SIGCMA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA CUARTA DE DECISIÓN Magistrada Ponente: MARIA BERNANDA MARTINEZ CRUZ. Montería, catorce (14) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) SENTENCIA ACCION DE TUTELA Acción TUTELA Radicado 2300133330420240039501 Accionante Stella Maris Herrera Pérez Accionado (s) ARL positiva, Colpensiones, Coosalud E.P.S. Decisión Confirma sentencia de primera instancia La Sala procede a decidir sobre la impugnación interpuesta por la parte accionada - Colpensiones, contra el fallo de tutela de fecha cuatro (04) de octubre del dos mil veinticuatro (2024), proferido por el Juzgado Cuarto Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Montería, mediante el cual se ampararon los derechos invocados como vulnerados.
I.
ANTECEDENTES a) Hechos De conformidad con el escrito de tutela y la presentación de la subsanación requerida, los hechos se sintetizan así: Se señala que la accionante está afiliada al Régimen contributivo de la E.P.S Coosalud, al fondo de pensiones Colpensiones y usuaria de la ARL positiva. Se logra determinar que el día 25 de mayo de 2023 la accionante solicitó a Coosalud E.P.S la práctica de un dictamen para la determinación del origen y/o perdida de su capacidad laboral, con el fin de establecer el origen de las patologías que padece.
El 27 de junio de 2023, se recibió los resultados en el dictamen N° 202306270093, en el cual se diagnosticó a la accionante con G441 CEFALEA VASCULAR, NO CLASIFICADA EN OTRA PARTE y M797 FIBROMIALGIA, como de origen común, y F412 TRASTORNO MIXTO DE ANSIEDAD Y DEPRESION como de origen laboral. Que, en fecha de 28 de junio de 2023, la parte actora remitió un correo electrónico a Coosalud E.P.S, ARL Positiva y a Colpensiones, bajo el asunto: “Apelación CC50.921.974 DIAGNOSTICO: CEFALEA”, donde manifiesta adjuntar copia de apelación remitida a la Junta Regional De Invalidez Bolívar para el trámite correspondiente.
Posteriormente, el 30 de junio de 2023, la actora reenvío correo electrónico a Coosalud E.P.S, con el asunto: “Apelación CC50.921.974 DIAGNOSTICO: CEFALEA”, donde Adjunta copia del recurso de reposición en subsidio de apelación “(diagnostico G441 CEFALEA VASCULAR de acuerdo a Neurología G433 MIGRAÑA COMPLICADA)” en el cual expreso su inconformidad con el dictamen N° 202306270093.
En respuesta, el día 4 de julio de 2023, Coosalud E.P.S informó que se había recibido la controversia interpuesta por la accionante, precisando que aguardaban los pronunciamientos de las partes (Colpensiones y la ARL Positiva), dentro del término correspondiente, así como el pago de Impugnación Acción de Tutela Radicado N° 2300133330042020039501 2 los honorarios por parte de la ARL, para que la Junta Regional de Calificación de Invalidez pudiera dirimir la controversia y emitir el dictamen de calificación de origen en segunda instancia. Que el 31 de agosto del 2023, Coosalud E.P.S envío oficio a la ARL Positiva solicitando el pago de honorarios de la junta Regional de Calificación de Invalidez para el diagnóstico F412 TRANSTORNO MIXTO DE ANSIEDAD Y DEPRESION de origen laboral, y a Colpensiones solicitando el pago de honorarios de la junta Regional de Calificación de Invalidez para el diagnóstico G441 CEFALEA VASCULAR, NO CLASIFICADA EN OTRA PARTE y M797 FIBROMIALGIA de origen Común. El día 21 de junio de 2024, la ARL Positiva emitió dictamen N° 2797442, respecto del diagnóstico F412 TRANSTORNO MIXTO DE ANSIEDAD Y DEPRESION, concluyendo pérdida de capacidad laboral de 18.1%, cuyo dictamen fue notificado el día 24 de junio de 2024.
Además de ello, el día 25 de junio de 2024, dicha entidad envío oficio a la accionada informando el envío del expediente bajo radicado SAL- 2024 01 005 308017 de fecha de 22 de junio de 2024 a la Junta De Calificación De Invalidez De Bolívar, y el pago de los honorarios bajo ID330.000.081.286, Numero de OP 8503289327, fecha de pago 08/07/2024.
El 11 de septiembre de 2024, Colpensiones emite respuesta bajo radicado N°. BZ2024_17649841-2416551, en la cual señala que deduce que el pago de los honorarios será asumido por la ARL Positiva conforme lo informó en el radicado 2024_15204013, toda vez que esta entidad negó el pago por ser una calificación de origen mixto. Manifiesta la accionante que ha venido realizando mediante derecho de petición solicitud a Colpensiones, ARL Positiva y E.P.S Coosalud para que acepten realizar el pago de los honorarios de la Junta Regional de Calificación de Invalidez respecto del diagnóstico de G441 CEFALEA VASCULAR, NO CLASIFICADA EN OTRA PARTE, dictaminado de origen común por Coosalud E.P.S en primera instancia, y hasta el momento no aceptan realizar el mismo, mientras su salud se ha venido deteriorando con otras comorbilidades que aún no han sido calificadas de forma integral y que la EPS y la ARL se han negado a hacerlo hasta que la presente controversia se resuelva, pero ninguno de ellos quiere asumir el pago de los honorarios a la Junta Regional Calificación de Invalidez. b) Pretensión La parte accionante solicitó que se le tutele el derecho fundamental a la salud, vida digna y seguridad social, y, en consecuencia, se determine a que entidad accionada le corresponde realizar el pago de los honorarios a la Junta Regional de Invalidez por la controversia en la calificación del origen de la enfermedad. c) Derechos invocados como violados Según el acciónate se vulneró sus derechos a la salud, vida digna y seguridad social. d) Fundamentos de derecho Como sustento jurídico de las pretensiones, el accionante fundamentó su solicitud en el artículo 86 de la constitución política, artículos 17, articulo 2.2.5.1.16 de la ley 100 de 1993, articulo 16 y articulo 23 de la ley 1122 de 2007, articulo 53 y 121 de la ley 1438 de 2011, articulo 10 decreto 1757 del 3 de agosto de 1994, decreto 1616 de 1995, Resolución 1446 de 8 el mayo de 2006, artículo 3 del decreto 1011 del 3 de abril de 2006.
