Sincelejo, doce (12) de febrero de dos mil veinticinco (2025) Asunto: Auto resuelve apelación Medio de control: Ejecutivo Radicados: 70-001-33-33-002–2016-00234-03 70-001-33-33-002–2016-00234-02 Demandante: Mónica Zamira Romero Atencia Demandado: Municipio de Sucre-Sucre Magistrado Ponente: César Enrique Gómez Cárdenas Tema: Medida cautelar - Embargo de recursos públicos.
Excepciones / Sistema general de participaciones / Sistema general de regalías. Procede la Sala a decidir el recurso de apelación presentado por la parte demandante en contra de los autos del 11 de febrero y 8 de noviembre de 2022, proferidos por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Sincelejo, a través del cual se decidió una medida cautelar.
Asimismo, se decide por guardar identidad fáctica y fundamentación jurídica, el recurso de apelación formulado en contra del auto proferido por el mismo despacho judicial, el día 8 de noviembre de 2022, en el que se pronunció sobre una solicitud de medida cautelar. 1.
ANTECEDENTES Mediante auto del 22 de enero de 2018, el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Sincelejo, ordenó el embargo y retención de suma de dineros depositados en cuentas corrientes, CDTS y ahorro de varias entidades financieras correspondiente del municipio de Sucre - Sucre. Posteriormente se amplía la medida cautelar, a través de auto del 2 de noviembre de 2018, ordenando el embargo y retención de sumas de dineros depositados en entidades financieras del municipio de Sucre - Sucre y municipio de Magangué Bolívar.
Nuevamente mediante auto de 11 de febrero de 2022, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Sincelejo, decidió extender la medida, esta vez, a recursos depositados en distintos números de cuentas en distintas entidades financieras, pero decide no embargar los dineros del Presupuesto General de la Nación, ni los del Sistema General de Participaciones.
Contra esa decisión, la parte ejecutada interpone recurso de apelación, ya que considera que los recursos objeto de la medida cautelar son inembargables. Rama Judicial Tribunal Administrativo de Sucre Sala Tercera de Decisión Oral República de Colombia Ejecutivo Radicados No. 70-001-33-33-002–2016-00234-03 70-001-33-33-002–2016-00234-02 El 28 de junio de 2022, el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Sincelejo, reiteró la medida cautelar decretada anteriormente y la amplío, ordenando embargar los dineros que recibe el municipio de Sucre – Sucre, por concepto de impuesto predial.
Por medio de auto de 8 de noviembre de 2022, el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Sincelejo, ratificó la medida cautelar ordenada anteriormente y negó embargar los dineros proveniente del Sistema General de Participación (SGP) y Sistema General de Regalías (SGR), por ser recursos inembargables. Así: “PRIMERO: RATIFICAR lo dispuesto en los autos de 11 de febrero y 28 de junio de 2022 incluyéndose las salvedades proscritas, según lo motivado.
Líbrense los oficios respectivos, con la advertencia que la medida solo procederá en 1/3 parte si se trata de rentas destinadas al servicio público, numeral 2 Art. 684 del C.P.C. Hoy Numeral 3 Art. 594 del C. G. del P., Además téngase en cuenta, que los dineros provenientes de rentas y recursos incorporados en el Presupuesto General de la Nación del S.G.P, no se podrán embargar de acuerdo a lo establecido por el Att. 19 del Decreto 111 de 1996 y Arts. 356 y 357 de la Constitución Política.
Así como también, si dichas cuentas son objeto de otro tipo de inembargabilidad, se deberá informar al Juzgado indicando bajo que concepto se inaplica la orden de embargo, como lo consagra el Art. 684 del CPC Hoy 594 del C. G. del P.
SEGUNDO: RATIFICAR el embargo y la retención de los dineros que tenga o llegaré a tener el Municipio de Sucre (Sucre), por concepto de impuestos predial unificado, avisos y tablero, y demás recursos municipales que capta el municipio de Sucre-Sucre, en atención a lo regulado en el artículo 594 del C G.P. y en el artículo 45 de la Ley 1551 de 2012, con excepción de aquellas que previo a la comunicación de esta medida cautelar, tengan destinación específica para el gasto social o no hayan sido declaradas formalmente, conforme lo expuesto en la parte motiva de este proveído.
El embargo se limita CUATROSCIENTOS en la suma de CIENTO VEINTITRES MILLONES CINCUENTA Y SIETE MIL CUATROCIENTOS VEINTIOCHO PESOS ($123.457.428), de conformidad con lo establecido en el Art. 593 Núm. 10 del C. G. del P. con la advertencia que la medida sólo procederá en 1/3 parte de los dineros que recibe el Municipio de Sucre.
TERCERO: NIÉGUESE las medidas cautelares consiste en el embargo de y retención de las cuentas que están relacionadas con dineros del Sistema General de Participaciones (SGP) y al Sistema General de Regalías (SGR) y de seguridad social por lo dicho en la parte motiva de este provisto. (…)” No conforme con la decisión, la parte ejecutante, el día 15 de noviembre de 2022, decidió presentar recurso de reposición en subsidio de apelación, en contra el numeral tercero del auto anterior, por considerar que los dineros proveniente del Sistema General de Participaciones y del Sistema General de Regalías, si pueden ser objeto de embargo por aplicación de una de las excepciones indicadas por la Corte Constitucional en sentencia de 1154 de 2008 al principio de inembargabilidad Ejecutivo Radicados No. 70-001-33-33-002–2016-00234-03 70-001-33-33-002–2016-00234-02 El 27 de octubre de 2023, el Juzgado de Primera instancia, resolvió el recurso de reposición, en el cual decidió dejar en firme la decisión anterior y conceder el recurso de apelación.
2. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL 2.1. Problema jurídico. Como se aprecia de la reconstrucción de los antecedentes, la discrepancia que debe resolver la Sala en esta instancia, estriba en la negativa del Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Sincelejo, al no disponer una orden de embargo y secuestro en contra los dineros del Sistema General de Participaciones y del Sistema General de Regalías del Municipio de Sucre – Sucre, dentro del proceso ejecutivo de la referencia. Por consiguiente, el problema jurídico estriba en establecer si estuvo o no ajustada a los precedentes jurisprudenciales sobre embargo de recursos públicos la negativa del juzgado de primera instancia en ordenar el embargo de recursos del SGP y del sistema general de regalías. 2.2.
Respuesta al problema jurídico y análisis de la Sala. Esta Sala, i) revocará la decisión del juzgado de primera instancia en lo relacionado con la medida cautelar respecto de los recursos del Sistema General de Participaciones y, ii) la confirmara en los relacionados con los recursos del sistema del Sistema General de Regalías, teniendo en cuenta lo siguientes argumentos: i) Inembargabilidad recursos del SGP.
Excepciones. La Ley 715 de 2001, en su artículo 91, señala que los recursos pertenecientes al Sistema General de Participaciones los cuales se encuentra destinados a los sectores de educación, salud, agua potable y saneamiento básico según el artículo 356 modificado por el Acto legislativo 04 de 2007, por su destinación constitucional no pueden ser embargados, veamos: “Artículo 91.
Prohibición de la Unidad de caja. Los recursos del Sistema General de Participaciones no harán Unidad de caja con los demás recursos del presupuesto y su administración deberá realizarse en cuentas separadas de los recursos de la entidad y por sectores. Igualmente, por su destinación social constitucional, estos recursos no pueden ser sujetos de embargo, titularización u otra clase de disposición financiera”.
Igualmente el artículo 594 de la ley 1564 de 2012, por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dicta otras disposiciones, prohíbe el embargo de los recursos incorporado al Presupuesto General De La Nación, los Sistema General de Participación y los del sistema general de regalía. Así: Ejecutivo Radicados No. 70-001-33-33-002–2016-00234-03 70-001-33-33-002–2016-00234-02 “1.
Los bienes, las rentas y recursos incorporados en el presupuesto general de la Nación o de las entidades territoriales, las cuentas del sistema general de participación, regalías y recursos de la seguridad social. (…)”. Prohibición que también se encuentra en el artículo 70 de la ley 1530 de 2012, por el cual se regula la organización y el funcionamiento del Sistema General De Regalía, que dispone: “ARTÍCULO 70.
INEMBARGABILIDAD. <Ley derogada a partir del 12 de enero de 2021 por el artículo 211 de la Ley 2056 de 2020> Los recursos del Sistema General de Regalías son inembargables, así como las rentas incorporadas en el presupuesto del Sistema. Las decisiones de la autoridad judicial que contravengan lo dispuesto en la presente ley, harán incurrir al funcionario judicial que la profiera en falta disciplinaria gravísima, sin perjuicio de la Responsabilidad Fiscal”.
De conformidad con lo anterior, vemos que existen varias disposiciones que prohíben el embargo de los recursos de Sistema General de Participaciones y los del Sistema General de Regalías. Sin embargo, la jurisprudencia de la Corte Constitucional, también ha dejado claro que el principio de inembargabilidad de los recursos públicos consagrados en el Presupuesto General de la Nación, no es absoluto, sino que por el contrario debe conciliarse con otros demás valores, principios y derechos reconocidos en la Constitución Nacional.
En efecto, la Corte Constitucional, fijó 3 reglas de excepción a la regla general de la inembargabilidad de los recursos de la nación, que se encuentran consignada en sentencias C-546 de 1992, C-103 de 1994, C- 354 de 1997, C- 9793 de 2002,C-566 de 2003, T-1195 de 2004, a cuales hacen referencia: 1 Satisfacción de crédito u obligaciones de origen laboral con el fin de hacer efectivo el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas 2.
Pago de sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y la realización de los derechos en ellas contenidos 3. Títulos emanados del Estado que reconocen una obligación clara expresa y exigible. Y adiciona que los recursos cuya fuente son del Sistema General de Participaciones, las excepciones serían aplicables, solo si las acreencias o créditos que se reclaman tiene origen en actividades propias de cada uno de los sectores destinatario de dichos recursos (salud, educación, y saneamiento básico).
Sobres este último tópico, la Corte Constitucional en Sentencia C-793 de 2002: “Ahora bien, considera la Corte que las excepciones al principio de inembargabilidad de los recursos a que alude el artículo 18 de la Ley 715 sólo proceden frente a obligaciones que tengan como fuente las Ejecutivo Radicados No. 70-001-33-33-002–2016-00234-03 70-001-33-33-002–2016-00234-02 actividades señaladas en el artículo 15 de la Ley 715.2 El legislador ha dispuesto, en ejercicio de su libertad de configuración en materia económica, que los recursos del Sistema General de Participaciones para el sector educación se apliquen sólo a tales actividades.
