1 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS Sala Segunda de Decisión Magistrado Ponente: Fernando Alberto Álvarez Beltrán Manizales, siete (07) de marzo de dos mil veinticinco (2025). Medio de control Protección de derechos e intereses colectivos Radicación 17 001 23 33 000 2023 00265 00 Demandante Personero municipal de Manizales Demandado Nación - Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio - Ministerio de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible – Departamento de Caldas – Corpocaldas- Municipio de Manizales – Aguas de Manizales E.S.P S.A. Providencia Sentencia No. 029 Procede la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas, a proferir sentencia de primera instancia dentro del asunto de la referencia. I. Antecedentes 1.
Pretensiones. El accionante solicita en la demanda las siguientes pretensiones: “PRIMERA: Amparar la protección a los derechos e intereses colectivos al medio ambiente sano, la seguridad y la salubridad públicas, el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna y el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente que actualmente se vulneran.
Lo anterior a través de la adopción de medidas técnicas, administrativas y presupuestales que puedan dar solución efectiva a la problemática.
SEGUNDO: Ordenar a las entidades accionadas a realizar un diagnóstico completo de las Plantas de Tratamiento de Aguas Residuales existentes en la zona rural del municipio de Manizales, el cual incluya su ubicación, el estado actual de las mismas (jurídica y técnicamente), la cantidad de usuarios que se sirven de ella y la individualización de los mismos, así como la demás información que permita evaluar el estado de cada una de ellas.
Así mismo, realizar un diagnóstico donde se evidencia la disposición de aguas residuales 2 de todos los centros poblados y las viviendas dispersas de la zona rural del municipio de Manizales, con el fin de determinar la necesidad de construcción de nuevas PTAR, o cualquier otro sistema de conducción y tratamiento de aguas residuales que garantice el correcto saneamiento.
TERCERO: Ordenar se defina la entidad pública (Aguas de Manizales, Municipio de Manizales) que será encargado de la operación y mantenimiento de las PTAR, incluyendo con esto la inversión de recursos para la actualización de estas plantas en cuanto a su funcionamiento y estructura; así como las actualizaciones de los permisos ambientales que estas requieran.
CUARTO: Ordenar a las entidades a cargo realizar la legalización y formalización de las servidumbres, de paso de los sistemas que comprenden las diferentes PTAR que se encuentren en predios privados (o en predio no propiedad de la autoridad que quede a cargo de las Plantas de Tratamiento), lo anterior con el fin de formalizar la propiedad de las entidades públicas sobre estos sistemas en el marco de la responsabilidad sobre los mismos.
QUINTO: Ordenar sean emprendidas las actuaciones jurídicas, administrativas y presupuestales necesarias para que el municipio de Manizales pueda crear y/o destinar un área o unidad encargada de ejecutar los recursos de saneamiento básico y que los mismos sean destinados al mantenimiento de las PTAR de la zona rural, así como a todas las actuaciones de diagnóstico, técnicas y administrativas que garanticen el funcionamiento de las mismas de manera eficiente y continua.” 2.
Derechos colectivos vulnerados. Afirma el demandante que se han vulnerado los siguientes derechos: El goce de un medio ambiente sano, la seguridad y la salubridad públicas, el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna y el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente que actualmente se vulneran. 3.
Hechos. El demandante funda la demanda en los siguientes hechos: - Que el municipio de Manizales cuenta en su zona urbana con cubrimiento casi total de la Empresa Aguas de Manizales S.A. E.S.P. tanto para la provisión de agua potable como el sistema de alcantarillado para el transporte y disposición final de aguas residuales; y que no ocurre lo mismo en la zona rural del municipio, donde existen acueductos veredales, pozos sépticos, vertimientos sin regulación alguna y Plantas de Tratamiento de Aguas Residuales (en adelante PTAR). 3 - Que para el año 2022 se tenían identificadas 13 PTAR rurales en las siguientes veredas del municipio de Manizales: Santa Clara, Buenavista, Cueva Santa, Mate guadua, El Aventino, Bajo Corinto, Lisboa, Veracruz, La Argelia, Baja, Morro gordo, La Garrucha, y Fonditos; las cuales son adicionales a las Plantas de Tratamiento de Aguas Residuales que se encuentran adscritas a las Instituciones Educativa Rurales.
En este punto es necesario advertir que la empresa Aguas de Manizales opera 8 PTAR rurales, (informe número 1 anexo). - Que para el año 2022, Corpocaldas mediante contrato 033 de 2022 realiza un diagnóstico de las PTAR rurales del municipio de Manizales, emitiendo 7 informes; afirmando que actualmente las PTAR rurales carecen no solo de tratamiento y actualización de sus permisos; sino que incluso se desconocen la totalidad y por ende el estado de las mismas a lo largo del municipio; por lo cual no se está garantizando el saneamiento básico en lo atinente a Aguas servidas en las zonas rurales del municipio. - Afirma el demandante que no hay claridad de quien es responsable del mantenimiento de las PTAR ni de quien construyó su infraestructura; y que, la falta de un saneamiento básico en el componente de aguas residuales ha generado olores nauseabundos que se perciben por las comunidades rurales circundantes; contaminación directa a las fuentes hídricas donde algunas PTAR vierten sus aguas y afectación a los terrenos causando erosión de los mismos al verter las aguas residuales directamente en laderas.
