REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO –Sala Segunda de Decisión– Magistrado Ponente: JUAN CARLOS BOTINA GÓMEZ Armenia, Quindío, veintisiete (27) de febrero de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-006-2023-00259-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Carlos Alberto Carmona Lancheros Demandada: Nación- Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio1 - Departamento del Quindío y Fiduprevisora S.A Instancia: Segunda ASUNTO Procede el Tribunal a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte actora, en contra de la sentencia proferida el veintiséis (26) de junio de dos mil veinticuatro (2024) por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Armenia - Quindío, mediante la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
I. PARTE DESCRIPTIVA
1. IDENTIFICACIÓN DEL TEMA DE DECISIÓN2 1.1. Objeto de la demanda La parte actora pretende se declare la nulidad de los actos administrativos fictos configurados el día 26 de septiembre de 2023, frente a las peticiones presentadas ante los entes accionados -Departamento del Quindío, la Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio 1 En adelante FOMAG. 2 Archivo 001 – SAMAI JUZGADO Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-006-2023-00259-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Carlos Alberto Carmona Lancheros Demandada: Nación- Ministerio de Educación Nacional- FOMAG y otros y Fiduprevisora S.A.- el 26 de junio de 2023, tendientes al reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el retardo en el pago de sus cesantías.
Declarar la nulidad del acto administrativo SED-DAF-121- 212-0916 del 17 de julio de 2023 expedido por la Secretaria de Educación Departamental del Quindío, que negó el reconocimiento de la sanción moratoria, de conformidad con los parámetros establecidos en la Ley 1071 de 2006 y la ley 1955 de 2019. Como consecuencia de lo anterior, solicitó condenar al Departamento del Quindío al reconocimiento y pago de la sanción por mora establecida en la Ley 1071 de 2006 a favor del actor, equivalente a un día de su salario por cada día de retardo, contados desde los 15 días siguientes al momento en que se radicó la solicitud de cesantía, de conformidad con el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019.
A la Nación - Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio -, al reconocimiento y pago de la sanción por mora establecida en la Ley 1071 de 2006 a favor del actor, equivalente a un día de su salario por cada día de retardo, contados desde los 45 días hábiles siguientes, a partir del momento en que quedó ejecutoriado el acto administrativo que reconoció las cesantías.
A la Sociedad Fiduciaria la Previsora S.A, al reconocimiento y pago de la sanción por mora establecida en el Decreto 942 del 2022 artículo 2.4.4.2.3.2.28. equivalente a un día de su salario por cada día de retardo, contados desde los 45 días hábiles siguientes, al momento en que quedó ejecutoriado el acto administrativo que reconoció las cesantías.
De igual manera, que se realicen los respectivos reajustes a que haya lugar con motivo de la disminución del poder adquisitivo, tomando como base la variación del IPC, que se condene a la demandada al pago de costas e intereses moratorios desde el día siguiente a la ejecutoria de la sentencia y hasta que se efectúe el pago de las condenas impuestas, además de ordenar el cumplimiento del fallo conforme a los artículos 192 y siguientes del CPACA. 1.2.
Razón, causa o fundamento de la pretensión. Como sustento de sus pretensiones indicó los siguientes: Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-006-2023-00259-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Carlos Alberto Carmona Lancheros Demandada: Nación- Ministerio de Educación Nacional- FOMAG y otros - Que el 18 de marzo de 2022 solicitó a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG el reconocimiento y pago de una cesantía parcial. - Que mediante la Resolución No. 02657 del 07 de abril de 2022, le fue reconocida la cesantía solicitada. - Que al haber solicitado la cesantía el 18 de marzo de 2022, la entidad territorial expidió el acto administrativo de reconocimiento de la prestación el día 11 de abril de 2022, esto es, dentro del término estipulado y, contado de la ejecutoria del mismo el término máximo de 45 días hábiles para cancelarlas por parte de la entidad NACIÓN –MENFOMAG- a través de la Fiduprevisora S.A., fenecía el día 15 de junio de 2022, sin embargo, se realizó el día 06 de julio de 2022, motivo por el cual, transcurrieron 21 días de mora. - Que el día 26 de junio de 2023, solicitó a las entidades hoy accionadas el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de la cesantía, sin que a la fecha de presentación de la demanda hubiese resuelto las peticiones.
2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA 2.1. MEN - FOMAG3 Sostuvo que FOMAG es un patrimonio autónomo, sin personería jurídica y administrado por entidad fiduciaria FIDUPREVISORA, ahora, para establecer si la sanción moratoria debe ser asumida por la entidad fiduciaria con cargo a dicho fondo debemos tener en cuenta: i. Naturaleza jurídica y finalidades del “FOMAG”, ii.
Fuente de las obligaciones de la FIDUPREVISORA en ejecución del contrato de fiducia mercantil, iii. Naturaleza jurídica y finalidades de la sanción moratoria. Resaltó que en virtud de lo señalado en la Ley 1071 de 2006, el acto administrativo debió expedirse dentro de los 15 días siguientes a la fecha de solicitud de las cesantías, para después de quedar ejecutoriado el ente pagador dentro de los 45 3 Archivo 05- SAMAI JUZGADO Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-006-2023-00259-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Carlos Alberto Carmona Lancheros Demandada: Nación- Ministerio de Educación Nacional- FOMAG y otros días siguientes ponga los recursos a disposición del peticionario y no haberse tomado el término en el decreto 2831 de 2005, en tanto que los términos señalados en ambas normativas son contradictorios, teniéndose que aplicar la regla de mayor jerarquía, esto es la ley por encima de los reglamentos.