Impugnación Acción de Tutela Radicado N° 2300133330042020039501 3 Estando en curso el trámite en primera instancia, la parte accionante presento memorial el día 20 de septiembre de 2024, donde aporta los diferentes correos enviados a las accionadas solicitado se realizará el pago de los honorarios de la junta regional de calificación de invalides. e) Contestación - Colpensiones La accionada Colpensiones envía escrito de contestación el día 25 de septiembre de 2024, indicando que, la acción de tutela no es el mecanismo pertinente e idóneo para el reconocimiento de los derechos invocados.
Sostiene que, una vez revisada su base de datos se evidencia que la entidad promotora de Salud, Coosalud E.P.S, mediante radicado 2023_10684827 del 30 de junio de 2023, envió dictamen No 202306270093 de 27 de junio de 2023, donde se determinó el origen de los siguientes diagnósticos: ❖ Trastorno Mixto de Ansiedad y Depresión (F412) – Enfermedad Laboral. ❖ Fibromialgia (M797) Enfermedad Común. ❖ Cefalea Vascular, No Clasificada En Otra Parte (G441) Enfermedad Común. Se adiciona que, respecto del dictamen emitido, la parte accionada manifestó su inconformidad.
Informa además que, con el propósito de dar una respuesta de fondo a la solicitud presentada, se procedió a tramitarla ante el área competente, la cual comunicó que el valor sería asumido por la ARL Positiva, de acuerdo con lo indicado por la misma ARL en el radicado No. 2024_15204013, dado que Colpensiones negó el pago al considerar que la calificación correspondía a un origen mixto.
Esta decisión fue notificada a la accionante mediante oficio No. SAL-2024 01 005 309080 del 23 de julio de 2024 por parte de la ARL Positiva, advirtiendo asimismo que los documentos pertinentes a su caso fueron remitidos a la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bolívar el 22 de julio de 2024, con el fin de obtener una calificación en relación con la pérdida de capacidad laboral derivada del accidente sufrido.
En virtud de lo anterior, considera la parte accionada que no se encuentra incursa en una vulneración de derechos fundamentales, razón por la cual solicita se declare su desvinculación en el presente trámite constitucional. Que, decidir de fondo las pretensiones del accionante y acceder a las mismas, invade la órbita del juez ordinario y su autodominio, y excede las competencias del juez constitucional, en la medida que no se probó la vulneración de un derecho constitucional, ni la existencia de un perjuicio irremediable que haga viable proteger un derecho alguno. Argumenta que si bien, la razón de la tutela radica en la vulneración de los derechos fundamentales como consecuencia de una acción u omisión imputable, no es posible jurídica y materialmente atribuir a Colpensiones dicha responsabilidad cuando el interesado pretende acudir a esta instancia judicial sin haberlo hecho antes a la entidad competente.
Lo anterior en razón que la entidad accionada no tiene petición o tramite pendiente por resolver a favor de la accionada. Indica que la acción de tutela debe ser declarada improcedente ante la consagración del patrimonio público como un derecho colectivo, y ante el carácter subsidiario de la acción de tutela., alegando que el actor pretende desnaturalizar la acción de tutela intentando que, por Impugnación Acción de Tutela Radicado N° 2300133330042020039501 4 medio de un proceso caracterizado por la inmediatez y subsidiaridad, sean reconocidos derechos que deben ser de conocimiento del juez ordinario competente, a través de los mecanismos legales establecidos para ello.
Por último, señala que existe falta de legitimación en la causa pues en el marco de su competencia, Colpensiones solamente puede asumir asuntos relativos a la Administración del Régimen de Prima Media con Prestación Definida en materia pensional. Por lo anteriormente expuesto, la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, solicita que, en el fallo de tutela se disponga la desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva. - ARL POSITIVA.
Manifiesta que, validando los presupuestos facticos y jurídicos de la tutela, confrontado con el sistema de información de la compañía, se evidencia que la accionante se reporta como activa en dicho ente, desde el 5 de noviembre de 2021 hasta la fecha, bajo cotización dependiente del banco Coomeva S.A – NIT 900406150; periodo en el cual se reportó evento tipo Enfermedad Laboral registrado en Siniestro No 453146282 de fecha de 27 de junio de 2023, con los siguientes diagnósticos: Diagnóstico de origen laboral: F412 TRANSTORNO MIXTO DE ANSIEDAD Y DEPRESION y Diagnóstico de origen común: M797 FIBROMIALGIA - G441 CEFALEA VASCULAR, NO CLASIFICADA EN OTRA PARTE.
Sostiene que, para la determinación del origen, la primera calificación fue realizada por Coosalud EPS, mediante el dictamen No 202306270093 de fecha 27 de junio de 2023, quedando en firme el 19 de septiembre de 2023, sin que se presentaran objeciones. Así mismo, mediante dictamen No 2797442 de fecha 21 de junio de 2024, la ARL Positiva otorgó una pérdida de capacidad laboral del 18,10%, notificada a través del radicado SAL-2024 01 005 261187.