Y que dichas situaciones han causado afectaciones ambientales a la comunidad. 4. Contestación de la demanda. - Ministerio de ambiente y desarrollo sostenible (Documento 24 del expediente digital) El demandado Ministerio de ambiente y desarrollo sostenible contestó la demanda y afirma que no le constan los hechos de la demanda, y que, deben ser las entidades territoriales y Corpocaldas quienes deben proteger los derechos colectivos que presuntamente están siendo vulnerados, aduciendo una falta de legitimación en la causa por pasiva.
Propone las siguientes excepciones: 4 “Ausencia de los supuestos sustanciales para la procedencia de la acción popular en relación con el ministerio de ambiente y desarrollo sostenible, objetivos y funciones del ministerio de ambiente y desarrollo sostenible, falta de legitimación en la causa por pasiva del ministerio de ambiente y desarrollo sostenible en relación a los derechos colectivos alegados en la relación con el medio ambiente que se predican en la acción popular, inexistencia de vulneración de derechos colectivos por parte del ministerio de ambiente y desarrollo sostenible.” - Aguas de Manizales SA ESP (Documento 25 del expediente digital) El demandado municipio de Manizales contestó la demanda aduciendo que, existen 6 procesos dentro del medio de control de derechos e intereses colectivos con similares hechos y pretensiones en los Juzgados administrativos y este Tribunal, con los radicados que indica en el escrito.
Sostiene Aguas de Manizales que, tiene una cobertura en acueducto y alcantarillado en la ciudad de Manizales para el año 2023 en acueducto urbano en un 99.98%, cobertura de acueducto rural 99.64%, cobertura alcantarillado urbano 99.15% y, cobertura de alcantarillado rural en un 30.20%. Se refiere al informe que se aporta como prueba, y hace el listado de las veredas en las cuales no opera Aguas de Manizales, y enuncia las plantas de tratamiento de agua residual en donde se hacen los mantenimientos básicos, siendo éstas San Peregrino, La Cabaña. La Palma, Bajo Tablazo, el Arenillo y la Cuchilla de los Santos.
Extrayendo apartes de los informes técnicos. Propone las excepciones de “Inexistencia de violación de los derechos colectivos, por parte de Aguas de Manizales S.A. E.S.P. – BIC-, Falta de legitimación en la causa, el municipio de Manizales es el primer ente llamado a garantizar la prestación del servicio de acueducto y alcantarillado, y, la excepción genérica de declaratoria oficiosa” - Corporación Autónoma Regional de Caldas – Corpocaldas - (Documento 26 del expediente digital).
La demandada Corporación contesta la demanda oponiéndose a las pretensiones de la misma, sosteniendo que en este caso son los competentes en el asunto el municipio de Manizales y Aguas de Manizales S.A. E.S.P. 5 Propone las excepciones que denomina “La prestación eficiente de los servicios públicos en el municipio de Manizales corresponde restrictivamente a la empresa aguas de Manizales S.A E.S.P., y/o al ente territorial mencionado, el cumplimiento de las normas ambientales sobre permiso de vertimientos corresponde al usuario, inexistencia de una omisión o acción transgresora de los derechos colectivos deprecados por parte de Corpocaldas, en atención a su órbita de competencia; y, Corpocaldas ha actuado conforme a los postulados legales y constitucionales” - Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio (Documento 80 del expediente digital) El vinculado Ministerio de Vivienda contesta la demanda, sostiene que no le constan los hechos de la misma y se opone a la prosperidad de las pretensiones; y aduce la falta de legitimación en la causa por pasiva, con fundamento en lo dispuesto en el Decreto 3571 de 2011, a través del cual se define que el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, es un órgano de gestión encargado de fijar o formular las políticas a nivel nacional, en materia de vivienda, desarrollo urbano, ordenamiento territorial y uso del suelo, así como en materia de agua potable y saneamiento básico; haciendo una extensa exposición normativa de las competencias del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio.
Finalmente propuso las excepciones que denominó “Falta de legitimación en la causa por pasiva a favor del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, Autonomía administrativa territorial, Inexistencia de agotamiento de requisito de procedibilidad para la presentación de la acción popular contra el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio” - Departamento de Caldas (Documento 87 del expediente digital) El vinculado departamento de Caldas contestó la demanda exponiendo que no es de su competencia lo relacionado con el servicio público domiciliario de alcantarillado, sino que ello es resorte de los municipios y hace una extensa exposición normativa relacionada con dicha competencia; resaltando la importancia en el asunto de las autoridades ambientales como Corpocaldas, y sostiene que son las responsables de hacer seguimiento y control al cumplimiento de esta Resolución a través de los permisos de vertimientos sobre quienes desarrollen actividades industriales, comerciales o de servicios y que en el desarrollo de las mismas generen aguas 6 residuales que son vertidas sobre cuerpos de agua superficiales o al alcantarillado público.
