Ibagué, quince (15) de marzo de dos mil veinticuatro (2.024). Radicación Nº 73001-33-33-006-2021-00131-01 Interno No. 753-2023 Medio de Control: RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Demandante: JULIO ANTONIO AVILA NAVARRETE. Demandado: RAMA JUDICIAL Tema: Cesantías retroactivas I- ASUNTO A DECIDIR De conformidad con lo establecido en los artículos 153 y 243 del C.P.A.C.A., procede esta Sala Oral a resolver el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la entidad accionada en contra de sentencia proferida el 15 de mayo de 2023 por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Ibagué, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
II- ANTECEDENTES 1. Declaraciones1 “PRIMERA. - Declarar la existencia del acto administrativo ficto o presunto originado por el silencio administrativo negativo de la Dirección Seccional de Administración Judicial ante el recurso de apelación interpuesto el 24 de octubre de 2019 en contra de la Resolución No 003025 de 2019 “por medio del cual se efectúa un reconocimiento de cesantías régimen de no acogidos (Congeladas con antigüedad sin retroactividad) SEGUNDA. - Se declare la nulidad de los actos administrativos: Resolución No 003025 de 2019 “Por medio de la cual se efectúa un reconocimiento de cesantías régimen no acogidos (congeladas con antigüedad sin retroactividad) expedido por la Dirección Seccional de Administración judicial de Ibagué y el acto ficto o presunto negando las pretensiones del recurso de apelación interpuesto el 24 de diciembre de 2019, confinando la Resolución No 003025 de 2019.
TERCERA: Que como consecuencia de lo anterior, dejar sin efectos los actos administrativos demandados y en consecuencia la Nación – Rama Judicial del Poder Público- Consejo Superior de la Judicatura- Dirección Seccional de 1 Ver Expte Juzgado – C.Ppal - Archivo 3- fls 1-2 73001-33-33-002-2021-00098-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO JORGE ELIECER TRIANA ARANZALEZ.
Vs MUNICIPIO DE VENADILLO. Administración Judicial de Ibagué – Ministerio de Hacienda y crédito público, restablezca el derecho laboral que le asiste a las cesantías parciales con retroactividad, las cuales debieron haberse liquidado conforme a la Ley 6 de 1945, Ley 65 de 1946, Decreto 1160 de 1947, Decreto 2755 de 1966, Decreto 1726 de 1973, para los asalariados de cualquiera de las ramas del poder público, a partir de 01 de enero de 1942, sin importar la causa de retiro.
CUARTA: Que se ordene pagar a la Nación – Rama Judicial del Poder Público- Consejo Superior de la Judicatura- Dirección Seccional de Administración Judicial de Ibagué – Ministerio de Hacienda y crédito público, las indemnizaciones, perjuicios morales, sanciones e intereses moratorios por la omisión en el pago de las cesantías, en los términos de los artículos 192 y 195 del C.P.A.C.A. QUINTA: Se ordene subsidiariamente la liquidación y pago de las cesantías definitivas con retroactividad, conforme a la Ley 6 de 1945, Ley 65 de 1946, Decreto 1160 de 1947, Decreto 2755 de 1966, Decreto 1726 de 1973, si en el momento de fallo el empleado se encuentra jubilado del servicio en razón a su edad.
SEXTA: Si no se efectúo el pago en forma oportuna, la entidad liquidará los intereses moratorios como lo ordena el artículo 192 parágrafo 3 de la ley 1437 de 2011. SEPTIMA: Se condena ultra y extra petita, con el fin de que sean protegidos los derechos aborales del señor Julio Antonio Ávila Navarrete. 2.- Fundamentos fácticos2. Como fundamento en sus pretensiones, la apoderada de la parte accionante expuso los hechos que son susceptibles de sintetizarse así: 1- El señor Julio Antonio Ávila Navarrete se vinculó a la Rama Judicial el 01 de octubre de 1982, desempeñando en su momento el cargo de Citador Grado 04 del Juzgado 027 de Instrucción Criminal de Ibagué, ocupando actualmente el cargo de citador en propiedad, en el Centro de Servicios Administrativos – Juzgado de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad. 2- En el año 1995 el demandante solicitó por primera vez a la entidad accionada el reconocimiento y pago de cesantías parciales retroactivas, siendo liquidadas y otorgadas a partir del 01 de octubre de 1982, y de acuerdo a ello el accionante continuó solicitando sus cesantías parciales retroactivas, reconocidas a través de 34 actos administrativos. 3- En el año 1997, el demandante presentó acción de tutela y en providencia del 30 de mayo se ordenó el amparo del derecho a la igualdad y sus derechos laborales y como consecuencia el pago del auxilio de cesantías parciales junto con los intereses moratorios.
Dicha orden fue acogida por la entidad demandada a través de Resolución No. 763 de 1997 (expediente 998), - en la cual nuevamente incluyeron el período comprendido entre el 01 de octubre de 1982 hasta el año 1996. 4- El 01 de abril de 2019 el señor Ávila Navarrete solicitó ante la entidad accionada el reconocimiento y pago de cesantías, petición ésta que fue resuelta 2 Ver Expte Juzgado – C.Ppal - Archivo 3- fls 2-3 73001-33-33-002-2021-00098-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO JORGE ELIECER TRIANA ARANZALEZ.