Dicho dictamen fue controvertido por la accionante el 26 de junio de 2024, por lo que el caso fue remitido a la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bolívar, generándose el pago de honorarios y el envío del expediente mediante el radicado SAL- 2024 01 005 308017 de fecha 22 de julio de 2024. Afirma que, la accionante fue notificada bajo radicado de salida SAL- 2024 01 005 309080 de fecha de 23 de julio de 2024, del envío del expediente realizado por parte de ARL a la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bolívar.
Además, estando en trámite la acción de tutela, la ARL Positiva remite a través de radicado SAL – 2024 01 005 418359 de fecha 25 de septiembre de 2024, a la accionante un oficio mediante el cual le informa el pago de honorarios realizando por dicha ARL. Considera que no se evidencia vulneración de derechos fundamentales, por ende, se configura la carencia actual del objeto, adicionalmente, manifiesta que dicha administradora no está legitimidad en la causa por pasiva.
Por último, solicita que se declare improcedente la presente acción de tutela en razón a los postulados constitucionales y del material probatorio allegado, y se proceda declarar la Desvinculación y no vulneración de los derechos fundamentales de la accionante. f) Sentencia de primera instancia El Juzgado Cuarto Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Montería, mediante providencia de fecha 4 de octubre de 2024, procedió a tutelar los derechos a la salud, vida digna y seguridad social de la señora Stella Maris Herrera Pérez.
En consecuencia, ordenó a la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones que, en un término improrrogable de 48 horas, realice el “pago de los honorarios correspondientes a la Junta Nacional de Calificación” (sic) en relación con la enfermedad denominada “6441 Cefalea Vascular, no clasificada en otra parte” que padece la señora Stella Maris Herrera Pérez.
Impugnación Acción de Tutela Radicado N° 2300133330042020039501 5 La providencia indica que, una vez analizado el material probatorio, se constató que la ARL Positiva remitió a la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bolívar el expediente de la demandante, así como el pago de honorarios, con el fin de resolver una controversia sobre la "pérdida de capacidad laboral".
La entidad determinó una pérdida de capacidad laboral del 18,10%, conforme al dictamen No 2797442 del 21 de junio de 2024, vinculado al dictamen previo No 202306270093 del 27 de junio de 2023, que adquirió firmeza el 21 de septiembre de 2023. El diagnóstico en cuestión es “Trastorno Mixto de Ansiedad y Depresión” (código F41.2), el cual fue controvertido por la demandante el 26 de junio de 2024 y cuyo origen fue determinado como laboral.
Asimismo, la decisión judicial sostiene que la solicitud de la accionante versa sobre el pago de honorarios a la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bolívar (sic), para que esta resuelva la controversia en cuanto a la calificación del origen de la enfermedad denominada “6441 Cefalea Vascular, no clasificada en otra parte”, inicialmente determinada por Coosalud como de origen común. En este caso, Colpensiones, como fondo de pensiones al cual se encuentra afiliada la accionante, es la entidad responsable.
Finalmente, se ordena desvincular del trámite a la ARL Positiva y a Coosalud EPS, al no haberse verificado vulneración de los derechos de la accionante por parte de dichas entidades. g) Impugnación Inconforme con la decisión de primera instancia, la parte accionada - Colpensiones presenta escrito de impugnación indicando que una vez revisada la base de datos, la entidad promotora de salud, Coosalud EPS, a través de radicado 2023 10684827 del 30 de junio del 2023, notifica ante Colpensiones la emisión del dictamen No 202306270093 del 27 de junio del 2023 mediante el cual se determinó el origen de los siguientes diagnósticos: Trastorno Mixto de Ansiedad y Depresión (F412) — Enfermedad Laboral - Fibromialgia (M797) — Enfermedad Común y Cefalea Vascular, No Clasificada En Otra Parte (G441) — Enfermedad Común. Sostiene que, posterior a la notificación del dictamen la parte actora manifiesta inconformidad frente al diagnóstico allegado, por ende, esta entidad procedió a indagar con el área correspondiente, quienes indicaron que, de acuerdo con la información emitida por la ARL, dedujeron que el valor será asumido por dicha entidad, toda vez que, Colpensiones se negó a hacer el pago por ser una calificación de origen mixta.
Argumenta que, según lo establecido por el artículo 4 del Decreto 1352 de 2013, las juntas de calificación de invalidez son entidades autónomas e independientes, con personería jurídica, por tal razón Colpensiones no tiene injerencia es sus decisiones. Asimismo, Indica que, de conformidad con el artículo 1 de la ley 1562 de 2012, y el pronunciamiento de la Corte Constitucional mediante Sentencia – 140 de 2016, Colpensiones no es la entidad competente para pagar los honorarios reclamados por la accionante, ya que corresponde a una manifestación de inconformidad en contra de un dictamen de origen laboral.
Manifiesta que, Colpensiones no está legitimado en la causa por pasiva, para atender lo solicitado por la accionante en el presente tramite de tutela, teniendo en cuenta que dicha entidad no es la competente. Finalmente, considera que, decidir de fondo las pretensiones de la accionante y acceder a las mismas, excede las competencias del juez constitucional y resta autonomía al juez ordinario, en la medida que no se probó la vulneración a derechos fundamentales, ni la existencia de un perjuicio irremediable que haga viable proteger derecho alguno. Siguiendo esa línea, alega que la tutela debe ser declara improcedente, en defensa del patrimonio público como derecho colectivo, y ante el carácter subsidiario de la acción de tutela.
