17001-23-33-000-2023-00270-00 protección de los derechos e intereses colectivos. Sentencia. 020 1 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS SALA PRIMERA DE DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE: CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES Manizales, trece (13) de febrero de dos mil veinticinco (2025). RADICADO 17001-23-33-000-2023-00270-00 MEDIO DE CONTROL PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS DEMANDANTES EL PERSONERO MUNICIPAL DE MANIZALES DEMANDADOS NACIÓN – MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO;
FONDO NACIONAL DE VIVIENDA – FONVIVIENDA; MUNICIPIO DE MANIZALES; Y LA EMPRESA DE RENOVACIÓN URBANA – ERUM. VINCULADOS LA FIDUPREVISORA S.A Y EL CONCEJO MUNICIPAL DE MANIZALES COADYUVANTES ARNOLDO SUÁREZ AGUDELO Y OTROS Procede la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas a dictar sentencia de primera instancia dentro del proceso de protección a los derechos colectivos de la referencia. PRETENSIONES 1.
Que se declare el estado de cosas inconstitucional y como consecuencia los accionados: a) Garanticen y pongan en marcha las políticas, planes y programas que garanticen de manera adecuada los derechos constitucionales y fundamentales, cuyo goce efectivo depende de la superación del estado de cosas inconstitucional. b) Que se ordene según las competencias la estructuración de un nuevo estudio técnico que conduzca a la realización de obras necesarias para hacer cesar la vulneración de los derechos invocados. c) Basado en el resultado del estudio técnico, se ordene que, de manera conjunta y armónica según las competencias de los demandados, se reformulen y refinancie el denominado “Macroproyecto San José”, de tal forma que se adapte a las realidades sociales y que contemple todas las necesidades de la comunidad a impactar. d) Se apropien los recursos necesarios para garantizar la efectividad de tales derechos. e) Se modifiquen las prácticas, las fallas de organización y de procedimiento que resultan violatorias de la Constitución. 17001-23-33-000-2023-00270-00 protección de los derechos e intereses colectivos.
Sentencia. 020 2 f) Se reforme, desarrolle y actualice el marco jurídico cuyas falencias han contribuido al estado de cosas inconstitucional. g) Se realicen los trámites administrativos, presupuestales y de contratación que sean indispensables para superar la vulneración de los derechos. 2. Amparar la protección a los derechos e intereses constitucionales al (I) goce de un ambiente sano;
(ii) seguridad y salubridad pública; (iii) realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas y dando prevalencia a la calidad de vida de los habitantes; (iv) derecho a un crecimiento urbano y ambiental sostenible; (v) derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente;
(vi) acceso a internet como servicio público esencial; (vii) derecho a la vida en condiciones dignas; (viii) derecho a la educación; y (ix)derecho al mínimo vital Lo anterior a través de la adopción de medidas técnicas, administrativas y presupuestales que puedan dar solución efectiva a la problemática.
HECHOS - El centro tradicional de Manizales, conformado mayoritariamente por las comunas Cumanday y San José, tuvo un evidente deterioro físico, social y económico; por lo que, pensando en su potencial de recuperación, las administraciones municipales durante varios años tuvieron la intención de promocionar, coordinar y ejecutar planes, acciones y obras de recuperación, pero los recursos siempre fueron insuficientes. - El Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 incorporó dentro de los programas integrales de ciudades amables la figura de Macroproyectos de Interés Social Nacional (Ley 1151 de 2007, artículo 79), los cuales tenían unos propósitos específicos. - El 27 de julio de 2009, el entonces Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (ahora Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio) emitió la Resolución nro. 1453, por medio de la cual adoptó, por motivos de utilidad pública e interés social, el Macroproyecto de Interés Social Nacional “Centro Occidente de Colombia San José”, del municipio de Manizales.
Para el efecto, el gobierno incorporaría en el presupuesto general de la Nación los recursos destinados a la financiación de la ejecución del macroproyecto, los cuales serían asignados y comprometidos mediante acto administrativo expedido por Fonvivienda. - La Resolución nro. 1453 de 2009 determinó la delimitación territorial del macroproyecto, así como la infraestructura que se pretendía construir, evidenciando 17001-23-33-000-2023-00270-00 protección de los derechos e intereses colectivos.
Sentencia. 020 3 que a la fecha de presentación de la demanda no se ha hecho entrega de la totalidad de la misma, ya que solo existe el par vial Avenida Colón, el Centro Integrado de Servicios Comunitarios y el Colegio 1. - De igual manera, la Resolución 1453 de 2009 determinó el programa de reasentamiento para hogares localizados en zonas de alto riesgo, cuyo objeto era dar inicio a la reubicación de las familias ubicadas en la ladera norte, en paralelo al desarrollo del ramal sur del Par Vial Avenida Colón, para lo cual los primeros bloques de vivienda que se desarrollaran serían ofertados a los beneficiarios del programa, pero en la actualidad las viviendas se encuentran en riesgo, en condiciones estructurales inseguras, con ausencia de vías, áreas de servicio, entre otras. - De igual manera, estaba proyectado proveer en la Unidad de Ejecución 2, suelo habilitado para un total aproximado de 3.500 unidades de vivienda de interés social, de las cuales no menos de 2.500 debían ser de interés prioritario para los beneficiarios del programa de reasentamiento, pero para el año 2009 se estimaba un déficit cuantitativo de 3.626 vivienda de las cuales 2.680 hogares habitan en nivel de hacinamiento. - Debido a los pormenores del proyecto, la Resolución 1453 de 2009 ha sido objeto de varias modificaciones mediante la Resolución 1527 de 2010, Resolución 1793 de 2011, Resolución 0481 de 2012, Resolución 0693 de 2013, Resolución 0902 de 2014, Resolución 0565 de 2015, Resolución 0085 de 2016 y Resolución 544 de 2017; actos administrativos que cambiaron las características sobre la amenaza y riesgo de la comuna San José, sin estudios técnicos que lo justificaran. - En el año 2021, el municipio de Manizales propuso al ministerio de Vivienda una nueva reformulación del macroproyecto, pero omitió el deber legal de involucrar a la comunidad, lo cual se encuentra establecido en el artículo 87 de la Constitución Política, y los artículos 1, 2, 3, 4 y 116 de la Ley 388 de 1997, por lo que se presentó una acción de cumplimiento que ordenó a la alcaldía de Manizales realizar una efectiva participación previo a la solicitud de modificación de la resolución del macroproyecto. - Precisó que, con ocasión de las reiteradas omisiones de las entidades accionadas, se presentan problemas con los servicios públicos domiciliarios; no existe acceso vehicular y peatonal a muchas zonas; tampoco sistemas de transporte alternativos, y las vías están inconclusas y en pésimas condiciones; el derecho a la vivienda digna ha sido vulnerado; así como el derecho a la educación y al trabajo. 17001-23-33-000-2023-00270-00 protección de los derechos e intereses colectivos.
Sentencia. 020 4 - De igual manera, la resolución de anuncio del macroproyecto congeló automáticamente los precios de las propiedades para el año 2009; por lo anterior, las negociaciones que realizaba la Empresa de Renovación Urbana sobre los predios en la actualidad se basan en valores con 14 años de antigüedad, lo cual resulta una carga adicional para las familias. - Que al inicio de la ejecución, los gestores sociales informaron a los habitantes que posterior a la caracterización de las viviendas las mismas no podrían sufrir modificación o arreglo alguno debido a que serían objeto de compra, por lo que las residencias no han contado con reparaciones locativas en los últimos 13 años, lo que ha generado el deterioro de estas y la amenaza a ruina. - Aseguró que con los múltiples desalojos voluntarios e involuntarios, y el precario avance del macroproyecto y la intervención administrativa, llegan otras problemáticas al sector como viviendas que amenazan ruina; habitantes de calle; inseguridad; proliferación de vectores; problemáticas de convivencia por el hacinamiento; reducción de instituciones educativas y desplazamiento de los jóvenes, niños y niñas hacia otras instituciones lejanas a sus residencias; no hay reubicación de viviendas; incorrecta disposición de residuos sólidos y aguas residuales; entre otras. - El municipio de Manizales, como principal garante del desarrollo sostenible del Macroproyecto San José, no acredita una sola acción administrativa, técnica y financiera para dar soluciones a las problemáticas expuestas en los anteriores hechos, prueba de ello es la incipiente respuesta al requisito de procedibilidad enviado.
Así mismo, la Nación a través de sus entidades accionadas y desde sus obligaciones constitucionales y las que desarrolla la Ley 136 de 1994, tampoco ha sido proclive al apoyo para que se ejecuten de forma satisfactoria el macroproyecto “Centro Occidente de Colombia San José” de forma tal que contribuya al desarrollo territorial a gran escala y mejore significativamente el nivel de vida de los habitantes de la comuna. - Recordó que en el año 2010 la Corte Constitucional mediante la sentencia C-149 de 2010 declaró inexequible el artículo 79 de la Ley 1151 de 2007, “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010”; y resolvió que esta decisión surtía efectos hacia el futuro, es decir, a partir del día 5 de marzo de 2010, con lo cual no se produce traumatismo alguno. Las consecuencias de la inexequibilidad se aplicarían para nuevos megaproyectos y no para los que se encontraran en curso. 17001-23-33-000-2023-00270-00 protección de los derechos e intereses colectivos.
Sentencia. 020 5 - Tras agotarse el requisito de procedibilidad, ninguna de las respuestas de las entidades fue de fondo, por lo que no se informa de las futuras acciones a emprender para dar solución al asunto, y parece que ni siquiera es reconocida la problemática por las autoridades que tienen injerencia. COADYUVANTES Arnoldo Suárez Agudelo, Guillermo Muñoz Pérez, Martha Aleida Henao Arroyave, Carlos Alberto Morales, Patricia Botero, Gilsan Dario Quintero, Germán vallejo Obando, Álvaro Salazar Marín, William Valencia Arias, Jorge Omar Rodríguez Ospina, Luis Alberto Valencia Torres, Claudia Francia Posada Galvis: en escritos presentados en similares términos, en los cuales reprodujeron las pretensiones de la demanda, y con base en el artículo 24 de la Ley 472 de 1998, solicitaron se les tuvieran como coadyuvantes de la presente acción. Luis Fernando Acebedo Restrepo: en su memorial de coadyuvancia se presentó como profesional en arquitectura con maestría y doctorado en urbanismo, profesor de la Universidad Nacional de Colombia – sede Manizales, e investigador del Macroproyecto San José desde su formulación hasta la actualidad.
Solicitó se accediera a las pretensiones de la demanda para lo cual expuso hechos e información académica en aras de dar soporte a la petición, transcribiendo un estudio titulado “Macroproyecto San José. El “giro normativo” hacia un Estados de Cosas Inconstitucional”, en el cual se analizaron los macroproyectos; la problemática y el estado del arte; se efectuó un estudio normativo; se establecieron resultados (variable normas, variable espacio, variable derechos); discusión; y conclusiones.
Humberto Salazar, José Jairo Arias González, Fernando Toro Sánchez, Moisés Gallego Restrepo, Ernesto Quintero Rincón y Jorge Jaimes Sánchez (integrantes del colectivo ciudadano “Subámonos al Bus del POT”: en su escrito, luego de solicitar se les reconociera la calidad de coadyuvantes, y transcribir las pretensiones de la demanda, realizaron un análisis del Macroproyecto San José y trasuntaron apartes de la Resolución 1453 de 2009, para concluir que se han eliminado los compromisos adquiridos de manera inicial en el acto administrativo mencionado conforme las resoluciones que han sido expedidas con posterioridad. 17001-23-33-000-2023-00270-00 protección de los derechos e intereses colectivos.
Sentencia. 020 6 Patricia Rojas Otalvaro: a través de su memorial no solo coadyuvó las pretensiones planteadas por el señor personero, sino que agregó la de ordenar contra las autoridades que correspondan las investigaciones administrativas, fiscales, penales, patrimoniales y disciplinarias que el estado de cosas inconstitucional generó, para lo cual realizó un análisis de las responsabilidades que tienen las accionadas del orden nacional y municipal acorde a la Constitución Política en la situación planteada en la demanda.
INTERVENCIÓN DE LAS ACCIONADAS EMPRESA DE RENOVACIÓN URBANA - ERUM: en relación con los hechos afirmó de unos que eran ciertos; de otros que lo eran parcialmente; de otros que no eran verdaderos; y de otros que no eran hechos. Seguidamente, se opuso a la prosperidad de todas y cada una de las pretensiones. Propuso las excepciones de: - Falta de integración del litisconsorcio necesario – Fiduprevisora S.A: conforme el clausulado del contrato de fiducia mercantil irrevocable de administración, garantía y pagos del 3 de diciembre de 2009, y el contrato de consultoría nro. 14775-001-2015, ambos celebrados entre la ERUM y la Fiduprevisora, considera que un eventual fallo adverso puede afectar la relación jurídico sustancial, por lo que con base en la figura del litisconsorcio necesario solicitó la vinculación de la fiduciaria. - Idoneidad del medio de control: analizando lo pretendido con la demanda, indicó que el accionante busca por medio de la acción popular, cuya finalidad se prescribe normativa, constitucional y jurisprudencialmente como idónea para la protección de derechos e intereses colectivos, la declaratoria de un estado de cosas inconstitucional, pero destacó que la línea jurisprudencial implementada para comprender dicha figura atiende a una diversidad de factores, que en gracia de discusión y por simplificar el punto crítico, se enfoca en la vulneración sistémica y sistemática de los derechos fundamentales de una población claramente determinada a través del mecanismo de la acción de tutela; es decir, el objeto de un estado de cosas inconstitucional recae sobre la efectiva protección de los derechos fundamentales (artículo 2 constitucional).
Destacó que el mecanismo idóneo para pretender la declaratoria de un estado de cosas inconstitucional es a través de la acción de amparo que a bien tendrá el juez constitucional, debiendo verificar los elementos incorporados en la sentencia T-025 de 2004 y que, por tal, a 17001-23-33-000-2023-00270-00 protección de los derechos e intereses colectivos.
Sentencia. 020 7 través de las reglas pertinentes podrá i) verificar el lleno de los requisitos de la Sentencia T- 025 de 2004; ii) declaración formal de ECI; y iii) el proferimiento de órdenes principalmente de tipo complejo. Corolario de lo anterior, adujo que es del recibo del juez constitucional arribar a la conclusión de que, indefectiblemente: i) esta acción es prevalente para la protección de derechos e intereses colectivos; ii) que la pretensión del accionante en esta acción desborda el objetivo de la misma, siempre que la línea jurisprudencial sobre el estado de cosas inconstitucional se ha abordado desde la acumulación de acciones de amparo más no acciones populares; y iii) que a partir del principio de congruencia, integrado normativamente por el artículo 5 de la Ley 472 de 1998, es deber del juez integrar las pretensiones de acuerdo a los hechos y la finalidad de la acción. - Falta de configuración de los elementos necesario para declarar un estado de cosas inconstitucional a partir de la sentencia T-025 de 2004: afirmó que la sentencia cobra vital importancia al establecer claramente cuáles son los criterios a tener en cuenta para determinar la existencia de un estado de cosas inconstitucional, estableciendo 6 factores: 1) vulneración masiva y generalizada de varios derechos constitucionales que afecta a un número significativo de personas; 2) la prolongada omisión de las autoridades en el cumplimiento de sus obligaciones para garantizar los derechos; 3) la adopción de prácticas inconstitucionales, en este caso la incorporación de la acción de tutela como parte del procedimiento para garantizar el derecho conculcado; 4) la no expedición de medidas legislativas, administrativas o presupuestales necesarias para evitar la vulneración de los derechos; 5) la existencia de un problema social cuya solución compromete la intervención de varias entidades, requiere la adopción de un conjunto complejo y coordinado de acciones y exige un nivel de recursos que demanda un esfuerzo presupuestal adicional importante; y 6) si todas las personas afectadas acudieron a la acción de tutela, se produciría una congestión judicial mayor de la que ya existe actualmente; los cuales explicó uno a uno concluyendo que en este caso ninguno de ellos se configura.
Precisó, acorde a lo anterior, que no se ha realizado vulneración alguna de derechos por parte de la ERUM, ya que, dentro de sus funciones administrativas de cara a la constitución y la ley, realizó el procedimiento adecuado para adquirir la titularidad de los bienes a los que eventualmente se hace referencia en la demanda. De tal manera que arribar a la conclusión de que por medio de la declaratoria de utilidad pública para la realización del Macroproyecto San José se vulneran derechos fundamentales, tales como la dignidad humana, desconoce el precedente constitucional y pacífico que dota a la propiedad privada de una función social 17001-23-33-000-2023-00270-00 protección de los derechos e intereses colectivos.
