TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO SALA QUINTA DE DECISIÓN Magistrado Ponente: LUIS JAVIER ROSERO VILLOTA Referencia: Sentencia segunda instancia Medio de control: Controversias contractuales Demandante: CONSORCIO INTERVENTORÍA AGUAS DEL QUINDÍO Demandado: DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO Radicado: 63001-3333-004-2017-00474-01 Armenia, seis (6) de febrero de dos mil veinticinco (2025) Sentencia 24 - 2025 Corresponde a esta Corporación resolver, en segunda instancia, el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada1, en contra de la Sentencia proferida en primera instancia el 16 de mayo de 2023 1 https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=63001333300420 1700474016300123 /Índice 44.
Sentencia segunda instancia Controversias contractuales 63001-3333-004-2017-00474-01 CONSORCIO INTERVENTORÍA AGUAS DEL QUINDÍO Vs DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Armenia, mediante la cual se acogieron las pretensiones de la demanda2. 1.
ANTECEDENTES El CONSORCIO INTERVENTORÍA AGUAS DEL QUINDÍO, en ejercicio del medio de control de controversias contractuales y por intermedio de apoderado judicial, presentó demanda en contra del DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO, a efectos de que se resuelvan las siguientes pretensiones i) Liquidar el Contrato SID 005 celebrado el 31 de enero de 2014 entre el DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO y el CONSORCIO INTERVENTORÍA AGUAS DEL QUINDÍO, cuyo objeto lo constituyó la: “interventoría construcción del plan integral de los sistemas de acueducto y alcantarillado en los cascos urbanos de los municipios de Buenavista, Circasia, Córdoba, Filandia, Génova, La Tebaida, Montenegro, Pijao, Quimbaya y Salento y los centro poblados de Barcelona en el Municipio de Calarcá y Pueblo Tapado en el Municipio de Montenegro”. ii) Condenar al DEPARTAMENTO a pagarle la suma de $160.601.648, indexada a la fecha de pago, junto con los intereses 2 Ibidem/índice 41.
Sentencia segunda instancia Controversias contractuales 63001-3333-004-2017-00474-01 CONSORCIO INTERVENTORÍA AGUAS DEL QUINDÍO Vs DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO moratorios causados desde la fecha de ejecutoria de la sentencia que ordene su pago y la fecha en que se efectué el mismo3. Una vez impartido el trámite procesal respectivo, el Juzgado de conocimiento, mediante la sentencia apelada, resolvió acoger las pretensiones de la demanda4.
La parte demandada, inconforme con la decisión, interpuso el recurso de apelación que es materia de estudio de la Sala5.
2. LA PROVIDENCIA APELADA El juzgado de instancia, para acoger las pretensiones 6 analizó: i) El incumplimiento del contrato estatal – excepción de contrato no cumplido; ii) El contrato de interventoría y iii) El precedente de este Tribunal frente a demanda interpuesta por el cumplimiento del 3 Procesos digitalizados/Procesos ordinarios/Dr. Luis Javier/Segunda instancia/Nulidad y restablecimientoContractual/SA63001-3333-004-2017-00474-01/Cuaderno principal/Archivos 1 y 9. 4 https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=63001333300420 1700474016300123 /Índice 41. 5 Ibidem/Índice 44. 6 https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=63001333300420 1700474016300123 /Índice 41.
Sentencia segunda instancia Controversias contractuales 63001-3333-004-2017-00474-01 CONSORCIO INTERVENTORÍA AGUAS DEL QUINDÍO Vs DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO contrato de consultoría para la construcción del plan integral de los sistemas de acueducto y alcantarillado en el Departamento del Quindío. Con fundamento en ello, sostuvo: Se probó que durante el desarrollo del contrato de interventoría se realizaron varios pagos al contratista, con un saldo en favor del demandante de $160.601.648, además, está demostrado que entre las partes se suscribió acta final de recibo a satisfacción del contrato de interventoría el 22 de diciembre de 2015, y que el contratista presentó factura, para efectos del pago de lo debido por el Departamento.
Ahora bien, de lo hasta aquí discurrido, es claro que, con la suscripción del acta de recibo final a satisfacción del contrato, se verificó el cumplimiento a cabalidad y de las obligaciones adquiridas en el contrato celebrado y por lo tanto dicha prueba es suficiente per se, para concluir que efectivamente existe en cabeza del Departamento la obligación de cancelar los valores pendientes en favor del contratista interventor.
Sin embargo, también quedó probado que, en fechas posteriores a la suscripción del acta en comento, se verificó por parte de la Administración Departamental que el contratista – interventor, no cumplió a cabalidad con las obligaciones adquiridas, ya que se hicieron varias observaciones puntuales al desarrollo del contrato de interventoría: Sentencia segunda instancia Controversias contractuales 63001-3333-004-2017-00474-01 CONSORCIO INTERVENTORÍA AGUAS DEL QUINDÍO Vs DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO (i) En el Oficio del 23 de febrero de 2016, del Subgerente de Planeación y Mejoramiento Institucional de las Empresas Públicas del Quindío S.A. (E.S.P.), determinó que nunca se revisaron conjuntamente los productos definitivos y los entregados y que estos contienen falencias de forma y de fondo, los que, según su dicho, perjudicó gravemente a la entidad.
(ii) En hallazgo de la Contraloría General de la República del 22 de abril de 2016, se advirtió que en el contrato de consultoría No. SID- 002 de 2014, se presentaron deficiencias en el control y seguimiento a los aspectos administrativos, financieros, contables y jurídicos de la ejecución del contrato, lo que generó omisión en la observancia de los principios de economía y responsabilidad.
(iii) Con Oficio del 14 de julio de 2016 la subdirectora del Componente Técnico de Agua Saneamiento Básico PAP-PDA Quindío, concluyó que el estado de los productos del contrato respecto del cual se adelantó la interventoría no permite adoptar estos documentos como PLANES MAESTROS DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO para ser implementados en el inmediato plazo e incluirlos en los POT y Planes de desarrollo municipales.
(iv) En el informe jurídico del 16 de julio de 2016 la abogada contratista del PAPPDA, indica que: “No existen dentro de los productos o en el expediente contractual los informes de revisión y/o aprobación técnica de los productos, diseños etc., por los profesionales del equipo de trabajo ofrecido por el interventor, conforme a lo exigido en el ANEXO ALCANCES Y REQUERIMIENTOS TECNICOS.” Sentencia segunda instancia Controversias contractuales 63001-3333-004-2017-00474-01 CONSORCIO INTERVENTORÍA AGUAS DEL QUINDÍO Vs DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO Quiere decir lo anterior, que a pesar de que se suscribió el acta de recibo final del contrato, el demandado sostuvo posteriormente que las tareas encargadas y desarrolladas por el Contratista – Interventor no fueron adecuadamente prestadas.
Sin embargo, dichas falencias se advierten ahora desvirtuadas no solo a través de la plurimencionada acta de recibo a satisfacción expedida por el demandando, sino con lo manifestado por el mismo en el acta que contiene los resultados de la mesa de trabajo técnica fechada el 7 de junio de 2017, donde se analizaron cada una las observaciones técnicas que se hicieron al Contrato de Consultoría SID 002 de 2014 y se asevera que estas fueron atendidas o aclaradas.
