indicó que para la imposición de la sanción no era prerrequisito que se encontrara en firme la decisión que negaba la licencia de construcción, pues conforme con el artículo 3 de la Ley 810 de 2003, lo procedente cuando no se obtiene la licencia urbanística es la demolición de la obra y la imposición de la multa.

6. RECURSO DE APELACIÓN La parte demandante presentó recurso de apelación1 donde en primer lugar transcribe los hechos de la demanda, los cuales no serán nuevamente traídos a ese escrito, en tanto ya fueron suficientemente expuestos. Como inconformidad con el fallo de primera instancia, señala que la parte actora interpuso recurso de apelación en contra de la decisión que negó la modificación de la licencia de construcción y que, no obstante, fue expedida sanción por el municipio de Copacabana.

Al respecto, asegura que el recurso interpuesto generó una expectativa de revocatoria de la sanción impuesta y por ello, no podría ser aplicada la sanción al no estar ejecutoriada. Señala que, el expediente sancionatorio adolece de varios errores entre los que se encuentra la incorporación de documentos de forma anómala. Sobre este punto, indica que se tuvieron en cuenta documentos ya obrantes en el plenario, sin constancia de recibido, sin respuesta, sin traslado y sin la debida verificación. Que fue presentada nuevamente queja el 5 de mayo de 2014 por parte de Ismael Díaz Puerta, quien asegura carece de legitimación, en tanto no es dueño de ninguno de los bienes y que, sin respaldo probatorio inició procedimiento que no fue trasladado a la demandante.

Señala que, el municipio de Copacabana profirió la Resolución No. 716 del 13 de mayo de 2014 confirmando la Resolución No. 474 del 7 de mayo de 2013 que impuso la sanción, 1 Folios 558 y ss. 016 2014 01719 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – NO LABORAL 7 vulnerando, en su sentir, el que denominó derecho al silencio administrativo positivo, debido proceso, cosa juzgada, y derecho de defensa.

Finalmente, indica que no hay lugar a la demolición de la construcción en tanto no prosperó la acción de cumplimiento interpuesta por los quejosos en la que solicitaban la misma. II. CONSIDERACIONES 1. PROBLEMA JURÍDICO. En los términos del recurso de apelación, corresponde a la Sala determinar la legalidad de las Resoluciones 747 del 7 de mayo de 2013 y 761 del 13 de mayo de 2014, por medio de la cual se declaró infractora urbanística a la señora Elvia Elena Correa Múnera y en consecuencia se le impuso multa.

3. MARCO JURÍDICO APLICABLE. 3.1. LICENCIAS URBANÍSTICAS. Son definidas por el Decreto 1469 de 2010, así: “Artículo 1°. Licencia urbanística. Es la autorización previa para adelantar obras de urbanización y parcelación de predios, de construcción y demolición de edificaciones, de intervención y ocupación del espacio público, y para realizar el loteo o subdivisión de predios, expedida por el curador urbano o la autoridad municipal competente, en cumplimiento de las normas urbanísticas y de edificación adoptadas en el Plan de Ordenamiento Territorial, en los instrumentos que lo desarrollen o complementen, en los Planes Especiales de Manejo y Protección (PEMP) y en las leyes y demás disposiciones que expida el Gobierno Nacional.

La expedición de la licencia urbanística implica la certificación del cumplimiento de las normas y demás reglamentaciones en que se fundamenta y conlleva la autorización específica sobre uso y aprovechamiento del suelo. Parágrafo. Las licencias urbanísticas y sus modalidades podrán ser objeto de prórrogas y modificaciones Se entiende por prórroga de la licencia la ampliación del término de vigencia de la misma.

Se entiende por modificación de la licencia, la introducción de cambios urbanísticos, arquitectónicos o estructurales a un proyecto con licencia vigente, siempre y cuando cumplan con las 016 2014 01719 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – NO LABORAL 8 normas urbanísticas, arquitectónicas y estructurales y no se afecten espacios de propiedad pública.