Sentencia. 020 8 que atiende al interés general; así como también de la integración de un debido proceso para la adquisición de los bienes. En conclusión, aseguró que no le asiste razón al accionante al mencionar que: “Al declararse el macroproyecto como un proyecto de interés nacional, los habitantes de la comuna se vieron forzados a enajenar sus viviendas y a no poder continuar con el estilo de vida que habían escogido libremente”, y que por la limitación de este derecho se produce una vulneración injustificada a la dignidad humana de la totalidad de los habitantes de la comuna San José. Explicó el proceso de adquisición de predios, para lo cual procedió a citar el concepto de expropiación y sus etapas, así como la posibilidad de solicitar la revisión e impugnar los avalúos comerciales, destacando que quien estableció el precio de compra no fue la ERUM, y que el avalúo por medio del cual se accedió a la compraventa o se realizó la expropiación no pudo ser mayor a un año como lo prescribe la normatividad vigente; debiendo tener en cuenta que se realizaron tres avalúos en diferentes momentos a distintos vendedores, lo cual de contera evidencia el aumento de precio del M2, como lo prescribe la normativa y desentona con lo mencionado por el accionante.
En cuanto a la vulneración del derecho a la educación por la demolición de la Institución educativa Jesús María Guingue y el Instituto Educativo Sagrado Corazón de Jesús, adujo que desde la resolución que comanda el proyecto no es la responsable de esto. Destacó que las características que debió tener en cuenta el actor popular para enervar las actuaciones de la administración bajo la premisa de la vulneración de los derechos colectivos, era precisamente incorporar en el dosier los elementos probatorios que considerada idóneos, pertinentes, conducentes y útiles, so pena de que, de no cumplir con estos requisitos, el juez constitucional no tuviera la posibilidad de proteger los derechos que se aducen vulnerados; siempre que, de los hechos no se desprende categóricamente la afectación de los mismos, así como tampoco se alcanza a derruir la presunción de la buena fe en las actuaciones de la administración. MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO: se pronunció sobre cada uno de los hechos, manifestando que unos eran verdaderos; otros parcialmente ciertos; otros no le constaban; y de algunos que no eran hechos.
En cuanto a las pretensiones se opuso a su prosperidad, al considerar que las presuntas vulneraciones o amenazas de los derechos colectivos se encontraban en las actividades de ejecución del macroproyecto, las cuales no eran competencia de la entidad. Y en relación con 17001-23-33-000-2023-00270-00 protección de los derechos e intereses colectivos.
Sentencia. 020 9 los temas atinentes a la reformulación del mismo, aclaró que el ministerio realiza el debido acompañamiento y evaluación de la solicitud elevada por el municipio, que es el ejecutor y el ente legitimado para presentar la respectiva petición, por lo que en la actualidad cursaba un trámite administrativo en el que debían acreditarse una serie de garantías, como la participación ciudadana.
Propuso las excepciones de: - Falta de legitimación material en la causa por pasiva por parte del ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio: citó los presupuestos para la prosperidad de la acción popular, entre ellos la acción u omisión atribuible a la autoridad pública o particular, y en tal sentido señaló que es necesario que exista legitimación en la causa por pasiva, ya que de encontrarse vulnerados los derechos colectivos deben emitirse las órdenes pertinentes, pero en este asunto no es factible derivar la vinculación material y funcional del ministerio en los hechos narrados como originarios de las presuntas afectaciones a los derechos colectivos, reiterando que la ejecución de los macroproyectos no es competencia de la entidad, sino que la misma está a cargo del Fondo Nacional de Vivienda – Fonvivienda y/o la entidad territorial, conforme el Decreto 4260 de 2007, compilado en el Decreto 1077 de 2015, y que la reformulación del proyecto ya fue presentada por el municipio de Manizales, adelantándose un trámite administrativo; sumado a que no está demostrada la afectación sistemática de los derechos colectivos que se invocan.
Como argumentos de defensa, señaló que en el presente caso no se encuentra que conforme a los hechos narrados y las evidencias estén satisfechos los elementos que permitan dar cuenta de la configuración de un estado de cosas inconstitucional, conforme la línea jurisprudencial, para lo cual procedió a citar la sentencia T-302 de 2017, concluyendo que los parámetros expuestos en esta providencia no son taxativos, considerándose indispensable un análisis detallado en cada caso por parte del juez de tutela que le permita establecer de manera fidedigna la existencia de escenarios que den cuenta de un estado de cosas inconstitucionales respecto de derechos fundamentales, que en el caso bajo estudio no están establecidos ni pueden ser verificados.
MUNICIPIO DE MANIZALES: en relación con los 33 hechos planteados en la demanda, adujo que se respondían bajo el amparo de lo preceptuado en el artículo 195 del CGP, sobre declaración y confesiones de los representantes de personas de derecho público; y que se 17001-23-33-000-2023-00270-00 protección de los derechos e intereses colectivos.
Sentencia. 020 10 reservaba el derecho a referirse a algunos de ellos al momento de exponer los argumentos de defensa. En relación con las pretensiones se opuso a su prosperidad, al considerar que el ente territorial no ha vulnerado ni puesto en peligro por acción u omisión los derechos colectivos. Citó conceptos técnicos de la secretaría de Desarrollo Social, secretaría de Educación, secretaría de Infraestructura, secretaría del Interior, y secretaría de Planeación, que le sirvieron de soporte para afirmar que los mismos dan cuenta del compromiso y la gestión de la alcaldía de Manizales en relación con el Macroproyecto San José. Propuso las excepciones de: - Improcedencia de la acción: con fundamento en el artículo 9 de la Ley 472 de 1998, sostuvo que no existe vulneración de los derechos invocados por la parte actora, conforme las pruebas aportadas con la contestación. - Moralidad administrativa: destacó que el ente territorial ha dado cumplimiento a las funciones administrativas acorde a sus competencias, protegiendo a la comunidad y cumpliendo los fines estatales. - Inexistencia de los presupuestos legales para incoar la acción: tras hacer alusión a la finalidad del medio de control, adujo que conforme los hechos y pretensiones era claro que ella no correspondía al trámite de la acción popular; agregando que el accionante no acreditó la relación de causalidad que pudiera existir entre la presunta afectación del interés colectivo y la acción u omisión del municipio, por lo que debe exonerarse de responsabilidad. - Carencia de prueba que constituya presunta vulneración de derechos colectivos: conforme el artículo 30 de la Ley 472 de 1998 la carga de la prueba corresponde al demandante, sin que baste con indicar que determinados hechos u omisiones violan los derechos e intereses colectivos para que se tenga por cierta su afectación o vulneración; máxime cuando en este caso no se aportó la prueba de las omisiones, negligencia o desatención a los trámites, procedimientos y reglamentos establecidos normativamente para el ejercicio de la función pública. - Carencia actual de objeto – falta de legitimación en la causa: conforme concepto técnico que se adjuntó a la contestación de la demanda, manifestó que se evidencia la ausencia total 17001-23-33-000-2023-00270-00 protección de los derechos e intereses colectivos.
Sentencia. 020 11 de competencia para conocer la presente reclamación, ya que solo se puede informar de la predisposición de las autoridades administrativas policivas en cumplimiento de un deber legal ante la posible “invasión” de terceros a inmuebles de cualquier tipo o para este caso, los pertenecientes a la Fiduprevisora, como vocera y administradora del patrimonio autónomo, solo recuperables con imposición de “orden de policía” siempre que se querelle en oportunidad tales afectaciones. - Competencia exclusiva de un tercero para salvaguardar un presunto “derecho colectivo vulnerado”: no hay derechos colectivos vulnerados, ni legitimación en la causa del municipio como para estar vinculado frente a la instalación y/o prestación eficiente del servicio público domiciliario de internet y de gas domiciliario ante una eventual ausencia del disfrute de estos; y si hubiera que emprender acciones judiciales las mismas se dirigirían contra las empresas que precisamente brindan tales servicios públicos, siendo estas a quienes les compete, como responsables, la instalación y mantenimiento en condiciones de calidad y continuidad, o la explicación o justificación de su renuencia o indebida prestación, de encontrarse ello probado.
FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A. - FIDUPREVISORA: en primer momento realizó un análisis de las sociedades fiduciarias, la fiducia y los antecedentes de la fiduciaria La Previsora S.A. Seguidamente, se opuso a la prosperidad de las pretensiones, al afirmar que estas carecen de fundamentos de derecho y de hecho para ser decretadas, advirtiendo que la fiduciaria actúa exclusivamente en calidad de vocera y administradora del patrimonio autónomo denominado Macroproyecto San José de Manizales; contrato de fiducia mercantil irrevocable de recaudo, administración, garantía y pagos para el manejo de recursos.
Por ello, y debido a la naturaleza del negocio, la finalidad de este se consigue a través de la administración de los bienes fideicomitidos y de acuerdo con los pagos instruidos por el fideicomitente, por lo que en este caso no le asiste responsabilidad dentro del litigio. En cuanto a los hechos, indicó que no le constaban ninguno, y que en consecuencia todos debían probarse.
Propuso las excepciones de: - Inexistencia de la obligación: Fiduprevisora S.A., en posición propia, no tiene responsabilidad alguna en el presente caso, así como tampoco por ser la administradora y vocera del patrimonio autónomo denominado Macroproyecto San José de Manizales P.A. 17001-23-33-000-2023-00270-00 protección de los derechos e intereses colectivos.
Sentencia. 020 12 matriz, toda vez que debe cumplir con las instrucciones que le remita el fideicomitente, esto es, la Empresa de Renovación Urbana de Manizales – ERUM, ello por lo establecido en el contrato marco, Contrato de Fiducia Mercantil No. 3-1-14774, en el que se determinó que el órgano decisorio del patrimonio autónomo es la junta del Fideicomiso, esto es, la ERUM, y por los artículos que regulan la materia que se encuentran en la legislación comercial vigente, en el entendido que desde allí se establecen y determinan no solo las definiciones de la actividad contractual, sino las características propias del contrato mercantil. - Enriquecimiento sin causa: dada la inexistencia de la obligación, en caso de que prosperen las pretensiones en contra de la fiduciaria, no solo se presentaría un enriquecimiento de la parte actora, sino que además este no tendría causa que lo justifique, lo que acarrearía un detrimento para el patrimonio autónomo del macroproyecto. - Falta de causa jurídica: las pretensiones invocadas deben ser desestimadas no solo por carecer de fundamento legal y fáctico, sino porque además no existe prueba ni causa jurídica que permita justificar y sustentarlas, especialmente porque no se encuentra válidamente acreditado dentro del plenario que se haya afectado, desde su génesis, la celebración y perfeccionamiento del contrato mencionado, ya que se trata es de la ejecución del propio contrato.
Consideró que era importante resaltar que existiendo obligaciones expresas para los contratantes estos debían ceñirse a lo efectivamente pactado, por lo que cada uno deberá asumir su rol de contratante o de contratista, por lo cual no debe dejarse de lado que las obligaciones en el contrato suscrito, conocidas por quienes participan en el negocio jurídico, no son ajenas ni podrán ser desatendidas en estricto sentido. - Buena fe: aseguró que la fiduciaria ha actuado conforme a derecho y de buena fe, según las instrucciones del fideicomitente, esto es, la Empresa de Renovación Urbana de Manizales. - Ausencia total de responsabilidad por parte de Fiduciaria La Previsora como vocera y administradora del Patrimonio Autónomo denominado Macroproyecto San José de Manizales PA Matriz – respecto a las pretensiones reclamadas: de conformidad con las disposiciones señaladas en el contrato de fiducia mercantil irrevocable de recaudo, administración, garantía y pagos para el manejo de recursos, es claro que la fiduciaria no tenía responsabilidad alguna respecto a lo pretendido por el demandante. 17001-23-33-000-2023-00270-00 protección de los derechos e intereses colectivos.
Sentencia. 020 13 Finalmente, entre las razones de defensa, hizo mención a que los bienes fideicomitidos no son del fideicomitente; a la constitución de los patrimonios autónomos; a la propiedad de las obras y de los bienes fideicomitidos; a los beneficiarios de las obras del Macroproyecto San José, y las obligaciones garantizadas con los bienes fideicomitidos; así como a la primacía del interés general sobre el particular.
CONCEJO MUNICIPAL DE MANIZALES: sobre los hechos adujo de todos que eran ciertos. En relación con las pretensiones sostuvo que se acogía a lo que el Despacho considerara probado; y en cuanto al estado de cosas inconstitucional, precisó que se allanaba a lo que el Tribunal dirimiera sobre este punto. Resaltó que el concejo ratificaba su compromiso con la búsqueda de una solución efectiva y justa para los derechos vulnerados con el Macroproyecto de la comuna San José. y que la declaratoria del estado de cosas inconstitucional, y la implementación de las medidas correspondientes, eran pasos cruciales para garantizar el cumplimiento de la Constitución y la protección efectiva de los derechos humanos en el desarrollo y progreso de la ciudad.
Propuso la excepción de: - Falta de legitimación en la causa por pasiva frente al Concejo de Manizales: afirmó que la corporación de manera eficiente, eficaz y apegada a lo que la Constitución Política de Colombia y el Legislador le ha encomendado cumplir, y como salvaguarda de la ciudadanía, ha venido respondiendo satisfactoriamente en lo que respecta a sus funciones conferidas por la Ley.
Y añadió que no le es permitido a esta corporación coadministrar, ni la función de ejecutar ni desarrollar los proyectos, por tanto, es una situación que a todas luces se sale de las actividades legales que le son permitidas. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN PARTE DEMANDANTE: presentó alegatos extemporáneos. MUNICIPIO DE MANIZALES: presentó alegatos extemporáneos.
FONVIVIENDA: tras citar la Resolución 1453 de 2009, y el convenio nro. 090 de 2009, aseguró que en virtud de las obligaciones de Fonvivienda, esta le asignó al macroproyecto 17001-23-33-000-2023-00270-00 protección de los derechos e intereses colectivos. Sentencia. 020 14 los recursos para la ejecución del MISN, los cuales fueron posteriormente individualizados a título de subsidio familiar de vivienda conforme el Decreto 3450 de 2009.
Que el 25 de marzo de 2011 se suscribió el contrato de fiducia inmobiliaria de administración y pagos denominado “Macroproyecto San José”, actuando como fideicomitente A el PA-MATRIZ y fideicomitente B la ERUM, donde Fonvivienda aportó $40.000 millones como recursos de cofinanciación del orden nacional; por lo que del contrato de fiducia se determinó como beneficiarios a Fonvivienda, hasta el momento en que se agotaran los recursos asignados en las resoluciones, y el fideicomitente B. Que acorde lo explicado, se han asignado 344 subsidios a hogares individualizados y postulados por el municipio de Manizales a través de la Empresa de Renovación y Desarrollo Urbano de Manizales S.A.S. – ERUM, actuaciones sujetas dentro del ámbito de planificación de la operación urbana y que requerían ser reasentados en cumplimiento de lo previsto en el Decreto 3450 de 2009, compilado en el Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015.
Reiteró que el fondo ha cumplido a cabalidad con sus obligaciones, esto es, aportar recursos y asignar subsidios; no obstante, el municipio de Manizales es el fideicomitente y responsable de la ejecución del macroproyecto, es decir, a quien le compete dar cumplimiento a los compromisos pactados, y no al fondo. EMPRESA DE RENOVACIÓN URBANA: insistió que en este caso no se acreditó la vulneración de los derechos colectivos, aunado a que deben declarase probadas las excepciones de falta de integración del litisconsorcio necesario respecto a la Fiduprevisora, y la inidoneidad del medio de control, atendiendo la finalidad de la acción popular.
En cuanto a la falta de configuración de los elementos necesarios para declarar un estado de cosas inconstitucional a partir de la sentencia T-025 de 2004, consideró que los criterios esbozados en ella no se cumplieron en este caso, ya que el proceso de expropiación se llevó a cabo de conformidad con la ley, sin atentar contra derechos fundamentales; porque el actor no logró demostrar de las pruebas presentadas la vulneración masiva de los derechos que alega, ni tampoco un “círculo de vulneración” que obligue a los habitantes a recurrir de manera masiva a la acción de tutela. 17001-23-33-000-2023-00270-00 protección de los derechos e intereses colectivos.
Sentencia. 020 15 Por lo anterior, consideró que deben declararse probadas las excepciones y negar las pretensiones. MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO: insistió que el ministerio no tiene competencia en relación con la ejecución del Macroproyecto San José, y que en el momento se está adelantando un trámite de reformulación del mismo, que se concreta en la revisión y emisión del concepto de viabilidad técnica, jurídica y financiera respecto a la adopción y/o modificación solicitada por el ente territorial, y porque lo atinente a la ejecución del macroproyecto es competencia del municipio.
Reiteró que debe prosperar la excepción de falta de legitimación material en la causa por pasiva del ministerio, y como consecuencia debe desvincularse del proceso al no haber incurrido en conducta por acción u omisión en la presunta vulneración de los derechos colectivos señalados. CONCEJO MUNICIPAL DE MANIZALES: se tendrán por no presentados los alegatos ya que el poder no se confirió de conformidad con la ley.