La anterior conclusión resulta respaldada también por las consideraciones adelantadas por la Procuraduría Regional en el trámite de la investigación llevada a cabo en el asunto de marras, en donde se indicó lo siguiente: - Las alegadas falencias del contrato se deben a una diferencia de criterios en cuanto a la interpretación de los resultados obtenidos en el contrato, en tanto, en principio no se permitió el acceso a la versión final de los productos ejecutados por el contratista, - Algunos productos correspondientes al sistema de información geográfica, o en los temas de catastro y sobre posición de planos eran tan específicos que debían ser interpretados por un experto, sin embargo, ello no puede calificarse como defecto o irregularidad. - Existían garantías y el compromiso expreso del consultor e interventor de atender los requerimientos del ente contratante no Sentencia segunda instancia Controversias contractuales 63001-3333-004-2017-00474-01 CONSORCIO INTERVENTORÍA AGUAS DEL QUINDÍO Vs DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO obstante haberse efectuado el recibido, pese a ello, dichos instrumentos nunca fueron utilizados.
Sobre el particular es del caso resaltar que el Consejo de Estado, en sentencia citada líneas atrás, expuso que la función del interventor no se limita a la simple verificación o constatación de las obligaciones, por el contrario, debe vigilar que el contrato se desarrolle de acuerdo con lo pactado en las condiciones técnicas y científicas que se ajusten a su cabal desarrollo de acuerdo con los conocimientos especializados que posee, lo cual conforme a las pruebas arrimas y recaudadas aun de oficio en el proceso, sucedió, sin que el departamento hubiese ejecutado siquiera una garantía en su contra o al menos no lo probó así en estas diligencias.
Lo anterior pese a las observaciones realizadas, pues se repite, las falencias obedecieron a diferencia de criterios como se demostró en el proceso con la prueba del organismo de control mencionado. Precisado lo anterior, debe recordarse que tal y como ya se dijo en esta providencia para que se pueda pedirse el cumplimiento del contrato y como consecuencia el pago de los perjuicios causados derivados de dicho incumplimiento, se deben reunir unos requisitos sustanciales así: (I) Que las obligaciones que se reputan incumplidas sean determinadas y determinables (II) Que el incumplimiento de dichas obligaciones pueda ser catalogado como total, parcial (elemento sustantivo) o defectuoso (atañe a la calidad).
(III) Que se haya causado un perjuicio al contratista. Sentencia segunda instancia Controversias contractuales 63001-3333-004-2017-00474-01 CONSORCIO INTERVENTORÍA AGUAS DEL QUINDÍO Vs DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO (IV) Que el contratista a su vez haya cumplido sus propias obligaciones o haya estado en condiciones para cumplirlas Requerimientos que en este caso se acreditaron por el contratista, toda vez que éste cumplió sus obligaciones, pues, se demostró a través de los resultados finales del contrato objeto de interventoría que, aquella se desarrolló de manera adecuada, por consiguiente, se debe declarar como no probada la excepción de contrato no cumplido presentada por la entidad demandada, de manera que para el despacho no resulta razonable que no se le hubiera cancelado la suma de dinero adeudada al finalizar el contrato ya que, se demostró que el contratista realizó adecuadamente la ejecución del contrato, lo anterior de conformidad con los estándares que exigía su labor, pues la verificación de los resultados del contrato de consultoría fue ajustada a los parámetros esperados.
Por lo anterior, concluye el despacho que se deberá acceder a las pretensiones de la demanda.”.
3. LA APELACIÓN Inconforme con la decisión de primera instancia, la parte demandada apeló la sentencia7. Como fundamento de reproche, expuso lo siguiente: 7 Ibidem/Índice 44. Sentencia segunda instancia Controversias contractuales 63001-3333-004-2017-00474-01 CONSORCIO INTERVENTORÍA AGUAS DEL QUINDÍO Vs DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO La inversión del DEPARTAMENTO en el contrato fue cuantiosa y más cuanto el mismo fue objeto de prórroga y adición; debido a ello, se esperaba que el conocimiento y la experiencia del contratista fuera suficiente para cumplir con tal función, lo que implicaba un alto nivel de compromiso y responsabilidad, quien en cumplimiento del objeto contractual debía brindar un verdadero instrumento para conocer si el contrato a intervenir cumplió con lo contratado y así seguir y apoyar durante la ejecución del contrato, pudiendo con esto vigilar y controlar la inversión de los recursos públicos.
Los informes jurídicos y técnicos posteriores a la terminación del contrato, demuestran el flagrante incumplimiento de la parte demandante, ya que, al revisar los productos entregados, es evidente que la información es incompleta, deficiente y no tienen claridad en la información, siendo imposible la revisión definitiva de los planes de cada municipio, constituyéndose así la excepción alegada de contrato no cumplido.
No puede ser que el estudio del recaudo probatorio se haya circunscrito al acta de recibo a satisfacción, sin que se haya realizado un estudio minucioso de los demás aspectos del contrato SID 005 de 2014, como lo es el evidente incumplimiento del objeto contractual y los sobrecostos que se generaron por su actuar negligente, lo cual se estructura o evidencia a partir del hallazgo 6 del informe de auditoría de la Contraloría General de la Republica, fechado en junio de 2016.
Sentencia segunda instancia Controversias contractuales 63001-3333-004-2017-00474-01 CONSORCIO INTERVENTORÍA AGUAS DEL QUINDÍO Vs DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO Con dicho hallazgo queda más que probado el incumplimiento del demandante y por tanto la razón principal por la cual el DEPARTAMENTO no canceló la suma objeto de litis.
4. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA 4.1. Pronunciamiento parte demandante La parte accionante, mediante correo electrónico del 12 de enero de 20248, efectuó pronunciamiento en el que manifiesta que los fundamentos del recurso son inexactos, por cuanto el material probatorio obrante en el proceso evidencia que tanto el contratista consultor (contrato SID-002) como el contratista interventor (contrato SID- 005) cumplieron sus obligaciones, por lo cual se expidieron las actas de recibo a satisfacción. Sumado a lo anterior, también obra en el expediente Sentencia proferida el 7 de junio de 2018 por la Sala Tercera de Decisión de este Tribunal, mediante la cual se declaró que el DEPARTAMENTO dejó de reconocer el pago final del valor del contrato de consultoría SID- 002 de 2014 y, por ende, condenó a su pago. 8 https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=63001333300420 1700474016300123 /Índice 11.
Sentencia segunda instancia Controversias contractuales 63001-3333-004-2017-00474-01 CONSORCIO INTERVENTORÍA AGUAS DEL QUINDÍO Vs DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO Resulta extraño y sorprendente que la entidad territorial no cumpla con el deber de lealtad, ya que omitió referirse a la mesa de trabajo que, con el objeto de revisar los productos entregados, se celebró entre el DEPARTAMENTO, el consultor y el interventor.
Inexistencia de responsabilidad fiscal. Refiriéndose al hallazgo de la contraloría, indica la parte no recurrente que: “de conformidad con lo dispuesto en la Ley 610 de 2000, la responsabilidad fiscal no se deriva de un hallazgo sino de un fallo que la declare y que esté debidamente ejecutoriado. Tenía la carga el recurrente de probar que esta responsabilidad fiscal fue declarada, al consultor o al interventor o a ambos, carga que no cumplió y que no podía cumplir por cuanto nunca se profirió fallo que los declarara fiscalmente responsables”. 4.2.
Concepto del Ministerio Público El señor Agente del Ministerio Público delegado ante esta Corporación Judicial, rindió concepto al respecto, solicitando que la Sentencia de instancia sea confirmada, al considerar: “… se evidencia que la administración pública cuenta con diversas oportunidades para adelantar las etapas de liquidación bilateral y unilateral del contrato, sin embargo, no lo hizo y mucho menos dejó salvedades al interior de tales liquidaciones, por ende, la liquidación en sede judicial resultaba viable, tal como lo realizo la Juez de Primera instancia, pues los términos de caducidad aún no habían operado.