Por lo tanto, el pago de obligaciones provenientes de otros servicios, sectores o actividades a cargo de las entidades territoriales no podrá efectuarse con cargo a los recursos del sector educación. De lo contrario se afectaría indebidamente la configuración constitucional del derecho a las participaciones establecido en el artículo 287 numeral 4 y regulado por los artículos 356 y 357 de la Carta, que privilegian al servicio de salud y los servicios de educación preescolar, primaria, secundaria y media, sobre otros servicios y funciones a cargo del Estado. 8.
De acuerdo con las precedentes consideraciones, se declarará la exequibilidad del aparte demandado del artículo 18 de la Ley 715, bajo el entendido que los créditos a cargo de las entidades territoriales por actividades propias del sector educación (L. 715, art. 15), bien sea que consten en sentencias o en otros títulos legalmente válidos, deben ser pagados mediante el procedimiento que señale la ley y que transcurrido el término para que ellos sean exigibles, es posible adelantar ejecución, con embargo de recursos del presupuesto en primer lugar los destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esta clase de títulos, y, si ellos no fueren suficientes, sobre los recursos de la participación para educación del Sistema General de Participaciones-.
( )". Si bien en la anterior providencia se analizó la excepción de inembargabilidad frente a recursos del Sistema General de Participación en el sector de educación, lo cierto es que siendo congruente con las consideraciones de la misma, la regla fijada para el sector educativo, igualmente aplica para los demás sectores destinatarios del Sistema General de Participaciones, en virtud de la destinación específica que la ley 715 de 2001, dispuso para tales sectores.
Empero, la Corte Constitucional en la sentencia C-1154 de 2008, siguió analizando la embargabilidad de tales recursos, toda vez que los artículos 356 y 357 de la Constitución Política, habían sufrido una transformación con el acto legislativo 4 de 2007 y Decreto ley 28 de 2008, en el cual expresó lo siguiente: “7.2.- En cuanto a las acusaciones de inconstitucionalidad, el demandante sostiene, en primer término, que la prohibición de embargo de los recursos del SGP desconoce los principios y valores del Estado (Preámbulo y artículos 1 y 2 CP) y las normas relacionadas con el destino de los recursos del SGP (art. 357 CP), ya que se blindan importantes recursos de las entidades territoriales e impide hacer efectivos los derechos derivados de procesos judiciales relacionados con obligaciones laborales.
La Corte reconoce la necesidad de garantizar estos principios pero disiente de la lectura que el ciudadano hace de la norma acusada y de su alcance frente a las normas constitucionales que invoca. En efecto, teniendo en cuenta la regulación vigente a partir del Acto Legislativo No.4 de 2007, la Corte considera que la configuración prevista en el artículo 21 del Decreto 28 de 2008 se ajusta a la Constitución, pues consagra la inembargabilidad de los recursos del SGP a la vez que autoriza el embargo de otros recursos del presupuesto de las entidades territoriales, de modo que garantiza la destinación social constitucional del SGP sin desconocer los demás principios y valores reconocidos en la Carta Ejecutivo Radicados No. 70-001-33-33-002–2016-00234-03 70-001-33-33-002–2016-00234-02 Política, particularmente en cuanto a la efectividad de las obligaciones de orden laboral.
A juicio de la Corte, la prohibición de embargo de recursos del SGP (i) está amparada por el artículo 63 de la Carta Política, que autoriza al Legislador para determinar qué bienes y recursos públicos son inembargables. Así mismo, (ii) está dirigida a garantizar la destinación social y la inversión efectiva en los servicios de educación, salud, saneamiento básico y agua potable, de acuerdo con la exigencia prevista en los artículos 356 y 357 de la Constitución y la reforma introducida en el Acto Legislativo No. 4 de 2007.
Además, (iii) es coherente con el mandato que el Constituyente dio al Gobierno Nacional para definir una estrategia de monitoreo, seguimiento y control al gasto ejecutado con recursos del SGP, con miras a garantizar las metas de continuidad, calidad y cobertura definidas en la ley. Desde esta perspectiva, es claro que la cláusula de inembargabilidad de los recursos del SGP persigue fines constitucionalmente legítimos, compatibles con la naturaleza y destino social de esos recursos.
La norma acusada reconoce (en forma tácita) que la prohibición de embargo de recursos del presupuesto de las entidades territoriales no es absoluta, ya que no pueden perderse de vista otros valores, principios y derechos constitucionales como la dignidad humana, el principio de seguridad jurídica, el derecho a la propiedad, el acceso a la justicia y el derecho al trabajo, entre otros.
Es por ello que acepta la imposición de medidas cautelares, para lo cual advierte que las mismas se harán efectivas sobre ingresos corrientes de libre destinación de las entidades territoriales. De esta manera se reconoce el destino social constitucional y la necesidad de inversión efectiva de los recursos del SGP, pero en aras de garantizar el principio de efectividad de los derechos se acepta también la posibilidad de embargo de otro tipo de recursos del presupuesto de las entidades territoriales. 7.3.- Los argumentos expuestos también conducen a desestimar el cargo relativo a la violación del principio de acceso efectivo a la administración de justicia (art.229 CP) y de la cláusula de respeto a los derechos adquiridos (art.58 CP).