Vs MUNICIPIO DE VENADILLO. a través de la Resolución No 003025 de 2019, donde se indicó que el funcionario pertenecía al régimen de no acogidos, y que por error involuntario se venía reconociendo las mismas con retroactividad, por lo que resolvió reconocer las cesantías sin retroactividad, no resultando saldo a favor del funcionario, y por el contrario, resultando un saldo a favor de la accionada por la Suma de $80.979.561. 5.
Contra la anterior decisión se interpuso recurso de apelación, sin que hasta la fecha de la presentación de la demanda este se hubiese resuelto. 3.Contestación de la demanda3. La accionada contestó la demanda de manera extemporánea4 4.- La sentencia apelada5. Lo es la proferida el 15 de mayo de 2023 por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Ibagué en la que se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
Luego de citar las disposiciones normativas y jurisprudenciales que regulan la materia, señaló que el accionante desde el año 1995 había solicitado retiros parciales de cesantías y las mismas habían sido liquidadas con fundamento en el régimen de retroactividad, es decir, sobre el último sueldo devengado. Agregó que, conforme al material probatorio obrante en el expediente, se advertía que el señor Julio Antonio Ávila Navarrete, de manera expresa había manifestado que no se acogía al régimen salarial y prestacional establecido en el Decreto 057 de 1993, por lo que continuaba rigiéndose por las disposiciones normativas anteriores, situación esta, que en principio podría conllevar a señalar que el mismo era beneficiario del régimen retroactivo de cesantías.
No obstante lo anterior, indicó que si bien el actor había ingresado el 01 de octubre de 1982 y laboró de forma ininterrumpida hasta el 30 de abril de 1987, lo cierto era que a partir del 01 de mayo de dicha anualidad quedó desvinculado, ya que conforme a su historia laboral su nuevo ingreso se dio el 04 de junio de 1987 cuando se posesionó como escribiente grado 5 del Juzgado 025 de Instrucción Penal de Ibagué, por lo que dicha interrupción significó solución de continuidad, en razón a que entre el retiro y la nueva posesión transcurrieron más de 15 días hábiles.
Concluyó que el vínculo laboral del demandante con la Rama Judicial culminó el 01 de mayo de 1987, ya que terminó su nombramiento, y volvió a ser nombrado y posesionado en un nuevo cargo el 04 de junio de la misma anualidad, sin perder de vista otra interrupción entre l12 de diciembre de 1987 y el 05 de octubre de 1988. 3 Ver Expte Juzgado – C.Ppal - Archivos 31 y 32 5 Ver Expte Juzgado – C. Ppal Archivo 59 73001-33-33-002-2021-00098-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO JORGE ELIECER TRIANA ARANZALEZ.
Vs MUNICIPIO DE VENADILLO. De acuerdo a lo anterior, consideró el a quo que al haberse terminado el vínculo laboral del demandante el 30 de abril de 1987 el mismo perdió su derecho a la retroactividad de sus cesantías, pues al verificarse su reingreso en el año 1987 a través de una nueva relación legal y reglamentaria, era claro que el régimen legal vigente para liquidar las cesantías era el previsto en la Ley 33 de 1985, en armonio con el Decreto 3118 de 1968.
Reiteró que como se había presentado solución de continuidad no era posible acumular tiempos para efectos del régimen de cesantías aplicable, pues para dicho efecto debe tenerse en cuenta que el vínculo laboral que inició el 04 de junio de 1987 se cumplió bajo un régimen distinto, con una forma diferente de pagar y liquidar las cesantías.
Dijo que el señor Ávila Navarrete había perdido el beneficio del régimen retroactivo de cesantías desde el 30 de abril de 1987 cuando se había desvinculado del servicio, por lo tanto, desde dicha calenda en adelante sus cesantías debían ser liquidadas conforme a la normatividad vigente, es decir, de acuerdo a lo estipulado en el artículo 7 de la Ley 33 de 1985, en consonancia con el Decreto 3118 de 1968, tal como lo señaló la accionada en el acto administrativo demandado.
No obstante lo anterior, consideró el Juez de instancia que la accionada había incurrido en su propia culpa al liquidar las cesantías del accionante, pues durante muchos años omitió la verificación de la historia laboral de éste, sin embargo, no existía en el plenario probanza alguna indicativa que el actor hubiese utilizado documento o información falsa para reclamar la prestación que se discute, por lo que el pago de dineros cancelados en exceso no podía ser imputado al empleado, pues el mismo los había recibido de buena fe, y con el convencimiento propio de estar amparado en el régimen retroactivo de cesantías.
Finalmente, el Juez de instancia se abstuvo de condenar en costas al señalar que las pretensiones de la demanda se habían despachado parcialmente desfavorables. 5.- El recurso de apelación6 Interpuesto oportunamente por el apoderado del ente entidad demandada, solicita que se revoque el fallo de primera instancia y en su lugar se denieguen las pretensiones de la demanda.
Dijo que si bien estaba demostrado que hubo un error de la administración al haber reconocido las cesantía parciales del demandante bajo el régimen de retroactividad durante todo el tempo de su vinculación, era fundamental que se estudiara la solicitud de no declarar la nulidad del acto administrativo No 003025 de 2019, ya que este daba cuenta de la verdadera situación y reconoció las cesantías bajo el régimen a que realmente pertenecía el demandante, y además ordenó el reconocimiento de un salario a favor de la accionada. 6 Ver Expte Juzgado – Archivo 37 73001-33-33-002-2021-00098-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO JORGE ELIECER TRIANA ARANZALEZ.