Sentencia segunda instancia Controversias contractuales 63001-3333-004-2017-00474-01 CONSORCIO INTERVENTORÍA AGUAS DEL QUINDÍO Vs DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO Todo lo anterior es suficiente para esgrimir que la Interventoría cumplió con su deber de vigilancia y control, por tanto, se debe declarar responsable a la entidad pública contratante por no liquidar el contrato en los términos anotados y conforme al objeto contractual pactado y las actividades de ejecución realizadas y recibidas a satisfacción, como se indicó anteriormente.”
5. CONSIDERACIONES PARA RESOLVER 5.1. Competencia Al tenor del Art. 153 del CPACA9 es el Tribunal el competente para resolver el recurso de alzada propuesto. Sin embargo, se recuerda que el trámite del recurso de apelación limita el pronunciamiento de la segunda instancia, exclusivamente a lo que es materia de impugnación, tal como lo dispone el art. 328 del 9 Artículo 153.
Competencia de los tribunales administrativos en segunda instancia. Los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda.
Sentencia segunda instancia Controversias contractuales 63001-3333-004-2017-00474-01 CONSORCIO INTERVENTORÍA AGUAS DEL QUINDÍO Vs DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO CGP10, aplicable por expresa remisión del art. 306 del CPACA.11 Es así como las razones aducidas por el recurrente en la sustentación de la apelación delimitan la competencia funcional del juez en segunda instancia. 5.2.
Problema jurídico Conforme al recurso de apelación impetrado por la parte demandante, corresponde al Tribunal determinar: ¿Se ajustó a derecho el fallo de primer grado que acogió las pretensiones de la demanda, al considerar que no se acreditó la existencia de obligaciones pendientes por cumplir en cabeza de la parte demandante? La tesis que sostendrá el Tribunal es que la sentencia de primera instancia se ajustó a derecho y, por ende, debe ser confirmada.
Los argumentos que permiten soportar esta respuesta, se pueden abordar bajo los siguientes temas: i) El contrato de consultoría; ii) 10 Artículo 328. Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. /Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
(…) 11 Artículo 306. Aspectos no regulados. En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Sentencia segunda instancia Controversias contractuales 63001-3333-004-2017-00474-01 CONSORCIO INTERVENTORÍA AGUAS DEL QUINDÍO Vs DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO El contrato de interventoría; iii) La Supervisión a los contratos de interventoría y; iv) El caso concreto. 5.3.
El contrato de consultoría El Consejo de Estado en sentencia de 28 de agosto de 2020, Sección Primera12, se refirió a la naturaleza del contrato de consultoría en los siguientes términos: “9.3.1. El contrato de consultoría La Ley 80 de 1993 estableció el alcance de la contratación estatal de manera abierta, comprendiendo dentro de la órbita contractual de las entidades estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones celebrados por dichas entidades, entre los cuales se encuentra el de consultoría. Indica además que el listado de contratos señalados en el artículo 32 es de índole enunciativa, pues también son contratos estatales los previstos en el Código Civil y en el Código de Comercio, al igual que los atípicos e innominados, en cuanto a su celebración concurra alguna de las entidades definidas en el artículo 2 ibidem.
En este sentido dispuso el artículo 32: “ART. 32. —De los contratos estatales. Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en 12 CP: Oswaldo Giraldo López. Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 25000 23 24 000 2012 00759 01.
Sentencia segunda instancia Controversias contractuales 63001-3333-004-2017-00474-01 CONSORCIO INTERVENTORÍA AGUAS DEL QUINDÍO Vs DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad, así como los que, a título enunciativo, se definen a continuación: ( ) “2. Contrato de consultoría. Son contratos de consultoría los que celebren las entidades estatales referidos a los estudios necesarios para la ejecución de proyectos de inversión, estudios de diagnóstico, prefactibilidad o factibilidad para programas o proyectos específicos, así como a las asesorías técnicas de coordinación, control y supervisión. Son también contratos de consultoría los que tienen por objeto la interventoría, asesoría, gerencia de obra o de proyectos, dirección, programación y la ejecución de diseños, planos, anteproyectos y proyectos”.
Frente al contrato de consultoría, el Consejo de Estado1334 ha señalado: “Ahora bien, entre las características fundamentales o básicas que servirán para identificar los contratos estatales de consultoría, se encuentra la prestación que, en forma principalísima, asume el contratista para efectos de realizar estudios o proyecciones de contenido eminentemente intelectual y técnico, lo cual constituye el “común denominador” de todas las actividades descritas como posibles integrantes de su objeto, consideración que se robustece si se tiene presente que, según lo señala la propia norma legal, el desarrollo y la ejecución de esas actividades generalmente se requiere y se justifica en cuanto las mismas han de servir para evaluar, para 13 Consejo de Estado – Sección Tercera - Sentencia de mayo 29 de 2013 – Rad. 76001233100019972517801 – MP.
Dr. Mauricio Fajardo Gómez Sentencia segunda instancia Controversias contractuales 63001-3333-004-2017-00474-01 CONSORCIO INTERVENTORÍA AGUAS DEL QUINDÍO Vs DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO analizar, para examinar y/o para diagnosticar la prefactibilidad o la factibilidad de proyectos de inversión o proyectos específicos, esto es que la consultoría tiene como objeto de análisis la ejecución de proyectos o de obras que por esencia son de relativa complejidad técnica o que giran en rededor de los mismos, bajo la modalidad de asesorías técnicas de coordinación, de control o supervisión, así como de interventoría, gerencia, dirección o programación de tales obras o proyectos, cuestión que naturalmente incluye la elaboración de los diseños, planos, anteproyectos y proyectos correspondientes.” De acuerdo con la jurisprudencia en cita, el contenido eminentemente técnico caracteriza al contrato de consultoría, de lo cual surge, por una parte, la priorización de conocimiento especializado y de idoneidad que deberá acreditar el contratista, y, por la otra, que no le es viable a la entidad estatal dejar de lado la importante carga de contenido técnico que corresponde a las ciencias de la construcción y en particular, el diseño de obras de infraestructura, incluida la consultoría para la celebración de concursos arquitectónicos.
Todo ello, para efectos de dirigir su acción al cumplimiento de los fines de la contratación estatal.” (Negrillas de la Sala). 5.4. El contrato de Interventoría En sentencia del 28 de febrero de 2013, Exp. 000-2001-02118- 01(2519914), la Sección Tercera del Consejo de Estado se refirió al tema, conceptualizando lo siguiente: 14 CP: Danilo Rojas Betancourth Sentencia segunda instancia Controversias contractuales 63001-3333-004-2017-00474-01 CONSORCIO INTERVENTORÍA AGUAS DEL QUINDÍO Vs DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO “13.
La existencia de la interventoría15 en los contratos estatales, obedece al deber que el legislador ha impuesto a las entidades en el numeral 1º del artículo 14 de la Ley 80 de 1993, en el cual se consagran los medios que ellas pueden utilizar para el cumplimiento del objeto contractual y de esta manera lograr los fines de la contratación. La norma establece que “las entidades estatales al celebrar un contrato: 1.