En consecuencia, hubo un retardo por parte del ente territorial en expedir el acto administrativo al no haber sido proferido dentro del término de los 15 días posteriores a la radicación de la solicitud, situación que a la luz del artículo 57 de la ley 1955 de 2019, son de única responsabilidad de dicha entidad siendo necesario su condena proporcional en la sentencia. Propuso como excepciones las que denominó: i) Ineptitud sustancial de la demanda al no haber demandado el acto administrativo particular y concreto que denegó la sanción mora, ii) Ineptitud sustancial de la demanda por falta de legitimación en la causa por pasiva del Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio para el pago de la sanción moratoria 2020, iii) improcedencia del pago de la sanción moratoria a cargo del FOMAG y la Fiduprevisora S.A., iv) culpa exclusiva de un tercero aplicación ley 1955 de 2019, v) de la ausencia del deber de pagar sanciones por parte de la entidad fiduciaria, vi) condena con cargo a títulos de tesorería del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, vii) improcedencia de la indexación, viii) improcedencia de condena en costas y ix) reconocimiento oficioso o genérica.
2.2. DEPARTAMENTO DEL QUINDIO4 No se pronunció.
2.3. FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A. – FIDUPREVISORA5 No se pronunció. 3. SENTENCIA APELADA6 El Juzgado de primera instancia accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y ordenó a cargo de la entidad territorial el pago de cuatro (4) días de 4 Archivo 09 SAMAI JUZGADO 5 Archivo 09 SAMAI JUZGADO 6 Archivo 023- SAMAI JUZGADO Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-006-2023-00259-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Carlos Alberto Carmona Lancheros Demandada: Nación- Ministerio de Educación Nacional- FOMAG y otros mora.
Para tal efecto, describió que la parte actora radicó la solicitud de reconocimiento y pago de las cesantías parciales el día 7 de abril de 2022 (en vigencia de la Ley 1437 de 2011), y no el 18 de marzo de 2022 como refiere la demanda, toda vez que en dicha fecha se efectúo solicitud de certificado historia laboral a efectos de completar la documentación exigida para el retiro de las cesantías, la cual, se resolvió mediante la Resolución N° 02657 del 7 de abril de 2022, notificada el 8 de abril de 2022, según registro de la plataforma humano allegada al proceso.
Así, teniendo en cuenta que, la Resolución N° 02657 fue expedida el 7 de abril de 2022, es decir, dentro de los 15 días siguientes a la radicación y notificada de forma personal en el término legalmente establecido para ello (dentro de los 12 días, artículos 68 y 69 del CPACA), esto es, el día 8 de abril de 2022, la regla aplicable para establecer el tiempo máximo con el que contaba la entidad demandada para realizar el pago de las cesantías de acuerdo a lo establecido por el Consejo de Estado en sentencia de Unificación CE-SUJ-SII012-2018 del 18 de julio de 2018, corresponde a la de los 55 días, posteriores a la notificación del acto: Por ende, los 55 días comenzaron su conteo a partir del día hábil siguiente a la fecha en la que se notificó electrónicamente el acto administrativo de reconocimiento de las cesantías, esto es, desde el 11 de abril de 2022, finalizando dicho período el 1 de julio de 2022.
Pese a lo anterior, el pago ordenado mediante la Resolución N° 02657 del 7 de abril de 2022, fue cancelado el día 06 de julio de 2022, de acuerdo al certificado de Fiduprevisora aportado por la parte demandante. En ese orden, a partir del 2 de julio de 2022 (día siguiente a la fecha en que se debió efectuar el pago de las cesantías) y hasta el 5 de julio de 2022 (día anterior en que se puso a disposición el dinero en la entidad bancaria), se causó la sanción por mora de que trata el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006, y comoquiera que la Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-006-2023-00259-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Carlos Alberto Carmona Lancheros Demandada: Nación- Ministerio de Educación Nacional- FOMAG y otros reclamación administrativa de reconocimiento y pago de la sanción por mora se realizó el día 26 de junio de 2023, no operó la prescripción. Teniendo en cuenta que además no solamente es parte la Nación (Ministerio de Educación – FOMAG), sino que también la demanda se ha dirigido contra el Departamento del Quindío (Secretaria de Educación) y la Fiduprevisora S.A, corresponde al Juzgado dilucidar la responsabilidad que compete a cada uno. Para tal efecto, la mora se generó desde el día 2 de julio de 2022 hasta el día 05 de julio de 2022, es decir, con posterioridad al 31 de diciembre de 2019, siguiendo el criterio establecido por el Tribunal Administrativo del Quindío, la misma no es imputable patrimonialmente a la Nación (Ministerio de Educación – FOMAG).