Vs MUNICIPIO DE VENADILLO. Lo anterior, al considerar que se debía procurar preservar el erario público y la sostenibilidad financiera del Estado, ya que además el ex servidor en ningún momento se vio afectado por el avance de sus cesantías que de manera errónea le fueron canceladas. Adujo que el hecho de que al accionante se le hubiesen reconocido de manera errada unas cesantías, ello no podía constituirse en una justa causa para enriquecerse, y que además dicho dinero pagado en exceso producía un directo empobrecimiento en el presupuesto de la Nación, por lo cual se debía ejercer todas las acciones necesarias para su recuperación. III.
TRAMITE EN SEGUNDA INSTANCIA Por auto del 07 de septiembre de 2023 se admitió el recurso interpuesto por el apoderado judicial de la accionada, sin que ninguno de los sujetos procesales se hubiese manifestado sobre el mismo, y como quiera que no se requirió la práctica de pruebas, y que dentro del término de ejecutoria del auto que admitió el recurso de alzada no se presentaron alegatos de cierre, se dispuso dar cumplimiento a lo previsto en el numeral 5 del Artículo 247 del C.P.A.C.A, modificado por el artículo 67 de la ley 2081 de 2021.
IV. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL 1.- Sobre la competencia Es competente esta Colegiatura para desatar la impugnación contra la sentencia proferida el pasado 15 de mayo de 2023 por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Ibagué, según voces del artículo 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, al definir que son apelables las sentencias de primera instancia proferidas por los jueces administrativos. 2.
Problema jurídico. En los términos de la apelación, el problema jurídico que aquí se plantea consiste en determinar, si el reconocimiento de dineros cancelados en exceso al demandante como consecuencia de una indebida liquidación de cesantías por parte de la entidad demandada da lugar al reintegro de los mismo como lo considera el recurrente, o si, por el contrario, y como o sostuvo el a quo, no es procedente la devolución de dinero alguno por haberse demostrado que el funcionario los recibió de buena fe. 4.
Marco Legal. 4.1. Régimen salarial y prestacional de los empleados de la Rama Judicial. La Constitución Política de Colombia en su artículo 150 numeral 19 literal e), consagra como atribución del Congreso de la República, la fijación del régimen' salarial y prestacional de los empleados públicos; en desarrollo de dicha normativa: fue expedida la ley 4 de 1992, la cual en su artículo 1° dispuso que 73001-33-33-002-2021-00098-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO JORGE ELIECER TRIANA ARANZALEZ.
Vs MUNICIPIO DE VENADILLO. correspondía al Gobierno Nacional, dentro de los marcos establecidos en esa ley, fijar el régimen^ salarial y prestacional de los empleados del Gobierno Nacional, entre ellos, los de la Rama Judicial. En virtud de lo contemplado en la Ley 4 de 1992, el Gobierno Nacional expidió: el, Decreto 57 de 1993 "Por el cual se dictan normas sobre el régimen salarial y prestacional para los servidores públicos de la Rama Judicial y de la justicia penal militar y se dictan otras disposiciones", el cual dispuso: “ARTICULO lo.
El régimen salarial y prestacional establecido en el presente Decreto será de obligatorio cumplimiento para quienes se vinculen al servicio con posterioridad a la vigencia del mismo y no se tendrá en cuenta para la determinación de la determinación de la remuneración de otros funcionarios de cualquiera de las ramas del Poder Público, organismos o instituciones del Sector Público.
ARTICULO 2 o. Los servidores públicos vinculados a la Rama Judicial y a la Justicia Penal Militar podrán optar por una sola vez, antes del 28 de febrero de 1993, por el régimen salarial y prestacional establecido en el presente Decreto. Los servidores públicos que no opten por el régimen aquí establecido continuarán rigiéndose por lo dispuesto en las normas legales vigentes a la fecha.
(….)
ARTICULO 12. Los servidores públicos vinculados a la Rama Judicial y a la Justicia Penal Militar que tomen la opción establecida en este Decreto o se vinculen por primera vez, no tendrán derecho a las primas de antigüedad, ascensional, de capacitación y cualquier otra sobre remuneración. Las primas de servicios, vacaciones, navidad y las demás prestaciones sociales diferentes a las primas aquí mencionadas y a las cesantías se regirán por las disposiciones legales vigentes.
( )”. Del precepto normativo transliterado se infiere que para los empleados de la Rama Judicial, existen dos sistemas de remuneración, el primero, hace referencia al sistema de acogidos y se aplica para todos aquellos que se vincularon a partir de la entrada en vigencia del referido decreto, esto es a partir del 07 de enero de 1993 y también para aquellos funcionarios que ya venían vinculados y que decidieron acogerse a dicho régimen antes del 28 de febrero del mismo año; y un segundo régimen, correspondiente al de no acogidos, para aquellos que se encontraban vinculados con anterioridad a la vigencia del dicha norma y no manifestaron optar por este ultima, razón por la cual estos continuarían bajo el amparo de las disposiciones anteriores. 4.2.
Del régimen de cesantías de los empleados públicos. El auxilio de cesantías en principio fue contemplado como un derecho en favor de los trabajadores del sector privado a través de la Ley 10 de 1934, otorgándole un carácter indemnizatorio que operaba por el despido que no fuere originado en mala conducta o por incumplimiento del contrato; y en virtud de la Ley 6 de 1945, se extendió a los empleados y obreros nacionales de carácter permanente. 73001-33-33-002-2021-00098-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO JORGE ELIECER TRIANA ARANZALEZ.