Tendrán la dirección general y la responsabilidad de ejercer el control y vigilancia de la ejecución del contrato”, por lo que es en virtud de tal responsabilidad que se acude a la colaboración de un interventor –bien sea funcionario de la entidad o persona externa a la administración- que ejerza directamente dichos control y vigilancia, en virtud de los cuales se le exige que, a nombre de la entidad, “(…) realice una inspección de las obras, imparta órdenes por escrito necesarias para el adecuado cumplimiento del objeto y con sujeción a los términos del contrato, solucione inquietudes, haga recomendaciones y sugerencias, pida cambios, evalúe y apruebe los trabajos, controle las cantidades de obra y su calidad, rechace las actividades inadecuadamente ejecutadas, requiera informes del cumplimiento de las obligaciones, revise las cuentas, etc.; en fin, resulta indispensable un contacto directo y permanente con el contratista y, sobre todo, con las obras y trabajos, así como el conocimiento exacto del avance físico, técnico, jurídico y financiero del objeto contractual”11, sin que las labores del interventor lleguen al extremo de representar a la entidad como parte contratante, pues 15 El diccionario de la Real Academia de la Lengua define al interventor como aquel “que interviene” y en su segunda acepción, como la “Persona que autoriza y fiscaliza ciertas operaciones para asegurar su corrección” Sentencia segunda instancia Controversias contractuales 63001-3333-004-2017-00474-01 CONSORCIO INTERVENTORÍA AGUAS DEL QUINDÍO Vs DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO como ya se dijo, tal competencia está expresamente asignada a su máximo jefe o a quien éste se la hubiere delegado en legal forma. 14.
El actual estatuto de contratación estatal no define el contrato de interventoría ni lo regula directamente12, como sí lo hacía el anterior Decreto-Ley 222 de 1983, el cual disponía, en su artículo 120, que la entidad pública contratante debía verificar “la ejecución y cumplimiento de los trabajos y actividades de los contratistas por medio de un interventor” que podía ser funcionario suyo o que podía contratar la interventoría con personas naturales o jurídicas especializadas que poseyeran experiencia en la materia y que estuvieran registradas, calificadas y clasificadas como tales.
Por su parte, el artículo 121 del antiguo estatuto, señalaba que en los contratos se detallarían las funciones que correspondían al interventor, entre ellas la de revisar los libros de contabilidad, si así se hubiere convenido en el contrato, y la de exigir al contratista la información que considerara necesaria. Y el artículo 123 ibidem, consagraba la responsabilidad del interventor –como hoy en día lo hace el artículo 53 de la Ley 80 de 1993, modificado por el artículo 82 de la Ley 1474 de 201113-, estableciendo que además de las sanciones penales a que hubiere lugar, la sociedad o persona natural que ejerciere una interventoría sería civilmente responsable de los perjuicios originados en el mal desempeño de sus funciones. 15.
De acuerdo con lo expuesto, el interventor adelanta, básicamente, una función de verificación y control de la ejecución contractual, pero no le compete introducir modificación alguna en los términos del negocio jurídico sobre el cual recae su función, puesto que esa es materia del resorte exclusivo de las partes del contrato, Sentencia segunda instancia Controversias contractuales 63001-3333-004-2017-00474-01 CONSORCIO INTERVENTORÍA AGUAS DEL QUINDÍO Vs DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO entidad contratante y contratista.
Es por ello que el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, establece que “Ninguna orden del interventor de una obra podrá darse verbalmente”, que “Es obligatorio para el interventor entregar por escrito sus órdenes o sugerencias” y además, que “ellas deben enmarcarse dentro de los términos del respectivo contrato”, es decir que el negocio jurídico sobre el cual ejercerá vigilancia, constituye el marco dentro del cual la misma debe llevarse a cabo. 16.
Al respecto, a pesar de ser posterior a la celebración del contrato objeto de la presente controversia, resulta ilustrativo observar cómo en razón de la naturaleza de las funciones que desarrollan, el artículo 5314 del código único disciplinario – Ley 734 de 2002- estableció que se hallan sujetos al régimen disciplinario especial contenido en el Libro III de dicha ley, los particulares “que cumplan labores de interventoría en los contratos estatales”, disposición que la Corte Constitucional declaró exequible en providencia en la cual consideró: (…) para la Corte de los elementos que se desprenden de la ley resulta claro que al interventor le corresponde vigilar que el contrato se desarrolle de acuerdo con lo pactado en las condiciones técnicas y científicas que más se ajusten a su cabal desarrollo, de acuerdo con los conocimientos especializados que él posee, en razón de los cuales la administración precisamente acude a sus servicios.
Dicha función de control, que las normas contractuales asignan a los servidores públicos, pero que excepcionalmente en virtud del contrato de interventoría puede ser ejercida por un particular, implica en realidad el ejercicio de una función pública. Sentencia segunda instancia Controversias contractuales 63001-3333-004-2017-00474-01 CONSORCIO INTERVENTORÍA AGUAS DEL QUINDÍO Vs DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO Téngase en cuenta que el interventor, como encargado de vigilar la buena marcha del contrato, podrá exigir al contratista la información que estime necesaria; efectuará a nombre de la administración las revisiones periódicas indispensables para verificar que las obras ejecutadas, los servicios prestados o los bienes suministrados cumplan con las condiciones de calidad ofrecidas por los contratistas; podrá dar órdenes que se consignarán necesariamente por escrito; de su actuación dependerá que la administración responsable del contrato de que se trate adopte oportunamente las medidas necesarias para mantener durante su desarrollo y ejecución las condiciones técnicas, económicas y financiaras que fueron previstas en él, es decir que tiene atribuidas prerrogativas de aquellas que en principio solo corresponden a la Administración, al tiempo que su función se convierte en determinante para el cumplimiento de los fines de la contratación estatal.
La Corte llama la atención además sobre el hecho de que el objeto sobre el cual recae la vigilancia, a saber el desarrollo del contrato estatal, supone la presencia de recursos públicos, y que en este sentido la labor de vigilancia que se le encarga para que el desarrollo del contrato se ajuste a los términos del contrato y a la realización de los fines estatales específicos que con él se persiguen, implica la protección de esos recursos.
Concluye la Corte entonces que en el cumplimiento de las labores de interventoría en los contratos estatales el particular contratista se ve atribuido el ejercicio de una función pública y que en este sentido resulta aplicable en su caso la ley disciplinaria16. 16 Corte Constitucional, sentencia C-037 del 28 de enero de 2003, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
Sentencia segunda instancia Controversias contractuales 63001-3333-004-2017-00474-01 CONSORCIO INTERVENTORÍA AGUAS DEL QUINDÍO Vs DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO 17. Resulta claro entonces, que la función del interventor es de intermediación entre la entidad contratante y el contratista, dirigida a cumplir el control y vigilancia de la correcta ejecución de las obligaciones surgidas del contrato y no la de sustituir o reemplazar a la entidad en la toma de las decisiones, quien conserva dicha potestad y la ejerce a través de su propio representante legal, que adelanta las actuaciones que le corresponden en virtud de su posición de parte dentro de la relación negocial (Negrillas de la Sala). 5.5.
La Supervisión a los contratos de interventoría La Ley 1474 de 2011 “Por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública”, en su artículo 8317 se refiere al 17 ARTÍCULO 83. SUPERVISIÓN E INTERVENTORÍA CONTRACTUAL.
Con el fin de proteger la moralidad administrativa, de prevenir la ocurrencia de actos de corrupción y de tutelar la transparencia de la actividad contractual, las entidades públicas están obligadas a vigilar permanentemente la correcta ejecución del objeto contratado a través de un supervisor o un interventor, según corresponda. /La supervisión consistirá en el seguimiento técnico, administrativo, financiero, contable, y jurídico que sobre el cumplimiento del objeto del contrato, es ejercida por la misma entidad estatal cuando no requieren conocimientos especializados.