Así las cosas, se encuentra probado en este asunto que existió una mora en el pago de las cesantías, lo que determina a la luz del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019 verificar si la mora se produjo por causa de la fase de expedición y notificación del acto administrativo de reconocimiento de las cesantías la cual es de responsabilidad de la secretaría de educación territorial, o del pago de las cesantías de responsabilidad de la Fiduprevisora S.A. En relación con esto, se acreditó que la Secretaría de Educación Departamental del Quindío expidió y notificó la Resolución N° 02657 de 07 de abril de 2022 en término; sin embargo, según el registro de trazabilidad de la plataforma Humano en línea, aparece que luego de expedido y notificado el acto administrativo el día 08 de abril de 2022, este fue puesto a disposición del FOMAG - Fiduprevisora para pago el día 04 de mayo de 2022.
Precisó que, aunque el ente departamental en el Oficio SED.DAF.121.212.0916 de 17 de julio de 2023 indicó que el mismo 08 de abril de 2022, el día de la notificación, quedó a disposición el acto administrativo para pago ante la renuncia de términos efectuada por la parte actora a través del sistema Humano; tal gestión para pago sólo aparece allí registrada como ocurrida a partir del día 04 de mayo de 2022.
En ese sentido, el ente territorial se excedió en el trámite de reconocimiento en 16 días hábiles, contados desde el 11 de abril de 2022, día siguiente a la fecha en que fue notificada personalmente la Resolución No. 02657 del 07 de abril de 2022 a la parte demandante, puesto que, de conformidad con el artículo 2.4.4.2.3.2.26 del Decreto 1075 de 2015 adicionado por el Decreto 1272 de julio 23 de 2018, una vez Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-006-2023-00259-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Carlos Alberto Carmona Lancheros Demandada: Nación- Ministerio de Educación Nacional- FOMAG y otros notificado y ejecutoriado el acto administrativo definitivo que resuelve las solicitudes de reconocimiento de cesantías parciales o definitivas, la entidad territorial debe remitir ese acto inmediatamente a través de la plataforma empleada para tal fin; y en este caso, como el interesado renunció a términos para interponer recursos según consta en la trazabilidad del sistema Humano, la Secretaría de Educación Departamental debió remitir el expediente al día siguiente de notificarse el acto administrativo para su pago.
Por su parte, la Fiduprevisora S.A. una vez tuvo conocimiento de la Resolución No. 02657 del 07 de abril de 2022, el día 04 de mayo de 2022 según la plataforma Humano en línea, procedió con el pago dentro del término de cuarenta y cinco (45) días otorgado para ello, toda vez que los mismos fenecían el 12 de julio de 2022, y al haber efectuado la cancelación el 6 de julio de 2022, lo hizo dentro de los 41 días hábiles siguientes a la fecha en que quedó a disposición el acto administrativo para su cancelación, acatándose así debidamente lo dispuesto en el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006.
En consecuencia, dispuso la siguiente condena: “PRIMERO: DECLARAR PROBADA la excepción de fondo propuestas por la parte demandada Nación (Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio) denominada: “i) improcedencia del pago de la sanción moratoria a cargo del FOMAG y la Fiduprevisora S.A”, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: DECLARAR la nulidad parcial del acto administrativo ficto de carácter negativo configurado el 26 de septiembre de 2023 en frente de la falta de respuesta a la reclamación administrativa realizada por el señor Carlos Alberto Carmona Lancheros el día 26 de junio de 2023 a la Nación (Ministerio de Educación - Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio) a través del Departamento del Quindío – Secretaría de Educación, en cuanto negó el reconocimiento y pago de la sanción por mora de que trata la Ley 1071 de 2006 en la cancelación de las cesantías parciales reconocidas mediante la Resolución 02657 del 07 de abril de 2022, y la nulidad total del acto administrativo Oficio SED.DAF.121-212-0916 del 17 de julio de 2023 proferido por el ente territorial demandado de manera autónoma, según lo indicado.
TERCERO: DECLARAR la responsabilidad patrimonial del Departamento del Quindío – Secretaría de Educación de conformidad con el parágrafo del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, quien deberá realizar el pago de la sanción por mora directamente a la parte demandante en virtud de las pretensiones dirigidas en su contra.
CUARTO: A título de restablecimiento del derecho, CONDENAR al Departamento del Quindío - Secretaría de Educación a reconocer y pagar a la parte demandante, señor Carlos Alberto Carmona Lancheros, la sanción por Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-006-2023-00259-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Carlos Alberto Carmona Lancheros Demandada: Nación- Ministerio de Educación Nacional- FOMAG y otros mora de que trata el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006, en la suma de dinero equivalente a QUINIENTOS QUINCE MIL NOVECIENTOS OCHENTA Y DOS PESOS ($515.982), conforme a las consideraciones precedentes.
En el evento de que ya se hubieren realizado pagos por este concepto, se ORDENA realizar las respectivas compensaciones de los valores que ya se hubieren pagado con anterioridad a la ejecutoria de la presente sentencia y en tal evento la indexación será hasta la fecha de pago, de lo contrario y si no se hubiere pagado suma alguna, la indexación se realizará hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia.
QUINTO: ORDENAR al Departamento del Quindío (Secretaría de Educación), realizar la indexación de las sumas de dinero de la condena impuesta con base en el IPC, según lo dispone el artículo 187 del CPACA, aplicando la fórmula pergeñada en la parte motiva de esta decisión.