Vs MUNICIPIO DE VENADILLO. Fue así como la Ley 6.ª de 1945 en el Art. 17, señaló que los empleados y obreros nacionales de carácter permanente, gozarían, entre otras prestaciones, de un auxilio de cesantía a razón de un mes de sueldo o jornal por cada año de servicio, para lo cual solamente se tendría en cuenta el tiempo de servicio prestado con posterioridad al 1.º de enero de 1942.
A su turno, mediante el Art. 1° del Decreto 2767 de 1945 se extendieron la totalidad de las prestaciones sociales consagradas en el artículo 17 de la Ley 6 de 1945 a los empleados de los departamentos, intendencias, comisarías y municipios, que incluyó el auxilio de cesantía. Más adelante, la Ley 65 de 1946 se refirió al carácter indemnizatorio de las cesantías al establecer que este auxilio debe ser pagado independientemente del motivo del retiro, de modo que se le sustrajo de su carácter sancionatorio para el empleador y correlativamente indemnizatorio para el trabajador, y se convirtió en una prestación social, que fue recogida así en el Código Sustantivo del Trabajo; la citada ley modificó las disposiciones sobre cesantías, beneficios que también fueron extendidos a los trabajadores de los departamentos, intendencias, comisarías y municipios.
Por su parte, el Decreto 2567 de 31 de agosto de 1946 definió los parámetros para su liquidación y el Decreto 1160 de 1947 previó que se tendría derecho a dicho auxilio, el empleado inscrito o no en carrera administrativa, sea cual fuere la causa de su retiro, con la aclaración de que el monto de la prestación era equivalente a un mes de salario por cada año de servicio o proporcionalmente al tiempo laborado, si era inferior a ese lapso.
En relación con la liquidación de las cesantías, el artículo 27 del citado Decreto 3118 de 1968, señaló: “…Liquidaciones anuales. Cada año calendario contado a partir del 1 de enero de 1969, los Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias, establecimientos públicos y empresas industriales y comerciales del Estado liquidarán la cesantía que anualmente se cause en favor de sus trabajadores o empleados.
La liquidación anual así practicada tendrá carácter definitivo y no podrá revisarse, aunque en años posteriores varíe la remuneración del respectivo empleado o trabajador.” Así entonces, desde la expedición del referido Decreto 3118 de 1968, empezó en el sector público el desmonte de la retroactividad de la prestación referida, para dar paso al sistema de liquidación anualizado que, en principio, no era aplicable a los servidores públicos del orden territorial, quienes se encontraban sujetos al régimen de cesantías dispuesto en las Leyes 6ª de 1945 y 65 de 1946, esto es, al retroactivo; no obstante, con las disposiciones que modificaron su naturaleza y cobertura, permitieron la afiliación a éste de los empleados de las entidades territoriales y sus entes descentralizados (Ley 432 de 1998 y Decreto 1453 de 1998).
En relación al auxilio de cesantías de los funcionarios de la Rama Judicial, el Decreto 1726 de 1973 dispuso en su artículo 2 que dicha prestación debía liquidarse teniendo en cuenta como base el último sueldo devengado por el funcionario, siempre y cuando el mismo no se hubiese modificado en los últimos 73001-33-33-002-2021-00098-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO JORGE ELIECER TRIANA ARANZALEZ.
Vs MUNICIPIO DE VENADILLO. tres meses, pues de lo contrario la liquidación debía hacerse conforme al promedio devengado en los últimos 12 meses de servicio, y si este fuese inferior sobre el promedio de todo el tiempo laborado. Por su parte la Ley 33 de 1985 en su artículo 7 inciso 2 dispuso, que quienes ingresaran, entre otros, a la Rama Judicial a partir del 01 de enero de 1985, el reconocimiento y pago de sus cesantías estaría reglado por lo dispuesto en el Decreto 3118 de 19687, es decir que la liquidación de las mismas se sujetaría al régimen anualizado, A su vez la Ley 344 de 1996 en su artículo 13, dispuso que los funcionarios vinculados en entidades del Estado a partir de la publicación de dicha norma, se les debía liquidar sus cesantías de manera anual; disposición esta que fue reglamentada por el Decreto 1158 de 1998. 5- Caso particular: 5.1 De las pruebas recaudadas en el proceso: − Certificación expedida por la Coordinadora de la Unidad de Talento Humano de la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Ibagué, mediante la cual certifica que el señor Julio Antonio Ávila Navarrete, ingresó a la Rama Judicial por primera vez el 1 de octubre de 1982, que se encuentra inscrito en carrera judicial como Citador Escalafonado Grado 4, y que lo largo de su vinculación desempeñó varios cargos8. − Formulario de opción del régimen salarial y prestacional de la Rama Judicial de 30 de marzo de 1993, donde el señor Julio Antonio Ávila Navarrete, manifiesta que no se acoge al régimen salarial establecido en el Decreto 57 de 19939. − Resoluciones a través de las cuales la accionada ordenó el reconocimiento y pago de cesantías parciales del demandante en 34 oportunidades, bajo el régimen de retroactividad10. − Resolución No 003025 de 02 de diciembre de 2019, a través de la cual la Dirección Seccional de Administración Judicial de Ibagué, resolvió la solicitud de reconocimiento de cesantías bajo el régimen de no acogidos11. 6- Análisis sustancial.