Para la supervisión, la Entidad estatal podrá contratar personal de apoyo, a través de los contratos de prestación de servicios que sean requeridos. /La interventoría consistirá en el seguimiento técnico que sobre el cumplimiento del contrato realice una persona natural o jurídica contratada para tal fin por la Entidad Estatal, cuando el seguimiento del contrato suponga conocimiento especializado en la materia, o cuando la complejidad o la extensión del mismo lo justifiquen.
No obstante, lo anterior cuando la entidad lo encuentre justificado y acorde a la naturaleza del contrato principal, podrá contratar el seguimiento administrativo, técnico, financiero, contable, jurídico del objeto o contrato dentro de la interventoría. /Por regla general, no serán concurrentes en relación con un mismo contrato, las funciones de supervisión e interventoría. Sin embargo, la entidad puede dividir Sentencia segunda instancia Controversias contractuales 63001-3333-004-2017-00474-01 CONSORCIO INTERVENTORÍA AGUAS DEL QUINDÍO Vs DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO objeto de la supervisión e interventoría contractual por parte de la entidad contratante El artículo 84 ibidem18, por su parte, asigna las facultades y deberes de los supervisores e interventores de los contratos. la vigilancia del contrato principal, caso en el cual en el contrato respectivo de interventoría, se deberán indicar las actividades técnicas a cargo del interventor y las demás quedarán a cargo de la Entidad a través del supervisor. /El contrato de Interventoría será supervisado directamente por la entidad estatal. /PARÁGRAFO 1o.
En adición a la obligación de contar con interventoría, teniendo en cuenta la capacidad de la entidad para asumir o no la respectiva supervisión en los contratos de obra a que se refiere el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, los estudios previos de los contratos cuyo valor supere la menor cuantía de la entidad, con independencia de la modalidad de selección, se pronunciarán sobre la necesidad de contar con interventoría. /PARÁGRAFO 2o.
El Gobierno Nacional reglamentará la materia. 18 ARTÍCULO 84. FACULTADES Y DEBERES DE LOS SUPERVISORES Y LOS INTERVENTORES. La supervisión e interventoría contractual implica el seguimiento al ejercicio del cumplimiento obligacional por la entidad contratante sobre las obligaciones a cargo del contratista. /Los interventores y supervisores están facultados para solicitar informes, aclaraciones y explicaciones sobre el desarrollo de la ejecución contractual, y serán responsables por mantener informada a la entidad contratante de los hechos o circunstancias que puedan constituir actos de corrupción tipificados como conductas punibles, o que puedan poner o pongan en riesgo el cumplimiento del contrato, o cuando tal incumplimiento se presente. /PARÁGRAFO 1o.
El numeral 34 del artículo 48 de la Ley 734 de 2000 <sic, es 2002> quedará así: /No exigir, el supervisor o el interventor, la calidad de los bienes y servicios adquiridos por la entidad estatal, o en su defecto, los exigidos por las normas técnicas obligatorias, o certificar como recibida a satisfacción, obra que no ha sido ejecutada a cabalidad.
También será falta gravísima omitir el deber de informar a la entidad contratante los hechos o circunstancias que puedan constituir actos de corrupción tipificados como conductas punibles, o que puedan poner o pongan en riesgo el cumplimiento del contrato, o cuando se presente el incumplimiento. /PARÁGRAFO 2o. Adiciónese la Ley 80 de 1993, artículo 8o, numeral 1, con el siguiente literal: /k) <sic> <Literal CONDICIONALMENTE exequible> El interventor que incumpla el deber de entregar información a la entidad contratante relacionada con el incumplimiento del contrato, con hechos o Sentencia segunda instancia Controversias contractuales 63001-3333-004-2017-00474-01 CONSORCIO INTERVENTORÍA AGUAS DEL QUINDÍO Vs DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO 5.6.
El caso concreto Siguiendo los parámetros normativos y jurisprudenciales expuestos, el Tribunal encuentra: 1. La parte demandante, junto con su escrito de demanda, aportó los siguientes documentos19: 1.1. Copia del contrato de interventoría SID 005 de 2014, suscrito entre el DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO y el CONSORCIO INTERVENTORÍA AGUAS DEL QUINDÍO, el cual tuvo por circunstancias que puedan constituir actos de corrupción tipificados como conductas punibles, o que puedan poner o pongan en riesgo el cumplimiento del contrato. /Esta inhabilidad se extenderá por un término de cinco (5) años, contados a partir de la ejecutoria del acto administrativo que así lo declare, previa la actuación administrativa correspondiente. /PARÁGRAFO 3o.
El interventor que no haya informado oportunamente a la Entidad de un posible incumplimiento del contrato vigilado o principal, parcial o total, de alguna de las obligaciones a cargo del contratista, será solidariamente responsable con este de los perjuicios que se ocasionen con el incumplimiento por los daños que le sean imputables al interventor. /Cuando el ordenador del gasto sea informado oportunamente de los posibles incumplimientos de un contratista y no lo conmine al cumplimiento de lo pactado o adopte las medidas necesarias para salvaguardar el interés general y los recursos públicos involucrados, será responsable solidariamente con este, de los perjuicios que se ocasionen. /PARÁGRAFO 4o.
Cuando el interventor sea consorcio o unión temporal la solidaridad se aplicará en los términos previstos en el artículo 7o de la Ley 80 de 1993, respecto del régimen sancionatorio. 19 Procesos digitalizados/Procesos ordinarios/Dr. Luis Javier/Segunda instancia/Nulidad y restablecimientoContractual/SA63001-3333-004-2017-00474-01/Cuaderno principal/Archivos 1 y 2.
Sentencia segunda instancia Controversias contractuales 63001-3333-004-2017-00474-01 CONSORCIO INTERVENTORÍA AGUAS DEL QUINDÍO Vs DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO objeto “INTERVENTORÍA CONSTRUCCION DEL PLAN INTEGRAL DE LOS SISTEMAS DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO EN LOS CASCOS URBANOS DE LOS MUNICIPIOS DE BUENAVISTA, CIRCASIA, CÓRDOBA, FILANDIA, GÉNOVA, LA TEBIADA, MONTENEGRO, PIJAO, QUIMBAYA Y SALENTO Y LOS CENTROS POBLADOS DE BARCELONA EN EL MUNICIPIO DE CALARCÁ Y PUEBLO TAPAO EN EL MUNICIPIO DE MONTENEGRO DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO”.
El valor del contrato fue pactado en la suma de $342.838.238, incluido IVA del 16% y se estipuló como término de ejecución: 210 días calendario, el cual se contabilizó a partir de la fecha del acta de inicio. 1.2. Acta de autorización y aceptación de modificación al referido contrato de interventoría del 31 de marzo de 2015. De dicho documento, se resalta por parte de la Sala: 1.2.1.
Como valor adicional del contrato, se estableció la suma de $122.000.000 y, como plazo modificatorio, 150 días. 1.2.2. Según las consideraciones del documento, el contrato ya había sido prorrogado en otras ocasiones, así: Sentencia segunda instancia Controversias contractuales 63001-3333-004-2017-00474-01 CONSORCIO INTERVENTORÍA AGUAS DEL QUINDÍO Vs DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO 1.3.
Modificatorio 5 – sin fecha – al Contrato de Interventoría SID 5 de 2014. 1.4. Acta de entrega de recibo a satisfacción del contrato, en la que se lee: Sentencia segunda instancia Controversias contractuales 63001-3333-004-2017-00474-01 CONSORCIO INTERVENTORÍA AGUAS DEL QUINDÍO Vs DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO 1.5. Oficio del 22 de diciembre de 2015, presentado por la parte demandante ante la entidad accionada el 28 de diciembre de 2015, por medio del cual se radicó la factura 5, en los siguientes términos: 1.6.