SEXTO: NEGAR las demás pretensiones por lo establecido en la parte motiva del presente proveído.” 4.RECURSO DE APELACIÓN 4.1. De la parte actora7 Argumentó que la decisión de primera instancia no se ajustó a derecho, en tanto no tuvo en cuenta la renuncia a términos de ejecutoria, se omitió que se trata de un proceso de 45 días y no de 55 días, ya que, al momento de realizar la diligencia de notificación por la plataforma humano en línea, hubo renuncia al término de ejecutoria, por ello, se configura y corre el término de los 45 días a partir del día siguiente a la renuncia, como lo indica la jurisprudencia. Los 15 días con los que contaba la entidad accionada para expedir el acto administrativo de reconocimiento y pago fenecieron el 02 de mayo de 2022.
Por medio de la Resolución 02657 del 07 de abril de 2022 se reconoció la cesantía, notificándose efectivamente el día 08 de abril de 2022, renunciando ese mismo día al término de ejecutoria tal como se evidencia a continuación: 7 Archivo 032 - SAMAI-JUZGADO Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-006-2023-00259-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Carlos Alberto Carmona Lancheros Demandada: Nación- Ministerio de Educación Nacional- FOMAG y otros.
En consecuencia, pidió revaluar la postura asumida por el juzgado de primera instancia y se modifique la decisión adoptada, con la finalidad de que se tenga claridad que al existir renuncia a términos se eludió el término de los 10 días de ejecutoria, y por ello nos encontramos en un proceso de 45 días. Así entonces, el señor Carlos Alberto Carmona Lancheros RENUNCIÓ al término de ejecutoria, esto es a los 10 días hábiles, razón por la cual, los 45 días para el pago oportuno se cuentan desde el día después a la renuncia, esto es a partir del 09 de abril de 2022, fenecieron el 15 de junio de 2022 y, el dinero se puso a disposición el día 06 de julio de 2022.
Por ende, se generó una sanción moratoria desde el 15 de junio de 2022 al 06 de julio de 2022, para un total de 21 días de mora, de acuerdo al cómputo de los términos para el reconocimiento y pago de las cesantías. Por consiguiente, solicitó la modificación de la sentencia apelada en los términos aludidos.
5. PRONUNCIAMIENTOS EN SEGUNDA INSTANCIA Los sujetos procesales no se pronunciaron. Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-006-2023-00259-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Carlos Alberto Carmona Lancheros Demandada: Nación- Ministerio de Educación Nacional- FOMAG y otros II. CONSIDERACIONES PARA RESOLVER 1.
COMPETENCIA Esta Corporación es competente para conocer la impugnación interpuesta en contra de la sentencia de primera instancia dictada en las presentes diligencias, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 153 y 247 del CPACA. De igual manera, los presupuestos procesales se encuentran reunidos, por lo que no hay entonces inconvenientes de ninguna naturaleza, ni existen causales de nulidad que invaliden lo actuado.
Por lo tanto, se procede a emitir sentencia de segunda instancia, teniendo en cuenta el siguiente,
2. PROBLEMA JURÍDICO De acuerdo con los argumentos de la alzada expuestos por la parte actora, deberán resolverse lo siguiente: ¿Debe modificarse la decisión de instancia y en su lugar, ampliarse los días de mora visto que se habría omitido considerar por el juzgado de instancia que hubo una renuncia a los términos de ejecutoria sobre el acto administrativo de reconocimiento de la prestación social?
3. TESIS DE LA SALA El Tribunal modificará la decisión de instancia y ampliará los días de mora a cargo del ente territorial.
4. FUNDAMENTO JURÍDICO – FÁCTICO Las razones que sustentan la tesis expuesta encuentran sustento en lo siguiente: 4.1. Lo probado en el proceso8: 8 Archivo 001 SAMAI JUZGADO Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-006-2023-00259-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Carlos Alberto Carmona Lancheros Demandada: Nación- Ministerio de Educación Nacional- FOMAG y otros ✓ Que la solicitud prestacional fue presentada ante la Secretaría de Educación del Departamento del Quindío el 7 de abril del 2022 (pág. 20 archivo demanda anexos). ✓ Que mediante Resolución No. 02657 del 7 de abril de 2022 le fue reconocido al señor CARMONA LANCHEROS CARLOS ALBERTO el pago de una cesantía parcial (pág. 21-23 archivo demanda anexos). ✓ Que el acto de reconocimiento fue notificado al señor CARMONA LANCHEROS CARLOS ALBERTO el 8 de abril del 2022 y renunció a términos de ejecutoria ese mismo día (pág. 20 archivo demanda anexos). ✓ Que, según la prueba recopilada y no objetada por las partes, en especial, los pantallazos del sistema informático o plataforma “Humano en Línea”, se registró que la Secretaría de Educación Departamental remitió el acto administrativo notificado y ejecutoriado para pago el día 4 de mayo del 2022 al Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio (pág. 20 archivo ídem).