De acuerdo con las pruebas allegadas al encuadernamiento, procederá esta Sala a dilucidar el problema jurídico planteado y así determinar si los actos administrativos objeto de reproche judicial están viciados de nulidad, tal como 7 Por el cual se crea el Fondo Nacional de Ahorro, se establecen normas sobre auxilio de cesantía de empleados públicos y de trabajadores oficiales y se dictan otras disposiciones 8 Ver Expte Juzgado – C.PPal.
Archivo 45- fls 247-250 9 Ver Expte Juzgado – C.PPal. Archivo 46- fls 32-33 10 Ver Expte Juzgado – C.PPal. Archivo 7 al 13 11 Ver Expte Juzgado – C.Ppal. – Archivo 5- 73001-33-33-002-2021-00098-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO JORGE ELIECER TRIANA ARANZALEZ. Vs MUNICIPIO DE VENADILLO. lo consideró el a quo, o si, por el contrario, y como lo sostienen el apoderado judicial de la accionada los mismos se encuentran ajustados a derecho.
Adujo el apoderado judicial de la entidad recurrente, que la decisión adoptada por el a quo, debía ser revocada, por cuanto estaba claramente demostrado en el plenario, que al demandante de manera errónea se le habían reconocido sus cesantías parciales bajo el régimen de retroactividad, cuando en realidad debían liquidárseles de manera anualizada, por lo que indicó, que éste, estaba en la obligación de reintegrar los dineros que habían sido cancelados en exceso, pues de lo contrario, ello constituiría una enriquecimiento sin causa y un grave detrimento para el presupuesto de la Nación. De acuerdo a lo anterior, debe precisar esta Corporación, que como quiera que no existe inconformidad alguna en relación con la forma de liquidación de las cesantías de que era beneficiario el accionante - régimen anualizado-, en esta instancia judicial no se abordará dicho estudio, pues, se itera, el mismo ya fue abordado por el Operador Jurídico Primario y además sobre este asunto no existe reproche alguno, por lo cual, el estudio de la apelación se limitará a determinar, si tal como lo aduce el apelante, el señor Julio Antonio Ávila Navarrete se encuentra obligado a reintegrar los dineros cancelados en exceso y ordenados en el acto administrativo demando, o si por el contrario, y como indicó en la providencia censurada no es procedente el reintegro de dinero alguno en razón a que las sumas canceladas de más fueron recibidas de buena fe.
De acuerdo a lo anterior, procederá esta Corporación a realizar un breve recuento normativo y jurisprudencial relacionado con el principio de la buena fe, y con base en ello determinar si le asiste razón al recurrente en su pedimento. - Del principio de la buena fe y su tratamiento jurisprudencial para devolución de prestaciones pagadas en exceso.
El artículo 83 de la Constitución Política establece: “Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas.” Este principio implica que (i) las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deben estar gobernadas por el principio de buena fe y;
(ii) ella se presume en las actuaciones que los particulares adelanten ante las autoridades públicas, es decir en las relaciones jurídico - administrativas. Esta última característica opera como presunción legal que admite prueba en contrario12, correspondiendo a quien lo echa de menos probar que el peticionario actuó de mala fe. La Corte Constitucional ha señalado que el principio de la buena fe debe presidir las actuaciones de los particulares y de los servidores públicos, pues el Constituyente quiso que solo en el caso de los primeros ella se presuma.
Por lo 12 Ver Sentencia C-071 de 2004 73001-33-33-002-2021-00098-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO JORGE ELIECER TRIANA ARANZALEZ. Vs MUNICIPIO DE VENADILLO. mismo, mientras no obre prueba en contrario, la presunción de la buena fe que protege las actuaciones de los particulares se mantiene incolume13. La buena fe no constituye un postulado absoluto, sino que tiene límites demarcados por principios de igual categoría constitucional, como la prevalencia del interés general, la vigencia de un orden justo y el desarrollo de la función administrativa con base en los principios de igualdad, moralidad, eficacia y economía, entre otros14.
A su turno, el artículo 164 numeral 1º literal c) del CPACA, prevé: “(…) no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe”. Por su parte el H. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, en sentencia de 17 de octubre de 2017, Rad. No. 2015- 00229-01, citó algunos pronunciamientos sobre el principio constitucional de la buena fe, en lo que se refiere a pagos efectuados por error de la administración, así: “Ahora bien, el principio constitucional de la buena fe se encuentra contemplado por la Carta Política, en su artículo 83 en los siguientes términos: "ARTICULO 83.
Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas" Pese a que dicha norma es aparentemente clara, es fundamental considerar que la naturaleza jurídica de la buena fe como principio general del Derecho, implica que su vinculación a patrones fácticos específicos es muy amplia y compleja y solo puede ser explicada en la medida en que se tenga clara la noción de buena fe.
La buena fe, como principio general del Derecho, es el estado mental de honradez, de convicción en cuanto a la verdad o exactitud de un asunto, hecho u opinión o la rectitud de una conducta. Exige, entonces, una conducta recta u honesta en relación con las partes interesadas en un acto, contrato o proceso. En ocasiones se le denomina principio de probidad.