Acta de entrega de recibo a satisfacción del Contrato de Consultoría SID 002 de 2014, en la que se lee: Sentencia segunda instancia Controversias contractuales 63001-3333-004-2017-00474-01 CONSORCIO INTERVENTORÍA AGUAS DEL QUINDÍO Vs DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO Sentencia segunda instancia Controversias contractuales 63001-3333-004-2017-00474-01 CONSORCIO INTERVENTORÍA AGUAS DEL QUINDÍO Vs DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO 1.7.
Copia de la Sentencia 005-2018-133, proferida el 7 de junio de 2018 por la Sala Tercera de Decisión de este Tribunal. 2. La entidad accionada, al contestar la demanda, adjuntó: 2.1. Oficio 10300-2016-0709, expedido el por la subgerencia de planeación y mejoramiento institucional de las empresas públicas del Quindío, dirigido al director PAP-PDA-Quindío, que tiene como asunto: “Revisión Productos Plan Integral de los sistemas de acueducto y alcantarillado”.
En tal documento, se lee: Sentencia segunda instancia Controversias contractuales 63001-3333-004-2017-00474-01 CONSORCIO INTERVENTORÍA AGUAS DEL QUINDÍO Vs DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO 2.2. Copia del oficio 2016EE0050246, radicado o presentado ante la gobernación del Quindío el 22 de abril de 2016 por la Contraloría General de la República, que tiene como asunto “Comunicación de observaciones” de la auditoría realizada por dicho órgano de control a los recursos SGP del DEPARTAMENTO del Quindío para la vigencia del año 2015 y en el que se lee: Sentencia segunda instancia Controversias contractuales 63001-3333-004-2017-00474-01 CONSORCIO INTERVENTORÍA AGUAS DEL QUINDÍO Vs DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO 2.3.
Copia del oficio fechado el 14 de julio de 2016, suscrito por la supervisora componente técnico agua y saneamiento básico PAP-PDA-Quindío y dirigido al director de agua potable y saneamiento básico PAP-PDA-Quindío, por medio del cual se pusieron de presentes las observaciones de tipo técnico que fueron hallados en la revisión de los productos entregables correspondientes al plan integral elaborado por el Consorcio Aguas del Quindío (recibido en el 2015). 2.4.
Copia del oficio del mes de julio de 2016, suscrito por abogada contratista PAP-PDA, dirigido al director de aguas y saneamiento básico de la secretaría de aguas e infraestructura de la gobernación del Quindío, que tiene como referencia “Informe Revisión Jurídica – PROCESOS DE SELECCION CONCURSO DE MERITOS No. SID 023 y 025 DE 2013 – CONTRATOS DE CONSULTORIA Nros. 002 y 005 DE 2014”. 3.
Se deja constancia que el Juzgado de instancia, mediante decisión del 18 de junio de 2021, resolvió decretar como prueba de oficio solicitar la actuación contractual y la actuación de la Contraloría. Según lo evidencia el expediente, así como los documentos obrantes en el one drive correspondiente al proceso de la referencia, se allegó la totalidad de los antecedentes administrativos del contrato objeto de litis.
Sentencia segunda instancia Controversias contractuales 63001-3333-004-2017-00474-01 CONSORCIO INTERVENTORÍA AGUAS DEL QUINDÍO Vs DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO 4. En cuanto al objeto del recurso de apelación, se resalta que obra copia del informe de auditoría rendido por el contralor delegado para el sector social de la Contraloría General de la República, elaborado respecto de los recursos del sistema general de participaciones en los componentes de salud (salud pública, prestación de servicios), educación (prestación del servicio) y agua potable y saneamiento básico para la vigencia 2015 del departamento del Quindío. 5.
En dicho informe, en el punto 1.1, se establecieron los hallazgos, así: “En desarrollo de la presente auditoría, se establecieron nueve (9) hallazgos administrativos, de los cuales dos (2) corresponden a hallazgos con alcance fiscal por $47.089.288, seis (6) tiene posible alcance disciplinario y uno (1) tiene otra incidencia. Los hallazgos serán trasladados a las autoridades correspondientes”.
Específicamente, en cuanto al objeto del proceso y de la apelación, efectivamente, en el hallazgo número 6, de manera puntual, se estableció: Sentencia segunda instancia Controversias contractuales 63001-3333-004-2017-00474-01 CONSORCIO INTERVENTORÍA AGUAS DEL QUINDÍO Vs DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO 5.1. De dicho hallazgo, se dio traslado a la Procuraduría Regional del Quindío, debiéndose resaltar que, como prueba, fue alegado el fallo 3, expedido dentro de la radicación IUC-D- 2016-75-873309, donde figuran como investigados BLANCA ROCÍO ZULETA GAVIRIA y PEDRO ABELARDO ESCOBAR QUINTERO – gobernación del Quindío – en calidades de supervisora e interventor, respectivamente y como quejoso, un hallazgo de la Contraloría General de la República, mediante el cual se les absolvió de los cargos formulados, respecto del Contrato de Consultoría 2 de 2014. 3.
Como ya se advirtió el Juzgado de instancia resolvió acoger las pretensiones de la demanda. La entidad territorial demandada, Sentencia segunda instancia Controversias contractuales 63001-3333-004-2017-00474-01 CONSORCIO INTERVENTORÍA AGUAS DEL QUINDÍO Vs DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO inconforme con la decisión adoptada, interpuso recurso de apelación en contra de la misma, argumentando, básicamente, un incumplimiento contractual de la parte demandante.
Para ello, expuso: i) No es posible que el estudio del recaudo probatorio se circunscriba únicamente al acta de recibo a satisfacción, sin que se haya realizado un estudio minucioso de los demás aspectos del Contrato SID 005 de 2014, como lo es el objeto contractual y los sobrecostos que se generaron por su actuar negligente; y ii) Se pasó por alto el hallazgo 6 del informe de auditoría de la Contraloría General de la Republica, del mes de junio de 2016, que acreditaba el incumplimiento. 4.
Respecto del primer cuestionamiento - no es posible que la Sentencia se haya basado únicamente en el acta de recibo a satisfacción, sin que se haya realizado -, hay que indicar: 4.1 Dicho argumento, lo que pretende evidenciar es una irregularidad en la valoración probatoria. 4.2 Conviene precisar que la indebida valoración probatoria se presente cuanto el Juez, de manera caprichosa y arbitraria: i) omite valorar los medios probatorios debidamente allegados al proceso; ii) le da pleno valor a las pruebas que debió haber desconocido; y iii) por haber efectuado una interpretación irrazonable del acervo probatorio.
Sentencia segunda instancia Controversias contractuales 63001-3333-004-2017-00474-01 CONSORCIO INTERVENTORÍA AGUAS DEL QUINDÍO Vs DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO 4.3 En criterio de la Sala, la parte recurrente, lejos de acreditar la indebida valoración probatoria por alguna de las causales, pretende sustentar su inconformidad basada en una posición interpretativa abstracta y ambigua, alegando de manera general que la Juez de instancia sólo dio valor probatorio a dicha prueba documental. 4.4 Recuérdese que alegar una indebida valoración probatoria, a partir de la cual se pueda analizar y/o predicar que, efectivamente, la falta, indebida o errada valoración de determinada prueba, se requiere de una carga argumentativa mínima que en efecto evidencie que dicho yerro, tiene la virtualidad suficiente para cambiar el sentido de la decisión o demostrar que la valoración errónea de las pruebas fue una actuación grosera, arbitraria e irrazonable.