Por otro lado, en oficio suscrito por la directora administrativa del Departamento del Quindío SED.DAF 121.212.0916 del 17 de julio del 2023, se informó que el expediente para el pago del señor Carlos Alberto Carmona Lancheros habría sido enviado el mismo día de la notificación del acto de reconocimiento de las cesantías el 8 de abril de 2022, sin embargo, los aplicativos de esta misma entidad señalan lo antes ya referido, se remitió el 4 de mayo del 2022 (págs. 34- 35 archivo ídem). ✓ Que el pago de las cesantías se realizó el día 6 de julio de 2022, según lo certificó el FOMAG y departamento del Quindío (pág. 24 archivo ídem y respuesta requerimiento archivo 6). ✓ Que el día 26 de junio de 2023, la parte actora solicitó al Departamento del Quindío, a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG y FIDUPREVISORA S.A. el pago de la sanción por mora contenida en la Ley 1071 de 2006, con ocasión del pago extemporáneo de su cesantía; peticiones que le fueron negadas, según se desprende del silencio administrativo frente a las Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-006-2023-00259-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Carlos Alberto Carmona Lancheros Demandada: Nación- Ministerio de Educación Nacional- FOMAG y otros mismas y el acto expreso referenciado emitido por el ente territorial, tal como se indica en la demanda, sin que exista prueba en contrario. 4.2.
Sentencia de Unificación del Consejo de Estado – Sección Segunda respecto al tema de la sanción por mora. Reglas jurisprudenciales En sentencia C-836 de 2001, la Sala Plena de la Corte Constitucional sentó posición sobre el valor vinculante de la jurisprudencia y la importancia del precedente judicial en la aplicación del derecho, en tanto en un Estado Social del Derecho se garantiza el respeto por el principio de igualdad, se propicia la seguridad jurídica, la buena fe y la confianza legítima.
Según el artículo 10 y 102 del CPACA las autoridades administrativas como judiciales tienen el deber de dar aplicación uniforme a las normas y a la jurisprudencia unificada del Consejo de Estado, en las que se interpreten y apliquen las mismas, disposición que fue declarada exequible condicionalmente en sentencia C- 634 de 2011 y C-816 de 2011.
Es así como el legislador contempló la sanción por mora en el evento en que el empleador realice el pago de las cesantías por fuera del término legal. En efecto, la Ley 244 de 1995 “por medio de la cual se fijan términos para el pago oportuno de cesantías para los servidores públicos, se establecen sanciones y se dictan otras disposiciones” subrogada por la Ley 1071 de 2006 – artículo 5°9 -regula la sanción por mora, la cual se complementa con el artículo 4°10 que establece el término para el reconocimiento de las cesantías. 9Artículo 5º.-Mora en el Pago.
La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro.
PARÁGRAFO. En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.
Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a éste. 10 Ley 1071 de 2006, Artículo 4º.-“Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las cesantías definitivas o parciales, por parte de los peticionarios, la entidad empleadora o aquella tenga a su cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir la resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la Ley.
PARÁGRAFO. En caso de que la entidad observe que la solicitud' está incompleta deberá informársele al peticionario dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al recibo de la solicitud, señalándole expresamente los documentos Y/o requisitos pendientes. Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-006-2023-00259-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Carlos Alberto Carmona Lancheros Demandada: Nación- Ministerio de Educación Nacional- FOMAG y otros La interpretación sobre el alcance de la sanción por mora y su extensión a los docentes oficiales como servidores públicos fue precisado por el H. Consejo de Estado - Sección Segunda, mediante Sentencia de Unificación CE-SUJ-SII-012- 2018 del 18 de julio de 2018, cuyas reglas se resumen en lo siguiente: “3.5.
Reglas jurisprudenciales que se dictan en la sentencia. - “193. En tal virtud, la Sala dicta las siguientes reglas jurisprudenciales: 3.5.1 Unificar jurisprudencia en la sección segunda del Consejo de Estado, para señalar que el docente oficial, al tratarse de un servidor público le es aplicable la Ley 244 de 1995 y sus normas complementarias en cuanto a sanción moratoria por el pago tardío de sus cesantías. 3.5.2 Sentar jurisprudencia precisando que cuando el acto que reconoce las cesantías se expide por fuera del término de ley, o cuando no se profiere; la sanción moratoria corre 70 días hábiles después de radicada la solicitud de reconocimiento, término que corresponde a: i) 15 días para expedir la resolución; ii) 10 días de ejecutoria del acto; y iii) 45 días para efectuar el pago. 194.
Así mismo, en cuanto a que el acto que reconoce la cesantía debe ser notificado al interesado en las condiciones previstas en el CPACA, y una vez se verifica la notificación, iniciará el cómputo del término de ejecutoria. Pero si el acto no fue notificado, para determinar cuándo corre la ejecutoria, deberá considerarse el término dispuesto en la ley11 para que la entidad intentara notificarlo personalmente, esto es, 5 días para citar al peticionario a recibir la notificación, 5 días para esperar que compareciera, 1 para entregarle el aviso, y 1 más para perfeccionar el enteramiento por este medio.
De igual modo, que cuando el peticionario renuncia a los términos de notificación y de ejecutoria, el acto de reconocimiento adquiere firmeza a partir del día que así lo manifieste. En ninguno de estos casos, los términos de notificación correrán en contra del empleador como computables para sanción moratoria. 195. De otro lado, también se sienta jurisprudencia precisando que cuando se interpone el recurso, la ejecutoria correrá 1 día después que se notifique el acto que lo resuelva.
Si el recurso no es resuelto, los 45 días para el pago de la cesantía, correrán pasados 15 días de interpuesto. 3.5.3 Sentar jurisprudencia señalando que, tratándose de cesantías definitivas, el salario base para calcular la sanción moratoria será la asignación básica vigente en la fecha en que se produjo el retiro del servicio del servidor público; a diferencia de las cesantías parciales, donde se deberá tener en cuenta para el mismo efecto la asignación básica vigente al momento de la causación de la mora, sin que varíe por la prolongación en el tiempo. 3.5.4 Sentar jurisprudencia, reiterando que es improcedente la indexación de la sanción moratoria.