COADYUVANTES: afirmaron que la planeación y el ejercicio de la función pública del urbanismo de San José, por 15 años, a través de varias administraciones nacionales y el gobierno municipal, han dejado un impacto negativo grande, por lo que la única solución es la declaratoria del estado de cosas inconstitucional, ya que sería la respuesta a la afectación colectiva a los intereses de las comunidades que estuvieron asentadas allí y se vieron obligadas a desplazarse, y a las que aún permanecen en ese territorio bajo unas condiciones degradadas, precarias y de inseguridad.
Destacaron que, aunque el estado de cosas inconstitucional puede medirse por el número de tutelas atendidas o no, en este caso la unidad de medida sería el número de resoluciones que fueron expedidas, en las cuales se fueron modificando las condiciones de un proyecto que, criticable por la forma en que se ha desarrollado, de haberse llevado a cabo cumpliendo estrictamente la figura del macroproyecto consagrado en la ley hubiera tenido resultados menos deplorables para la población. Se enrostró también la falta de participación ciudadana en el macroproyecto, lo cual ha generado que la comunidad se convierta en víctima, produciéndose la violación a derechos humanos de carácter colectivo como el goce de un ambiente sano; la seguridad y salubridad pública; la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos 17001-23-33-000-2023-00270-00 protección de los derechos e intereses colectivos.
Sentencia. 020 16 respetando las disposiciones jurídicas y dando prevalencia a la calidad de vida de los habitantes; derecho a un crecimiento urbano y ambiental sostenible; derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; acceso a internet como servicio público esencial; derecho a la vida en condiciones dignas; derecho a la educación; derecho al mínimo vital; para lo cual procedieron a explicar cómo se reflejaba su amenaza o vulneración en la situación que se presentaba en el macroproyecto, especialmente por las modificaciones realizadas a la Resolución 1453 de 2009, que analizaron una por una.
Mencionó las propuestas que se anunciaron en el pacto de cumplimiento para amparar los derechos e intereses constitucionales de las víctimas, como son la realización de un nuevo estudio técnico que conduzca a la ejecución de obras necesarias para hacer cesar la vulneración de los derechos; diseñar y poner en marcha políticas, planes, proyectos, programas y los presupuestos que garanticen de manera adecuada los derechos cuyo goce efectivo depende de la superación del estado inconstitucional de cosas; que basado en el resultado del estudio técnico, de manera conjunta y armónica según las competencias de los accionados, se reformulara el denominado Macroproyecto San José, de tal manera que se adapte a las realidades sociales y que contemple todas las necesidades de la comunidad a impactar.
A lo largo del escrito citaron el estudio realizado por el profesor Luis Fernando Acebedo, coadyuvante de la acción popular. Señalaron que las resoluciones que se han expedido han degenerado en un amplio cambio normativo que no se representa en una modificación de las realidades sociales del macroproyecto y que han ido creando excepciones normativas gravosas para con la población, que se han alejado de su objeto original.
Y por esto está plenamente probado que ha existido una omisión en la expedición de medidas legislativas, administrativas o presupuestales necesarias para evitar la vulneración de los derechos. Con todo lo anterior, concluyen que se configuran los presupuestos para que se declare el estado de cosas inconstitucional que se pretende en la demanda.
CONCEPTO MINISTERIO PÚBLICO Mediante concepto nro. 2-2025, el señor Procurador Judicial solicitó acceder a las pretensiones. 17001-23-33-000-2023-00270-00 protección de los derechos e intereses colectivos. Sentencia. 020 17 En su memorial, realizó un análisis de la naturaleza de la acción popular y su procedencia para la protección de los derechos e intereses colectivos; así como de los derechos colectivos que se invocaron como vulnerados.
Descendió al caso concreto, y consideró que estaba acreditado que la problemática materia de debate en la acción popular se centraba en las condiciones de planeación, implementación, estructuración, ejecución y desarrollo del macroproyecto de interés social nacional Centro Occidente de Colombia San José del municipio de Manizales, ante las presuntas deficiencias, omisiones e incumplimientos que se alegan por la parte actora en materia de estudios técnicos, ejecución de obras públicas, formulación y financiación del proyecto y atención de las necesidades de la comunidad.
Relacionó la Resolución 153 del 27 de julio de 2009, así como las que la modificaron, y el informe de la auditoría de desempeño al municipio de Manizales – secretarías de Planeación y Hacienda, para concluir que el macroproyecto tiene como objetivo renovar y redensificar la zona norte del centro de la ciudad de Manizales, para generar suelo urbano, en especial para vivienda de interés social y prioritaria, y promover nuevos desarrollos integrales, tendientes a mejorar las condiciones de vida de la población a través del reasentamiento de familias localizadas en zonas de alto riesgo, el incremento del índice de zonas verdes por habitante, y la dotación de equipamientos e infraestructura vial y de servicios.
Consideró que del análisis fáctico y jurídico, a la luz de la normativa aplicable, y con soporte en los medios probatorios recaudados, evidenciaba que la situación actual de la comuna San José de la ciudad de Manizales constituía una vulneración a los derechos colectivos atribuible a las entidades responsables del desarrollo del macroproyecto, debido a las deficiencias en la implementación de este instrumento urbanístico y ante la ineficacia de la acción administrativa, desconociendo los deberes constitucionales y legales en la atención de las necesidades de la comunidad identificadas en el macroproyecto.
En consecuencia, a su juicio, resultaba procedente que el Tribunal dictara las órdenes necesarias con los plazos prudenciales a que hubiere lugar, tendientes a que las entidades accionadas, en el marco de sus competencias constitucionales y legales, ejecutaran las actuaciones, gestiones y medidas para que cesara la vulneración a los derechos, mediante la reformulación y refinanciación del macroproyecto de interés social nacional Centro Occidente de Colombia San José, acorde con las realidades sociales y necesidades de la comunidad que debían atenderse, garantizando la participación ciudadana, incluyendo la 17001-23-33-000-2023-00270-00 protección de los derechos e intereses colectivos.
Sentencia. 020 18 evaluación técnica, financiera, jurídica y urbanística de todos los componentes del macroproyecto. CONSIDERACIONES La Sala no observa irregularidades procedimentales que conlleven a decretar la nulidad parcial o total de lo hasta aquí actuado, y procederá en consecuencia a fallar de fondo la litis. En este caso la Empresa de Renovación Urbana propuso las excepciones denominadas “Falta de integración del litisconsorcio necesario – Fiduprevisora”;
“Idoneidad del medio de control”; y “Falta de configuración de los elementos necesarios para declarar un estado de cosas inconstitucional a partir de la sentencia T-025 de 2004”. El ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio planteó la excepción de “Falta de legitimación material en la causa por pasiva por parte del ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio”.
El municipio de Manizales propuso las excepciones de “Improcedencia de la acción”; “Moralidad administrativa”; “Inexistencia de los presupuestos legales para incoar la acción”; “Carencia de prueba que constituya presunta vulneración de derechos colectivos”; “Carencia actual de objeto – falta de legitimación en la causa”; y “Competencia exclusiva de un tercero para salvaguardar un presunto “derecho colectivo vulnerado”.
Fiduprevisora propuso las excepciones que tituló “Inexistencia de la obligación”; “Enriquecimiento sin causa”; “Falta de causa jurídica”; “Buena fe”; y “Ausencia total de responsabilidad por parte de fiduciaria La Previsora S.A como vocera y administradora del Patrimonio Autónomo denominado Macroproyecto San José de Manizales PA Matriz – respecto de las pretensiones reclamadas”.
Finalmente, el Concejo Municipal de Manizales planteó la que denominó “Falta de legitimación en la causa por pasiva frente al Concejo de Manizales”. Como las excepciones planteadas tocan el fondo del asunto, quedarán subsumidas en el estudio que de este se realice, de acuerdo con los problemas jurídicos que se plantearán. Por otro lado, y en su calidad de coadyuvantes, estando el proceso a Despacho para dictar sentencia, los señores Álvaro Salazar Marín, Arnoldo Suárez Agudelo, Germán Vallejo Obando, Gilsan Darío Quintero, Jorge Omar Rodríguez y Patricia Rojas Otalvaro 17001-23-33-000-2023-00270-00 protección de los derechos e intereses colectivos.
Sentencia. 020 19 presentaron memorial a través del cual instaron a que se decretaran unas medidas cautelares de la siguiente manera: El Despacho sustanciador del proceso, considerando la etapa en que se encontraba el asunto, y sopesando el trámite que debía adelantarse conforme la ley para resolver la 17001-23-33-000-2023-00270-00 protección de los derechos e intereses colectivos.
Sentencia. 020 20 medida cautelar, el cual hubiera prolongado la acción constitucional sin que ello fuera conveniente para los intereses de la comunidad, que son los que precisamente se buscan proteger mediante el medio de control de protección a los derechos e intereses colectivos, decidió que el estudio de las medidas cautelares quedaría subsumido en el análisis que del caso se realizara por parte de este Tribunal al momento de dictar la sentencia primera instancia, por lo que así se hará. Problemas jurídicos 1.
¿Es competente esta Corporación, como juez constitucional, con fundamento en el medio de control de protección a los derechos e intereses colectivos, para declarar el estado de cosas inconstitucional? 2. ¿Se ha incurrido en amenaza o vulneración de los derechos colectivos invocados en la demanda, con ocasión de la planeación, implementación, estructuración, ejecución y desarrollo del Macroproyecto de Interés Social Nacional Centro Occidente de Colombia San José? 3.
En caso de encontrar probada la amenaza o vulneración de los derechos e intereses colectivos ¿Quiénes son los responsables y qué órdenes deben emitirse con el objeto de garantizar la protección de los derechos afectados? Lo probado en el proceso - La Resolución nro. 1453 del 27 de julio de 2009, emitida por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, adoptó por motivos de utilidad pública e interés social el Macroproyecto de Interés Social Nacional “Centro Occidente de Colombia San José” del municipio de Manizales, departamento de Caldas.
En las motivaciones del acto administrativo se plasmó: 17001-23-33-000-2023-00270-00 protección de los derechos e intereses colectivos. Sentencia. 020 21 Su objeto era “Renovar y redensificar la zona norte del centro de la ciudad de Manizales, para generar suelo urbano – en especial para Vivienda de Interés Social y Prioritaria y promover nuevos desarrollos integrales, tendientes a mejorar las condiciones de vida de la población a través del reasentamiento de familias localizadas en zonas de alto riesgo, el incremento del índice de zonas verdes por habitante y la dotación de equipamientos e infraestructura vial y de servicios”.
Para el efecto, se determinaron como sistemas estructurantes: 1) sistema ambiental; 2) sistema vial; 3) sistema de espacios públicos; 4) sistema de equipamientos colectivos; y 5) sistema de servicios públicos; los cuales fueron desarrollados uno a uno, explicando qué proyectos hacían parte de estos. - Con la Resolución nro. 0544 del 22 de agosto de 2017 se consolidaron las disposiciones contenidas en las Resoluciones nro. 1453 del 27 de julio de 2009, 1527 de 2010, 1793 de 2011, 0483 de 2012, 0693 de 2013, 0902 de 2014, 0565 de 2015 y 0085 de 2016, que conforman la adopción por motivos de utilidad pública e interés social del Macroproyecto 17001-23-33-000-2023-00270-00 protección de los derechos e intereses colectivos.
Sentencia. 020 22 de Interés Social Nacional “Centro Occidente de Colombia San José” del municipio de Manizales, departamento de Caldas. En el artículo 1.4 “objetivos y estrategias del Macroproyecto” se plasmó: - Reposa un documento denominado “Alerta Temprana nro. 041-2020” emitido por la Defensoría del Pueblo, que data del 25 de agosto de 2020, relacionado con el riesgo que se evidenciaba en varias de las comunas de las ciudades de Armenia, Pereira y Manizales por la presencia de grupos armados ilegales que sostenían el dominio de circuitos de economía ilegal como el tráfico de estupefacientes al menudeo, el lavado de activos, los préstamos de usura, el ejercicio de violencia selectiva en contra de dirigentes políticos y defensores de derechos humanos; las condiciones de vulnerabilidad por procesos de invasión y uso improvisado del territorio, desplazamiento de sectores poblacionales con ocasión del desarrollo de proyectos de renovación urbana; el desempleo, vulnerabilidad en niños, niñas, adolescentes y jóvenes; baja cobertura educativa.
Entre las comunas enlistadas para la ciudad de Manizales se encontraba la Comuna San José, y frente a los factores de vulnerabilidad generados por procesos de renovación urbana se indicó en el documento: 17001-23-33-000-2023-00270-00 protección de los derechos e intereses colectivos. Sentencia. 020 23 - Se aportó un documento denominado “Modificación, documento técnico de soporte, Macroproyecto de Interés Social Nacional, Centro Occidente de Colombia San José”, sin fecha, en el cual se señaló que era el soporte de la modificación y sustitución de algunos artículos de la Resolución 1793 del 6 de septiembre de 2011, que modificó la Resolución 1527 del 6 de agosto de 2010, que modificó la Resolución nro. 1453 del 27 de junio de 2009.
En el acápite de antecedentes se consignó que “El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial adoptó por motivos de utilidad pública e interés social, mediante la Resolución 1453 de julio de 2009 el Macroproyecto de departamento de Caldas; resolución que fue modificada a su vez por las número 1527 del 6 de agosto de 2010 y 1793 del 6 de septiembre de 2011; ésta última de acuerdo a las siguientes necesidades: 17001-23-33-000-2023-00270-00 protección de los derechos e intereses colectivos.
Sentencia. 020 24 - Reposa un documento denominado “Macroproyecto de interés social nacional Centro Occidente de Colombia San José municipio de Manizales – documento técnico soporte – modificación resolución de adopción”, que data de mayo de 2015, en el cual se consignó “El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial adoptó por motivos de utilidad pública e interés social, mediante la Resolución 1453 de julio de 2009 el Macroproyecto de Interés Social Nacional “Centro Occidente de Colombia San José” del municipio de Manizales, departamento de Caldas; resolución que fue modificada a su vez por las número 1527 del 6 de agosto de 2010, la 1793 del 6 de septiembre de 2011, la 0483 del 16 de julio de 2012, la 0693 del 13 de noviembre de 2013 y la 902 de 29 de diciembre de 2014; ésta última de acuerdo a las siguientes necesidades (…). 17001-23-33-000-2023-00270-00 protección de los derechos e intereses colectivos.
Sentencia. 020 25 Y en el mismo documento se explicó: “Sin embargo, durante la etapa de ejecución del Macroproyecto, se ha identificado nuevamente la necesidad de modificar la resolución 1453 de 2009, de acuerdo con la justificación que se sustenta a continuación en el presente Documento Técnico de Soporte”. - Reposa un documento denominado “Macroproyecto de Interés Social Nacional Centro occidente de Colombia San José municipio de Manizales – documento técnico soporte – modificación resolución de adopción”, sin fecha, en el cual se plasmó “El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial adoptó por motivos de utilidad pública e interés social, mediante la Resolución 1453 de julio de 2009 el Macroproyecto de Interés Social Caldas; resolución que fue modificada a su vez por las número 1527 del 6 de agosto de 2010, la 1793 del 6 de septiembre de 2011 y la 481 de 2012; ésta última de acuerdo a las siguientes necesidades (…).
Y seguidamente se indicó: “Sin embargo, durante la etapa de ejecución del Macroproyecto y principalmente durante el proceso de adquisición del suelo para el desarrollo del proyecto, se ha identificado nuevamente la necesidad de modificar la resolución 483 de 17001-23-33-000-2023-00270-00 protección de los derechos e intereses colectivos.
Sentencia. 020 26 16 de Julio de 2012, en la configuración de las unidades de ejecución del tratamiento del sector La Avanzada y aislar predios que por razones de carencia de registro ha sido imposible adquirir y que impide la obtención de las licencias de urbanismo y construcción”. - Reposa un documento denominado “Macroproyecto de Interés Social Nacional Centro Occidente de Colombia San José municipio de Manizales – documento técnico soporte – modificación resolución de adopción”, el cual data de agosto de 2014, en el cual se plasmó “El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial adoptó por motivos de utilidad pública e interés social, mediante la Resolución 1453 de julio de 2009 el Macroproyecto de Interés Social Nacional “Centro Occidente de Colombia San José del Municipio de Manizales, departamento de Caldas; resolución que fue modificada a su vez por las número 1527 del 6 de agosto de 2010, la 1793 del 6 de septiembre de 2011, la 0483 del 16 de julio de 2012 y la 0693 del 13 de noviembre de 2013; ésta última de acuerdo a las siguientes necesidades: (…).
Y seguidamente, “Sin embargo, durante la etapa de ejecución del Macroproyecto, se ha identificado nuevamente la necesidad de modificar la resolución 1453 de 2009, precisando el potencial de viviendas ajustado a la modelación urbanística, de acuerdo con la morfología de las áreas útiles y las especificaciones técnicas de las redes de servicios públicos.