Las modificaciones de licencias vigentes se resolverán con fundamento en las normas urbanísticas y demás reglamentaciones que sirvieron de base para su expedición. En los eventos en que haya cambio de dicha normatividad y se pretenda modificar una licencia vigente, se deberá mantener el uso o usos aprobados en la licencia respectiva.” (Negrillas fuera del texo) Establece el artículo 4 del mencionado decreto: “Artículo 4°.

Licencia de urbanización. Es la autorización previa para ejecutar en uno o varios predios localizados en suelo urbano, la creación de espacios públicos y privados, así como las vías públicas y la ejecución de obras de infraestructura de servicios públicos domiciliarios que permitan la adecuación, dotación y subdivisión de estos terrenos para la futura construcción de edificaciones con destino a usos urbanos, de conformidad con el Plan de Ordenamiento Territorial, los instrumentos que lo desarrollen y complementen, las leyes y demás reglamentaciones que expida el Gobierno Nacional.

Las licencias de urbanización concretan el marco normativo general sobre usos, edificabilidad, volumetría, accesibilidad y demás aspectos técnicos con base en el cual se expedirán las licencias de construcción para obra nueva en los predios resultantes de la urbanización. Con la licencia de urbanización se aprobará el plano urbanístico, el cual contendrá la representación gráfica de la urbanización, identificando todos los elementos que la componen para facilitar su comprensión, tales como: afectaciones, cesiones públicas para parques, equipamientos y vías locales, áreas útiles y el cuadro de áreas en el que se cuantifique las dimensiones de cada uno de los anteriores elementos y se haga su amojonamiento.

Parágrafo. La licencia de urbanización en suelo de expansión urbana sólo podrá expedirse previa adopción del respectivo plan parcial.” Por su parte, el artículo 7 regula las modalidades de la licencia de construcción, indicando: “Artículo 7°. Licencia de construcción y sus modalidades. Es la autorización previa para desarrollar edificaciones, áreas de circulación y zonas comunales en uno o varios predios, de conformidad con lo previsto en el Plan de Ordenamiento Territorial, los instrumentos que lo desarrollen y complementen, los Planes Especiales de Manejo y Protección de Bienes de Interés Cultural, y demás normatividad que regule la materia.

En las licencias de construcción se concretarán de manera específica los usos, edificabilidad, volumetría, accesibilidad y demás aspectos técnicos aprobados para la respectiva edificación. Son modalidades de la licencia de construcción las siguientes: ( ) 016 2014 01719 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – NO LABORAL 9 4.

Modificación. Es la autorización para variar el diseño arquitectónico o estructural de una edificación existente, sin incrementar su área construida. ( )” El mencionado decreto, se encarga de regular los procedimientos aplicables para la expedición de las licencias urbanísticas y sus modificaciones, los términos para resolver las solicitudes de este tipo y los recursos procedentes.

A través del Decreto 1077 del 26 de mayo de 2015 se compiló el anterior decreto y se expidió el decreto reglamentario único, pero no se analizará por la vigencia de las resoluciones expedidas.

3.2. DE LAS INFRACCIONES URBANÍSTICAS. La Ley 388 de 1997 adicionada por la Ley 614 de 2000, reguló lo concerniente al Plan de Ordenamiento Territorial, estableciendo que, para adelantar obras de construcción, es necesario obtener la licencia de construcción, así: “ARTÍCULO 99.- Licencias. Reglamentado parcialmente por el Decreto Nacional 2181 de 2006.

Se introducen las siguientes modificaciones y adiciones a las normas contenidas en la Ley 9 de 1989 y en el Decreto-Ley 2150 de 1995 en materia de licencias urbanísticas: Ver el Decreto Nacional 1052 de 1998 1. Modificado por el art. 182, Decreto Nacional 019 de 2012. Para adelantar obras de construcción, ampliación, modificación y demolición de edificaciones, de urbanización y parcelación en terrenos urbanos, de expansión urbana y rurales, se requiere licencia expedida por los municipios, los distritos especiales, el Distrito Capital, el departamento especial de San Andrés y Providencia o los curadores urbanos, según sea del caso.