Lo anterior, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 187 del CPACA (…)”. Una vez aportados los documentos Y/o requisitos pendientes, la solicitud deberá ser resuelta en los términos señalados en el inciso primero de este artículo. 11 Artículos 68 y 69 CPACA. Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-006-2023-00259-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Carlos Alberto Carmona Lancheros Demandada: Nación- Ministerio de Educación Nacional- FOMAG y otros 4.3.
Caso concreto Para el Tribunal, conforme a la normatividad, la jurisprudencia aplicable y según lo probado, hubo mora en el pago de las cesantías del señor Carlos Alberto Carmona Lancheros y, por consiguiente, se generó una sanción por más días de los estimados en primera instancia, como lo arguyó la parte recurrente -actora-, ya que, el conteo que se hizo en la providencia apelada no tuvo en cuenta que el solicitante de la prestación había renunciado a términos, motivo por el cual, la ejecutoria del acto de reconocimiento acaeció con antelación y por ende la oportunidad para el pago oportuno ocurrió antes de lo señalado.
En efecto, se advierte que la administración territorial mediante Resolución No 02657 del 7 de abril de 2022 reconoció al demandante la cesantía que fue solicitada el día 7 de abril del 2022, acto notificado al interesado el día 8 de abril de 2022 y de acuerdo a lo probado, hubo renuncia a términos de ejecutoria ese mismo día. Es decir, el 9 de abril de 2022, quedó ejecutoriado el acto de reconocimiento de las cesantías reclamadas por el señor Carmona Lancheros, tal y como obra en la plataforma digital del departamento del Quindío que registró todo el trámite administrativo realizado ante sus dependencias.
Sobre el punto, resulta oportuno traer a colación las hipótesis que pueden resultar de la solicitud de reconocimiento de las cesantías según la sentencia de unificación del Consejo de Estado, veamos: HIPOTESIS NOTIFICACION CORRE EJECUTORIA TÉRMINO PAGO CESANTÍA CORRE MORATORIA PETICIÓN SIN RESPUESTA No aplica 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición ACTO ESCRITO EXTEMPORANEO (después de 15 días) Aplica pero no se tiene en cuenta para el computo del término de pago 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición ACTO ESCRITO EN TIEMPO Personal 10 días, posteriores a la notificación 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación ACTO ESCRITO EN TIEMPO Electrónica 10 días, posteriores a certificación de acceso al acto 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-006-2023-00259-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Carlos Alberto Carmona Lancheros Demandada: Nación- Ministerio de Educación Nacional- FOMAG y otros Así las cosas, se tiene que la Resolución N° 02657 del 7 de abril de 2022 se profirió y notificó en tiempo, es decir, dentro de los 15 días siguientes a la radicación de la solicitud de cesantías del 7 de abril del mismo año. De acuerdo con lo anterior, los 45 días para el pago comenzaron a contabilizarse a partir del día hábil siguiente a la renuncia de la ejecutoria del acto administrativo que reconoció las cesantías, dado que, se renunció a términos el día 8 de abril del 2022; por ello, se contabilizan los términos desde el 11 de abril de 2022/ lunes, razón por la cual, hasta 14 de junio del 2022 había plazo para pagar la prestación en tiempo legal.
El pago se verificó el 6 de julio de 2022. Por consiguiente, a partir del 15 de junio del 2022 y hasta el 5 de julio del 2022 se generó un periodo moratorio que trata el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006 para un total de 21 días; el juzgado de instancia hizo un conteo distinto y sin justificación se apartó al que legalmente procedía al momento de establecer la sanción moratoria de cesantías conforme al precedente judicial, en razón a que no tuvo en cuenta la renuncia a términos de ejecutoria. 12 Se consideran los supuestos de los artículos 68 y 69 del CPACA según los cueles, la entidad tuvo 5 días para citar al peticionario a recibir notificación personal, 5 días más para que comparezca, 1 día para entregarle el aviso, y 1 día para perfeccionar la notificación por este medio.