De igual manera, debido al proceso de adquisición de suelo surtido a la fecha, se ha identificado un valor de suelo mayor al contemplado inicialmente, al igual que las obras de estabilización para el Sector La Avanzada. Adicionalmente, se presentan ajustes tanto en el trazado de la Avenida Colón como en la normatividad aplicable al Sector Par Vial Avenida Colón y para el resto del área de planificación del Macroproyecto”. - Reposa un documento denominado “Modificación – documento Técnico soporte Macroproyecto de Interés Social Nacional Centro Occidente de Colombia San José municipio de Manizales, sin fecha, en el cual se plasmó “El Ministerio de Ambiente, 17001-23-33-000-2023-00270-00 protección de los derechos e intereses colectivos.
Sentencia. 020 27 Vivienda y Desarrollo Territorial adoptó por motivos de utilidad pública e interés social, mediante la Resolución 1453 de julio de 2009 el Macroproyecto de Interés Social Nacional “Centro Occidente de Colombia San José” del Municipio de Manizales, departamento de Caldas, marcando un hito en las políticas de desarrollo urbano del sector centro norte de la ciudad de Manizales, pues es éste un proceso que involucra de manera integrada el tratamiento de Renovación Urbana, generación de suelo para grandes desarrollos y la relocalización de población en zonas de riesgo no mitigable a sectores de mejoramiento integral dentro del proyecto, sin los riesgos de la expulsión y el desarraigo de sus habitantes.
Dicho Macroproyecto no solo trasformará los entornos urbanos, sino que abrirá las puertas a nuevas inversiones, reactivará la economía local y sobre todo mejorará la calidad de vida de los habitantes del sector. Sin embargo, a casi un año de su adopción, es necesario abordar una revisión que incluya algunos ajustes que permitan que su implementación se adapte a las dinámicas actuales de la ciudad.
En el presente documento se justificará la revisión de los siguientes aspectos: 17001-23-33-000-2023-00270-00 protección de los derechos e intereses colectivos. Sentencia. 020 28 - Reposa un documento denominado “Modificación – Documento Técnico de Soporte Macroproyecto de Interés Social Nacional Centro Occidente de Colombia San José municipio de Manizales”, sin fecha, en el cual se plasmó “El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial adoptó por motivos de utilidad pública e interés social, mediante la Resolución 1453 de julio de 2009 el Macroproyecto de departamento de Caldas; resolución que fue modificada a su vez por la número 1527 del 6 de agosto de 2010 de acuerdo a las siguientes necesidades: 17001-23-33-000-2023-00270-00 protección de los derechos e intereses colectivos.
Sentencia. 020 29 “Sin embargo, durante la etapa de ejecución del Macroproyecto y principalmente durante el proceso de adquisición del suelo para el desarrollo del proyecto, se ha identificado nuevamente la necesidad de modificar la configuración en unidades de ejecución y del tratamiento del sector La Avanzada, buscando agilizar la construcción de la Vivienda de Interés Prioritario y de esta forma acelerar el proceso de reasentamiento de las familias ubicadas en zonas de alto riesgo.
Como también se debe precisar los siguientes aspectos: (…)”. - Se aportaron con la demanda derechos de petición de enero 26 de 2012, 7 de febrero de 2012, 11 de agosto de 2011, 9 de septiembre de 2011, abril 27 de 2011, 1 de noviembre de 2012, 2 de noviembre de 2012, 26 de marzo de 2010, 2 de junio de 2011, 123 de junio de 2011, 2 de junio de 2011, y 13 de junio de 2011, dirigidos a diferentes autoridades del orden municipal, especialmente a la Empresa de Renovación Urbana, exponiendo diferentes problemáticas presentadas en residencias con ocasión del desarrollo del 17001-23-33-000-2023-00270-00 protección de los derechos e intereses colectivos.
Sentencia. 020 30 Macroproyecto San José, especialmente de inestabilidad de las viviendas, daños como consecuencia de las demoliciones, y situación de inseguridad como consecuencia de los lotes abandonados. - Se anexó un informe que data del 18 de noviembre de 2021, de auditoría de desempeño al municipio de Manizales – secretaría de Hacienda y Planeación en relación con el Plan de Ordenamiento Territorial 2017-231 – Transversal al Macroproyecto San José, año auditado 2020-2021, de la Contraloría General del municipio de Manizales. - Se evidencia un documento que data del 4 de agosto de 2021 titulado “Informe de la Empresa de Renovación y Desarrollo Urbano de Manizales S.A.S ERUM S.A.S para la comisión accidental del Macroproyecto San José”, rendido por el gerente general de la ERUM y dirigido al Concejo Municipal de Manizales. - Reposa un libro titulado “Víctimas del desarrollo: entre el desespero y la esperanza” que data del agosto de 2022, y se relaciona como un “Informe de la Comisión de la Verdad Comuna San José de Manizales”. - Sentencia emitida el 13 de noviembre de 2014 por el Tribunal Administrativo de Caldas, dentro de la acción popular con radicación 17001-23-33-000-2010-00456-00/17001-23- 00-000-2010-00089/00. - Oficio SOPM-1758-UGT-VU-2023 del 17 de agosto de 2023, dirigido a la Personera Delegada grado 03, por parte de la secretaría de obras públicas del municipio, en el cual dan respuesta a una solicitud para intervención de la malla vial de la calle 27 con carrera 12; ausencia de andenes peatonales en la calle 28 entre carreras 12, 12ª y 13; y escaleras en mal estado y sin barandas en la carrera 10 con calle 29. - Escritos de acciones de tutela presentadas por la señora Carmelina Acevedo Arias en noviembre de 2010; por la señora María Consuelo Londoño López en marzo de 2010; por la señora Martha Lucía Lesmes Cano en agosto de 2010; por el señor Roberto Magon en marzo de 2010, todas relacionadas con la ejecución del Macroproyecto San José, especialmente con temas de inseguridad en el sector, e inestabilidad de 4 viviendas. - Se allegó el contrato de prestación de servicios profesionales nro. 20768-002-2014 suscrito entre la Fiduciaria La Previsora S.A como vocera y representante del Patrimonio Autónomo P.A PAVIP (2-1-20768) y la Empresa de Renovación Urbana de Manizales, plasmándose en las consideraciones: 17001-23-33-000-2023-00270-00 protección de los derechos e intereses colectivos.
Sentencia. 020 31 En la cláusula primera se determinó: 17001-23-33-000-2023-00270-00 protección de los derechos e intereses colectivos. Sentencia. 020 32 - Mediante Resolución nro. 0042-1-2016, la Curaduría Primera de Manizales expidió una licencia de construcción en la modalidad obra nueva vivienda de interés prioritario V.I.P a la Fiduprevisora S.A como vocera y administradora del PA PAVIP en el barrio La Avanzada, para adelantar “obras de construcción de bloques de vivienda multifamiliar de interés prioritario N° 31-32 y N° 33, los cuales se encuentra ubicados en el área útil de la Unidad de Ejecución Urbanística N° 4 del sector La Avanzada, que hace parte del Macro Proyecto de Interés Social Nacional “Centro Occidente de Colombia San José”. - A través de documento que data del 1° de noviembre de 2023 denominado “Informe de Viabilidad y Disponibilidad de Servicio de Acueducto y Alcantarillado nro. 23-123” expedido por Aguas de Manizales S.A. en relación con el Macroproyecto San José, Avenida Colón – predios colindantes – unidad de ejecución A, B, C, D, E, F, G y H Predios comprendidos entre la Avenida Marcelino Palacio (avenida Colón), entre carrera 13 y carrera 11, entre calles 23 hasta la calle 33B, se indicó que se contaba con disponibilidad y viabilidad de servicios de acueducto y alcantarillado de manera general para las unidades de ejecución, quedando el urbanizador obligado a solicitar la viabilidad de los servicios públicos de acueducto y alcantarillado de manera independiente para cada una de las unidades de ejecución. - Con oficio del 15 de noviembre de 2023 se dio respuesta a un escrito presentado por la ERUM a la Central Hidroeléctrica de Caldas – CHEC S.A E.S.P., mediante el cual se informó que había disponibilidad del servicio de energía para las calles 3B y calle 21 entre carrera 12 y 11 en el barrio San José, siempre y cuando se tratara de un predio nuevo urbano y cumpliera con lo estipulado en el POT del municipio. - Mediante oficio del 15 de junio de 2023, radicado 2023EE0054450, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio dio respuesta al señor alcalde de la ciudad de Manizales en torno a una comunicación enviada relacionada con la modificación de la resolución de adopción del MISN “Centro Occidente de Colombia – San José”, para lo cual remitió cada una de las modificaciones propuestas. 17001-23-33-000-2023-00270-00 protección de los derechos e intereses colectivos.
Sentencia. 020 33 - A través de sentencia del 9 de agosto de 2023, proferida por el Juzgado Sexto Civil del Circuito de Manizales, dentro del proceso con radicado 17001-31-03-006-2022-00059-00 en una acción de cumplimiento, se ordenó lo siguiente: La anterior sentencia fue confirmada por el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Manizales – Sala Civil Familia el día 5 de septiembre de 2023. - La secretaría de Planeación del municipio de Manizales emitió concepto técnico el 15 de febrero de 2024 en relación con la demanda presentada en el proceso de la referencia de la siguiente manera: 17001-23-33-000-2023-00270-00 protección de los derechos e intereses colectivos.
Sentencia. 020 34 - Con concepto técnico emitido con destino a este proceso por parte de las secretarías de Infraestructura, Interior, Educación y Desarrollo Social del municipio en los siguientes términos: 17001-23-33-000-2023-00270-00 protección de los derechos e intereses colectivos. Sentencia. 020 35 (…) 17001-23-33-000-2023-00270-00 protección de los derechos e intereses colectivos.
Sentencia. 020 36 - Concepto técnico emitido por la secretaría del Interior del municipio en relación con la demanda de la referencia: 17001-23-33-000-2023-00270-00 protección de los derechos e intereses colectivos. Sentencia. 020 37 - La coadyuvante Patricia Rojas Otalvaro aportó un documento dirigido al Concejo Municipal de Manizales por parte de la ERUM, que dio respuesta a la citación a sesión plenaria 18 de junio de 2024, el cual contiene varios acápites como plan de acción; sabana predial con su respectiva división del Macroproyecto de Interés Social para el Centro Occidente de Colombia San José; en qué estado se encuentran las deudas; como ha sido el proceso de gestión frente a los patrimonios autónomos; qué va a pasar con el Macroproyecto de Interés Social para el Centro Occidente de Colombia San José; y cuáles han sido las últimas acciones constitucionales con respecto al macroproyecto.
Frente a estos dos últimos puntos se referencia el contenido del documento: 17001-23-33-000-2023-00270-00 protección de los derechos e intereses colectivos. Sentencia. 020 38 Solución al primer problema jurídico ¿Es competente esta Corporación como juez constitucional, con fundamento en el medio de control de protección a los derechos e intereses colectivos, para declarar el estado de cosas inconstitucional? Tesis: la Sala defenderá la tesis que carece de competencia para declarar el estado de cosas inconstitucional, al ser esta figura de resorte exclusivo de la Corte Constitucional, y cuya prosperidad depende de unos parámetros específicos establecidos por esta.
El artículo 88 de la Constitución Política consagra que la ley “regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad pública, la moral administrativa, el 17001-23-33-000-2023-00270-00 protección de los derechos e intereses colectivos.
Sentencia. 020 39 ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella (…)”. El artículo reproducido fue desarrollado por la Ley 472 de 1998, que en su artículo 2 estableció que las acciones populares “Son los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos”; y que “Se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible”.
El artículo 9 de la disposición citada preceptúa, “Las acciones populares proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos”; acción que, a voces del artículo citado, “Podrá promoverse durante el tiempo que subsista la amenaza o peligro al derecho e interés colectivo”.
Así las cosas, con este medio de control se busca específicamente la protección no solo de los derechos colectivos que aparecen enlistados en el artículo 4 de la ley citada, sino también en la Constitución, las leyes ordinarias y los tratados de derecho internacional celebrados por Colombia. A lo anterior se añade que su prosperidad depende de la verificación y plena acreditación de una acción u omisión de la parte demandada; un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos, distinto de aquél que proviene de todo riesgo normal de la actividad humana; y, una relación de causalidad entre la acción u omisión y la señalada afectación de tales derechos e intereses; caso en el cual el juez podrá proceder, acorde con lo señalado en el artículo 34 ibidem, a declarar no solo la vulneración del derecho, sino a impartir las órdenes de hacer o de no hacer que estime pertinentes, a condenar al pago de perjuicios, o a exigir la realización de conductas necesarias para volver las cosas al estado anterior a la vulneración del derecho o del interés colectivo cuando ello fuere físicamente posible.
Frente al tema que es objeto de este proceso, lo primero que debe mencionarse es que la demanda presenta cierto grado de dificultad para ser analizada porque su contenido es demasiado amplio, indeterminado y abstracto en relación con el Macroproyecto San José, teniendo en cuenta el objeto de este y las problemáticas que se exponen; planteándose incluso como pretensión única y principal que se declare el estado de cosas inconstitucional, para que por medio de la aplicación de esta figura jurídica se dicten las 17001-23-33-000-2023-00270-00 protección de los derechos e intereses colectivos.
Sentencia. 020 40 siguientes órdenes: a) se diseñen y pongan en marcha las políticas, planes y programas que garanticen de manera adecuada los derechos constitucionales y fundamentales, cuyo goce efectivo depende de la superación del estado de cosas inconstitucional; b) se ordene según las competencias la estructuración de un nuevo estudio técnico que conduzca a la realización de obras necesarias para hacer cesar la vulneración de los derechos invocados; c) basado en el resultado del estudio técnico, se ordene que, de manera conjunta y armónica según las competencias de los demandados, se reformulen y refinancie el denominado Macroproyecto San José, de tal forma que se adapte a las realidades sociales y que contemple todas las necesidades de la comunidad a impactar; d) se apropien los recursos necesarios para garantizar la efectividad de tales derechos; e) se modifiquen las prácticas, las fallas de organización y de procedimiento que resultan violatorias de la constitución; f) se reforme, desarrolle y actualice el marco jurídico cuyas falencias han contribuido al estado de cosas inconstitucional; y g) se realicen los trámites administrativos, presupuestales y de contratación que sean indispensables para superar la vulneración de los derechos.
Para fundamentar lo anterior, en la demanda se invocaron como derechos colectivos afectados el goce de un ambiente sano; la seguridad y salubridad pública; la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas y dando prevalencia a la calidad de vida de los habitantes; seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente.
Y se agregaron también el acceso a internet como servicio público esencial; el derecho a la vida en condiciones dignas; el derecho a la educación; y el derecho al mínimo vital. Debe comenzar la Sala precisando que, conforme lo establecido por el Consejo de Estado en providencia de 28 de marzo de 20141, postura ratificada en sentencia del 14 de noviembre de 2024, radicado 660012333000201600516-022, la acción popular es autónoma y principal y, además, puede ser ejercida por cualquier persona natural o jurídica, sin embargo “(…) quien concurre al litigio después de haberse promovido la acción popular por diferente persona, sólo puede acogerse al proceso dentro de los términos en que ésta presenta la demanda, es decir, no le es dable al tercero extenderse en la materia discutida, los móviles o las consecuencias del proceso, puesto que es la parte actora quien en la demanda, fija el litigio (…)”. 1 Sección Primera, veintiocho (28) de marzo de dos mil catorce (2014) -Radicación número: 25000-23-27-000-2001-90479- 01(AP) 2 Sección Primera 17001-23-33-000-2023-00270-00 protección de los derechos e intereses colectivos.
Sentencia. 020 41 Por esta razón, como en este asunto hay varios coadyuvantes que plantearon otras pretensiones, solo se estudiará la de la demanda presentada por el Personero; y partiendo de la súplica única y principal se revisará la figura del estado de cosas inconstitucional, ya que de la misma se desprenden todas las órdenes que quiere el actor sean emitidas por este Juez Plural para conjurar la problemática que se presenta con el Macroproyecto San José. En primera medida, lo pertinente es determinar qué autoridad judicial es competente para declarar el estado de cosas inconstitucional, y para esto se acude al artículo 241 de la Constitución Política que dispone, “A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo.
Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones (…)”. Sin embargo, frente a la acción de tutela, la jurisdicción constitucional está conformada por todos los funcionarios judiciales del país, quienes se ocupan de la protección de los derechos fundamentales, al tenor del artículo 86 ibidem. Acorde al artículo 241 mencionado, la Corte Constitucional tiene dentro de sus funciones: “9.
Revisar, en la forma que determine la ley, las decisiones judiciales relacionadas con la acción de tutela de los derechos constitucionales”; competencia que a voces de la misma Corporación3 “Se orienta por fines que trascienden el análisis de los derechos fundamentales desde el punto de vista subjetivo, es decir su labor no solo tiene como objeto la protección material de los derechos del accionante, que eventualmente pudieran estar comprometidos incluso al momento de revisar la decisión judicial, sino que además busca la “unificación sistémica de la jurisprudencia”4 de modo que el proceso de revisión asegura “la supremacía de la Carta y unificación de la doctrina y jurisprudencia constitucional sobre el contenido y alcance de los derechos fundamentales” porque irradia las decisiones que versan sobre ellos al interior de la jurisdicción;
“todos los jueces deben estar sujetos a un único marco normativo, cuando obran en su condición de jueces de tutela, porque esta es una exigencia inmediata del derecho fundamental a la igualdad de trato (CP art 13)”5. En virtud de esa facultad de revisión, y el principio de unidad de jurisdicción constitucional, la Corte también emite decisiones para problemas de tipo estructural, precisamente porque como máxima autoridad constitucional su visión de ciertos asuntos es panorámica, según lo mencionado; problemas que se reflejan en los eventos en los cuales se da una 3 Auto 548-17 4 Auto 204 de 2006.