Igualmente se requerirá licencia para el loteo o subdivisión de predios para urbanizaciones o parcelaciones en toda clase de suelo, así como para la ocupación del espacio público con cualquier clase de amoblamiento (sic). Ver el Decreto Nacional 1052 de 1998 2. Dichas licencias se otorgarán con sujeción al Plan de Ordenamiento Territorial, planes parciales y a las normas urbanísticas que los desarrollan y complementan y de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 99 de 1993 y en su reglamento, no se requerirá licencia o plan de manejo ambiental, cuando el plan haya sido expedido de conformidad con lo dispuesto en esta Ley.

Ver el Decreto Nacional 1052 de 1998 3. Las entidades competentes y los curadores urbanos, según sea del caso, tendrán un término de cuarenta y cinco (45) días hábiles para pronunciarse sobre las solicitudes de licencia, contados desde la fecha de la solicitud. Vencidos los plazos sin que las autoridades se hubieren pronunciado, las solicitudes de licencia se entenderán aprobadas en los términos solicitados, quedando obligados el curador y los funcionarios responsables a expedir 016 2014 01719 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – NO LABORAL 10 oportunamente las constancias y certificaciones que se requieran para evidenciar la aprobación del proyecto presentado mediante la aplicación del silencio administrativo positivo.

El plazo podrá prorrogarse hasta en la mitad del mismo, mediante resolución motivada, por una sola vez, cuando el tamaño o la complejidad del proyecto lo ameriten 4. La invocación del silencio administrativo positivo se someterá al procedimiento previsto en el Código Contencioso Administrativo. 5. El urbanizador, el constructor, los arquitectos que firman los planos urbanísticos y arquitectónicos y los ingenieros que suscriban los planos técnicos y memorias son responsables de cualquier contravención y violación a las normas urbanísticas, sin perjuicio de la responsabilidad administrativa que se deriven para los funcionarios y curadores urbanos que expidan las licencias sin concordancia o en contravención o violación de las normas correspondientes. 6.

Al acto administrativo que otorga la respectiva licencia le son aplicables en su totalidad las disposiciones sobre revocatoria directa establecidas en el Código Contencioso Administrativo. 7. Modificado por el art. 182, Decreto Nacional 019 de 2012. El reglamento establecerá los documentos que deben acompañar las solicitudes de licencia y la vigencia de las licencias teniendo en cuenta el tipo de actuación y la clasificación del suelo donde se ubique el inmueble” De igual forma, la normativa regula lo relativo a las infracciones urbanísticas, indicando: “ARTÍCULO 103.- Infracciones urbanísticas.

Modificado por el art. 1 de la Ley 810 de 2003 Toda actuación de parcelación, urbanización, construcción, reforma o demolición que contravenga los planes de ordenamiento territorial o sus normas urbanísticas, dará lugar a la imposición de sanciones urbanísticas a los responsables, incluyendo la demolición de las obras, según sea el caso, sin perjuicio de las eventuales responsabilidades civiles y penales de los infractores.

Para efectos de la aplicación de las sanciones estas infracciones se considerarán graves o leves, según se afecte el interés tutelado por dichas normas. Se considera igualmente infracción urbanística, la localización de establecimientos comerciales, industriales y de servicios en contravención a las normas de usos del suelo, lo mismo que la ocupación temporal o permanente del espacio público con cualquier tipo de amoblamiento (sic) o instalaciones, sin la respectiva licencia. En todos los casos de actuaciones que se efectúen sin licencia o sin ajustarse a la misma, el alcalde, de oficio o a petición de parte, dispondrá la medida policiva de suspensión inmediata de dichas actuaciones, de conformidad con el procedimiento a que se refiere el artículo 108 de la presente Ley.