Impugnación Acción de Tutela Radicado N° 2300133330042020039501 6 h) Otras actuaciones II. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA a. Admisión Por auto de fecha 10 de octubre de 2024, se admitió la impugnación presentada por la parte accionada, contra el fallo de fecha 4 de octubre de 2024, proferido por el Juzgado Cuarto Administrativo Mixto del Circuito de Montería, por lo ya expuesto, notificándose en debida forma al señor Agente del Ministerio Público, y a las partes por el medio más expedito.
III. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL a. Competencia El Tribunal Administrativo de Córdoba es competente para adelantar el trámite de la impugnación, por ser el superior funcional del despacho judicial que profirió la sentencia impugnada de conformidad con lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991. b. Problema jurídico Corresponde a la Sala en esta oportunidad, determinar de conformidad con lo impugnando si en el presente caso la accionada - Colpensiones, se encuentra legitimada por pasiva en el presente asunto para sufragar los honorarios fijados por la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bolívar, con el fin de realizar la respectiva valoración a la accionante y determinar el origen de las enfermedades que le aquejan.
Así mismo, se deberá establecer si hay lugar a declarar la improcedencia de la misma por afectación al patrimonio público como derecho colectivo. En procura de resolver el problema jurídico, la Sala se pronunciará de los siguientes aspectos: i) procedencia de la acción de tutela, ii) marco normativo y jurisprudencial referente al pago de honorarios a las juntas de calificación y, iii) caso concreto. c. Procedencia de la acción de tutela El artículo 86 de la Carta Política, desarrollado por los Decretos 2591 de 1991 y 306 de 1992, establece que toda persona puede interponer acción de tutela para reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública, y que es procedente cuando el afectado no dispone de otro medio judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
En los casos relacionados con la solicitud de pago de los honorarios la H. Corte Constitucional ha estudiado estos mismos requisitos. De acuerdo con lo anterior, para la procedencia de la tutela la Corte ha determinado que debe estudiarse (i) legitimación en la causa por activa y por pasiva, (ii) inmediatez y (iii) subsidiariedad. Impugnación Acción de Tutela Radicado N° 2300133330042020039501 7 Frente al requisito de la Legitimación en la causa por activa este se encuentra plenamente acreditado, pues la señora Stella Maris Herrera Pérez, de acuerdo con lo establecido en el artículo 10 del decreto 2591 de 1991, a fin de proteger sus derechos fundamentales a la salud, vida digna y seguridad social presentó en nombre propio la presente acción resaltándose de las pruebas allegadas que es el titular del derecho al ser la persona que se encuentra presuntamente afectado con el actuar de la accionada por el no pago de los honorarios a la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bolívar.
Igual situación acontece frente a la legitimación en la causa por pasiva, pues las entidades accionadas satisfacen ese requisito, por ser entidades públicas o privadas que prestan un servicio público y son aquellas a quienes se les atribuye la posible vulneración de los derechos fundamentales de la accionante, en atención a las funciones legales y reglamentarias que les corresponde cumplir.
En este caso se observa que Colpensiones es a quien se le reclama el pago de los respectivos honorarios para que la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bolívar, proceda a revisar las inconformidades del diagnóstico del origen de la enfermedad emitido por COOSALUD EPS. En cuanto al requisito de inmediatez, se tiene que se satisface, en tanto la presente acción de tutela fue impetrada el 19 de septiembre de 2024, conforme da cuenta el acta de reparto al juzgado de instancia, es decir, que se hizo dentro de un término razonable a partir del momento en que, según se afirma en el escrito de tutela y las probanzas allegadas, se presentaron los hechos que originaron el detrimento de los derechos fundamentales a la salud y conexos de la acota.
En cuanto al requisito de subsidiariedad, la Sala considera que este se encuentra plenamente acreditado, puesto que la Corte Constitucional ha reiterado en múltiples oportunidades la procedencia de la acción de tutela para proteger el derecho a la salud. La jurisprudencia constitucional ha reconocido el carácter fundamental del derecho a la salud, especialmente cuando su afectación compromete la vida, la integridad personal o la dignidad humana (Sentencia T-760 de 2008).
En el presente caso, la accionante argumenta que su salud ha sido perjudicada debido a la falta de una calificación integral de sus diagnósticos y a la controversia existente sobre el origen de sus patologías, lo cual representa un riesgo para su integridad física y bienestar general. Esta situación justifica el uso de la tutela como mecanismo idóneo y urgente para salvaguardar el acceso a la atención médica que su condición requiere.
Es pertinente aclarar que la controversia objeto de revisión no se relaciona con el acceso a una pensión de invalidez, sino con la omisión del pago de honorarios durante el proceso de calificación, los cuales han sido solicitados en múltiples ocasiones tanto por la accionante como por la EPS Coosalud, sin que se haya demostrado el cumplimiento de dicho requisito.
Por lo tanto, no resultaría adecuado remitir el caso a la jurisdicción ordinaria laboral para la resolución de un asunto de trámite, lo que evidencia la ausencia de un mecanismo judicial efectivo alternativo. En consecuencia, la tutela se erige como el recurso definitivo y necesario para resolver el asunto en cuestión d) Marco normativo y jurisprudencial relacionado con el pago de honorarios a las Juntas de Calificación Impugnación Acción de Tutela Radicado N° 2300133330042020039501 8 El articulo artículo 17 de la Ley 1562 de 2012, establece que: “(…) los honorarios que se deben cancelar a las Juntas Regionales y Nacional de Calificación de Invalidez, de manera anticipada, serán pagados por la Administradora del Fondo de Pensiones en caso de que la calificación de origen en primera oportunidad sea común; en caso de que la calificación de origen sea laboral en primera oportunidad el pago debe ser cubierto por la Administradora de Riesgos Laborales, conforme a la reglamentación que expida el Ministerio de Trabajo.