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. 5 Sentencia C-284 de 2014. M.P. María Victoria Calle Correa. 17001-23-33-000-2023-00270-00 protección de los derechos e intereses colectivos. Sentencia. 020 42 afectación multidimensional de derechos fundamentales que está ligada a un evento general del cual no puede desprenderse, y que no son atribuibles a una única autoridad pública.
Es decir, que la situación de vulneración de derechos es masiva y generalizada, por tanto, contraria a la Constitución, y en tal sentido requiere de una estrategia macro para que la misma pueda ser superada. En el auto 548-17, frente a la competencia para declarar el estado de cosas inconstitucional, la Corte Constitucional mencionó: 18.
En conclusión, debido al principio de la unidad de la jurisdicción constitucional, si bien los jueces de instancia pueden proferir las órdenes que consideren necesarias y pertinentes para el amparo de los derechos amenazados y vulnerados en cada caso, deben armonizar las medidas que adopten a las órdenes estructurales, últimas que solo compete emitir a la Corte Constitucional.
Así, pese a que el juez de instancia está autorizado para emitir órdenes tanto complejas como simples, conforme el caso particular que se le ponga en conocimiento, por razones prácticas, no está facultado para emitir órdenes generales, entendidas como aquellas mediante las cuales (i) se declara, reiteran o da por superado –total o parcialmente-un estado de cosas inconstitucional; y (ii) se orienta o reorienta la estrategia general de superación del ECI, formulada inicialmente por la Corte Constitucional.
(…) Como quedó claro, la relación entre un ECI y la emisión de las órdenes complejas no es necesaria. De tal forma la competencia para declarar un estado de anormalidad inconstitucional mediante declaraciones y órdenes estructurales, que recae solo en la Corte Constitucional, no es la misma que para proferir órdenes complejas, facultad que la misma comparte con los jueces de instancia, en tanto lo consideren necesario para dar una protección material y efectiva a los derechos fundamentales del actor del asunto sometido a su consideración y decisión. El juez constitucional de instancia también puede adoptar órdenes complejas sin que medie una declaratoria de estado de cosas inconstitucional.
Esto significa que, en una decisión judicial, todo ECI implica órdenes complejas pero no siempre que hay órdenes complejas se ha declarado un ECI. Incluso esta competencia exclusiva ha sido reconocida por el Consejo de Estado, tal como se plasmó en providencia de la Sección Cuarta del 18 de mayo de 2017, radicado 44001- 23-33-000-2016-01352-01(AC): 17001-23-33-000-2023-00270-00 protección de los derechos e intereses colectivos.
Sentencia. 020 43 Así, la declaratoria del llamado estado de cosas inconstitucionales se ha convertido en un mecanismo para ayudar a mitigar y solucionar ese tipo de problemáticas. Pero la Sala tiene claro que esa es una atribución exclusiva de la Corte Constitucional, atribución que, de hecho, se acompasa con la función de revisar las sentencias dictadas en la acción de tutela, en los términos establecidos por los artículos 214-9 de la Constitución Política y 33 del Decreto 2591 de 1991.
Es decir, el estado de cosas inconstitucional es una figura construida por la propia Corte Constitucional para poner en evidencia ciertos hechos graves y trascendentales que requieren de su intervención como máxima autoridad judicial, en sede de revisión, y así impedir que los mismos continúen y trasciendan, poniendo en riesgo los derechos fundamentales de determinados grupos.
En la misma providencia de tutela reseñada, el Alto Tribunal enlistó los factores que deben valorarse para establecer si existe dicho estado de cosas inconstitucional, precisando que son: (i) la vulneración masiva y generalizada de varios derechos constitucionales que afecta a un número significativo de personas;6 (ii) la prolongada omisión de las autoridades en el cumplimiento de sus obligaciones para garantizar los derechos;7 (ii) la adopción de prácticas inconstitucionales, como la incorporación de la acción de tutela como parte del procedimiento para garantizar el derecho conculcado;8 (iii) la no expedición de medidas legislativas, administrativas o presupuestales necesarias para evitar la 6 Por ejemplo en la sentencia SU-559 de 1997, MP: Eduardo Cifuentes Muñoz, donde la Corte declaró un estado de cosas inconstitucional por la omisión de dos municipios de afiliar a los docentes a su cargo al Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio, a pesar de que se hacían los descuentos respectivos de los salarios devengados para el pago de dichos aportes, al encontrar que la vulneración a muchos maestros de todo el país. Dijo la Corte: “30.
De acuerdo a lo expuesto, la situación planteada por los actores tiene que examinarse desde una doble perspectiva. De una parte, se trata de un problema general que afecta a un número significativo de docentes en el país y cuyas causas se relacionan con la ejecución desordenada e irracional de la política educativa. De otra parte, la acción de tutela compromete a dos municipios que por falta de recursos no han dado cumplimiento efectivo a sus obligaciones frente a los educadores que han instaurado la acción de tutela.” 7 Por ejemplo, en la sentencia T-153 de 1998, MP: Eduardo Cifuentes Muñoz, que declaró el estado de cosas inconstitucional por el hacinamiento y las condiciones indignas de reclusión en las distintas cárceles colombianas, dijo la Corte: “Asimismo, como se vio en el aparte acerca del hacinamiento desde una perspectiva histórica, el fenómeno de la congestión carcelaria ha sido recurrente, e incluso han existido períodos en los que la sobrepoblación ha alcanzado grados mucho más extremos que el actual.
A pesar de ello no se percibe de parte del Estado el diseño de políticas destinadas a evitar situaciones como la actual. Del análisis histórico surge la conclusión de que la actitud del Estado ante estas situaciones es siempre reactiva, es decir que solamente ha actuado en este campo cuando se encuentra en presencia de circunstancias explosivas, como la actual.
En esas circunstancias ha recurrido tanto a la despenalización o la rebaja de penas, como a la construcción apurada de centros de reclusión.” 8 Por ejemplo, en la sentencia T-068 de 1998, MP: Alejandro Martínez Caballero, en la que se declaró un estado de cosas inconstitucional por la mora habitual de Caja Nacional de Previsión en resolver las peticiones presentadas por jubilados.
La Corte dijo: “8. Así mismo, como se constató en la inspección judicial, la acción de tutela es prácticamente un requisito para que se resuelva la solicitud dentro del término legal, la cual genera un procedimiento administrativo paralelo que produce un desgaste del aparato judicial y una tergiversación del objetivo de la acción de tutela, lo cual afecta gravemente el interés general y el interés particular de quienes vienen siendo afectados de manera directa por la ineficiencia de la Caja Nacional de Previsión, pese a que se aprecia una superación en comparación con el caos anterior, de todas maneras tratándose de jubilados el esfuerzo estatal debe ser el máximo.” 17001-23-33-000-2023-00270-00 protección de los derechos e intereses colectivos.
Sentencia. 020 44 vulneración de los derechos.9 (iv) la existencia de un problema social cuya solución compromete la intervención de varias entidades, requiere la adopción de un conjunto complejo y coordinado de acciones y exige un nivel de recursos que demanda un esfuerzo presupuestal adicional importante;10 (v) si todas las personas afectadas por el mismo problema acudieran a la acción de tutela para obtener la protección de sus derechos, se produciría una mayor congestión judicial.11 Conforme la finalidad de la figura, la Corte Constitucional ha declarado en no muchas ocasiones su existencia, trayendo a modo de ejemplo el caso de docentes a los que se realizaban descuentos a salud y pensiones pero no estaban afiliados al sistema; la situación de la población carcelaria; la mora en el pago de mesadas pensionales en varios departamentos del país; la omisión en la protección de la vida de defensores de derechos humanos; la problemática de las víctimas del desplazamiento forzado, etc.; es decir, casos en los que se ha evidenciado la violación masiva, pero de derechos fundamentales, que son 9 Por ejemplo en la sentencia T-1695 de 2000, MP: Marta Victoria Sáchica Méndez, en donde la Corte declaró la continuidad del estado de cosas inconstitucional por la falta de convocatoria al concurso para el nombramiento de notarios, la Corte señala que la falta de una disposición que permitiera la convocatoria a un concurso general de méritos hacia que el estado de cosas inconstitucional declarado en la sentencia SU-250 de 1998, MP: Alejandro Martínez Caballero, continuara.
Dijo la Corte: “En este orden, cabe concluir, que si bien la convocatoria efectuada por el acuerdo Nº 9 de 1999 no vulnera frente a los demás aspirantes el derecho a la igualdad de los actores para acceder al cargo de notario en los circuitos para los cuales se abrió el concurso, lo cierto es que sí restringió la igualdad de oportunidades de los aspirantes al no incluir todas las plazas notariales, en abierto desconocimiento del precepto constitucional, lo que sin duda configura una vulneración de un derecho fundamental, que persistirá en tanto no se realice un concurso de méritos en las condiciones establecidas por la Carta Política y reiteradas por la jurisprudencia constitucional.
( ) Por lo anterior, y reconocida la continuidad del estado de cosas inconstitucional declarado por la Corte Constitucional desde la sentencia SU-250/98, al no poner en funcionamiento la carrera notarial, que si bien se trató de subsanar por el órgano competente al convocar el concurso de méritos de que trata esta providencia, el mismo no se hizo conforme a la Constitución, pues debía haber incluido todas las plazas de notario existentes en el país y garantizar no sólo las mismas oportunidades para todos los participantes, sino aplicación plena de los preceptos constitucionales.
Así las cosas, el restablecimiento de los derechos fundamentales de los actores y la observancia del ordenamiento superior sólo puede producirse cuando la provisión de los cargos de notario se realice mediante la celebración de un concurso de méritos abierto y público que tenga como objeto cumplir el mandato constitucional tantas veces reseñado.
Para el efecto, no basta entonces, la simple suspensión del proceso de concurso, hecho que ya se produjo, pues el estado de cosas inconstitucional persiste, lo que exige que el Consejo Superior de la Carrera Notarial, en un término razonable, convoque a un concurso general y abierto para conformar las listas de elegibles a la totalidad de los cargos de notario público en el país, tal como habrá de ordenarse en esta providencia.” 10 Por ejemplo, en la sentencia T-068 de 1998, MP: Alejandro Martínez Caballero, la Corte dijo: “De acuerdo con estadísticas que presenta la misma entidad demandada, durante los años 1995, 1996 y 1997 se instauraron cerca de 14.086 acciones de tutela en contra de la Caja Nacional de Previsión y, si se realiza un cotejo con la totalidad de expedientes de tutela que se remitieron para eventual revisión a esta Corporación en esos años (aproximadamente 94000), se observa como casi un 16% de todas la tutelas del país se dirigen contra esa entidad.
Esto significa que existe un problema estructural de ineficiencia e inoperancia administrativa, lo cual se considera un inconveniente general que afecta a un número significativo de personas que buscan obtener prestaciones económicas a las que consideran tener derecho.”Igualmente, en la sentencia T- 153 de 1998, MP: Eduardo Cifuentes Muñoz, la Corte dijo lo siguiente: “53.
En las sentencias SU-559 de 1997 y T-068 de 1998 esta Corporación ha hecho uso de la figura del estado de cosas inconstitucional con el fin de buscar remedio a situaciones de vulneración de los derechos fundamentales que tengan un carácter general - en tanto que afectan a multitud de personas -, y cuyas causas sean de naturaleza estructural - es decir que, por lo regular, no se originan de manera exclusiva en la autoridad demandada y, por lo tanto, su solución exige la acción mancomunada de distintas entidades.
En estas condiciones, la Corte ha considerado que dado que miles de personas se encuentran en igual situación y que si todas acudieran a la tutela podrían congestionar de manera innecesaria la administración de justicia, lo más indicado es dictar órdenes a las instituciones oficiales competentes con el fin de que pongan en acción sus facultades para eliminar ese estado de cosas inconstitucional.” 11 En la misma sentencia T-068 de 1998, se dijo: “10.
Por todo lo anterior, esta Sala de Revisión concluye que la situación presentada en la entidad demandada produce un estado de cosas inconstitucional, lo cual no sólo afecta derechos individuales tendientes a viabilizar las pretensiones, a través de tutela, sino también afecta a todo el aparato jurisdiccional que se congestiona y lo afecta en la efectividad del cumplimiento oportuno de sus obligaciones.” 17001-23-33-000-2023-00270-00 protección de los derechos e intereses colectivos.
Sentencia. 020 45 los que se protegen a través de la acción de tutela, y cuyo fallo, en dado caso, es objeto de revisión. Por ello, las decisiones que se adoptan, como se indicó, deben ser estructurales, porque la vulneración de los derechos no se predica de una única autoridad, sino que en ella intervienen de manera directa o indirecta varios órganos del Estado, incluso particulares.
Lo brevemente estudiado permite inferir a esta Corporación que la figura que pretende el Personero Municipal sea aplicada a esta acción popular para acceder a pretensiones podría catalogarse no solo como improcedente, ya que esta está relacionada con casos donde se advierta la violación de los derechos que no tienen la categoría de colectivos, o sea los que son susceptibles de protegerse a través de la acción de tutela; sino porque además se carece de competencia para ello, pues esta está atribuida única y exclusivamente a la Corte Constitucional.
Es de resaltar que en el proceso solo se acreditó la existencia de 4 acciones de tutela presentadas en el año 2010, y por un tema puntual de seguridad en el mismo número de viviendas; es decir, no hay evidencia de una vulneración generalizada de derechos fundamentales de orden estructural; máxime cuando se habla de problemáticas macro pero sin que se conozcan específicamente a qué número de habitantes afecta cada una, pues pese a que se está en frente de un macroproyecto, el mismo no repercute de la misma manera en todos los habitantes del sector, ni afecta en igual sentido sus derechos.
Conforme lo analizado, esta Sala no accede a la pretensión relativa a declarar el estado de cosas inconstitucional. Solución al segundo problema jurídico ¿Se ha incurrido en amenaza o vulneración de los derechos colectivos invocados en la demanda, con ocasión de la planeación, implementación, estructuración, ejecución y desarrollo del Macroproyecto de Interés Social Nacional Centro Occidente de Colombia San José? Tesis: La Sala defenderá la tesis que, pese a que el macroproyecto al parecer ha tenido dificultades en sus etapas de planeación, implementación, estructuración, ejecución y desarrollo, no se probó de manera clara de qué manera estas situaciones han ocasionado o 17001-23-33-000-2023-00270-00 protección de los derechos e intereses colectivos.
Sentencia. 020 46 generado la amenaza o vulneración de los derechos colectivos señalados en el libelo petitorio. Pese a que se descartó la posibilidad de acceder a la pretensión que fue planteada en la demanda como central, la declaratoria del estado de cosas inconstitucional, el Tribunal no puede desconocer que la acción popular es un mecanismo judicial que propende por la protección de unos derechos de categoría constitucional, en este caso colectivos.
Y aunque es claro que debe respetarse el principio de congruencia que debe regir los fallos, dejando de lado emitir pronunciamientos ultra o extra petita, este principio se modula en determinadas hipótesis o teniendo en cuenta las características del medio de control, constituyéndose este en una excepción, precisamente por su finalidad, por lo que el juez cuenta con facultades más amplias que en los procesos ordinarios, pudiendo incluso declarar la vulneración de otros derechos no invocados, siempre y cuando estos estén relacionados con los hechos y las pretensiones, y se haya garantizado el derecho de defensa y contradicción de la o las demandadas.
Incluso el artículo 34 de la Ley 472 de 1998 evidencia el amplio margen con que cuenta el juez para proteger los derechos, al disponer que“(…) La sentencia que acoja las pretensiones del demandante de una acción popular podrá contener una orden de hacer o de no hacer, condenar al pago de perjuicios cuando se haya causado daño a un derecho o interés colectivo en favor de la entidad pública no culpable que los tenga a su cargo, y exigir la realización de conductas necesarias para volver las cosas al estado anterior a la vulneración del derecho o del interés colectivo, cuando fuere físicamente posible.
La orden de hacer o de no hacer definirá de manera precisa la conducta a cumplir con el fin de proteger el derecho o el interés colectivo amenazado o vulnerado y de prevenir que se vuelva a incurrir en las acciones u omisiones que dieron mérito para acceder a las pretensiones del demandante (…)”. Así las cosas, se revisará si pese a no aplicarse la figura del estado de cosas inconstitucional es posible declarar que se presenta una vulneración de los derechos colectivos invocados; pero precisamente por lo amplia de la pretensión, y analizando los hechos de la demanda, considera la Sala que es necesario sintetizar la problemática esbozada, para que de esta manera se pueda revisar el meollo del asunto, extrayendo entonces como situaciones que afectan el Macroproyecto San José, y dan paso a la afectación de los derechos colectivos invocados, las siguientes: 17001-23-33-000-2023-00270-00 protección de los derechos e intereses colectivos.