En el caso del Distrito Capital esta función corresponde a los alcaldes menores, de conformidad con lo dispuesto en el Estatuto Orgánico del Distrito Capital” (Negrillas fuera del texto) 016 2014 01719 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – NO LABORAL 11

4. DEL ACERVO PROBATORIO. Al plenario fueron allegadas las siguientes pruebas relevantes frente a lo que constituye objeto de debate: - Expediente administrativo de procedimiento urbanístico (fls.128 y ss.) Así mismo, se recibió el testimonio de la señora MARGARITA MARÍA YÉPES CEPEDA

5. DEL CASO CONCRETO. Procede la Sala a resolver el problema jurídico planteado, analizando los cargos de nulidad formulados por la señora ELVIA ELENA CORREA MÚNERA en relación con la legalidad de las Resoluciones No. 474 del 7 de mayo de 2013 y 716 del 13 de mayo de 2014, por medio de las cuales se declara infractora a la demandante, se le impone una multa de $4.175.014 y se ratifica la decisión de suspensión de la obra y plazo de 60 días para que presente los documentos para la legalización de esta.

Tal y como se dijo en el problema jurídico, la pretensión de nulidad se fundamenta en distintos hechos que se resumen en dos cargos, así: (i) la falta de competencia para imponer la sanción urbanística y (ii) la falta de garantías procesales durante el desarrollo del procedimiento sancionatorio urbanístico que declaró infractora a la señora Elvia Elena.

Se procederá a analizar tales argumentos, a efectos de constatar su procedencia en relación con la actuación del ente demandado dentro del desarrollo del procedimiento sancionatorio llevado a cabo en contra de la señora Elvia Elena Correa Múnera por el predio ubicado en la Calle 50 No.46-18 del municipio de Copacabana. 5.1. Falta de competencia. Considera el apelante que el municipio de Copacabana no era competente para expedir las resoluciones demandadas, por dos razones, la primera porque la Resolución No. 949 del 22 de junio de 2011 no se encontraba ejecutoriada y, en este sentido, la señora Elvia Elena aún esperaba modificar la licencia de construcción y la segunda, sobre que la decisión del recurso se hizo tardía, por lo que es aplicable el silencio administrativo positivo.

Para lo anterior se probó al plenario que: -El día 25 de mayo de 2010, el señor Rodrigo Diaz Puerta presentó solicitud ante el municipio de Copacabana para que interviniera en relación con la construcción que se venía realizando en el predio ubicado en la Calle 50 No 46-18 sin que se conozcan permisos expedidos por la Secretaría de Planeación Municipal (fls.128) 016 2014 01719 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – NO LABORAL 12 -El 22 de junio de 2010 y por la intervención solicitada, el municipio de Copacabana solicita a la Inspectora de Policía suspender la construcción realizada en el predio.