En efecto, la norma acusada apunta precisamente a compatibilizar el derecho de acceso a la justicia, la seguridad jurídica y el respeto a los derechos adquiridos, con el destino e inversión de los recursos públicos, de manera que ninguno tenga una preferencia absoluta e incondicionada sino que se haga viable su armonización y concordancia práctica.
Es por ello que excepcionalmente se permite imponer medidas cautelares sobre los ingresos corrientes de libres destinación de las entidades territoriales, para asegurar con ello la cumplida ejecución de sentencias que reconocen obligaciones laborales. Este acople de la jurisprudencia de ninguna manera supone desconocer el principio de efectividad de los derechos, en virtud del cual se ha avalado el embargo excepcional de recursos de las entidades territoriales.
De lo que se trata es, simplemente, de armonizar y conciliar esos principios en el marco de la reforma introducida a partir del Acto Legislativo No. 4 de 2007, que refuerza e insiste en la destinación social de los recursos del SGP. Por un lado, se mantiene la posibilidad (excepcional) de imponer medidas cautelares sobre recursos de las entidades territoriales, pues de lo contrario se dejarían sin efecto los principios constitucionales antes mencionados; por el otro, se restringe su alcance a los ingresos corrientes de libre destinación, pues de lo contrario se dejaría sin efecto el destino social constitucional de los recursos del SGP.
De esta manera, el embargo de los demás bienes de las entidades territoriales no queda sujeto a las restricciones propias del SGP, lo cual permite acudir a otras fuentes para asegurar el cumplimiento efectivo de las obligaciones a cargo de los departamentos, distritos y municipios, sin afectar de manera desproporcionada los principios de continuidad, calidad y cobertura en materia de educación, salud, saneamiento básico y agua potable de los Ejecutivo Radicados No. 70-001-33-33-002–2016-00234-03 70-001-33-33-002–2016-00234-02 sectores más vulnerables de la sociedad, que por lo mismo requieren una atención prioritaria de parte del Estado y las autoridades que lo representan. 7.4.- Con todo, la Corte observa que el artículo acusado exige a las entidades territoriales presupuestar el monto de las obligaciones a su cargo para “cancelar el respectivo crédito judicial en el transcurso de la vigencia o vigencias fiscales subsiguientes”.
Al respecto es importante precisar que, de acuerdo con las reglas jurisprudenciales anotadas, los créditos a cargo de las entidades territoriales deberán ser pagados conforme al procedimiento que señala la ley, particularmente las normas del Código Contencioso Administrativo (art. 176, 177 y ss) y del Código de Procedimiento Civil. De esta manera, sólo transcurrido el término allí previsto (18 meses) será posible adelantar ejecución judicial.
Una vez cumplidos estos requisitos y decretada la medida cautelar se procederá al embargo, en primer lugar, de los recursos del presupuesto destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esa clase de títulos, y, si ellos no fueren suficientes, de los ingresos corrientes de libre destinación de las entidades territoriales.
No obstante, si bien la norma es respetuosa del ordenamiento Superior en tanto autoriza la adopción excepcional de medidas cautelares (y por ello será declarara exequible), la Sala considera necesario condicionar su alcance para excluir interpretaciones incompatibles con la Carta Política en aquellos eventos en los cuales estos recursos no sean suficientes para hacer efectivas las obligaciones laborales reconocidas mediante sentencia judicial. 7.4.1.- En este sentido, una interpretación de la norma que restrinja la posibilidad de adoptar medidas cautelares únicamente sobre los ingresos corrientes de libre destinación con cargo a la vigencia o vigencias fiscales subsiguientes puede hacer nugatorio el pago efectivo de dichas obligaciones, en la medida en que esos recursos sean escasos y en que la referencia a las vigencias subsiguientes torna incierto el momento en que se realizará el pago final de las acreencias.
Dicha lectura de la norma es inadmisible en perspectiva constitucional, pues desconoce el principio de efectividad de los derechos y particularmente de los créditos laborales debidamente reconocidos. 7.4.2.- Sin embargo, existe otra interpretación que es compatible con estos preceptos de la Carta Política en tanto asegura la efectividad de los derechos y ofrece certeza sobre el pago de acreencias laborales.
Según esta lectura de la norma, el pago de las obligaciones laborales reconocidas mediante sentencia debe efectuarse en el plazo máximo de dieciocho (18) meses contados a partir de la ejecutoria de la misma, después de lo cual podrán imponerse medidas cautelares sobre los ingresos corrientes de libre destinación de la respectiva entidad territorial, y, si esos recursos no son suficientes para asegurar el pago de las citadas obligaciones, deberá acudirse a los recursos de destinación específica.” El H. Consejo de Estado Sección Segunda en auto del 5 de noviembre de 20221, al ocuparse del tema de embargos de recursos del SGP de las entidades territoriales, determinó que el principio de inembargabilidad no es absoluto, por ende, tratándose de créditos y obligaciones de carácter laboral, pueden ser objeto de embargo: a) las rentas y recursos del Presupuesto General de la Nación y del presupuesto de las entidades 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.
SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A. CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS. Bogotá, D. C., cinco (5) de diciembre de dos mil veintidós (2022). Referencia: PROCESO EJECUTIVO. Radicación: 47001 23 33 000 2017 00071 01 (2676-2022). Demandante: William Alfonso Ibarra Rodríguez y otros. Demandado: Municipio de Ciénaga (Magdalena). Temas: Medida cautelar de embargo.