Estas diligencias totalizan 12 días. ACTO ESCRITO EN TIEMPO Aviso 10 días, posteriores al siguiente de entrega del aviso 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la entrega del aviso ACTO ESCRITO EN TIEMPO Sin notificar o notificado fuera de término 10 días, posteriores al intento de notificación personal 12 45 días posteriores a la ejecutoria 67 días posteriores a la expedición del acto ACTO ESCRITO Renunció Renunció 45 días después de la renuncia 45 días desde la renuncia ACTO ESCRITO Interpuso recurso Adquirida, después de notificado el acto que lo resuelve 45 días, a partir del siguiente a la ejecutoria 46 días desde la notificación del acto que resuelve recurso ACTO ESCRITO, RECURSO SIN RESOLVER Interpuso recurso Adquirida, después de 15 días de interpuesto el recurso 45 días, a partir del siguiente a la ejecutoria 61 días desde la interposición del recurso Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-006-2023-00259-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Carlos Alberto Carmona Lancheros Demandada: Nación- Ministerio de Educación Nacional- FOMAG y otros Ahora bien, en lo que atañe a la atribución de responsabilidad, el Tribunal de acuerdo con lo probado y teniendo en cuenta lo normado a partir de la entrada en vigencia de la Ley 1955 de mayo 25 de 2019 art 57, la responsabilidad en el pago de la sanción por mora derivada del retardo en el reconocimiento y pago de las cesantías solicitadas en vigencia de la citada norma, involucra tanto a la entidad territorial como a la Fiduprevisora SA como administradora del FOMAG, este último cuyo pago lo es con cargo a TES conforme el parágrafo transitorio, puesto que el legislador precisó que: “ARTÍCULO
57. EFICIENCIA EN LA ADMINISTRACIÓN DE LOS RECURSOS DEL FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO. Las cesantías definitivas y parciales de los docentes de que trata la Ley 91 de 1989 serán reconocidas y liquidadas por la Secretaria de Educación de la entidad territorial y pagadas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Las pensiones que pagará el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio serán reconocidas por el citado Fondo, mediante la aprobación del proyecto de resolución por parte de quien administre el Fondo, el cual debe ser elaborado por el Secretario de Educación de la Entidad Territorial certificada correspondiente, a la que se encuentre vinculado el docente.
El acto administrativo de reconocimiento de la pensión se hará mediante resolución que llevará la firma del Secretario de Educación de la entidad territorial. Para el pago de las prestaciones económicas y los servicios de salud, el Fondo deberá aplicar el principio de unidad de caja con el fin de lograr mayor eficiencia en la administración y pago de las obligaciones definidas por la ley, con excepción de los recursos provenientes del Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales - FONPET.
En todo caso, el Fondo debe priorizar el pago de los servicios de salud y de las mesadas pensionales de los maestros. Los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio sólo podrán destinarse para garantizar el pago de las prestaciones económicas, sociales y asistenciales a sus afiliados docentes, pensionados y beneficiarios.
No podrá decretarse el pago de indemnizaciones económicas por vía judicial o administrativa con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
PARÁGRAFO. La entidad territorial será responsable del pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaria de Educación territorial al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
En estos eventos el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio será responsable únicamente del pago de las cesantías.” (…) (Resaltado de la sala)
PARÁGRAFO TRANSITORIO. <Parágrafo modificado por el artículo 324 de la Ley 2294 de 2023. El nuevo texto es el siguiente:> Para efectos de financiar el pago de las sanciones por mora a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio causados a diciembre de 2022, facúltese al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para emitir Títulos de Tesorería que serán Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-006-2023-00259-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Carlos Alberto Carmona Lancheros Demandada: Nación- Ministerio de Educación Nacional- FOMAG y otros administrados por una o varias sociedades fiduciarias públicas, así mismo, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público definirá la operación, las reglas de negociación y pago de los mismos.
El Consejo Directivo de Fomag efectuará la adición presupuestal de los recursos de los que trata el presente parágrafo. La emisión de bonos o títulos no implica operación presupuestal alguna y solo debe presupuestarse para efectos de su redención”. Con el fundamento normativo expuesto, y acorde con el escrito de apelación, corresponde determinar la responsabilidad en específico por parte de cada ente.
Es así como se ha podido verificar con fundamento en el sistema o plataforma digital que utiliza el ente territorial para imprimir el trámite de la prestación en comento, que la Secretaría de Educación Departamental remitió el acto administrativo de reconocimiento de las cesantías notificado y ejecutoriado el día 4 de mayo de 2022 para iniciar la diligencia de pago; para la Sala esta prueba goza de credibilidad en el proceso, porque corresponde con los pantallazos del sistema informático utilizado para los trámites de reconocimiento de las cesantías por el propio ente territorial, y al existir pantallazos del mismo, constituye una prueba documental adicional que corrobora la información de cómo se desarrolló el trámite administrativo en comento13.
Por ende, la certificación llana expedida por el Departamento del Quindío y en la que exteriorizó una fecha distinta de remisión del acto administrativo de reconocimiento de las cesantías, no logra enervar la información sistematizada. En consecuencia, evidentemente, el ente territorial al remitir el acto administrativo notificado y ejecutoriado el día 4 de mayo de 2022 para iniciar la diligencia de pago, desatendió los plazos y procedimientos que señala el Decreto Nacional 1272 de 2018 para el reconocimiento y pago de las prestaciones económicas a cargo del Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio14, dado que, al haber quedado 13 En efecto, aquellos pantallazos, su valor probatorio no puede ser menospreciado según la, porque en palabras de la Corte Constitucional T-043 de 2020: “tienen valor probatorio y (…) deben ser valoradas según las reglas generales de los documentos y las reglas de la sana crítica.13 Así, su fuerza probatoria dependerá del “grado de confiabilidad que le pueda asignar el juez atendiendo a las particularidades de cada caso” y esta se determinará por: (i) la autenticidad, es decir, la identificación plena del creador del documento o, en otras palabras, la certeza que debe tener el juez respecto de la persona a quien se le atribuye la autoría del documento y (ii) la veracidad de la prueba, entendida como “la correspondencia con la verdad de la declaración o representación del hecho allí expresados”.