Ello, en razón a que en visita previa se verificó la materialización de construcción sin el trámite de licencia alguna (fls.129) -El 29 de junio de 2010 es presentada ante el municipio nuevamente queja por parte del señor Rodrigo Díaz Puerta, en calidad de usufructuario de la vivienda, solicitando demolición de las obras acometidas (fl.134) -La Inspección Primera de Policía del municipio de Copacabana en desarrollo de los artículos 103 y siguientes de la Ley 388 de 1997 modificada por la Ley 810 de 2003, emite la Resolución No. 021 el 30 de junio de 2010 en la que ordena a la señora Elvia Elena Correa Múnera en relación con el predio ubicado en la Calle 50 No 46-18: (i) proceder a legalizar la construcción a través de la expedición de la respectiva licencia, (ii) otorgar el plazo de sesenta días para tal fin y (iii) indicar que si en el plazo estipulado no cumple con lo requerido, se hará acreedora de las sanciones establecidas en la Ley 388 de 1997 (fls.136 y ss.) -El 23 de agosto de 2010, la señora Elvia Elena Correa Múnera presentó solicitud de adición de la licencia de construcción ante el municipio de Copacabana (fls.141 y ss.) -El 16 de septiembre de 2010 se realizó visita por parte de profesionales del municipio de Copacabana, se constató la realización de obras sin embargo se indicó que no se venían realizando nuevas construcciones (fls.143 y ss.) -El municipio de Copacabana expidió la Resolución No. 01-2010-388-095 del 22 de octubre de 2010, por medio de la cual avocó conocimiento sobre la presunta comisión de infracción urbanística, requirió a la señora para que allegara la respectiva licencia de construcción so pena de las sanciones y la citó en descargos (fls.146 y ss.) -Se realizó por parte del municipio de Copacabana diligencia de descargos en donde citó a la señora Elvia Elena Correa Múnera quien indicó continuar con la realización de las obras y la imposibilidad de obtener los permisos necesarios para el asunto (fls.155 y ss) y al señor Rodrigo Díaz Puerta quien señaló que se siguen presentando modificaciones, construcciones y que las mismas perturban a los habitantes del edificio (fls.159) -El 24 de noviembre de 2010 se presentó a través de apoderado judicial, nueva denuncia por construcciones por parte de los copropietarios del edificio (fls.164 y ss.) 016 2014 01719 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – NO LABORAL 13 -Por su parte, el municipio de Copacabana realizó visita por la solicitud de adición de licencia de construcción el 28 de diciembre de 2010, de la que se advierten algunas construcciones realizadas y se indica: “Es claro conforme al informe de la Arquitecta Adriana Toro que dichas construcciones no han sido legalizadas ante la Secretaría y que el trámite llegó hasta un acta de correcciones y observaciones, donde se puede corregir y subsanar, pero al no contar con la autorización de los copropietarios, realmente se dificultaba continuar con el trámite ( )” (fl.178 y ss.) -El 31 de marzo de 2011 a través de la Resolución NO. 486 la Secretaría de Planeación del municipio de Copacabana niega la solicitud de ampliación de la licencia de construcción 09 de 1997, y como razones principales argumental la falta de autorización de los copropietarios del edificio Díaz Correa PH para realizar la ampliación del bien (fls.234 y ss.) -Entre tanto, el Municipio de Copacabana, a través de la Secretaría de Gobierno y Control Administrativo, expidió la Resolución No. 511 del 5 de abril de 2011 por medio de la cual declaró contraventora a la señora Elvia Elena Correa Múnera, le impuso multa correspondiente a $4.592.515, le concedió el término de 60 días para obtener la licencia y se advirtió de las sanciones so pena de incumplimiento (fls.216 y ss.) -Las anteriores decisiones fueron recurridas en reposición y apelación por la interesada (fls.217 y ss.) -Mediante Resolución No. 792 del 24 de mayo de 2011, la Secretaría de Planeación del municipio de Copacabana resuelve no reponer la decisión que negó la solicitud de ampliación de la licencia de construcción (fls.259 y ss.) -El 22 de junio de 2011, el alcalde municipal de Copacabana a través de la Resolución No. 949 confirma la negativa de la modificación de la licencia de construcción (fls.285 y ss.) -Por su parte, la Sala de Gobierno y Gestión Administrativa del municipio de Copacabana emitió Resolución No. 1707 del 21 de octubre de 2011 en la cual no se repuso la decisión contenida en la resolución 511 que declaró contraventora a la señora Elvia Elena y le impuso una multa (fls.302 y ss.) -El 7 de mayo de 2013, nuevamente la Sala de Gobierno y Gestión Administrativa del municipio de Copacabana expidió Resolución No. 474 en la que revocó la resolución 511 y 1707 de 2011, declarando infractora a la señora Elvia Elena Correa Múnera de la norma urbanística, imponiéndole multa por $4.175.014 y otorgándole el término de 60 días para legalizar las obras so pena de sanción (fls.36 y ss.) 016 2014 01719 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – NO LABORAL 14 -Finalmente, mediante Resolución No. 716 del 13 de mayo de 2014 la Secretaría de Gobierno y Gestión Administrativa del municipio de Copacabana resolvió recurso de reposición, confirmando la resolución No. 474 que impuso multa (fls.381 y ss.) 5.1.1.