Ejecutivo Radicados No. 70-001-33-33-002–2016-00234-03 70-001-33-33-002–2016-00234-02 territoriales, así como los bienes y derechos de los órganos que los conforman; y b) los recursos que reciban las entidades descentralizadas del orden departamental a título de transferencia de la Nación o del respectivo departamento o como producto de los contratos de empréstito interno o externo que celebren, en los siguientes casos: i) Con el fin de sufragar las condenas reconocidas en providencias judiciales de carácter laboral. ii) Con el fin de pagar los títulos emanados de la administración donde conste una obligación de naturaleza laboral expresa, clara y legalmente exigible.
Asimismo, determinó las siguientes reglas de aplicación de la excepción de inembargabilidad: “En cuanto al principio de inembargabilidad de los recursos del Sistema General de Participaciones, la Corte Constitucional ha tenido la oportunidad de analizarlo bajo dos contextos constitucionales distintos. En un primer momento, a través de las Sentencias C-793 de 2002 y C-566 de 2003, la mencionada corporación estudió la exequibilidad de los artículos 18 y 91 de la Ley 715 de 2001, expedida en vigencia del Acto Legislativo 1 de 2001, el cual modificó los artículos 356 y 357 de la Carta Política.
En un segundo momento, mediante la Sentencia C-1154 de 2008, la Corte Constitucional estudió el artículo 21 de Decreto Ley 28 de 2008, proferido en vigencia del Acto Legislativo 4 de 2007, que reformó nuevamente los artículos 356 y 357 de la Constitución. La lectura de las referidas providencias refleja que en la segunda etapa el criterio interpretativo de la Corte Constitucional fue más restrictivo en aras de salvaguardar el principio de inembargabilidad de los recursos del Sistema General de Participaciones.
En efecto, la Sentencia C-793 de 2002 declaró exequible el artículo 18 de la Ley 715 «bajo el entendido que los créditos a cargo de las entidades territoriales por actividades propias del sector educación (L. 715, art. 15), bien sea que consten en sentencias o en otros títulos legalmente válidos, deben ser pagados mediante el procedimiento que señale la ley y que transcurrido el término para que ellos sean exigibles, es posible adelantar ejecución, con embargo de recursos del presupuesto –en primer lugar los destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esta clase de títulos, y, si ellos no fueren suficientes, sobre los recursos de la participación para educación del Sistema General de Participaciones-».
Por su parte, la Sentencia C-566 de 2003 declaró exequible la expresión «estos recursos no pueden ser sujetos de embargo» contenida en el artículo 91 de la Ley 715 de 2001, bajo los siguientes condicionamientos: […] en el entendido que los créditos a cargo de las entidades territoriales por actividades propias de cada uno de los sectores a los que se destinan los recursos del sistema general de participaciones (educativo, salud y propósito general), bien sea que consten en sentencias o en otros títulos legalmente válidos que contengan una obligación clara, expresa y actualmente exigible que emane del mismo título, deben ser pagados mediante el procedimiento que señale la ley y que transcurrido el término para que ellos sean exigibles, es posible adelantar ejecución, con embargo, en primer lugar, de los recursos del presupuesto destinados al pago de Ejecutivo Radicados No. 70-001-33-33-002–2016-00234-03 70-001-33-33-002–2016-00234-02 sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esa clase de títulos, y, si ellos no fueren suficientes, de los recursos de la participación respectiva, sin que puedan verse afectados con embargo los recursos de las demás participaciones.
Así mismo en el entendido que en el caso de los recursos de la Participación de Propósito General que, de acuerdo con el primer inciso del artículo 78 de la Ley 715 de 2001, los municipios clasificados en las categorías 4ª, 5ª y 6ª destinen al financiamiento de la infraestructura de agua potable y saneamiento básico y mientras mantengan esa destinación, los créditos que se asuman por los municipios respecto de dichos recursos estarán sometidos a las mismas reglas señaladas en el párrafo anterior, sin que puedan verse afectados con embargo los demás recursos de la participación de propósito general cuya destinación está fijada por el Legislador, ni de las participaciones en educación y salud.
Así las cosas, en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2001, la jurisprudencia de la Corte Constitucional sostuvo que solamente se podrían imponer medidas cautelares sobre los recursos del Sistema General de Participaciones para hacer efectivas obligaciones que tuvieran como fuente actividades relacionadas con los destinos legalmente previstos para esos recursos, esto es, educación, salud, saneamiento básico y agua potable.
Ahora bien, con la entrada en vigencia del Acto Legislativo 4 de 2007, la Corte Constitucional, mediante la Sentencia C-1154 de 2008, advirtió que, a diferencia del Acto Legislativo 1 de 2001, el nuevo precepto evidencia una mayor preocupación del Constituyente por asegurar el destino social y la inversión efectiva de los recursos del Sistema General de Participaciones e impartió la orden de adoptar mecanismos de control y seguimiento de la ejecución de estos dineros.
Siguiendo esta premisa, dicha corporación analizó el artículo 21 del Decreto Ley 28 de 2008,44 que desarrolló el Acto Legislativo 4 de 2007, e indicó que los recursos del Sistema General de Participaciones son inembargables y que las medidas cautelares derivadas de obligaciones laborales deben recaer sobre los ingresos corrientes de libre destinación de la entidad territorial, para proceder a su pago en la vigencia o vigencias fiscales subsiguientes.