Con relación al pago de los honorarios de las juntas de calificación, la H. Corte Constitucional en sentencia T-160 de 2021 señaló: (…) 5.5. El artículo 20 del Decreto 1352 de 2013, por el cual se reglamenta la organización y funcionamiento de las Juntas de Calificación de Invalidez, señala que “las Juntas Regionales y Nacional de Calificación de Invalidez recibirán de manera anticipada por la solicitud de dictamen, sin importar el número de patologías que se presenten y deban ser evaluadas” el pago de los honorarios que la misma norma define.
Así también, el artículo 17 de la Ley 1562 de 2012 dispone que “los honorarios que se deben cancelar a las Juntas Regionales y Nacional de Calificación de Invalidez, de manera anticipada, serán pagados por la Administradora del Fondo de Pensiones en caso de que la calificación de origen en primera oportunidad sea común…”. En consecuencia, frente a la claridad de la norma, no es dable una interpretación diferente y aislada que permita a la Administración descargar su responsabilidad en los usuarios. 5.6.
En suma, a juicio de la Corte, el diseño legal dispuesto para los trámites de calificación de invalidez “responde al doble propósito de otorgar eficacia al derecho al debido proceso administrativo de los usuarios y proteger los derechos constitucionales de quienes, al ver gravemente disminuida su capacidad laboral, quedan imposibilitados para prodigarse las condiciones económicas mínimas, propias y de su núcleo familiar dependiente”[45].” (…) Así mismo, la Corte Constitucional indicó en sentencia T-265 de 2023: (…) “45.
El artículo 41 de la Ley 100 de 1993 indica cuáles son las entidades que tienen a su cargo la calificación de pérdida de capacidad laboral. Según dicha norma, esta competencia está asignada, en principio, a la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), a las administradoras de riesgos Laborales (ARL)[51], a las compañías de seguros que asuman el riesgo de pérdida de capacidad laboral igual o superior al 50% y de muerte, y a las entidades promotoras de salud (EPS).
Igualmente, en caso de que el interesado no esté conforme con la calificación de las anteriores entidades, la norma habilita para realizar la valoración, en primera y segunda instancia, a las juntas regionales y a la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, respectivamente. 46. Ahora bien, respecto de los honorarios de las juntas de calificación, el artículo 20 del Decreto 1352 de 2013 dispone que cuando el trámite de calificación de pérdida de capacidad laboral es realizado por las juntas regionales o por la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, el pago de los honorarios debe Impugnación Acción de Tutela Radicado N° 2300133330042020039501 9 realizarse de manera anticipada por parte de la entidad correspondiente.
Por su parte, el octavo inciso del citado artículo señala que: Cuando el pago de los honorarios de las Juntas Regional y/o Nacional de calificación de invalidez hubiere sido asumido por el interesado, tendrá derecho al respectivo reembolso por parte de la entidad que conforme al resultado del dictamen le corresponda asumir las prestaciones ya sea la Administradora de Riesgos Laborales, o Administradora del Sistema General de Pensiones, en caso que el resultado de la controversia radicada por dicha persona, sea a favor de lo que estaba solicitando, en caso contrario, no procede el respectivo reembolso[52]. 47.
Ahora, la jurisprudencia constitucional también se ha referido a los responsables de asumir el pago de las juntas de calificación. En la sentencia T-405 de 2013, la Corte resolvió la acción de tutela presentada por la madre de una menor de edad con discapacidad en contra de una junta de calificación. De acuerdo con la accionante, la junta vulneró el derecho a la salud de su hija al exigirle el pago de los honorarios correspondientes para adelantar el trámite de calificación de la pérdida de capacidad laboral.
En esa ocasión, esta Corte señaló que, si bien las juntas de calificación de invalidez tienen el derecho a percibir el pago de sus honorarios va en contra del derecho fundamental a la seguridad social exigir a los usuarios asumir el costo de los mismos como condición para acceder al servicio, pues son las entidades del sistema, ya sea la entidad promotora de salud a la que se encuentre afiliado el solicitante, el fondo de pensiones, la administradora o aseguradora, la que debe asumir el costo que genere este trámite, para garantizar de manera eficiente el servicio requerido[53]. 48.
En la misma línea se encuentra la sentencia T-336 de 2020, en la cual la Corte estudió el caso de un hombre que, tras un accidente de tránsito, solicitó a la aseguradora cubrir el costo de los honorarios de la junta de calificación. El accionante requería que se determinara el grado de pérdida de capacidad laboral generado por las secuelas del accidente con el propósito de reclamar la indemnización por incapacidad permanente por accidente de tránsito prevista en el SOAT.
De acuerdo con el artículo 17 de la Ley 1562 de 2022, la Corte sostuvo que la calificación de pérdida de capacidad laboral es un servicio esencial en materia de seguridad social, y que su prestación no puede supeditarse al pago de los honorarios de la respectiva junta de calificación por parte del usuario. En este sentido, la Corte indicó que las encargadas de asumir el pago de los honorarios son las entidades del sistema en atención al principio de solidaridad al que están obligadas[54].
Además, la Corte precisó que el aspirante a beneficiario es quien asume el pago de los honorarios, podrá luego solicitar su reembolso[55]. 49. En suma, de acuerdo con las normas que regulan el asunto y con la jurisprudencia constitucional, son las entidades del sistema quienes deben asumir el pago de los costos del trámite de calificación de pérdida de capacidad laboral.