En relación con dicha carga, el Consejo de Estado, en sede de tutela, ha sostenido: “[…] Al efecto, es preciso destacar que, en materia de acción de tutela contra providencias judiciales, no basta con citar la falta de valoración de medios de prueba de manera genérica, sino que es necesario que se expresen con claridad los motivos por los que se considera que su falta de valoración, por las autoridades accionadas, generó la afectación de derechos de contenido iusfundamental y, como su falta de estudio o apreciación, incidió en la Sentencia segunda instancia Controversias contractuales 63001-3333-004-2017-00474-01 CONSORCIO INTERVENTORÍA AGUAS DEL QUINDÍO Vs DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO decisión que es objeto de reproche y afectó las garantías constitucionales20.
Esta carencia argumentativa, sin lugar a dudas, no puede ser suplida por el juez de tutela, en tanto que si bien la acción de amparo se caracteriza por la flexibilización de formalidades que impidan la garantía de los derechos fundamentales, tratándose del reproche contra providencias judiciales, es exigible un mínimo de argumentación que habilite un examen de fondo sobre actuaciones que han hecho tránsito a cosa juzgada, al ser proferidas por autoridades investidas de competencia en procesos que ofrecen los medios para proteger las garantías constitucionales […]”21 (Negrillas de la Sala). 4.5 Revisado el asunto puesto en conocimiento de la Sala y revisada la actuación, es evidente que no le asiste razón a la parte recurrente al sostener que la decisión se basó únicamente en el acta de recibo a satisfacción. La Juez de instancia, luego de relacionar el material probatorio obrante en el expediente (i) al contrato mismo de interventoría, en su integridad (pues se analizaron las obligaciones de las partes, el valor, forma de pago, supervisión, sanciones); ii) acta de autorización y aceptación de modificación del contrato de interventoría; iii) acta de recibo a 20 Respecto de la carga argumentativa mínima que se le exige al actor para que se configure el defecto fáctico, ver entre otras, sentencias T-214 de 2012, T-121 de 2016 y T-074 de 2018, proferidas por la Corte Constitucional. 21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 12 de marzo de 2020, C.P Roberto Augusto Serrato Valdés, radicación número: 11001-03-15-000-2020-00365-00.
Sentencia segunda instancia Controversias contractuales 63001-3333-004-2017-00474-01 CONSORCIO INTERVENTORÍA AGUAS DEL QUINDÍO Vs DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO satisfacción del contrato de interventoría; iv) Oficio No. 10300-2016- 0709 del 23 de febrero de 2016, v) hallazgos efectuados por la Contraloría General de la República, en desarrollo de la auditoria de los recursos del Sistema General de Participaciones, vi) Informe de Auditoría de la Contraloría General de la República de junio de 2016 para el Departamento del Quindío de la vigencia 2015; vii) Oficio del 14 de julio de 2016 suscrito por la Subdirectora del Componente Técnico de Agua Saneamiento Básico PAP-PDA Quindío, dirigido al Director de Agua Potable y Saneamiento Básico, que contiene una revisión técnica de los productos entregados en el contrato de consultoría del Plan Integral de los sistemas de acueducto y alcantarillado; viii) informe jurídico del 16 de julio de 2016 firmado por abogada contratista del PAP-PDA; ix) actas de mesas de trabajo; x) Informe final del contrato de interventoría; xi) fallo del 30 de junio de 2021 de la Procuraduría Regional del Quindío), expuso las razones de su valoración probatoria que, a la postre, son el fundamento de la decisión. 4.6 Es más, resalta este Tribunal que la Juez, pese a que existía la tan mencionada acta, tuvo en cuenta que, con posterioridad a su suscripción, se presentaron observaciones según las cuales el contratista no cumplió a cabalidad con las obligaciones adquiridas, pero que las mismas resultaron desvirtuadas: “no solo a través de la plurimencionada acta de recibo a satisfacción expedida por el demandando, sino con lo manifestado por el mismo en el acta que contiene los resultados de la mesa de trabajo técnica fechada el 7 de junio de 2017, donde se analizaron cada una las observaciones Sentencia segunda instancia Controversias contractuales 63001-3333-004-2017-00474-01 CONSORCIO INTERVENTORÍA AGUAS DEL QUINDÍO Vs DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO técnicas que se hicieron al Contrato de Consultoría SID 002 de 2014 y se asevera que estas fueron atendidas o aclaradas”. 4.7 En ese orden de ideas, la Sala debe destacar que el Juzgado de instancia no desconoció el acervo probatorio obrante en el expediente, toda vez que dentro del margen de valoración probatoria y de los principios de la sana crítica y autonomía judicial de que gozan los jueces – art. 230 Superior – efectuó un estudio juicioso, integral y razonable análisis, no sólo del acta de recibo a satisfacción, sino también de la prueba documental obrante en el expediente.
Ello le permitió concluir que en el caso concreto, la parte contratante, luego demandada y ahora recurrente, es decir, el DEPARTAMENTO, no acreditó los requisitos o presupuestos del incumplimiento contractual. 4.8 El acta de entrega y recibo a satisfacción puede entenderse como el documento mediante el cual se deja constancia de la forma cómo el contratista entrega a la entidad contratante, los bienes, las obras y/o los servicios que han sido objeto de contrato y, como su nombre lo indica, el recibo a satisfacción de estos por parte de la administración. 4.9 El hecho de suscribir una acta de recibo a satisfacción por parte de la entidad estatal respecto de los productos, bienes, obras y/o los servicios contratados y entregados por el Sentencia segunda instancia Controversias contractuales 63001-3333-004-2017-00474-01 CONSORCIO INTERVENTORÍA AGUAS DEL QUINDÍO Vs DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO contratista, en principio evidencian una venia o conformidad respecto del cumplimiento del contrato estatal; sin embargo, dicha situación no impide en un futuro y de la revisión de los documentos contractuales, evidenciar que ante un presunto incumplimiento, no pueda ejercer las competencias que el ordenamiento jurídico le otorga para obtener la declaratoria de un incumplimiento contractual y la efectividad de una póliza o garantía de cumplimiento suscrita al interior del contrato así como la efectividad de la cláusula penal como tasación anticipada del perjuicio. 4.10 Como se acaba de decir, si la entidad estatal evidencia ese incumplimiento, deberá ejercer las competencias que el ordenamiento jurídico le otorga, las cuales están debidamente regladas, tanto en sede administrativa como en sede judicial.
Un claro ejemplo de ello, sería haber ejercido el procedimiento administrativo establecido en el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011, relativo a la imposición de multas, sanciones y declaratorias de incumplimiento (en sede administrativa) o haber ejercido el medio de control de controversias contractuales ante esta jurisdicción. 4.11 Aún después de haberse firmado el acta de entrega y recibo a satisfacción, la Administración estaba facultada para ejercer tal prerrogativa, pues es enfática en señalar que con Sentencia segunda instancia Controversias contractuales 63001-3333-004-2017-00474-01 CONSORCIO INTERVENTORÍA AGUAS DEL QUINDÍO Vs DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO posterioridad a la firma del acta de recibo a satisfacción, hubo información sobreviniente que evidenciaba el incumplimiento; no obstante, no lo hizo, lo que implica un desconocimiento de los deberes jurídicos de gestión, dirección y control del contrato estatal, concretado, entre otros, en el de exigir del contratista la ejecución idónea y oportuna del objeto contractual (Ley 80 de 1993 – artículo 4° núm. 1). 4.12 En ese orden de ideas, el argumento no prospera. 5.