La Corte Constitucional declaró la exequibilidad condicionada del artículo 21 del Decreto Ley 28 de 2008 «en el entendido de que el pago de las obligaciones laborales reconocidas mediante sentencia debe efectuarse en el plazo máximo de dieciocho (18) meses, contados a partir de la ejecutoria de la misma, y de que si los recursos correspondientes a los ingresos corrientes de libre destinación de la respectiva entidad territorial no son suficientes para el pago de las citadas obligaciones, deberá acudirse a los recursos de destinación específica».
Entonces, conforme al Acto Legislativo 4 de 2007 y el artículo 21 del Decreto 28 de 2008, la única excepción que existe para que proceda el embargo de los dineros del Sistema General de Participaciones es la relacionada con los créditos laborales judicialmente reconocidos. Esta tesis fue reiterada en la Sentencia C-539 de 2010 y reemplazó la interpretación que se venía sosteniendo en vigencia del Acto Legislativo 1 de 2001, en razón al nuevo marco constitucional.
Es oportuno precisar que la Sentencia C-1154 de 2008 en su parte resolutiva aplicó la excepción respecto de obligaciones laborales declaradas en «sentencias»; sin embargo, la lectura integral de dicho pronunciamiento, en consonancia con la línea jurisprudencial trazada por la Corte Constitucional y que fue ampliamente citada en esa decisión, permite concluir que la excepción no Ejecutivo Radicados No. 70-001-33-33-002–2016-00234-03 70-001-33-33-002–2016-00234-02 solo puede predicarse de sentencias, sino de todas las providencias judiciales que impongan o aprueben una condena de carácter laboral.45 Además, la norma objeto de análisis de constitucionalidad46 no aludió al término «sentencias», es decir, que tampoco se está rebasando el texto legal que fue declarado exequible en forma condicionada.
Ahora bien, con posterioridad a los referidos pronunciamientos, el legislador volvió a incluir la prohibición de embargar recursos del Sistema General de Participaciones en los artículos 594 (numeral 1) del CGP, 45 de la Ley 1551 de 2012 y 2.6.6.1., del Decreto 1068 de 2015. La Corte Constitucional no ha estudiado las referidas normas; sin embargo, en virtud de la cosa juzgada material que se explicó en acápites anteriores, la directriz impartida en la Sentencia C-1154 de 2008, referente a la posibilidad de decretar embargos a los recursos del Sistema General de Participaciones para satisfacer obligaciones laborales que consten en providencias judiciales, también aplica respecto de las nuevas normas que aluden a la inembargabilidad de dichos recursos y cuyo contenido fue declarado condicionalmente exequible por dicha corporación. La anterior conclusión también se funda en las siguientes razones: i) los artículos 18 y 91 de la Ley 715 de 2001, 21 del Decreto Ley 28 de 2008, 594 (numeral 1) del CGP, 45 de la Ley 1551 de 2012 y 2.6.6.1., del Decreto 1068 de 2015 contienen igual prohibición en orden a proteger idénticos recursos, es decir, los del Sistema General de Participaciones; y ii) permanece vigente el marco constitucional bajo el cual se analizó el artículo 21 del Decreto 28 de 2008, por ende, la lectura que hizo la Corte Constitucional mantiene plena aplicabilidad, en tanto no se han modificado las normas superiores que fundaron su decisión” En la misma providencia, el Consejo de Estado fundado en lo anterior, indicó que: “Conforme al artículo 2.8.1.6.1.1., del Decreto 1068 de 2015, «[c]uando un embargo de recursos incorporados en el Presupuesto General de la Nación sea ordenado con fundamento en lo dispuesto por el artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sólo se podrá practicar sobre la cuenta o cuentas corrientes que reciban recursos del presupuesto nacional, abiertas a favor de la entidad u organismo condenado en la sentencia respectiva», es decir, que aun en las excepciones antes anotadas al principio de inembargabilidad del Presupuesto General de la Nación, la medida cautelar únicamente podrá recaer sobre las cuentas a que alude la norma citada.
De acuerdo con los artículos 18 y 91 de la Ley 715 de 2001;28 21 del Decreto Ley 28 de 2008;29 594 (numeral 1) del CGP; 30 45 de la Ley 1551 de 2012; 31 62 y 70 de la Ley 1530 de 2012;32 2.6.6.1., del Decreto 1068 de 2015;33 357 de la Ley 1819 de 2016;34 125 y 133 de la Ley 2056 de 2020, 35 la medida cautelar de embargo está sujeta a las siguientes restricciones en el caso de las entidades territoriales: a. El embargo no aplicará sobre los recursos del Sistema General de Participaciones, con la aclaración de que sí procederá para el pago de créditos laborales judicialmente reconocidos y que «si los recursos correspondientes a los ingresos corrientes de libre destinación de la respectiva entidad territorial no son suficientes para el pago de las citadas Ejecutivo Radicados No. 70-001-33-33-002–2016-00234-03 70-001-33-33-002–2016-00234-02 obligaciones, deberá acudirse a los recursos de destinación específica».