Este es un servicio esencial de la seguridad social cuya prestación no se puede condicionar al pago por parte del usuario.” (…) Es del caso señalar que las Juntas Regionales y Nacionales de Calificación de Invalidez son organismos del SGSSS del orden nacional y de creación legal. De conformidad con el artículo 2.2.5.1.4 del Decreto 1072 de 2015, “Las juntas regionales y nacional de calificación de invalidez son organismos del sistema de la seguridad social integral del orden nacional, de creación legal, adscritas al Ministerio del Trabajo con personería jurídica, de derecho privado, sin ánimo de lucro, de carácter interdisciplinario, sujetas a revisoría Impugnación Acción de Tutela Radicado N° 2300133330042020039501 10 fiscal, con autonomía técnica y científica en los dictámenes periciales, cuyas decisiones son de carácter obligatorio”.
De igual manera, los artículos 42 y 43 de la Ley 100 de 1993 establecen que, el fin primordial de las Juntas de Calificación de Invalidez es “la evaluación técnica científica del grado de pérdida de la capacidad laboral de los individuos que se sirven del sistema general de seguridad social”. Frente a las funciones de las Juntas Regionales y Nacionales de Calificación de Invalidez, la sentencia C-1002 de 2004, determinó: “Las juntas de calificación de invalidez, tanto las regionales como la junta nacional, son organismos de creación legal, integrados por expertos en diferentes disciplinas, designados por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social –hoy, Ministerio de la Protección Social- para calificar la invalidez en aquellos eventos en que la misma sea necesaria para el reconocimiento de una prestación. De conformidad con los artículos acusados, los miembros de las juntas de calificación de invalidez no son servidores públicos y reciben los honorarios por sus servicios de las entidades de previsión o seguridad social ante quienes actúan, o por la administradora a la que esté afiliado quien solicite sus servicios.
Del contenido de la normativa legal se tiene que el fin de las juntas de calificación de invalidez es la evaluación técnica científica del grado de pérdida de la capacidad laboral de los individuos que se sirven del sistema general de seguridad social. El dictamen de las juntas de calificación es la pieza necesaria para la expedición del acto administrativo de reconocimiento o denegación de la pensión, propiamente dicho.”1 Los integrantes de las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez no reciben salarios sino honorarios, que, a su vez, serán cubiertos por la entidad de previsión o seguridad social a la cual se encuentre afiliado el afectado por invalidez2.
Por su parte, el Decreto 2463 de 2001, que reglamenta los artículos 42 y 43 de la Ley 100 de 1993, establece en su artículo 50, incisos 1º y 2º lo concerniente a quién corresponde cancelar los honorarios de las Juntas de Calificación de Invalidez: (…) “Salvo lo dispuesto en el artículo 44 de la ley 100 de 1993, los honorarios de los miembros de las Juntas de Calificación de Invalidez serán pagados por la entidad de previsión social, o quien haga sus veces, la administradora, la compañía de seguros, el pensionado por invalidez, el aspirante a beneficiario o el empleador.
Cuando el pago de los honorarios de las Juntas de Calificación de Invalidez hubiere sido asumido por el interesado, tendrá derecho al respectivo reembolso por la entidad administradora de previsión social o el empleador, una vez la junta dictamine que existió el estado de invalidez o la pérdida de capacidad laboral”. e) Caso concreto En el sub judice la parte actora solicita el amparo de sus derechos fundamentales, alegando que han sido vulnerados los derechos a la salud, a la vida y a la seguridad social por las accionadas al no pagar los honorarios a la Junta Regional de Invalidez de Bolívar, con el 1 Sentencia C – 1002 de 2004 2 Articulo 42 y 43 de la Ley 100 de 1993.
Impugnación Acción de Tutela Radicado N° 2300133330042020039501 11 fin de dirimir la controversia surgida respecto del diagnóstico “G441 Cefalea Vascular, no clasificada en otra parte” como origen común” El juzgado Cuarto Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Montería, mediante providencia de fecha de 4 de octubre de 2024, tuteló el derecho fundamental a la salud, seguridad social y vida digna de la accionante, ordenando a Colpensiones, a través de la Directora de medicina laboral, la doctora Luz Maryren Lozano Rosas y/o quien haga sus veces, que dentro del término que no exceda de cuarenta y ocho (48) horas, contadas a partir de la notificación de la sentencia, proceda, si aún lo ha hecho, a efectuar el pago a la Junta Nacional de Calificación de Invalidez de Bolívar de los honorarios fijados, con el fin de resolver la controversia surgida en relación con la calificación del origen de la enfermedad denominada “G441 Cefalea Vascular, no clasificada en otra parte” que padece la señora Stella Maris Herrera Pérez.
La parte accionada – Colpensiones inconforme con la sentencia de primera instancia impugnó la decisión alegando que no es posible que Colpensiones tenga responsabilidad en la transgresión de los derechos fundamentales alegados, en razón a que la acción de tutela se refiere a una pretensión que no es de su competencia por lo que, considera que se debe desvincular por falta de legitimación en la causa por pasiva a la entidad, conforme a lo señalado en el artículo 13 del Decreto 2591 de 1991, toda vez que no es la entidad que presuntamente vulneró el derecho fundamental alegado.
Así mismo, solicita que se declare la improcedencia de la acción por considerar que la misma genera una afectación al patrimonio público como derecho colectivo. De acuerdo con lo anterior, se hace necesario hacer mención del material probatorio aportado por las partes, del cual, se puede determinar lo siguiente: I) Se evidencia la emisión del dictamen N° 2023062700933, fechado el 27 de junio del 2023, por parte de Coosalud EPS, el cual fue notificado el mismo día a la señora Stella Maris Herrera Pérez.