El principio de buena fe en el Derecho Administrativo, significa que los poderes públicos no pueden defraudar la legítima confianza que los ciudadanos aprecian objetivamente en su actuación; de manera que el ciudadano puede confiar en la Administración y a su vez ésta puede confiar en el ciudadano; confianza que en todo caso, debe desprenderse de signos externos, objetivos, inequívocos, que induzcan racionalmente al administrado a confiar en la apariencia de legalidad de una actuación administrativa concreta.
No puede deducirse de manera subjetiva o sicológicamente, suponiendo intenciones no objetivas. (Resalta la Sala). En la misma providencia se concluyó que si bien el acto demandado reconoció una pensión mensual vitalicia de jubilación por una suma superior a la que legalmente correspondía, dicho error no se produjo por causa del pensionado sino por negligencia de la administración, y por ello no procedía la devolución de las sumas pagadas en exceso, pues en tal caso se vulneraría el principio de la buena fe del gobernado y el principio según el cual nadie puede alegar en su favor su propia culpa. 13 Sentencia C-840 de 2001 14 Ver sentencia de la Sección Segunda, Subsección “B”, C.P. Jesús María Lemos Bustamante, de 8 de mayo de 2008, dentro del proceso radicado con el No. 0949- 2006 73001-33-33-002-2021-00098-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO JORGE ELIECER TRIANA ARANZALEZ.
Vs MUNICIPIO DE VENADILLO. Del mismo modo, nuestro Superior Jerárquico se ha pronunciado en múltiples ocasiones, en relación con la devolución de dineros pagados en exceso como consecuencia del reconocimiento y liquidación erróneo de una prestación pensional, y si bien el tema objeto de análisis no tiene que ver con un asunto de índole pensional, sí nos encontramos igualmente en presencia de una prestación periódica, pues como es sabido, las cesantías revisten tal calidad siempre y cuando el vínculo laboral subsista, tal como aconteció en el sub lite, pues apara la época de la última reclamación de cesantías el actor todavía se encontraba vinculado con la accionada; en tal razón, las reglas establecidas por la Alta Corporación en este tipo de asunto, deben ser aplicadas en su integridad, pues el análisis debe girar en torno al carácter subjetivo del presunto obligado y en atención a la calidad de la prestación; al respecto se Indicó: “Añade la Corporación que si se aceptara el reconocimiento de la pensión decretada por la Resolución No. 002341 de 1993, dentro de los 20 años de servicio exigidos para ese efecto, se estaría tomando tiempo de servicios que el Departamento del Tolima tuvo en cuenta para reconocer la pensión de jubilación a cargo de la Caja de Previsión de ese ente territorial Por ende, la Sala declarará la nulidad de la Resolución acusada No. 002341 de 1993.
Sin embargo, ella considera que no es viable disponer el reintegro de las mesadas pensionales que han sido pagadas a la señora Zartha de Cifuentes, como se solicita en el escrito introductorio del proceso, en virtud del reconocimiento de pensión de jubilación por el acto administrativo acusado, pues de acuerdo con lo previsto en el artículo 136 del C.C.A, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe, situación aplicable en el caso sub-judice, ya que le correspondía a la parte actora probar debidamente que la demandada cuando solicitó la pensión actúo de mala fe y ello no ocurrió así”15 En el mismo sentido se indicó: “Por último como el numeral 2º del artículo 136 del C.C.A. dispone que “Los actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo por la administración o por los interesados, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe”, igualmente deberá confirmarse en este sentido la decisión apelada, pues, el demandado está amparado por el principio de la buena fe, ya que no se afirmó, ni demostró que hubiera incurrido en actos dolosos y de mala fe para obtener la pensión de jubilación, por lo tanto no está obligado a devolver lo que ya le fue pagado por este concepto.
Como se infiere de la norma transcrita, se exige para la devolución de prestaciones periódicas por parte de los particulares, la demostración de su mala fe, pues la buena fe en sus actuaciones es una presunción constitucional; es decir, la demostración de que los particulares hubiesen asaltando la buena fe para hacerse acreedores a una prestación a la que no tenían derecho.
Observa la Sala, que la Resolución No. 0405 de 7 de noviembre de 1991, creó a favor del demandando una situación jurídica de carácter particular y concreto, en 15 Sentencia de 2 de marzo de 2000. Expediente No. 12.971. M.P. Nicolás Pájaro Peñaranda 73001-33-33-002-2021-00098-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO JORGE ELIECER TRIANA ARANZALEZ.
Vs MUNICIPIO DE VENADILLO. la medida en que le reconoció el pago de una suma específica, por concepto de pensión mensual vitalicia de jubilación, que por lo mismo, ingresó a su patrimonio, y no obstante no corresponder a la legal, estando la Administración en la obligación de demandar su propio acto ante la imposibilidad de obtener el consentimiento del particular para revocarlo; lo cierto es, que la demandante incurrió en error al reconocer la suma que debía pagar al pensionado, equívoco en el que no tuvo participación el titular del derecho, lo que confirma, que si la Administración, fundada en su propia negligencia, pretende la devolución de las sumas pagadas en exceso, como en este caso, vulnera de manera franca el principio de la buena fe del gobernado.
Lo anterior aunado al hecho, de que en el transcurso del proceso, no se afirmó ni se demostró que el demandado hubiera incurrido en comportamientos deshonestos, en actos dolosos y de mala fe, para obtener la pensión de jubilación (…) Con lo anterior, los pagos efectuados por la Universidad tienen amparo legal, porque fueron recibidos de buena fe por el jubilado y en ese orden, se considera que mal puede ahora la demandante, alegar a su favor, su propia culpa, para tratar de recuperar unos dineros, que como se advierte, fueron recibidos por una persona amparada por el principio de la buena fe16.