Sentencia. 020 47 - No involucrar a la comunidad al momento de proponer al ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio la reformulación del Macroproyecto San José, conforme lo determinado en el artículo 4 de la Ley 388 de 1997. - En las resoluciones que modificaron el macroproyecto se cambiaron las caracterizaciones sobre la amenaza y riesgo de la comuna San José sin estudios técnicos que lo justificaran. - Dificultades con la prestación de los servicios públicos. - No existir acceso vehicular a muchas zonas de alta pendiente; no hay transportes alternativos que faciliten la movilidad para personas con discapacidad; y las vías están inconclusas y en pésimas condiciones. - El derecho a la educación se ha visto afectado por la desaparición de las instituciones educativas. - Los precios de las propiedades se congelaron en el año 2009, por lo que las negociaciones que realiza ERUM se basan en valores con 14 años de antigüedad; aunado a que los precios obtenidos por la compra son bajos para adquirir viviendas en condiciones similares a las que tenían. - Posterior a la caracterización de las viviendas se impidió modificar las mismas, por lo que a algunas de ellas no se les han podido realizar reparaciones lo que ha afectado su estructura. - Problemas estructurales en viviendas por las demoliciones de las casas aledañas. - Inseguridad en el sector. - La no implementación por parte del municipio de Manizales y la Nación de acciones administrativas, técnicas y financieras para dar solución a la problemática que se presenta en el lugar.
Los derechos colectivos invocados como vulnerados, como ya se anunció, son el goce de un ambiente sano; la seguridad y salubridad pública; la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas y dando prevalencia a la calidad de vida de los habitantes; acceso a los servicios públicos (internet); y el derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente.
El derecho al goce de un ambiente sano está reconocido en el artículo 79 de la Constitución Política, atribuyéndole al Estado el deber de proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la educación para el logro de estos fines. Con miras a una adecuada materialización de tales propósitos, dispone que la ley garantizará la participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo.
Desde el punto de vista constitucional, el medio ambiente involucra 17001-23-33-000-2023-00270-00 protección de los derechos e intereses colectivos. Sentencia. 020 48 aspectos relacionados con el manejo, uso, aprovechamiento y conservación de los recursos naturales, el equilibrio de los ecosistemas, la protección de la diversidad biológica y cultural, el desarrollo sostenible, y la calidad de vida.
Por su parte, el derecho a la seguridad pública ha sido analizado por el Consejo de Estado de la siguiente manera12: 1.1 La seguridad pública es uno de los elementos que tradicionalmente se identifican como constitutivo del orden público y, por tanto, como uno de los objetos a proteger por parte del poder de policía. En la doctrina se le delimita como ausencia de riesgos de accidentes13, como la prevención de accidentes de diversos tipo y flagelos humanos y naturales, v.g. incendios, inundaciones, accidentes de tránsito, etc,. lo mismo que como la prevención de atentados contra la seguridad del Estado14.
Atendiendo el artículo 2° de la C.N de P, su protección consiste en “la prevención y eliminación de las perturbaciones” a la misma. Como se puede apreciar, este elemento del orden público cobija la protección de la vida, la integridad física y los bienes de las personas, de allí que se pueda decir que su consagración como derecho constitucional pasó del artículo 16 de la Constitución de 1886 al artículo 2 de la actual, en tanto las autoridades están instituidas para proteger a las personas residentes en Colombia en su vida, honra y bienes, entre otros derechos; en concordancia, entre otros, con los artículos 11, 12 y 15 ejusdem, en cuanto consagran el derecho a la vida, a la integridad física y la inviolabilidad del domicilio.
De modo que la seguridad pública habla de las condiciones objetivas necesarias para que todas las personas puedan ejercer y disfrutar de tales derechos con ausencia de riesgos o amenazas por parte de agentes externos a la misma persona y controlables o previsibles por el Estado, tales como el tránsito automotor, las actividades delincuenciales, el estado de las vías públicas, etc.
Como todo lo relativo al poder de policía, tiene ante todo una connotación preventica, sea porque implique para el Estado el deber de evitar dentro de lo posible y en tanto esté a su alcance, la ocurrencia de circunstancias que pongan en peligro los derechos objeto de la seguridad pública, o porque de llegar a presentarse, deba eliminarlas o removerlas.
Para desplegar, entonces, las actividades pertinentes y viables tendientes a su efectividad, no es necesario, entonces, que se presenten hechos atentatorios de los derechos asociados a la 12 Consejo de Estado - Sección Primera - Consejero Ponente: Juan Alberto Polo Figueroa - trece de julio de dos mil - radicación número: AP - 055 13 De Laubadére André, “Manual de Derecho Administrativo”, Editorial Temis, 1.984, Pág. 198. 14 Rodríguez Rodríguez Libardo, “Derecho Administrativo”, décima edición, Editorial Temis, 1.998, Pág. 406. 17001-23-33-000-2023-00270-00 protección de los derechos e intereses colectivos.
Sentencia. 020 49 misma, cuya violación es justamente el resultado material o concreto de la vulneración del interés colectivo de la seguridad pública. Basta con que se presenten situaciones que propiecen los hechos o conductas que puedan lesionar tales derechos para que se le considere amenazada y sea procedente reclamar su especial protección, mediante le mecanismo de las acciones populares, dado que éstas se pueden ejercer para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, así como la vulneración o el agravio sobre los derechos colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuera posible.
Por lo anotado, y por su expresa inclusión en el artículo 4 de la Ley 472 de 1998, es claro que la seguridad pública es un derecho colectivo, y como tal comporta el interés de todas las personas residentes en Colombia por que se remuevan todas las circunstancias que amenacen o vulneren este derecho. Se relaciona este con garantizar las condiciones necesarias para que las personas puedan disfrutar sus derechos con ausencia de riesgos o amenazas por parte de agentes externos. Frente a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, el Consejo de Estado ha establecido que el mismo se centra en “(…) la necesidad de proteger la adecuada utilización, transformación y ocupación del suelo, de manera que las autoridades competentes no actúen en forma arbitraria en contravención del respectivo plan de ordenamiento territorial o instrumento que haga sus veces, a través de acciones que estén fuera de su marco normativo (…) 15”.
Considera además el Máximo Tribunal Administrativo16 que el núcleo esencial del derecho colectivo comprende los siguientes aspectos: i) respeto y acatamiento del principio de función social y ecológica de la propiedad17; ii) protección del espacio público procurando adelantar cualquier tipo de construcción o edificación con respeto por el espacio público, el patrimonio público, y la calidad de vida de los demás habitantes; iii) respetar los derechos ajenos y no abusar del derecho propio18; y iv) atender los procesos de cambio en el uso del suelo, en aras del interés común, promoviendo su utilización racional en armonía con la función social de la propiedad a la cual le es inherente una función ecológica, buscando el desarrollo sostenible19 15 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 6 de marzo de 2008, radicación número: AP-2005-00901. 16 veintiséis (26) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) - Número único de radicación: 050012333000202300436-01 17 Inciso segundo del artículo 58 de la Constitución Política. 18 Artículo 95, numeral 1 de la Constitución Política. 19 Artículo 3.º de la Ley 388 de 1997. 17001-23-33-000-2023-00270-00 protección de los derechos e intereses colectivos.
Sentencia. 020 50 Así las cosas, la vulneración supone el desobedecimiento de la normativa en materia urbanística y de usos del suelo por parte de las autoridades y particulares. El acceso a los servicios públicos ha sido explicado de la siguiente manera20: En ese mismo sentido, esta Sección, en sentencia del 23 de junio de 2023, resaltó que el anotado derecho se infringe cuando no existe calidad en el servicio, las tarifas exceden los límites permitidos en la Ley o cuando su cobertura no es oportuna o eficiente, como se verá enseguida: “Derecho al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna Este derecho colectivo está previsto en el literal j) del artículo 4º de la Ley 472 para la protección de los derechos de los usuarios de servicios públicos, en lo referente a la calidad, precio y cobertura, frente a lo cual, el Estado, además, debe ejercer sus facultades regulatorias y de control, en aras de que los mencionados elementos se garanticen.
Al respecto, la jurisprudencia de esta Sección ha señalado lo siguiente21 “[…] En relación con este derecho colectivo, la jurisprudencia de la Corporación ha establecido que: “EL DERECHO COLECTIVO AL ACCESO A LOS SERVICIOS PÚBLICOS Y A SU PRESTACIÓN EFICIENTE no se está frente al desarrollo de una función administrativa en los términos del artículo 209 Constitucional, sino de una actividad económica intervenida por el Estado, cuya prestación debida se relaciona directamente con la consecución de sus fines (art. 2 C. N.).
El modelo constitucional económico de la Carta Política de 1991 está fundado en la superación de la noción “francesa” de servicio público, conforme a la cual éste era asimilable a una función pública, para avanzar hacia una concepción económica según la cual su prestación está sometida a las leyes de un mercado fuertemente intervenido; así se deduce del artículo 365 constitucional cuando dispone que es deber del Estado asegurar la prestación eficiente de los servicios públicos y que estos pueden ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas o por particulares.
Nótese que la norma es clara en señalar que el Estado debe asegurar la prestación (no prestar forzosamente) al tiempo que permite la concurrencia de Agentes (públicos, privados o mixtos) en su prestación. De acuerdo con tal disposiciones se destaca, jurídicamente, que los servicios públicos “son 20 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Primera veintiocho (28) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) radicación núm.: 11001 03 24 000 2023 00297 00. 21 Consejo DE Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia de 7 de febrero de 2019. Radicación: 85001-23-33-000-2017-00075-01(AP). M.P: Roberto Augusto Serrato Valdés 17001-23-33-000-2023-00270-00 protección de los derechos e intereses colectivos. Sentencia. 020 51 inherentes a la finalidad social del Estado”, pues contribuyen al bienestar y mejoramiento de la calidad de vida de la población (arts. 2 y 366 ibídem.) y es por ello que su prestación comporta la concreción material de la cláusula Estado Social de Derecho (art. 1 ibídem); así lo ha indicado la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, como mecanismo auxiliar en la administración de Justicia (art. 230).
De manera que los derechos colectivos que se involucran en la prestación de los servicios públicos no aluden a la función pública propia del Estado, sino a una actividad económica que por implicar el tráfico de servicios inherentes a la finalidad social del Estado, que la doctrina colombiana, con base en expresión foránea, llamada “bienes meritorios”, exige la intervención del mismo a través de los instrumentos tradicionales de policía administrativa: regulación y control (inc. 2 art. 365 C. N).
En otras palabras, el bien jurídico colectivo por proteger no refiere a la función administrativa, sino a los derechos propios de los consumidores y usuarios particularmente en lo relativo a la calidad del servicio y a su precio […]”. (Subrayado fuera de texto)”22. Así pues, procede la protección de este derecho colectivo cuando la actividad económica que implica la prestación de los servicios públicos, afecta a los consumidores y/o usuarios, bien sea porque no existe calidad en el servicio, el precio sobrepasa los límites legalmente establecidos o su cobertura no es oportuna ni eficiente.” 23 (Subrayas y negrillas del Despacho).
Finalmente, el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, pretende garantizar que la sociedad no esté expuesta a padecer posibles o inminentes alteraciones de las condiciones normales de vida o daños graves causados por fenómenos naturales y efectos catastróficos de la acción accidental del hombre que demanden acciones preventivas, restablecedoras, de carácter humanitario o social, constituyéndose en un derecho de naturaleza eminentemente preventiva.
Al dejar claro de manera somera los derechos colectivos invocados, debe hacerse también mención a la carga probatoria, para lo cual el artículo 30 de la Ley 472 de 1998 consagra que “La carga de la prueba corresponderá al demandante. Sin embargo, si por razones de orden económico o técnico, si dicha carga no pudiere se cumplida, el juez impartirá las órdenes necesarias para suplir la deficiencia y obtener los elementos probatorios indispensables para proferir un fallo de mérito, solicitando dichos experticios probatorios a la entidad pública cuyo objeto esté referido al tema materia de debate y con cargo a ella 22 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Radicación 25000- 23-25-000-2003-00254- 01(AP) de fecha 10 de febrero de 2005. Consejera Ponente: María Elena Giraldo Gómez 23 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Proceso radicado número 25000 23 41 000 2014 01615 01. Consejera Ponente: Nubia Margoth Peña Garzón. 17001-23-33-000-2023-00270-00 protección de los derechos e intereses colectivos.
Sentencia. 020 52 (…)”. Es decir, le corresponde al actor popular acreditar y probar los hechos que sustentan las pretensiones de la demanda. Y en relación con el anterior deber, el Consejo de Estado en sentencia de la Sección Tercera – Subsección C del 28 de octubre de 2024, radicado 17001-23-33-000-2017-00857-01 (69944) precisó: De ahí que quien acude a este medio de control es el llamado a acreditar los supuestos fundamentales de su dicho ⎯esto es, la acción u omisión en la que incurrió la entidad accionada, la vulneración o amenaza del derecho colectivo y la relación entre esos dos aspectos⎯, bien sea aportando junto con la demanda los elementos de prueba que estén en su poder o solicitando su práctica en el marco de esta herramienta judicial.
Y si bien la norma atrás señalada prevé que, eventualmente y por razones de orden económico o técnico es posible que dicha carga puede invertirse o flexibilizarse, lo cierto es que, incluso en ese escenario, el actor tendría el deber de alegar y demostrar que existen razones económicas o técnicas que le dificultan el cumplimiento de sus deberes en materia probatoria, sin que el carácter público de esta acción desplace automáticamente esa carga a la autoridad judicial o a la contraparte24.
Estas exigencias, lejos de comportar un obstáculo para el ejercicio y prosperidad de este mecanismo de protección de derechos colectivos, propenden por el uso adecuado de esta herramienta judicial, garantizando que exista un esfuerzo mínimo en quien acude a la acción popular en aras de demostrar los supuestos en los que funda sus pretensiones25.
Descendiendo al fondo del asunto, y conforme lo referenciado, se advierte que la Ley 388 de 1997 “Por la cual se modifica la Ley 9 de 1989, la Ley 2 de 1991 y se dictan otras disposiciones”, define la acción urbanística26 como la función pública del ordenamiento del territorio que ejercen las entidades distritales y municipales, concerniente a las decisiones administrativas y a las actuaciones urbanísticas que les son propias, relacionadas con el ordenamiento del territorio y la intervención en los usos del suelo.
A su vez, señala como acciones urbanísticas, entre otras, las siguientes: 24 En el mismo sentido, Consejo de Estado, Sección Tercera Subsección C, sentencia del 16 de diciembre de 2022, radicación 76001-23-31-000-2010-01936-01. 25 Sobre el punto consultar, entre otras: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 17 de junio de 2024, radicación 17001-23-33-000-2021-00165-01 (68716);
Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 16 de diciembre de 2022, radicación 76001- 23-31-000-2010-01936-01; Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 1 de junio de 2020, radicación 27001-23-31-000-2018-00008-01; Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 23 de enero de 2020, radicación 15001-23-33-000-2015-00316-01; y Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 19 de julio de 2019, radicación 17001-23-33-000-2017-00786-01. 26 Artículo 8. 17001-23-33-000-2023-00270-00 protección de los derechos e intereses colectivos.
Sentencia. 020 53 (…) 6. Determinar las características y dimensiones de las unidades de actuación urbanística, de conformidad con lo establecido en la presente Ley. 7. Calificar y localizar terrenos para la construcción de viviendas de interés social. (…) 8. Dirigir y realizar la ejecución de obras de infraestructura para el transporte, los servicios públicos domiciliarios y los equipamientos públicos, directamente por la entidad pública o por entidades mixtas o privadas, de conformidad con las leyes. 9.
Expropiar los terrenos y las mejoras cuya adquisición se declare como de utilidad pública o interés social, de conformidad con lo previsto en la ley. (…) El artículo 58 de la norma referida permite declarar de utilidad pública o interés social aquellos inmuebles que deben ser expropiados para el desarrollo de proyectos de vivienda de interés social, la ejecución de programas y proyectos de renovación urbana y provisión de espacios públicos urbanos, la ejecución de programas y proyectos de infraestructura vial y de sistemas de transporte masivo, entre otros.
El artículo 59 ibidem, establece que "(…) la Nación, las entidades territoriales, las áreas metropolitanas y asociaciones de municipios podrán adquirir por enajenación voluntaria o decretar la expropiación de inmuebles para desarrollar las actividades previstas en el artículo 10 de la Ley 9 de 1989 (…)”. En consonancia con lo anterior, el artículo 114 define los macroproyectos urbanos como “el conjunto de acciones técnicamente definidas y evaluadas, orientadas a la ejecución de una operación urbana de gran escala, con capacidad de generar impactos en el conjunto de la estructura espacial urbana y de orientar el crecimiento general de la ciudad.