En dicho dictamen se determinó el diagnostico F412 trastorno mixto de ansiedad y depresión de origen laboral y “G441 cefalea vascular, no clasificada en otra parte y M797 fibromialgia” de origen común. 4 II) Que el 28 de julio de 2023, la parte accionante envió un correo electrónico dirigido a Colpensiones, Coosalud E.P.S., y a la ARL Positiva, con el asunto "Recurso de reposición y en subsidio de apelación (diagnostico G441 Cefalea Vascular, de acuerdo con Neurología G433 Migraña Complicada" 5.
En respuesta, la ARL Positiva contestó el mismo día, informando el radicado de la solicitud bajo el número ENT-2023 01 002 152849. 6 Posteriormente Colpensiones emite radicado de recibido COLPENSIONES – 2023_107027847 III) Que el día 31 de agosto de 2023, la E.P.S Coosalud remite tanto a la ARL Positiva8 como a Colpensiones, petición solicitando pago de honorarios, con fin de dirimir la controversia surgida respecto a la calificación de origen proferida por dicha E.P.S.9 IV) Que el 21 de junio de 2024, la ARL Positiva emite dictamen N° 2797442, donde se evalúa el diagnóstico “F412 trastorno mixto de ansiedad y depresión”, y 3 PDF 012 (pág. 18) cuadernillo de primera instancia – expediente judicial 4 PDF 012 (pág. 16) cuadernillo de primera instancia – expediente digital 5 PDF 012 (pág. 9-12) cuadernillo de primera instancia – expediente digital 6 PDF 012 (pág. 62) cuadernillo de primera instancia – expediente digital 7 PDF 012 (pág. 57) cuadernillo de primera instancia – expediente digital 8 PDF 012 (pág. 15) cuadernillo de primera instancia – expediente digital 9 PDF 012 (pág. 15 y 17) cuadernillo de primera instancia – expediente digital Impugnación Acción de Tutela Radicado N° 2300133330042020039501 12 se establece una pérdida de la capacidad laboral del 18.1%10.
Dictamen que fue notificado en fecha de 24 de junio de 2024. V) Que el 25 de junio de 2024, la parte accionante presenta nuevamente una solicitud ante Coosalud E.P.S., la ARL Positiva y Colpensiones, solicitando el pago de los honorarios exigidos por la Junta Regional de Calificación de Invalidez en relación con la controversia sobre el origen del diagnóstico de Cefalea (G44.1)11.
VI) Que el 27 de junio de 2024, Coosalud EPS, solicitó nuevamente a Colpensiones el pago de los honorarios de la Junta Regional de Calificación de invalidez de la accionante para los diagnósticos “G441 cefalea vascular, no clasificada en otra parte y M797 fibromialgia de origen común”, con el fin de dirimir la controversia surgida respecto a la calificación de origen proferida por la EPS en primera oportunidad, la cual fue notificada a dicha entidad con recibido de 30/06/2023.12 VII) Que el 22 de julio del 2024 la ARL Positiva, envía expediente de la señora Stella Maris Herrera Pérez13, a la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bolívar relacionado con el diagnóstico de origen laboral, posteriormente notificado a la accionante en fecha de 23 de julio de 2024.14 VIII) Que el 11 de septiembre de 2024, Colpensiones a través de oficio bajo radicado N° BZ2024_17649841-2416551, dio respuesta a la accionante respecto a la solicitud de pago de honorarios de la Junta Regional de Invalidez, informándole que la ARL Positiva es la encargada de pagar los honorarios a la Junta de Calificación de Invalidez.15 De conformidad con lo anterior, esta Sala procede a analizar el caso concreto, observando que, en efecto, la parte actora ha presentado peticiones ante las entidades accionadas, solicitando que se tramiten las objeciones oportunamente formuladas frente al dictamen No. 202306270093, de fecha 27 de junio de 2023, mediante el cual la EPS Coosalud calificó como de origen común la enfermedad denominada “G44.1 Cefalea Vascular, no clasificada en otra parte.” Para tal efecto, se ha requerido a Colpensiones, a través de los canales virtuales habilitados, con el fin de que efectúe el pago de los honorarios correspondientes a la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bolívar, sin que hasta la fecha dichos honorarios hayan sido cancelados, como tampoco se ha enviado el expediente para resolución de la inconformidad presentada en la oportunidad legal respecto de la calificación de origen común, obstaculizando así la resolución del recurso interpuesto.
Es pertinente advertir que la solicitud de la accionante se refiere exclusivamente al pago de los honorarios de la Junta de Calificación de Invalidez, en relación con el diagnóstico de “G44.1 Cefalea Vascular, no clasificada en otra parte,” calificado como de origen común en primera instancia por la EPS Coosalud mediante el dictamen No. 202306270093, fechado el 27 de junio de 2023.
En este sentido, cabe señalar que, conforme al artículo 17 de la Ley 1562 de 2012, corresponde al fondo de pensiones de la accionante sufragar los honorarios reclamados, siendo en este caso Colpensiones la entidad responsable de asumir dicho pago a favor de la Junta Regional de Calificación de Invalidez. Este pago es indispensable para que la accionante pueda acceder a la decisión respecto de su inconformidad y agotar el proceso correspondiente. 10 PDF 011 (pág. 21-30) cuadernillo de primera instancia – expediente digital 11 PDF 012 (pág. 2) cuadernillo de primera instancia – expediente digital. 12 PDF 06 (pág. 14) cuadernillo de primera instancia – expediente digital. 13 PDF 011 (pág. 31-32) cuadernillo de primera instancia – expediente digital. 14 PDF 011 (pág. 33-34) cuadernillo de primera instancia – expediente digital 15 PDF 10 (pág. 28) cuadernillo de primera instancia – expediente digital.