(Resalta la Sala). La línea jurisprudencial expuesta se ha venido aplicando a casos en los que se ha recibido prestaciones periódicas, tales como la pensión de jubilación y gracia, producto de un error de la administración, la cual lógicamente debe hacerse extensiva al caso objeto de análisis, pues como se indicó en antelación la cesantías parciales reviste tal periodicidad cuando el vínculo laboral subsiste, como aconteció en el sub examine, pues durante la vida laboral del demandante de manera regular o frecuente si hizo el reconocimiento de cesantías parciales (34 veces), y además, es concordante con la misma, en el sentido, en que en ella se analiza la presencia de errores de índole administrativo.
Así mismo, en la citada providencia se advirtió claramente, que cuando el reconocimiento del derecho no deviene directamente del error de la administración, habrá que analizar situaciones particulares de los actos de los involucrados en la actuación, y la utilidad e incidencia en la producción de los actos definitivos que resolvieron la cuestión. En tal sentido, y de acuerdo a la postura jurisprudencial plasmada, la devolución de sumas pagadas por conceptos de prestaciones pagadas en exceso se encuentra supeditada a la verificación de conductas reprochables encaminadas a defraudar a la administración con el fin de obtener tales reconocimientos, de tal modo que, si ello no se logra demostrar, no habrá lugar a reintegrar suma alguna de dinero.
En virtud de lo anterior, se tiene entonces que, si la entidad administrativa pretende recuperar las prestaciones pagadas con ocasión de la expedición de un acto ilegal, debe obligatoriamente desvirtuar la presunción de buena fe de la que gozan las actuaciones del particular frente a la administración. Así las cosas, la utilización de un documento fraudulento, falso o apócrifo dentro de la actuación administrativa, y que ello desemboque en el reconocimiento de un derecho prestacional, o alguna circunstancia similar, permite desvirtuar la 16 Sentencia de 6 de marzo de 2008.
Expediente 0488-07. M.P: Gustavo Eduardo Gómez Arangure 73001-33-33-002-2021-00098-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO JORGE ELIECER TRIANA ARANZALEZ. Vs MUNICIPIO DE VENADILLO. presunción de buena fe que gobierna los actos del peticionario, haciendo viable así, la recuperación de los dineros pagados de manera indebida Adentrándonos en el estudio del caso concreto y de acuerdo con las probanzas allegadas al proceso, se tiene que el señor Julio Antonio Ávila Navarrete, estuvo vinculado con la Rama Judicial desde el 01 de octubre de 1986 hasta el 30 de junio de 2022, periodo en el cual ejerció diferentes cargos y dentro de cuales hubo algunas desvinculaciones laborales que generaron solución de continuidad.
Así mismo se encuentra acreditado que el aquí demandante, en el año 1993 decidió no acogerse al régimen salarial y prestacional establecido en el Decreto 57 de 1993, sin embrago y como quedó decantado en la providencia censurada las desvinculaciones laborales hicieron que el demandante perdiera el régimen salarial y prestacional contemplado en las normas anteriores y por ende el regimenté retroactivo de sus cesantías.
Precisado lo anterior, se observa que el demandante solicitó en múltiples ocasiones el reconocimiento de cesantías parciales (34 veces), habiéndosele reconocido las mismas bajo el régimen de retroactividad, bajo la concepción errada de la accionada, de que el mismo en su condición de no acogido era beneficiario de dicho régimen, conclusión ésta a la que llegó con ocasión de una indebida valoración y análisis de la historia laboral del actor, pues de haberla realizado correctamente, muy seguramente hubiese evitado el yerro administrativo, al percatarse que el aquí demandante no podía revestir la calidad de no acogido en virtud de la desvinculación laboral que se presentó en el mes de mayo de 1987 y que por ende no era beneficiario del régimen retroactivo de cesantías.
Así las cosas, resulta claro que, por un error de la administración, en el que nada intervino el señor Ávila Navarrete, se ordenó el pago en múltiples oportunidades de cesantías parciales bajo un régimen equivoco, que generó el pago de dineros en exceso a su favor, sin que se advierta en las probanzas allegadas al expediente, que el demandante hubiera acudido a mecanismos procesales espurios, o a la utilización de documentos o información falsa para obtener el reconocimiento de sus cesantías bajo un régimen del cual no le era beneficiario.
En efecto y como lo ha sostenido nuestro superior jerárquico, cuando el error en el reconocimiento de una prestación económica proviene de la administración, la misma no puede alegar a su favor su propia culpa y además pretender la recuperación de dichos dineros; al respecto la Alta Corporación ha señalado: “De acuerdo a lo anterior, tenemos que el principio de la buena fe señalado en el inciso segundo del artículo 136 del Decreto 01 de 1984, incorpora una presunción legal, que admite prueba en contrario y por ello, le corresponde a quien lo echa de menos, probar que el peticionario actuó de mala fe.