Del anterior recuento, lo primero que se indicará es que, las resoluciones demandadas corresponden a la 474 del 7 de mayo de 2013 y 716 del 13 de mayo de 2014 expedidas por la Sala de Gobierno y Gestión Administrativa del municipio de Copacabana en ejercicio del trámite sancionatorio establecido en la Ley 388 de 1997, en tanto a través de la misma se le impuso multa y se requirió para el cumplimiento de la normativa urbanística.

Por eso, lo que se discutirá en este plenario es el cumplimiento de la normativa urbanística frente a la queja de los copropietarios de la vivienda y no lo correspondiente al trámite realizado para modificar la licencia de construcción y las razones de la negativa de la decisión, en tanto como se dijo, no son los actos acá cuestionados.

Se hace necesario precisar los actos demandados, en tanto la actora, para sustentar su pretensión de nulidad, asegura que para expedir la resolución sobre la sanción impuesta era necesario que el municipio se pronunciara sobre la concesión o no de la modificación de la licencia, lo cual no corresponde a la realidad pues se trata de dos trámites que se ejercen de manera independientes.

Tal como se presentará en el siguiente cuadro: INFRACCION URBANISTICA TRAMITE DE LICENCIA DE CONSTRUCCIÓN LEY 388 DE 1997 DECRETO 1469 DE 2010 1. Queja (5/5/2010 2. Resolución 021 (30/06/2010) 1. Solicitud de modificación de la licencia de construcción (23/8/2010) 3. Visita técnica (16/09/2010) 4. Resolución 01-2010-388-095 (22/10/2010) avoca conocimiento y requiere 5.

Diligencia de descargos (29/10/2010) 2. Informe de visita para adición de licencia de construcción (28/12/2010) 3. Resolución 486 (31/03/2011) Niega solicitud de ampliación de licencia de construcción 6. Resolución 511 (5/4/2011) declara contraventora y requiere 7. Interposición de recurso de reposición y en subsidio apelación (26/4/2011) 4.

Resolución 792 (24/05/2011) no repone decisión que niega ampliación 5. Resolución 949 (22/06/2011) resuelve recurso apelación confirmando negativa de ampliación de licencia 8. Resolución 1707 (21/10/2011) resuelve recurso de reposición confirmando la decisión adoptada en Resolución 511. 016 2014 01719 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – NO LABORAL 15 9.

Resolución No. 474 (7/05/2013) revoca resolución 511, declara contraventora e impone multa 10. Resolución 716 (13/05/2014) confirma resolución No. 474 En este sentido, se advierte en el plenario que en relación con la señora Elvia Elena Correa Múnera el municipio de Copacabana adelantó dos trámites administrativos, el primero relativo a la queja interpuesta por incumplimiento de la normativa urbanística y el segundo, consistente en el trámite de la concesión de la modificación de la licencia de construcción y si bien dichos tramites se encuentran correlacionados, en tanto solo se solicitó la modificación de la licencia por parte de la señora Elvia Elena a partir de la queja interpuesta por sus vecinos, lo cierto es que uno u otro trámite son distintos.