Esta regla fue fijada por la Corte Constitucional en la Sentencia C-1154 de 2008.37 b. El embargo no aplicará sobre los recursos del Sistema General de Regalías. c. El embargo no aplicará sobre las rentas propias de destinación específica para el gasto social de los municipios en los procesos contenciosos adelantados en su contra. d. En los procesos ejecutivos en que sea parte demandada un municipio solo se podrán decretar embargos una vez ejecutoriada la sentencia que ordena seguir adelante con la ejecución. e. El embargo no podrá decretarse sobre sumas de dinero correspondientes a recaudos tributarios o de otra naturaleza que hagan particulares a favor de los municipios, antes de que estos hayan sido formalmente declarados y pagados por el responsable tributario correspondiente”.
Con lo anterior, se puede concluir los recursos provenientes del Sistema General de Participaciones, únicamente pueden ser objeto de embargo, cuando se trate de obligaciones laborales reconocidas mediante sentencia judicial, en principio sobre ingresos corriente de libre destinación de la entidad, y, solo, si esos no son suficiente para asegurar el pago de la obligación, deberá acudirse a los recursos de destinación específica.
Lo anterior, encuentra respaldo en la Sentencia T-873 de 2012, en donde la Corte Constitucional dijo: “La sentencia C-1154 de 2008 al analizar la constitucionalidad del artículo 21 (parcial) del Decreto 28 de 2008, señaló que el Acto Legislativo n. 4 de 2007 modificó aspectos del Sistema General de Participaciones como resultado de una mayor preocupación de parte del Constituyente “por asegurar el destino social y la inversión efectiva de esos recursos”, por lo cual se incorporaron medidas en la Constitución tendentes a adoptar mecanismos de control y seguimiento al gasto ejecutado con dichos recursos, y asegurar el cumplimiento de las metas de cobertura y calidad en los sectores de educación, salud, saneamiento básico y agua potable.
Lo anterior cambió la noción sobre la inembargabilidad de recursos del Sistema General de Participaciones de modo que solo de manera excepcional se permitió la adopción de medidas cautelares. De acuerdo con lo anterior se estimó que: “A juicio de la Corte, la prohibición de embargo de recursos del SGP (i) está amparada por el artículo 63 de la Carta Política, que autoriza al Legislador para determinar qué bienes y recursos públicos son inembargables.
Así mismo, (ii) está dirigida a garantizar la destinación social y la inversión efectiva en los servicios de educación, salud, saneamiento básico y agua potable, de acuerdo con la exigencia prevista en los artículos 356 y 357 de la Constitución y la reforma introducida en el Acto Legislativo No. 4 de 2007. Además, (iii) es coherente con el mandato que el Constituyente dio al Gobierno Nacional para definir una estrategia de monitoreo, seguimiento y control al gasto ejecutado con recursos del SGP, con miras a garantizar las metas de continuidad, calidad y cobertura definidas en la ley.
Desde esta perspectiva, es claro que la cláusula de inembargabilidad de los recursos del SGP persigue fines Ejecutivo Radicados No. 70-001-33-33-002–2016-00234-03 70-001-33-33-002–2016-00234-02 constitucionalmente legítimos, compatibles con la naturaleza y destino social de esos recursos”. En este sentido, la sentencia C-1154 de 2008 condicionó la constitucionalidad del artículo 21 del Decreto 28 de 2008 a que se pudieran decretar medidas cautelares para “el pago de las obligaciones laborales reconocidas mediante sentencia”, sobre recursos de libre destinación y excepcionalmente sobre los recursos de destinación específica.
Sin embargo no se contemplaron otros casos excepcionales que sí habían sido admitidos por la jurisprudencia anterior”. En ese orden, la Sala estima que se cumple con la excepción señalada por la jurisprudencia para que proceda el embargo de los dineros del Sistema General de Participaciones, ya que el titulo ejecutivo corresponde al pago de una obligación laboral reconocida en una sentencia judicial2.
En consecuencia, será revocada la providencia del juzgado segundo administrativo del Circuito de Sincelejo, en lo referente a la negativa a disponer la medida cautelara aplicando las excepciones que vía precedente judicial ha construido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, ordenándosele que profiera una nueva decisión judicial en la que de manera expresa estudie el decreto de la medida cautelar bajo los parámetros antes mencionados por este Tribunal.
II. Inembargabilidad recursos del sistema general de regalías. En cuanto a los dineros, provenientes del Sistema General de Regalías, debe indicarse que no existe excepción al principio de inembargabilidad, razón por la que será confirmada la negativa del juzgado al respecto, conforme a la providencia del 18 de marzo de 2022 (Rad. 63001-33-33- 006-2020-00044-01 (67.769): que dice: “Las excepciones a la inembargabilidad de las rentas del presupuesto general de la Nación y del sistema general de participaciones han sido reiteradas por la jurisprudencia de la Corte Constitucional, por lo que es imperativo tener en cuenta tales criterios al analizar la procedencia de la medida cautelar de embargo y secuestro, cuando se trate de la ejecución de sentencias.
Igualmente, y en aplicación de la tesis descrita, esta Corporación se ha pronunciado en múltiples decisiones en el sentido de reiterar las excepciones a la inembargabilidad del presupuesto general, frente a i) obligaciones laborales, ii) el pago de sentencias o iii) la existencia de títulos emanados del Estado con obligaciones claras, expresas y exigibles, así como de resaltar la embargabilidad excepcional de recursos de libre destinación del sistema general de participaciones para garantizar el pago de las obligaciones laborales reconocidas mediante sentencia. Entretanto, se ha precisado que, en el caso del embargo de dineros del presupuesto general para la ejecución de sentencias o conciliaciones aprobadas por el juez, se procederá primero con los recursos del presupuesto destinados al pago de sentencias o conciliaciones y, de 2 Sentencia 24 de mayo de 2013, proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo de Descongestión De Sincelejo, que versa versa sobre el reintegro del demandante y al pago de salarios y prestaciones sociales.