Por ello, en tratándose de un error de la administración al concederse el derecho a quien no reunía los requisitos legales, no puede la entidad alegar a su favor su propia culpa para tratar de recuperar un dinero que fue recibido por una persona de buena fe17. 17 Consejo de Estado – sección Segunda – Subsección A- M.P Gustavo Eduardo Gómez Arangure. 25000-23-25-000-2011-00609- 02(3130-13, 01 de septiembre de 2014. 73001-33-33-002-2021-00098-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO JORGE ELIECER TRIANA ARANZALEZ.
Vs MUNICIPIO DE VENADILLO. Línea jurisprudencial que se ha mantenido vigente, pues en providencia más, reciente, la misma Corporación sostuvo: “La Sala observa que evidentemente a la demandante no le asistía el derecho al reajuste que le fue reconocido y que implicó el pago de la mesada pensional a partir del 1 de enero de 1996 en un monto equivalente a seiscientos diez mil novecientos cincuenta y nueve pesos con noventa y un centavos ($610.959,91) cuando por este concepto le correspondía solamente la suma de quinientos sesenta y cinco mil novecientos sesenta y cinco pesos con sesenta y cuatro centavos ($565.965,64).
Lo anterior teniendo en cuenta que como obtuvo el derecho pensional a partir del 1 de enero de 1996 no le era aplicable el incremento previsto en el artículo 143 de la Ley 100 de 1993. No obstante lo anterior, la entidad demandada no estaba facultada para pretender unilateralmente recuperar las sumas de dinero que por equivocación pagó pues fueron recibidas por la actora de buena fe.
En esa medida, los pagos efectuados por la entidad tienen amparo legal porque fueron recibidos de buena fe por la demandante y en ese orden, no obstante la legalidad del acto que dispuso el reintegro, la Sala considera que la administración no probó ni en la vía gubernativa ni en la judicial la mala fe de la demandante en la obtención de los reajustes pagados”.18 (El resaltado es de la Sala) En este orden de ideas, no evidenció esta Sala de Decisión, actuación positiva alguna por parte del demandante tendiente a defraudar a la administración bajo engaños o utilización de documentación fraudulenta, lo que permite establecer, sin lugar a dudas, que la aquí accionante se encuentra amparado por el principio de la buena fe, por lo que en virtud de lo contemplado en artículo 164 numeral 1º literal c) del CPACA, y de la línea jurisprudencial anotada en precedencia, el mismo no está obligado a devolver los dineros que por un error de la administración se le cancelaron por mayor valor, sin que se validado alegar un enriquecimiento sin causa, pues si bien a su patrimonio ingresó un capital a expensas de otro sin una causa jurídica que lo justificara, es la misma ley contenciosa administrativa la que taxativamente dispone el no reintegro de dineros cancelados en exceso a particulares de buena fe, existiendo entonces un condicionamiento legal que impide la configuración del enriquecimiento sin causa alegado en los casos donde se encuentre plenamente acreditada la buena fe del funcionario.
En atención con el detrimento patrimonial alegado por el apelante, habrá de decirse, que la accionada goza de mecanismos procesales idóneos, como lo es la acción de repetición, la cual está instituida para defender el patrimonio del Estado y garantizar que las personas que tienen a cargo el funcionamiento del mismo asuman responsablemente el ejercicio de sus funciones, en tal razón y ante la afectación endilgada, bien puede la accionada acudir a dicho mecanismo en pro de obtener el resarcimiento de su detrimento patrimonial.
En consecuencia y de acuerdo con las precedentes consideraciones, la Sala confirmará el fallo apelado al encontrarlo ajustado al ordenamiento legal. 18 Consejo de Estado Sección Segunda Subsección B, C.P. Sandra Lisett Ibarra Vélez, Rad 73001-23-33-000-2015-00229- 01(0913-17), 17 de octubre de 2017. 73001-33-33-002-2021-00098-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO JORGE ELIECER TRIANA ARANZALEZ.
Vs MUNICIPIO DE VENADILLO. 7. De la condena en costas de segunda instancia El Código General del Proceso, en su artículo 365, en cuanto a la condena en costas establece en su numeral 1º que se condenará en ellas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación, o revisión que haya propuesto, y en su num. 3º agrega: “En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda”.
Sin embargo, la Sala no condenará en costas de segunda instancia a la accionada, teniendo en cuenta que, si bien se resolvió de forma desfavorable la alzada, no se advierte empero que la parte actora hubiera realizado alguna actuación ante este Colectivo. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Tolima, Sala Oral de Decisión, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, F A L L A:
PRIMERO: CONFIRMASE en su integridad la sentencia apelada, proferida 15 de mayo de 2023 por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Ibagué, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia. En firme esta decisión, devuélvanse las diligencias al juzgado de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Los Magistrados, ÁNGEL IGNÁCIO ALVAREZ SILVA BELISARIO BELTRAN BASTIDAS (Ausente con permiso) Nota: Se suscribe la providencia a través de firma digital, y se deja expresa constancia que la presente providencia fue discutida y aprobada por cada uno de los magistrados que integran la Sala de Decisión a través de la plataforma tecnológica Teams y correos electrónicos institucionales.
Firmado Por: Jose Aleth Ruiz Castro Magistrado Oral 006 Tribunal Administrativo De Ibague - Tolima Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12 Código de verificación: ae710a924aa1201717c2a320694de3cd5993c2b254b058747bb1d41228521d85 Documento generado en 19/03/2024 03:52:53 p. m. Descargue el archivo y valide éste documento electrónico en la siguiente URL: https://procesojudicial.ramajudicial.gov.co/FirmaElectronica