Impugnación Acción de Tutela Radicado N° 2300133330042020039501 13 Ahora de conformidad con la norma citada, conforme al artículo 17 de la ley 1562 de 2012, es la Junta de Regional de Calificación de Invalidez quien conoce de este recurso, por lo tanto, debe recibir de manera anticipada los honorarios, que, en este caso por tratarse de un diagnóstico denominado de origen común, dictaminado en primera instancia, corresponde pagarlos a la administradora colombiana de pensiones – Colpensiones.
Así las cosas, se resalta que los argumentos presentados por Colpensiones en su escrito de impugnación, en el sentido de que la entidad carece de legitimación en la causa por pasiva, no son de recibo por esta Sala, toda vez que se ha demostrado que es dicha entidad la obligada a asumir los honorarios de la Junta de Calificación de Invalidez, pues pese a que se estableció que el origen de la enfermedad era mixto, esto es laboral y común, dicha entidad tiene competencia respecto del diagnóstico de origen común, ya que la normatividad vigente es inequívoca al establecer que en estos casos, la responsabilidad de abonar los honorarios relacionados con el recurso de apelación del dictamen de pérdida de capacidad laboral ante la Junta Regional recae sobre Colpensiones, y dicho pago debe realizarse de forma anticipada, para posteriormente tramitar el envío del expediente para el estudio del recurso.
Y si bien alega que es la ARL Positiva la encargada de dicho pago, se señala que aquella de conformidad con el material probatorio procedió a remitir el expediente de la accionante y el respectivo pago de los honorarios de la junta, solo frente al diagnóstico de origen laboral, quedando pendiente el diagnostico de origen común. Se resalta que la falta de proactividad de Colpensiones conlleva a que se vea limitado el actuar de las Junta Regional, pues para adelantar el trámite, se hace necesario que la administradora efectúe la actuación que tiene pendiente, es decir, allegar copia de la consignación del pago de honorarios, por lo que su negativa, no puede ser impedimento para que a un usuario no se le defina su situación de manera definitiva.
Ahora bien, en cuanto a las alegadas afectaciones al patrimonio público presentadas como argumento de impugnación, la normativa referida desvirtúa tal afirmación al regular detalladamente el procedimiento y asignar deberes a las entidades involucradas en la calificación de pérdida de capacidad laboral, incluyendo las Juntas Regional y Nacional de Calificación de Invalidez y a las AFP.
Si lo acreditado es que se está agotando el conducto regular dispuesto para obtener una calificación de pérdida de capacidad, en procura de acceder a una prestación consagrada en el ordenamiento jurídico, no se aprecia una conducta contraria al patrimonio público, por el contrario, lo que destaca en que ha sido la conducta renuente de Colpensiones la que está obstaculizando el curso de la actuación. Por lo anterior, ha de señalarse que el no realizarse el pago de los honorarios por Colpensiones, atenta contra el derecho a la seguridad social de la accionante, por lo que, resulta procedente conforme lo estableció el A quo ordenar el pago pretendido para que se proceda a resolver la inconformidad presentada contra la calificación de perdida de la capacidad laboral dada al tutelante; sin embargo, se procederá a modificar el numeral segundo de la sentencia de fecha cuatro (4) de octubre de dos mil veinticuatro (2024), proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Montería, en el sentido de aclarar que el pago de los honorarios por parte de Colpensiones debe efectuarse es a la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bolívar y no a la Junta Nacional de Calificación de Invalidez de Bolívar.
De igual forma, se confirmará en lo demás la respectiva sentencia. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Córdoba, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, Impugnación Acción de Tutela Radicado N° 2300133330042020039501 14 FALLA PRIMERO: Modificar el numeral segundo de la sentencia de fecha cuatro (4) de octubre de dos mil veinticuatro (2024), proferida por el Juzgado Cuarto administrativo Mixto del Circuito Judicial de Montería, mediante el cual se amparó el derecho fundamental a la salud, a la vida y a la seguridad social de la señora Stella Maris Herrera Pérez, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa, el cual quedará así:
SEGUNDO: Ordenar a la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, a través de la Directora de Medicina Laboral, Dra. Luz Maryen Lozano Rosas y/o quien haga sus veces, que en un plazo improrrogable de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación de esta providencia, proceda, si aún no lo ha hecho, a efectuar el pago a la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bolívar de los honorarios fijados conforme al Decreto 1072 de 2015, con el fin de resolver la controversia surgida en relación con la calificación del origen de la enfermedad denominada “G441 Cefalea Vascular, no clasificada en otra parte” que padece la señora Stella Maris Herrera Pérez.
SEGUNDO: Confirmar en lo demás la sentencia de fecha cuatro (4) de octubre de dos mil veinticuatro (2024), proferida por el Juzgado Cuarto administrativo Mixto del Circuito Judicial de Montería, mediante el cual se amparó el derecho fundamental de salud, seguridad social de la señora Stella Maris Herrera Pérez, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa TERCERO: Comuníquese a las partes y al A quo esta decisión.
CUARTO: Envíese a la H. Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia que el anterior proyecto de sentencia fue discutido y aprobado en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados; MARÍA BERNARDA MARTÍNEZ CRUZ PEDRO OLIVELLA SOLANO LUZ ELENA PETRO ESPITIA