Todos los macroproyectos urbanos deberán involucrar como mínimo las siguientes características comunes: 1. Contemplar el desarrollo de acciones que permitan la solución integral y coordinada del problema considerado. 2. Vincular al proyecto las diversas instancias públicas y privadas directamente concernidas, mediante la utilización de mecanismos de concertación idóneos, convenidos en el acuerdo urbano que lo sustenta. 3.
Establecer los procedimientos mediante los cuales el municipio o distrito participará en la captación de las plusvalías urbanas resultantes de las acciones urbanísticas contempladas para el desarrollo del respectivo macroproyecto, y una equitativa distribución de cargas y 17001-23-33-000-2023-00270-00 protección de los derechos e intereses colectivos.
Sentencia. 020 54 beneficios entre todos los agentes involucrados en la operación, al tenor de los instrumentos que esta Ley crea o modifica con dicho propósito.” Por su parte, la Ley 1151 de 2007, por medio de la cual se expidió el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 definió los Macroproyectos de Interés Social Nacional como: El conjunto de decisiones administrativas y actuaciones urbanísticas adoptadas por el Gobierno Nacional, en los que se vinculan instrumentos de planeación, financiación y gestión del suelo para ejecutar una operación de gran escala que contribuya al desarrollo territorial, de determinados municipios, distritos o regiones del país. Los macroproyectos de interés social nacional constituyen determinantes de ordenamiento de superior jerarquía para los municipios y distritos en los términos del artículo 10 de la Ley 388 de 1997 y se entienden incorporados en sus planes de ordenamiento territorial.
Para el efecto, las acciones urbanísticas de los municipios y distritos que se adopten en las áreas que hagan parte de macroproyectos de interés social nacional, serán concertadas con el Gobierno Nacional. En todo caso, las licencias y/o planes parciales para el desarrollo de los macroproyectos de interés social nacional se otorgarán con sujeción a las normas adoptadas en estos últimos.
Se declaran de utilidad pública e interés social la totalidad de los inmuebles ubicados en suelo urbano, de expansión urbana o rural, en donde el Gobierno Nacional adelante o participe en macroproyectos de interés social nacional para el desarrollo de los programas, obras y proyectos de que trata el artículo 58 de la Ley 388 de 1997.
Facúltese a las entidades del orden nacional para adquirir, mediante enajenación voluntaria, inmuebles de propiedad privada o del patrimonio de entidades de derecho público y para adelantar procesos de expropiación por la vía judicial o administrativa que estén destinados al desarrollo de los macroproyectos de interés social nacional.
Para la ejecución de los macroproyectos de interés social nacional las autoridades nacionales y territoriales podrán celebrar contratos de fiducia mercantil en los que las entidades del sector central y descentralizado por servicios del nivel nacional y territorial participantes, podrán ser fideicomitentes. Las entidades y particulares aportantes, podrán percibir derechos de participación del fideicomiso.
El Gobierno Nacional definirá las condiciones generales de tales contratos. El Gobierno Nacional realizará los ajustes pertinentes a la estructura administrativa del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial para la adecuada ejecución de estos macroproyectos, sin que ello implique incremento en las apropiaciones presupuestales 17001-23-33-000-2023-00270-00 protección de los derechos e intereses colectivos.
Sentencia. 020 55 Es de aclarar que la sentencia C-149 de 2010 declaró inexequible el artículo 79 de la Ley 1151 de 2007; pero la misma providencia dispuso que las consecuencias de la inexequibilidad se aplicarían a los nuevos macroproyectos y no para los que se encontraran en curso, entendiendo por tales, aquellos que estaban en alguna de las etapas de identificación y determinación, formulación, adopción o ejecución. Luego, la restricción que dicha decisión le impone al nivel central del gobierno para intervenir en materia de planeación local, cuya competencia está radicada en los entes territoriales por disposición constitucional, no se predica de aquellos megaproyectos que se encontraban en curso al momento en que fue proferida la sentencia C-149, como es el caso del Macroproyecto de la Comuna San José de Manizales, ya que el mismo se adoptó a través de Resolución 1453 del 27 de julio de 2009.
Reposa entonces en el expediente la Resolución 1453 del 27 de julio de 2009, mediante la cual se adoptó el Macroproyecto de Interés Social Nacional para el centro Occidente de Colombia San José, de este municipio, cuyo objeto es renovar y redensificar la zona norte del centro de la ciudad de Manizales, para generar suelo urbano, en especial para viviendas de interés social y prioritaria, y así promover nuevos desarrollos integrales, tendientes a mejorar las condiciones de vida de la población a través del reasentamiento de familias localizadas en zonas de alto riesgo, el incremento del índice de zonas verdes por habitante, y la dotación de equipamientos e infraestructura vial y de servicio.
Este macroproyecto tiene como delimitación de área de planificación el siguiente: Se establecieron como sistemas estructurantes, conforme al POT de Manizales, estos: 17001-23-33-000-2023-00270-00 protección de los derechos e intereses colectivos. Sentencia. 020 56 • El sistema ambiental • El sistema vial • El sistema de espacios públicos • El sistema de equipamentos colectivos • El sistema de servicios públicos.
Cada uno de estos sistemas estructurantes comprende a su vez subproyectos que permitirían su desarrollo, los cuales no se enuncian por ser demasiado extensos, pero que quedaron consignados en el acto administrativo mencionado. También se estableció un programa de reasentamiento para hogares localizados en zonas de alto riesgo, el cual beneficiaría al total de las familias identificadas en el censo realizado por la alcaldía. En cuanto a la gestión y ejecución del proyecto, se dispuso que se podían aplicar los instrumentos de que trata la Ley 9 de 1989, la Ley 388 de 1997 y la Ley 1151 de 2007, es decir, la enajenación voluntaria y la expropiación. De igual manera, que se podría constituir una fiducia mercantil en la que las entidades del sector central o descentralizado por servicios del nivel nacional y territorial podían ser fideicomitentes; y que en caso de que estos se celebraran, el constituyente podría ser el municipio o cualquier entidad pública descentralizada que tuviera en su objeto el desarrollo del proceso, programa o proyecto como aquellos que se derivaran del Macroproyecto San José. En los esquemas de participación del Gobierno Nacional se precisó que los recursos incorporados en el presupuesto general de la Nación destinado a la financiación de la ejecución del Macroproyecto San José serían asignados y comprometidos mediante acto administrativo expedido por el director de Fonvivienda, y que para la ejecución total o parcial de las asignaciones efectuadas mediante acto administrativo, el destinatario de los recursos debía constituir contrato de fiducia mercantil en el cual Fonvivienda participaría con voz y voto en el comité fiduciario.
El presupuesto que se estableció fue de $251.045 millones distribuidos así: 17001-23-33-000-2023-00270-00 protección de los derechos e intereses colectivos. Sentencia. 020 57 Y el cronograma de actividades fue el siguiente: 17001-23-33-000-2023-00270-00 protección de los derechos e intereses colectivos. Sentencia. 020 58 Denota entonces que el Macroproyecto de Interés Social Nacional Centro Occidente de Colombia San José es complejo e igualmente ambicioso, y supone la intervención articulada de diferentes entes administrativos, que va desde la asesoría técnica y el apoyo financiero que presta el ministerio, hasta la gestión, promoción y ejecución de las obras por parte de la Empresa de Renovación Urbana de Manizales - ERUM; todo lo anterior, en coordinación y bajo la responsabilidad del municipio de Manizales.
Conforme lo referenciado en el acápite de lo probado, la Resolución nro. 1453 de 2009 ha sufrido una serie de modificaciones a través de las Resoluciones 1527 de 2010, 1793 de 2001, 0483 de 2012, 0693 de 2013, 0902 de 2014, 0565 de 2015 y 0085 de 2016, las cuales finalmente fueron compendiadas en la Resolución 0544 del 27 de agosto de 2017, manteniéndose en esta los sistemas estructurantes, y también el programa de reasentamiento.
Los costos fueron variados así: 17001-23-33-000-2023-00270-00 protección de los derechos e intereses colectivos. Sentencia. 020 59 17001-23-33-000-2023-00270-00 protección de los derechos e intereses colectivos. Sentencia. 020 60 17001-23-33-000-2023-00270-00 protección de los derechos e intereses colectivos. Sentencia. 020 61 Y los plazos se establecieron de esta manera: 17001-23-33-000-2023-00270-00 protección de los derechos e intereses colectivos.
Sentencia. 020 62 17001-23-33-000-2023-00270-00 protección de los derechos e intereses colectivos. Sentencia. 020 63 Es de aclarar que, al momento de contestar la demanda, el ministerio informó que el municipio de Manizales presentó una reformulación del proyecto en el año 2021, pero esta Sala desconoce en qué términos se planteó, pues la única prueba que se allegó al respecto es un oficio del año 2023 emitido por el Subdirector de Asistencia Técnica y Operaciones Urbanas integrales de dicha cartera, mediante el cual solicitó aclarar y actualizar unos ítems, en aras de que la propuesta fuera revisada por el comité para dar una respuesta.
Al dejar claro de manera muy amplia el marco general del macroproyecto, se aduce en la demanda que dentro de la infraestructura que se pretendía construir según la Resolución 1453 de 2009 estaba, entre otras: - Par vial de la Avenida Colon - Centro Integrado de servicios Comunitarios – CISCO - Nuevo Colegio Parque Tecnológico - Plan Parcial Galería - Áreas de Interés Ambiental y Paisajístico - Construcción de vivienda de interés prioritario - Proyectos del sistema de espacio público 17001-23-33-000-2023-00270-00 protección de los derechos e intereses colectivos.
Sentencia. 020 64 - Proyecto parque Olivares - Parque recreodeportivo Av. Colon - Parque recreodeportivo la Avanzada Sistema de equipamientos Colectivos - Colegio 1 (Instituto Manizales, Escuela de Artes y Oficios, Escuela del Sagrado Corazón, Antigua Escuela Modelo) - Colegio 2 - Parque tecnológico - Territorial de Salud - Distrito Policía - Estación de Bomberos - CISCO - Cambio de uso terminal de transporte - Pabellones galería - Sede fundación universitaria Manizales - Sede Colegio José María Guigue - La Iglesia Sagrado Corazón de Jesús - La Iglesia de Jesús Nazareno Pero que a la fecha de presentación de la demanda solo se había iniciado la ejecución de los siguientes proyectos, sin haberse hecho entrega o culminado en su totalidad: - Par Vial Avenida Colon - Centro Integrado de servicios Comunitarios – CISCO - Colegio 1 Se afirmó también, en relación con el programa de reasentamiento, que en la actualidad la situación más compleja se concentraba en la zona de ladera, debido a que las viviendas se encontraban en riesgo; con condiciones estructurales inseguras; hacinamiento; ausencia de vías, áreas de servicio y atención a la ciudadanía, parques y espacio público proporcional al número de habitantes en el sector.
Y que en la unidad de ejecución 2, La Avanzada, suelo habilitado para un total aproximado de 3.500 unidades de viviendas de interés social, de las cuales no menos de 2.500 unidades deberían ser de interés prioritario -VIP-, dando prioridad a los beneficiarios del programa de reasentamiento, el cual debía realizar la administración municipal, la realidad era que 17001-23-33-000-2023-00270-00 protección de los derechos e intereses colectivos.
Sentencia. 020 65 para el año 2009 en la Comuna San José se estimaba un déficit cuantitativo total de 3.626 viviendas de las cuales 2.680 hogares habitaban en considerable nivel de hacinamiento. Y de manera general, como se expresó, se anunciaron inconvenientes con la participación de la comunidad; haber cambiado las caracterizaciones sobre la amenaza y riesgo de la comuna San José sin estudios técnicos que lo justificaran; dificultades con los servicios públicos; problemas con las vías; afectación del derecho a la educación; inconvenientes con las compras de los predios; inestabilidad de las viviendas; inseguridad del sector; y la no implementación por parte del municipio de Manizales y la Nación de acciones administrativas, técnicas y financieras para dar solución a la problemática que se presenta en el lugar.
Frente a estas afirmaciones, y en general sobre todas las que se hicieron en la demanda, la Sala evidencia una carencia probatoria, ya que no se ilustró acerca de cuál es el avance del macroproyecto al momento de presentar la demanda o de dictar esta sentencia, para así concluir qué obras han sido desarrolladas hasta el momento, cuáles no, y el porqué de su retraso; qué sumas de dinero se han invertido y qué monto aún falta por aplicar.
Tampoco se conoce el estado de las viviendas que están en el lugar, y por qué razón no se han adquirido; la situación de hacinamiento a qué grupo afecta y en qué grado y lugares se presenta; el déficit de inmuebles para reubicación al desconocer cuantas familias faltan por ser reacomodadas; el estado de las vías, si están inconclusas y cuáles no se han intervenido y la razón; la construcción de instituciones educativas en qué porcentaje avanza; entre otra gran cantidad de información que llevaría a determinar si se presenta vulneración de los derechos colectivos en relación con la planeación, implementación, estructuración, ejecución y desarrollo del macroproyecto, toda vez que no se puede llegar a considerar que el retraso de una obra es razón suficiente para esto, sino que debe evidenciarse de qué manera ello refleja un perjuicio real y concreto, para tener por acreditada esa relación de causalidad, y en este caso ese aspecto no puede determinarse con claridad, pues se está ante un tema que requiere ser aterrizado a situaciones específicas, pero no exponerse de manera abstractas y a nivel macro.
Pudo la parte demandante presentar algún concepto o estudio técnico que amparara su dicho o haberlo solicitado en la oportunidad procesal pertinente; aportar estadísticas o censos de población afectada por las diferentes problemáticas que se exponen; allegar denuncias radicadas ante órganos de control; anexar informes de la Policía Nacional o de bomberos relacionados con la atención de situaciones de riesgo o de inseguridad; solicitar 17001-23-33-000-2023-00270-00 protección de los derechos e intereses colectivos.
Sentencia. 020 66 testimonios de residentes o líderes comunitarios que dieran cuenta de las dificultades que se presentan por la no realización de obras; peticionar que la ERUM o el municipio rindieran informes sobre el avance del proyecto, o incluso haber solicitado declaraciones de algunos funcionarios; aclarar en qué sentido se reformuló el proyecto por parte del municipio de Manizales; entre otras muchas pruebas que tenía a su alcance y que hubieran ilustrado de manera concreta acerca de las dificultades que se presentan en el lugar y que se enrostran en la demanda, y como esto afecta a la población y sus derechos colectivos.
Las pruebas aportadas con el libelo petitorio se limitan a un documento que contiene una alerta temprana emitida por la Defensoría del Pueblo, en torno al tema de la presencia de grupos armados ilegales por la expansión de las autodenominadas Autodefensas Gaitanistas de Colombia, en el cual se informa para la comuna San José de Manizales, uno de los tantos sectores analizados, junto con comunas y barrios de la ciudad de Pereira, Armenia y Manizales, que “Los impactos derivados del macro proyecto de renovación urbana, principalmente aquellos asociados a la compra de predios, traslados de los habitantes a otros sectores de la ciudad y demoliciones no terminadas, incidieron en la profundización de la vulnerabilidad socioeconómica y de violencia en la zona, principalmente a través de las dinámicas relacionadas con el tráfico de estupefacientes en sectores barriales de la comuna, como El Jazmín, El Galán, San José y La Galería”.
Las resoluciones que se han expedido en torno al macroproyecto, las cuales enseñan su alcance y las obras a llevar a cabo, y que ya fueron analizadas, advirtiendo nuevamente que se está a la espera de la aprobación de una reformulación del proyecto, pero desconociendo como ha sido de manera clara la ejecución del mismo. El escrito denominado “Víctimas del desarrollo entre el desespero y la esperanza”, elaborado por la Comisión de la Verdad de la Comuna San José de Manizales, que data de agosto de 2022, que más que un material que permite conocer de manera técnica el estado del proyecto, es un escrito crítico que señala que“El análisis para el presente informe retoma y compila las preguntas emergentes de la comunidad directamente afectada: ¿Cómo el Macroproyecto San José cumple con las promesas de renovación urbana que favorecen de manera imperante el interés prioritario para la reducción de la pobreza y los riesgos ambientales en la Comuna San José? ¿Al servicio de quiénes se ha efectuado el Macroproyecto de Renovación Urbana hasta el momento? ¿Quiénes son los responsables de los daños? ¿Cómo reparar a la Comuna y la comunidad barrial de San José? ¿Cómo han sido convocadas y escuchadas las familias afectadas, los colectivos, las organizaciones, las personas y las comunidades barriales del sector? 17001-23-33-000-2023-00270-00 protección de los derechos e intereses colectivos.
Sentencia. 020 67 20 vídeos que contienen mensajes de personas, al parecer residentes del sector, a través de los cuales exponen sus inconformidad con la ejecución del Macroproyecto; filmaciones que encajan en la categoría de prueba documental, pero que no pueden ser valoradas al no haberse acreditado en el proceso su fecha de creación y su autoría, debiendo recordar que para que un documento goce de autenticidad debe tenerse certeza sobre la persona que lo ha elaborado o respecto de la persona a quien se le atribuya, de acuerdo con lo previsto en el artículo 244 del CGP.