Agrega la jurisprudencia constitucional que dichas probanzas Sentencia T-189/24, ““no pueden ser descartadas, ni ignoradas, ni dejadas de sopesar al momento de tomar una decisión en un caso en concreto pues (…) estas pruebas, de acuerdo con la sana crítica deben ser valoradas de forma conjunta con los demás medios de pruebas obrantes en el expediente.” 14 “ARTÍCULO 2.4.4.2.3.2.26.
Remisión del acto administrativo notificado y ejecutoriado que resuelve las solicitudes de reconocimiento de cesantías. Una vez notificado y ejecutoriado el acto Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-006-2023-00259-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Carlos Alberto Carmona Lancheros Demandada: Nación- Ministerio de Educación Nacional- FOMAG y otros ejecutoriado el acto administrativo de reconocimiento de la prestación el 8 de abril de 2022, debió subir y remitir este acto administrativo inmediatamente a través de la plataforma empleada para tal fin, diligencia que visiblemente no se hizo, razón por la cual, la entidad territorial deberá asumir la sanción moratoria con cargo a sus propios recursos como lo avala la norma aludida.
Es así como de los 21 días de mora, comprometen al Departamento del Quindío exclusivamente, como lo razonó la primera instancia, dado que, la Fiduprevisora SA pagó el día 5 de julio de 2022, es decir, dentro de los 45 días hábiles siguientes a la recepción efectiva del expediente por parte del Departamento del Quindío para su pago. Así entonces, a la parte demandante le asiste derecho al reconocimiento y pago de la sanción por mora de que trata el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006, equivalente a un día de salario básico al momento en que se causó la mora15 por cada día de retardo entre el 15 de junio del 2022 y 5 de julio del 2022, que equivalen a 21 días calendario, así: Total, días mora 21 Asignación básica mensual 202216 $3.869.865 Asignación diaria $128.995,5 Valor por pagar $ 2.708.905,5 administrativo definitivo que resuelve las solicitudes de reconocimiento de cesantías parciales o definitivas, la entidad territorial certificada en educación deberá subir y remitir este acto administrativo inmediatamente a través de la plataforma empleada para tal fin.
ARTÍCULO 2. 4.4.2.3.2.27. Pago de los reconocimientos de cesantías. Dentro de los 45 días hábiles siguientes a la notificación y ejecutoria del acto administrativo que reconoce las solicitudes de reconocimiento de cesantías parciales o definitivas, la sociedad fiduciaria deberá efectuar los pagos correspondientes.
ARTÍCULO 2. 4.4.2.3.2.28. Sanción moratoria. El pago de la sanción moratoria se hará con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, sin perjuicio de las acciones legales o. judiciales correspondientes que se deban adelantar en contra de quien dé lugar a la configuración de la sanción moratoria, con el fin de que el Fondo recupere las sumas pagadas por el incumplimiento de los términos previstos en la Ley 1071 de 2006.
( )” 15 Para el caso de las cesantías parciales, entendiéndose como salario la asignación básica diaria devengada por el servidor público para el momento en que se causó la mora por el no pago para cada anualidad, sin que varíe por la prolongación en el tiempo. 16 Archivo 01 pág. 38 Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-006-2023-00259-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Carlos Alberto Carmona Lancheros Demandada: Nación- Ministerio de Educación Nacional- FOMAG y otros La suma anterior indexada desde julio de 2022 a enero de 2025 es de $3. 239. 841 pesos (CPACA art 187 inciso final).17 EN CONCLUSIÓN, el Tribunal procede a modificar la decisión de instancia al constatar que debieron reconocerse más días de mora a cargo de la entidad territorial demandada.
5. CONDENA EN COSTAS De conformidad con los artículos 188 del CPACA y 365 del CGP, no se condenará en costas en esta instancia (expensas y agencias en derecho) en virtud a que no existe prueba de su causación. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, R E S U E L V E PRIMERO: MODIFICAR el NUMERAL CUARTO de la sentencia proferida el 26 de junio del 2024 por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Armenia Quindío, el cual quedará así: “CUARTO: A título de restablecimiento del derecho, CONDENAR al Departamento del Quindío - Secretaría de Educación a reconocer y pagar a la parte demandante, señor Carlos Alberto Carmona Lancheros, la sanción por mora de que trata el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006, en la suma de dinero equivalente a Tres Millones doscientos treinta y nueve mil ochocientos cuarenta y un pesos ($3.239.841), conforme a las consideraciones precedentes.
En el evento de que ya se hubieren realizado pagos por este concepto, se ORDENA realizar las respectivas compensaciones de los valores que ya se hubieren pagado con anterioridad a la ejecutoria de la presente sentencia.
SEGUNDO: SUPRIMIR el numeral quinto.
TERCERO: CONFIRMAR en lo demás la sentencia apelada. 17 IPC inicial en Julio de 2022: 120.27000; IPC final Enero de 2025 146,24000. Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-006-2023-00259-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Carlos Alberto Carmona Lancheros Demandada: Nación- Ministerio de Educación Nacional- FOMAG y otros CUARTO: Sin condena en costas en esta instancia.
QUINTO: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen, previas las anotaciones pertinentes en el programa informático “SAMAI”. Esta providencia se discutió y aprobó en Sala de Decisión Segunda tal y como consta en el Acta No.06 de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, JUAN CARLOS BOTINA GOMEZ ALEJANDRO LONDOÑO JARAMILLO LUIS CARLOS MARÍN PULGARÍN “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://samairj.consejodeestado.gov.co”