El primero persigue el restablecimiento del orden público bajo el cumplimiento de las normas, mientras que la concesión de la licencia obedece al cumplimiento de una norma para la realización de construcciones, tal como se analizó en el marco jurídico de la presente providencia. No era necesario como pretende la parte apelante que el municipio de Copacabana para imponer la multa por contravenir las normas urbanísticas esperara la finalización del trámite que concede o no la licencia de construcción, pues según lo señalado en el artículo 99 de la Ley 388 de 1997 para adelantar obras de construcción es necesario obtener licencias expedida por los municipios y si no se cumple habrá imposición de sanción que incluye hasta la demolición de la obra (artículo 103).

Por lo anterior, correspondía a la demandante en calidad de constructora, obtener previo a la realización de la construcción una licencia por parte del municipio de Copacabana, sin que sea posible alegar en esta instancia que, la falta de resolución por parte del municipio de Copacabana de la solicitud de modificación de su licencia sea imputable al ente territorial y por tanto era procedente la sanción, en tanto se trata de dos tramites diferentes, como se viene exponiendo en el curso de esta providencia. Y si en gracia de discusión se aceptara el argumento según el cual se debía esperar el trámite de la licencia para decidir sobre la sanción, lo cierto es que fue a través de la Resolución 474 que data del 7 de mayo de 2013, que se impuso sanción a la demandante, la que sí es posterior a la decisión de negar la modificación de la licencia de construcción (Resolución 949 del 22 de junio de 2011), y en este sentido, no tiene ningún tipo de asidero las consideraciones expuestas por el apelante, pues ya se había decidido sobre la licencia de construcción. 016 2014 01719 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – NO LABORAL 16 5.1.2.

En relación con la aplicación del silencio administrativo positivo por la falta de resolución del recurso en el año siguiente, advierte esta Sala que, aunque entre la Resolución 474 del 7 de mayo de 2013 y 716 del 13 de mayo de 2014 transcurrió un año, no aplica la figura del silencio administrativo positivo ya que de conformidad con el artículo 84 del CPACA solo se aplica en los casos expresamente previstos en disposiciones legales especiales y bajo un procedimiento específico.

Lo anterior no ocurre en este evento donde la normativa que regula las infracciones urbanísticas solo consagra esta figura respecto a la concesión de licencias (No. 3 artículo 99 Ley 388), situación distinta al procedimiento sancionatorio por incumplimiento de la normativa urbanística, como ya se dijo. Por ello, la administración municipal podía expedir un año después la resolución en la que se decidieran los recursos interpuestos, sin que pueda decirse que había perdido competencia, pues de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 del CPACA, la ocurrencia del silencio negativo previsto en este artículo no exime a la autoridad de responsabilidad, ni le impide resolver si no se notifica un auto admisorio de la demanda cuando el interesado acudió ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, tal como ocurrió en el presente caso en donde a la fecha de expedición de la resolución que resolvió el recurso (17 de mayo de 2014) no se había interpuesto demanda ni mucho menos se había notificado auto admisorio alguno. Así las cosas, se concluye que la Secretaría de Gobierno y Gestión Administrativa del municipio de Copacabana si era la entidad competente para resolver sobre la infracción urbanística de la señora Elvia Elena Correa Múnera en tanto no era obligatorio esperar el resultado del trámite de la solicitud de modificación de la licencia de construcción, pudiendo emitir la resolución que resuelve los recursos pues a la fecha de su expedición no había sido notificada de auto admisorio de demanda, como lo exige la norma. 5.2.

De las garantías procesales. Asegura el apelante que, el procedimiento sancionatorio llevado a cabo vulneró sus garantías fundamentales al debido proceso, por la falta de traslado de las pruebas, errores en la foliatura del expediente sin permitírsele su derecho a la defensa. Además, insiste que se le sancionó dos veces por los mismos hechos. 5.2.1.