Como en este caso no se cumple con este requisito, la Sala no podrá incluir estos documentos en la valoración probatoria que está realizando. Un informe rendido por la ERUM al Concejo Municipal de Manizales acerca de los avances de la reformulación del macroproyecto de interés social, de fecha 4 de agosto del año 2021, es decir, para este momento ya estaría un poco desactualizado; y además el mismo da cuenta del avance de obras sobre estos proyectos: - Proyecto renovación del espacio público parque PE-7 La Avanzada, cuyo objeto es “contrato interadministrativo para la adecuación de espacios públicos con el fin de garantizar el sano esparcimiento de la comunidad”. - Proyecto Cisco Urbanismo. - Proyecto construcción e interventoría de los edificios y/o bloques 31, 32 y 33 de la unidad de ejecución urbanística 4 (en adelante UEU 4). - Proyecto centro de desarrollo infantil (CDI). - Proyecto adquisición predios de la unidad de ejecución f (UE-f) parque recreo deportivo, cuyo objeto es “el contratista se obliga con el contratante con autonomía técnica y administrativa a ejercer la gerencia integral para realizar la consolidación del suelo para el proyecto unidad de ejecución “F” parque recreo-deportivo del Macroproyecto de Interés Social Nacional San José de Manizales, su supervisión, dirección, coordinación de las actividades técnicas, administrativas, financieras, legales y de gestión predial.
Acciones de tutela que fueron reseñadas en el acápite de lo probado, del año 2010, circunscritas a los problemas de seguridad e infraestructura de 4 viviendas. Así como unos pocos derechos de petición que datan de los años 2010, 2011 y 2012 (muchos años atrás) en los que se realizan reclamos en relación con el proyecto a varias entidades del orden municipal.
Es difícil conforme estas pruebas, y las demás que reposan en el expediente, arribar a la misma conclusión de la parte actora para desprender de esa afectación de derechos todas 17001-23-33-000-2023-00270-00 protección de los derechos e intereses colectivos. Sentencia. 020 68 las órdenes que aspira sean dictadas y que enlistó en su escrito de demanda, precisamente porque este proyecto abarca tantos aspectos que sería necesario conocer de manera puntual los mismos para poder cotejarlos con esa realidad que es desconocida para esta Sala; y por ello no se tienen razones suficientes para considerar que debe accederse a pretensiones, ya que ello solo tendría fundamento en suposiciones en torno a las deficiencias, omisiones e incumplimientos en materia de estudios técnicos, ejecución de obras, formulación y financiación del proyecto, lo cual no es factible.
Y es que incluso al revisar los conceptos técnicos aportados con la contestación del municipio de Manizales, en ellos se explica que no se han modificado las áreas de amenaza y riesgo del macroproyecto, las cuales fueron establecidas en la Resolución 1453 de 2009 y que contaban con estudio técnico que las soportaba, teniendo como base las áreas de riesgo que en su momento tenía definidas el POT.
Y en relación con la falta de acceso vehicular a zonas de alta pendiente, se informó que estas se encuentran en zonificación de las áreas de amenaza y riesgo, por lo que no es procedente desarrollar circuitos viales sino relocalizar las viviendas asentadas. En cuanto al congelamiento de los precios de las viviendas, manifestaron que se ha venido efectuando la adquisición de áreas de ejecución urbanística con los valores suministrados por la lonja contratista, quienes verifican el precio de los inmuebles de acuerdo a diversos factores y precios de referencia; aclarando que los valores del suelo se han ido modificando con base en las dinámicas propias del territorio, logrando con ello que el valor adquisitivo no se pierda.
Sobre el tema de las instituciones educativas explicaron que efectivamente las plantas físicas de las escuelas Sagrado Corazón de Jesús y Jesús maría Guingue fueron cerradas por amenaza de riesgo, acorde concepto de la Unidad de Gestión del Riesgo, pero que los estudiantes fueron reubicados, aclarando que se realizó la inversión del Colegio San José, y que la capacidad instalada en la zona del macroproyecto tiene oferta de cupos, por lo que a la fecha no se ha requerido la construcción de otros planteles educativos, y que una vez se reactiven los planes de vivienda y haya población estudiantil proyectada, se llevará a cabo la complementación del Colegio 1, y a largo plazo el Colegio 2.
Aclaró que además se videncia el desplazamiento de la población a otros lugares del municipio, dando como resultado la reducción de la población matriculada, y que también se priorizó la construcción y adecuación de la Institución Educativa Instituto Manizales. 17001-23-33-000-2023-00270-00 protección de los derechos e intereses colectivos.
Sentencia. 020 69 Estas pruebas aportadas por el municipio dejan entrever que las necesidades de la comunidad están siendo atendidas, e incluso que ciertas afirmaciones realizadas con la demanda podrían no acompasarse con la realidad, o tener otra perspectiva. Incluso habría escenarios que podrían escapar a la órbita de este tipo de medio de control, como los referentes a los avalúos que se realizan con precios de 14 años atrás, así como la imposibilidad de realizar mejoras a las viviendas; primero, porque ocurre lo ya expuesto y es que no se logra concretar a qué casos específicos se refieren, cuantas viviendas son afectadas; si es que no se ha realizado el proceso de compra o expropiación conforme a la ley; y segundo, porque incluso esto podría convertirse en un tema particular al hacer referencia a cada propietario, quien acorde a las condiciones de su inmueble estará en una circunstancia diferente a la de los demás dueños, máxime cuando no se ha probado un hecho que los involucre a todos.
Tampoco se expuso de manera concreta cuál es la afectación que se presenta con los servicios públicos, incluso solo se hace mención del servicio de internet; y en relación con los temas de inseguridad, no se probó de manera diáfana a qué se refieren los mismo y cómo están siendo desatendidos por las autoridades. Denota lo analizado que no se cuenta con elementos que permitan inferir qué tipo de políticas, planes y programas deberían ser implementados en aras de proteger los derechos de los habitantes del sector, porque se desconoce de qué manera se están afectando los mismos; la necesidad y razones técnicas para estructurar un nuevo estudio técnico que conduzca a realizar las obras necesarias, porque no se explicó de manera clara la ejecución y el avance del macroproyecto en relación con su estructura original, incluso su plan de reformulación, y el porqué de este; y no es posible emitir la orden de realizar trámites administrativos, presupuestales y de contratación que sean indispensables para superar la vulneración de los derechos porque esta Corporación no conoce con precisión las omisiones que respecto a cada entidad se han presentado, ya que no basta con exponer o informar la función que cada una cumple en el macroproyecto, sino que es necesario probar de qué se trata su incumplimiento y como se refleja en el proyecto.
Incluso esta Sala pensando en una eventual violación del derecho a la moralidad administrativa, que aunque no fue invocado por la parte demandante podría tener relación con el asunto al enrostrarse incumplimiento de las demandadas en relación con las funciones que estas tienen frente al macroproyecto, ya que este derecho que está ligado a que el ejercicio de la función administrativa debe cumplirse conforme al 17001-23-33-000-2023-00270-00 protección de los derechos e intereses colectivos.
Sentencia. 020 70 ordenamiento jurídico y de acuerdo con las finalidades propias de la función pública, esta, determinada por la satisfacción del interés general, encuentra que tampoco quedarían acreditados por la parte demandante sus parámetros (elemento objetivo y subjetivo) para calificar si la conducta de los servidores es reprochable o no, según las alegaciones de las partes.
Aunque este Tribunal no quiere desconocer la importancia del macroproyecto y el impacto que ha tenido y tiene en la comunidad y que de manera superficial se ha acreditado, sí considera que la demanda carece de respaldo probatorio, especialmente desde el punto de vista técnico, que permita acceder a sus súplicas tal como fueron planteadas, y en tal sentido esto dificulta el análisis del asunto de la manera que aspiran la parte demandante y los coadyuvantes.
Para esta Sala, también es necesario resaltar que se conoce la existencia de otros dos procesos judiciales relacionados con el macroproyecto objeto de este trámite. Una acción popular que se presentó en el año 2010, radicados 17001-23-00-000-2010- 00456-00 / 17001-23-00-000-2010-00089-00 (acumulado), en la cual se dictó sentencia el día 13 de noviembre de 2014 por este Tribunal, que accedió parcialmente a pretensiones.
En la sentencia se determinó que existía amenaza de los derechos e intereses colectivos relacionados con el goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias; el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública; el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna; el derecho a la seguridad; y la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes; invocados por la parte accionante.
Se ordenó en la sentencia, entre otras cosas, que la Empresa Metropolitana de Aseo EMAS S.A. E.S.P., continuara y mejorara la ejecución del denominado “Plan de rondas periódicas de supervisión en sector donde se construye el proyecto de renovación de la Comuna San José”. 17001-23-33-000-2023-00270-00 protección de los derechos e intereses colectivos.
Sentencia. 020 71 A la ERUM y al municipio de Manizales, realizar la recolección de los escombros que se generaran en adelante con ocasión de las demoliciones de inmuebles efectuadas en desarrollo de las obras en el referido sector. A la Empresa de Renovación Urbana realizar los cerramientos con un material que diera garantía de solidez y estabilidad, con una altura suficiente de manera que se imposibilitara el acceso a los mismos por parte de cualquier persona como no sea para la ejecución de las obras.
Así mismo, que adelantara un estricto control sobre el levantamiento de las Actas de Vecindad con anterioridad a la demolición que se pretendiera en cada caso. Al municipio de Manizales, como primera autoridad de policía a nivel local, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley 62 de 1993, diseñar y desarrollar un plan integral de seguridad con la Policía Nacional, atendiendo las necesidades y circunstancias de la Comuna San José y demás sectores intervenidos con el Macroproyecto de Renovación Urbana, que debía estar precedido de un estudio de seguridad en la Comuna San José y demás zonas intervenidas, el cual debía contemplar un aumento del parque automotor y del número de agentes de policía que estaban actualmente al servicio de la Comuna San José, para que hicieran presencia continua en los sectores que fueran de mayor vulnerabilidad según los resultados del estudio de seguridad.
Por otro lado, también se presentó acción de cumplimiento en el año 2021, con la finalidad que se acatara el contenido del artículo 4 de la Ley 388 de 1997, específicamente para permitir la participación de la comunidad en la reformulación del Macroproyecto San José. El Juzgado Sexto Civil del Circuito a través de sentencia del 9 de agosto de 2023, declaró el incumplimiento de la mencionada disposición, y ordenó al municipio de Manizales y a la Empresa de Renovación Urbana de Manizales -ERUM- que acataran lo preceptuado por la norma y en consecuencia procedieran, de manera inmediata, a formalizar acciones y mecanismos reales, concretos y efectivos en los que se involucrara a la comunidad afectada por el macroproyecto, escuchando a los voceros legalmente constituidos y procurando siempre la garantía de los intereses de los intervinientes (Estado y Comunidad), proceso en el cual, de ser pertinente, se incluiría al Concejo Municipal para lo de su competencia constitucional y legal en asuntos de control político.
El señor Personero echa de menos en la demanda de acción popular que no se permita la participación de la comunidad, pero es claro que se activó un mecanismo judicial que 17001-23-33-000-2023-00270-00 protección de los derechos e intereses colectivos. Sentencia. 020 72 ordenó incluirla en los temas atinentes al Macroproyecto San José, especialmente en la reformulación. Estas dos decisiones judiciales evidencian que no se ha desamparado a la comunidad, y que, mediante ciertos mecanismos judiciales, en los que sí se ha acreditado la vulneración de derechos y normas, se ha propendido por su protección; lo cual, en este caso, como se ha dejado expuesto con suficiencia, no es factible por falta de pruebas de la afectación de los derechos colectivos.
Finalmente, considera la Sala necesario precisar que, aunque el juez posee facultades oficiosas en materia de pruebas, conforme el artículo 213 del CPACA, ello se limita a la necesidad de esclarecer puntos oscuros o dudosos que se evidencian en la oportunidad procesal para decidir, por lo que corresponde al juez de conocimiento, por iniciativa propia, ponderar y determinar, en cada caso concreto, si las decreta o no; y en tal sentido no puede confundirse la potestad de decretar pruebas de oficio en unos eventos específicos, con un desplazamiento por parte del juez de la carga de la prueba que le asiste a la parte a la que le incumbe demostrar el supuesto de hecho en que edifica sus pretensiones.
En otras palabras, la prueba de oficio en manera alguna puede encaminarse a suplantar el deber procesal que le asiste al interesado en probar su dicho, que en este caso como se ha dejado expuesto con suficiencia incumplió la parte demandante, ya que en relación con las problemáticas planteadas y sintetizadas por esta Sala todas carecen de respaldo probatorio.
Así las cosas, considera esta Sala que en el presente proceso no se acreditó la amenaza o vulneración de los derechos colectivos, lo que conlleva negar las pretensiones de la demanda. Por sustracción de materia no se resolverá el tercer problema jurídico. Conclusiones Atendiendo la figura del estado de cosas inconstitucional, este Tribunal carece de competencia para declarar el mismo en el proceso de la referencia, por lo que no es procedente acceder a dicha pretensión. Y conforme lo probado en el proceso, la Sala no encuentra acreditado de qué manera la planeación, implementación, estructuración, ejecución y desarrollo del Macroproyecto de 17001-23-33-000-2023-00270-00 protección de los derechos e intereses colectivos.
Sentencia. 020 73 Interés Social Nacional Centro Occidente de Colombia San José está generando la vulneración de los derechos colectivos invocados por la parte actora. Así las cosas, se declararán probadas las excepciones propuestas por la Empresa de Renovación Urbana “Idoneidad del medio de control”; y “Falta de configuración de los elementos necesarios para declarar un estado de cosas inconstitucional a partir de la sentencia T-025 de 2004”.
Y la excepción planteada por el municipio de Manizales de “Carencia de prueba que constituya presunta vulneración de derechos colectivos”. En consecuencia, se negarán las pretensiones de la demanda. Costas De conformidad con lo previsto en los artículos 3827 de la Ley 472 de 1998 y 365 del Código General del Proceso, y en atención al criterio sostenido por la Sala Especial de Decisión nro. 27 en providencia del 6 de agosto de 201928, a través del cual se unificó la jurisprudencia de la Corporación respecto de la condena en costas procesales en acciones populares, en esta instancia no se condenará a este rubro, toda vez que no se advierte actuar temerario o de mala fe de la parte actora.
Es por lo expuesto que LA SALA PRIMERA DE DECISIÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR PROBADAS LAS EXCEPCIONES propuestas por la Empresa de Renovación Urbana denominadas “Idoneidad del medio de control”; y “Falta de configuración de los elementos necesarios para declarar un estado de cosas inconstitucional a partir de la sentencia T-025 de 2004”.
Y la excepción planteada por el municipio de Manizales titulada “Carencia de prueba que constituya presunta vulneración de derechos colectivos”, conforme a lo expuesto en la parte motiva. 27 “ARTÍCULO 38.- Costas. El juez aplicará las normas de procedimiento civil relativas a las costas. Sólo podrá condenar al demandante a sufragar los honorarios, gastos y costos ocasionados al demandado, cuando la acción presentada sea temeraria o de mala fe.
En caso de mala fe de cualquiera de las partes, el juez podrá imponer una multa hasta de veinte (20) salarios mínimos mensuales, los cuales serán destinados al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, sin perjuicio de las demás acciones a que haya lugar”. 28 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de Unificación del 6 de agosto de 2019, CP.
Rocío Araújo Oñate, radicación número: 15001-33-33-007-2017-00036-01. 17001-23-33-000-2023-00270-00 protección de los derechos e intereses colectivos. Sentencia. 020 74 SEGUNDO: NEGAR LAS PRETENSIONES de la demanda dentro del medio de control de PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS promovido por EL PERSONERO MUNICIPAL DE MANIZALES contra LA NACIÓN – MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO;
FONDO NACIONAL DE VIVIENDA – FONVIVIENDA; MUNICIPIO DE MANIZALES; Y LA EMPRESA DE RENOVACIÓN URBANA – ERUM., y como vinculados LA FIDUPREVISORA S.A Y EL CONCEJO MUNICIPAL DE MANIZALES, según lo expuesto en las consideraciones de este fallo.
TERCERO: SIN COSTAS en esta instancia, según lo indicado en la parte motiva.
CUARTO: EXPÍDASE copia de la sentencia con destino a la Defensoría del Pueblo para los fines previstos en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998.
QUINTO: EJECUTORIADA esta providencia, ARCHIVENSE las diligencias, previas las anotaciones pertinentes en el programa informático SAMAI.
NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE Proyecto discutido y aprobado en Sala realizada el 13 de febrero de 2025, conforme acta nro. 013 de la misma fecha. CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES Magistrado FERNANDO ALBERTO ÁLVAREZ BELTRÁN Magistrado JORGE HUMBERTO CALLE LÓPEZ Magistrado Constancia: La presente sentencia fue firmada electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.