Respecto al segundo cuestionamiento - no se valoró el hallazgo 6 del informe de la auditoria efectuada por la Contraloría General de la Republica – debe señalarse: 5.1 El artículo 267 de la Constitución Política dispone que la Contraloría General de la República vigila la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Nación. 5.2 La anterior cláusula general de competencia, en cabeza no sólo de la Contraloría General de la República, sino también de las contralorías territoriales, está sometida al desarrollo legal consagrado en un principio en la Ley 42 de enero 26 de1993 “Sobre la organización del sistema de control fiscal financiero Sentencia segunda instancia Controversias contractuales 63001-3333-004-2017-00474-01 CONSORCIO INTERVENTORÍA AGUAS DEL QUINDÍO Vs DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO y los organismos que lo ejercen” y, posteriormente en la Ley 610 de agosto 15 de 2000 “Por la cual se establece el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías”. 5.3 El artículo 1 de la Ley 610 de 2000, define el proceso de responsabilidad fiscal como: “el conjunto de actuaciones administrativas adelantadas por las Contralorías con el fin de determinar y establecer la responsabilidad de los servidores públicos y de los particulares, cuando en el ejercicio de la gestión fiscal o con ocasión de ésta, causen por acción u omisión y en forma dolosa o culposa un daño al patrimonio del Estado”.
A su vez, el artículo 4 ibidem determina el objeto de la responsabilidad fiscal, así: “la responsabilidad fiscal tiene por objeto el resarcimiento de los daños ocasionados al patrimonio público como consecuencia de la conducta dolosa o culposa de quienes realizan gestión fiscal mediante el pago de una indemnización pecuniaria que compense el perjuicio sufrido por la respectiva entidad estatal.
Para el establecimiento de responsabilidad fiscal en cada caso, se tendrá en cuenta el cumplimiento de los principios rectores de la función administrativa y de la gestión fiscal”. 5.4 De todo lo anterior, entonces, puede deducirse que el procedimiento administrativo de responsabilidad fiscal desarrollado por la Ley 610 de 2000 tiene por objeto el resarcimiento de los daños ocasionados al patrimonio público como consecuencia de la conducta dolosa o culposa Sentencia segunda instancia Controversias contractuales 63001-3333-004-2017-00474-01 CONSORCIO INTERVENTORÍA AGUAS DEL QUINDÍO Vs DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO de quienes realizan gestión fiscal, lo cual se traduce en que el objeto los procesos de responsabilidad fiscal no tienen por objeto establecer o determinar incumplimientos contractuales. 5.5 No puede pretender la recurrente que el hecho de que la Contraloría General de la República haya plasmado un hallazgo con incidencia disciplinaria, tal situación, per se, constituya un incumplimiento contractual; máxime si analizado el acervo probatorio, la Procuraduría General de la Nación, a través de su delegada, Procuraduría Regional del Quindío, profirió el fallo 3, expedido dentro de la radicación IUC-D-2016-75-873309, donde figuran como investigados BLANCA ROCÍO ZULETA GAVIRIA y PEDRO ABELARDO ESCOBAR QUINTERO – gobernación del Quindío – en calidades de supervisora e interventor, respectivamente y como quejoso un hallazgo de la Contraloría General de la República, a través del cual se les absolvió de los cargos formulados, respecto del Contrato de Consultoría 2 de 2014. 5.6 El cargo, entonces, tampoco es de recibo, pues el juzgado tuvo en cuenta el hallazgo, y lo analizó con el conjunto probatorio arrimado a la actuación, sin que el mismo, por sí solo, permita modificar el sentido del fallo.
Sentencia segunda instancia Controversias contractuales 63001-3333-004-2017-00474-01 CONSORCIO INTERVENTORÍA AGUAS DEL QUINDÍO Vs DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO 6. En síntesis, ante la falta de prosperidad de los cargos formulados por el impugnante, se deriva que la sentencia cuestionada está ajustada a derecho y, por ende, se impone su confirmación 7.
Por otro lado, respecto de la condena en costas es importante destacar: 7.1 El Consejo de Estado, en providencia del 18 de julio de 2018, sostuvo respecto de los elementos que permiten considerar que se causaron costas al interior de la actuación judicial, lo siguiente: “(…) 3.7.2. Condena en costas Al respecto, la Sala de Sección indica que si bien no existe criterio único que gobierne su condena, ha de señalarse que ambas subsecciones acuden al de causación, en la medida que el artículo 188 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, impone al juez la facultad de disponer sobre su condena, lo cual debe resultar de analizar diversos aspectos, y que principalmente aparezcan causadas y comprobadas, siendo consonantes con el contenido del artículo 365 del Código General del Proceso.
En este orden, la Sala observa que al efectuar la valoración de las pruebas obrantes en el proceso, no existe ninguna que sugiera causación de expensas distintas a los gastos Sentencia segunda instancia Controversias contractuales 63001-3333-004-2017-00474-01 CONSORCIO INTERVENTORÍA AGUAS DEL QUINDÍO Vs DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO ordinarios del proceso, que son completa responsabilidad del demandante, razón que al margen de la conducta de las partes, sugiere que no procede su imposición al vencido, por lo que no se condenará en costas en esta instancia. (…)”22 7.2 De conformidad con la jurisprudencia en cita y siguiendo la línea del Consejo de Estado, este Tribunal en Sala Plena del día 2 de noviembre de 201823, dispuso adoptar dicha postura, por lo que se confirmará la decisión de no condenar en costas tal como lo dispuso la primera instancia, por no estar probadas las mismas; tampoco habrá lugar a condenar en costas en esta instancia, por la misma razón, es decir no haberse probado su causación. 22 Consejo de Estado.
Sección Segunda. Sentencia de unificación por Importancia jurídica. Sentencia CE-SUJ-SII-012-2018. SUJ-012-S2. Bogotá D.C., 18 de julio de 2018. Expediente: 73001-23-33-000-2014-00580-01. No. Interno: 4961-2015. Demandante: Jorge Luis Ospina Cardona. Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Demandados: Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y Departamento del Tolima. 23 TAQ, Sentencia de Sala Plena del 2 de noviembre de 2018, M.P. ALEJANDRO LONDOÑO JARAMILLO, Radicado 63001-3340-005-2016-00066-010, con aclaración de voto Mg.
LUIS JAVIER ROSERO VILLOTA. Sentencia segunda instancia Controversias contractuales 63001-3333-004-2017-00474-01 CONSORCIO INTERVENTORÍA AGUAS DEL QUINDÍO Vs DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Quindío, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR la Sentencia proferida en primera instancia el 16 de mayo de 2023 por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Armenia, mediante la cual se acogieron las pretensiones de la demanda, de conformidad a lo expuesto.
SEGUNDO: Sin lugar a condena en costas en esta instancia.
TERCERO: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen, previa anotación en el programa informático “SAMAI”. Esta providencia se discutió y aprobó conforme consta en el Acta de Sala de Decisión Virtual 3 de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS JAVIER ROSERO VILLOTA Magistrado Sentencia segunda instancia Controversias contractuales 63001-3333-004-2017-00474-01 CONSORCIO INTERVENTORÍA AGUAS DEL QUINDÍO Vs DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO LUIS CARLOS ALZATE RÍOS Magistrado JUAN CARLOS BOTINA GÓMEZ Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente.
Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samairj.consejodeestado.gov.co