En relación con la cosa juzgada reiterará esta Sala de Decisión que los procedimientos que se llevaron a cabo por parte, uno de la Secretaría de Gobierno y Gestión Administrativa y el otro por la Secretaría de Planeación, son distintos y en esta medida, la negativa de la concesión de la modificación de la licencia de construcción y la imposición de la multa no obedecen a una misma sanción por unos mismos motivos. 016 2014 01719 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – NO LABORAL 17 Se indica que, a pesar de que los dos procedimientos tienen en consideración los mismos hechos - Construcción sin modificación de la licencia- lo cierto es que uno y otro procedimiento es llevado a cabo de manera particular, advirtiéndose que la no concesión de la modificación de la licencia de construcción no obedece a la imposición de una sanción sino que corresponde a una negativa por el no cumplimiento de un requisito establecido en la ley, que como se dijo no es posible analizar en este plenario.

Por otro lado, la imposición de multa por infracción urbanística correspondió al ejercicio de la función sancionadora de la administración municipal, debido al incumplimiento de normas que regulan el ejercicio de la construcción. 5.2.2. Respecto a la vulneración de las garantías en el procedimiento bajo radicado 2010-388-095, sobre el punto y contrario a lo indicado por el apelante, observa esta Sala que la investigación administrativa sancionatoria cumplió con las garantías procesales del mismo.

Los actos acusados establecieron la responsabilidad que le asiste a la hoy demandante en relación con la obligación de contar con licencia para la realización de las obras de modificación; las normas en que se fundó y los argumentos de hecho y de derecho para imponerla están legalmente establecidos; así mismo, se observa que la multa atiende los criterios de proporcionalidad y razonabilidad al imponer la sanción en $4.175.014 y que, en su calidad de investigado, la demandante presentó los descargos necesarios, analizados en las decisiones administrativas tomadas por el ente de inspección. Se advierte que se interpusieron y resolvió los recursos presentados en sede gubernativa, pues se encontraron satisfechos y respetado el derecho a la defensa.

6. SOLUCIÓN AL PROBLEMA JURÍDICO. Se confirmará la sentencia proferida en primera instancia, como quiera que no prosperaron los cargos alegados, pues no se logró establecer que los actos demandados se hayan expedido por funcionarios que carecen de competencia, ni que para la expedición de los mismos se hayan vulnerado los derechos de audiencia y defensa, tampoco logró acreditarse que los actos administrativos se hayan expedido con infracción a las normas en que debían fundarse, ni con falsa motivación, o que su expedición haya sido de forma irregular, no habiéndose logrado desvirtuar la presunción de legalidad de los actos administrativos enjuiciados.

7. DE LA CONDENA EN COSTAS. El artículo 188 del CPACA (Ley 1437 de 2011) establece que en la sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, a menos que se trate de un asunto de interés público, dándosele el trámite consagrado para tal efecto en el Código General del Proceso. Teniendo en cuenta que la norma faculta al Juez para condenar en costas, pero no impone necesariamente su condena, en cada caso concreto debe efectuarse un análisis particular con el objeto de determinar si procede.

En el caso bajo análisis, estima la Sala que no procede la condena en costas a cargo del demandante, en tanto, de un lado, en el expediente no aparece que se hayan causado, y de otro, no se advierte conducta procesal que así lo justifique. En mérito de lo expuesto, EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA – SALA SÉPTIMA DE ORALIDAD, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida por el Juzgado Dieciséis Administrativo Oral del Circuito de Medellín, el día veintiséis (26) de noviembre de dos mil diecinueve (2019) por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: SIN COSTAS en la presente instancia 016 2014 01719 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – NO LABORAL 19 TERCERO:

NOTIFÍQUESE la sentencia de conformidad con el artículo 203 del C.P.A.C.A. y una vez ejecutoriada la misma, devuélvase el expediente al Juzgado de origen. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE, Y CÚMPLASE Esta providencia se estudió y aprobó en Sala según acta de la fecha. L O S M A G I S T R A D O S2 MARTHA NURY VELÁSQUEZ BEDOYA GONZALO ZAMBRANO VELANDIA CARLOS CRISTOPHER VIVEROS ECHEVERRY LD 2 “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://samairj.consejodeestado.gov.co”