Ejecutivo Radicados No. 70-001-33-33-002–2016-00234-03 70-001-33-33-002–2016-00234-02 ser necesario, sobre los demás bienes de las entidades u órganos respectivos. Es importante anotar que, aunque el ya mencionado artículo 594 del CGP estableció que las rentas del presupuesto general de la Nación son inembargables, ello no permite concluir que la postura jurisprudencial esbozada haya perdido vigencia, pues tal y como ha sido expresado por el Consejo de Estado, tal normativa guarda semejanza con la que ya fue analizada por la Corte Constitucional y a partir de la cual se establecieron las excepciones a la inembargabilidad, motivo por el cual es plenamente aplicable.
En suma, el Consejo de Estado, en aplicación del precedente de la Corte Constitucional, ha reconocido que, si bien los recursos del presupuesto general de la Nación, del sistema general de participaciones y del sistema general de regalías son inembargables, los primeros se pueden embargar por excepción, cuando el mandamiento de pago se haya librado: i) con base en obligaciones laborales, ii) con fundamento en sentencias en contra de la entidad pública ejecutada, que se encuentren en firme y cuyo pago sea exigible y iii) para el cobro de títulos a cargo de la entidad ejecutada en los que conste una obligación clara, expresa y exigible.
Frente a los recursos del sistema general de participaciones, el embargo procederá cuando se busque satisfacer créditos laborales y se trate de ingresos de libre destinación y, en lo que tiene que ver con los recursos del sistema general de regalías, ni el legislador ni la jurisprudencia constitucional establecieron excepciones que permitieran su embargabilidad excepcional, de modo que tales emolumentos son inembargables, según lo dispuesto en el CGP y en la Ley 2056 de 2020.
Finalmente, el parágrafo 2 del artículo 195 del CPACA previó que el monto asignado para sentencias y conciliaciones no se puede trasladar a otros rubros y es inembargable, así como los recursos del fondo de contingencias; empero, el artículo 2.8.6.1.6.1.163 del Decreto 1068 de 2015 estipuló que el embargo de recursos pertenecientes al presupuesto general de la Nación se haría frente a aquellos ingresos depositados en cuentas corrientes, de ahorros o productos bancarios abiertos por las entidades públicas obligadas al pago de las condenas, cuando se trate del cobro de sentencias o conciliaciones.
La norma anterior precisó el alcance de los eventos en que los recursos del presupuesto general son embargados para el cumplimiento de sentencias o conciliaciones, en el sentido de que en esos casos la medida recaerá sobre los productos financieros de la entidad pública que deba pagar la condena, de ahí que tal aspecto también debe tenerse en cuenta a efectos de la implementación de tal cautela” Así las cosas, no procede el embargo de recursos del sistema general de regalías, por lo que le asiste razón al a quo en su negativa.
Conclusión de lo expuesto, se modificará la providencia objeto de apelación y se ordenará al a quo, que emita pronunciamiento de la medida cautelar solicitada respecto de los recursos del Presupuesto General de la Nación y del Sistema General de Participación, teniendo en cuenta de manera expresa, las excepciones creadas vía precedente judicial por la H. Corte Constitucional y el H. Consejo de Estado, expuestas en los considerandos esta providencia. 2.3.
DECISIÓN Ejecutivo Radicados No. 70-001-33-33-002–2016-00234-03 70-001-33-33-002–2016-00234-02 En atención a lo argumentado, SE RESUELVE:
PRIMERO: REVOCAR el auto de 11 de febrero de 2022, proferido por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Sincelejo, en lo referente a la negativa a decretar la medida cautelar sobre recursos del Presupuesto General de la Nación y del SGP. En consecuencia se le ordena, que emita una nueva decisión que se atempere a los precedentes jurisprudenciales de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado sobre las excepciones al principio de inembargabilidad de los recursos del Presupuesto General de la Nación y del SGP, conforme a los considerandos de esta providencia.
SEGUNDO: CONFIRMAR el auto del 8 de noviembre de 2022, proferido por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Sincelejo, en lo relacionado con los recursos del Sistema General de Regalías.
SEGUNDO: En lo demás, confirmase la providencia apelada.
TERCERO: En firme este auto, devolver el expediente al juzgado de origen, previo las anotaciones correspondientes en el sistema de información judicial SAMAI. Discutido y aprobado en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Los Magistrados, CÉSAR ENRIQUE GÓMEZ CÁRDENAS RUFO ARTURO CARVAJAL ARGOTY (Encargado3) VIVIANA MERCEDES LÓPEZ RAMOS Este documento fue firmado electrónicamente. Se garantiza la autenticidad, integridad y conservación. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samairj.consejodeestado.gov.co 3 Firma esta providencia el señor magistrado, Dr. Rufo Arturo Carvajal Argoty como encargado del Despacho 04 del Tribunal Administrativo de Sucre, en virtud del retiro del servicio de la señora magistrada, Dra Tulia Isabel Jarava Cárdenas.