Afirma que, en el asunto de la referencia, no existen competencias relacionadas con el departamento de Caldas, ya que no ostenta la calidad de prestador o suscriptor; y menos aún, de garante en la prestación de los servicios públicos, ni de gestor del riesgo en tal sentido. Finalmente plantea las excepciones que denomina “Ausencia de pruebas sobre la presunta vulneración o amenaza de los derechos colectivos invocados, Inexistencia del nexo causal, e inexistencia de obligación por parte del departamento de Caldas respecto de las PTRS del área rural del municipio de Manizales”. 5.
Audiencia de pacto. El día 6 de marzo de 2024 se dio inicio a la audiencia de pacto de cumplimiento; la cual continuó el 20 de noviembre del mismo año, declarándose finalmente fallida (Documento 137 del expediente digital). 6. Alegatos de conclusión. - Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio (documento 138 del expediente digital) El Ministerio de Vivienda presentó escrito de alegatos, reiterando en su totalidad lo expuesto en la contestación de la demanda; así como las excepciones planteadas; y concluye que “con la demanda no se allega ninguna prueba que fundamente una relación jurídica sustancial entre un comportamiento activo u omisivo derivado de las funciones asignadas a esta Cartera por el Decreto 3571 de 2011 y sus modificatorios, así como también no se logra demostrar de qué manera se violan los derechos e intereses colectivos de la comunidad rural del municipio de Manizales, del Departamento de Caldas”, y solicita que se valore la improcedencia de la vinculación de dicho Ministerio. - Coadyuvante Procuraduría 5 Judicial II para asuntos Ambientales y Agrarios de Manizales (documento 142 del expediente digital) La Coadyuvante Procuraduría presenta su escrito de alegatos en el asunto, pronunciándose frente a las acciones y omisiones de las autoridades demandadas, exponiendo que, “no se encuentra evidencia de que el municipio de Manizales haya 7 asegurado que los centros poblados rurales cuenten con la infraestructura de servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo y que para el caso de zonas rurales diferentes a los centros poblados que haya asegurado el aprovisionamiento de agua potable y saneamiento básico en estas zonas y que para ello deberán adoptar soluciones alternativas.”; y que, contrario a ello, se acreditó la existencia de 39 plantas de tratamiento de aguas residuales en la zona rural de Manizales que no cuentan con permisos de vertimientos y ni con las especificaciones técnicas requeridas para su adecuado funcionamiento.
Hace referencia al contrato número 033 de 2022, y sostiene que, de la ejecución del mismo, se desprende la conclusión antes mentada, en cuanto al incumplimiento de las estructuras adecuadas de las PTAR; y afirma que, el departamento de Caldas no acreditó el cumplimiento del al artículo 2.3.7.1.4.1. del Decreto 1077 en el sentido de recopilar la información necesaria para orientar la dotación de infraestructura básica de agua y saneamiento básico o de las soluciones alternativas en zonas rurales.
Ni prestó el apoyo técnico, ni solicitó la asistencia para la formulación de planes de gestión. Hace una exposición normativa relacionada con los planes de ordenamiento territorial, y saneamiento básico, aduciendo que “para atender las pretensiones de la demanda, el municipio de Manizales es el responsable de asegurar que los centros poblados rurales cuenten con la infraestructura de servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo; y para el caso de zonas rurales diferentes a los centros poblados deberá asegurar el aprovisionamiento de agua potable y saneamiento básico en estas zonas y que para ello deberán adoptar soluciones alternativas.”, y, que para que eso pueda ser cumplido por parte del municipio, el departamento de Caldas debe recopilar la información necesaria para orientar la dotación de infraestructura básica de agua y saneamiento básico o de las soluciones alternativas en zonas rurales y mantener esta información actualizada y cumpliendo con los lineamientos dictados por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio.
Sostiene que ninguna de las demandadas acreditó el cumplimiento de sus obligaciones, ni se realizó por parte de Corpocaldas y el municipio de Manizales un control ambiental y urbanístico, resaltando la prohibición de verter, sin tratamiento, residuos sólidos, líquidos o gaseosos, que puedan contaminar o eutroficar las aguas, causar daño o poner en peligro la salud humana o el normal desarrollo de la flora o fauna, o impedir u obstaculizar su empleo para otros usos. 8 Solicita finalmente declarar vulnerados los derechos e intereses colectivos invocados por la parte demandante, declarando como responsables al municipio de Manizales, la Corporación Autónoma Regional de Caldas –CORPOCALDAS- y el Departamento de Caldas por omitir el cumplimiento de sus competencias de garantía del saneamiento básico, protección del recurso hídrico y el suelo en la zona rural del municipio de Manizales. - Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (documento 143 del expediente digital) El demandado Ministerio presentó su escrito de alegatos, reiterando en su totalidad lo expuesto en la contestación de la demanda, especialmente en las competencias a su cargo en relación con la prestación de servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado, señalando que no es el competente para responder por los derechos que se reputan como vulnerados en este asunto.
Y, reitera las excepciones propuestas. - Aguas de Manizales SA ESP BIC. (Documento 144 del expediente digital) La demandada presentó sus alegatos de conclusión en esta instancia, reiterando lo expuesto en la contestación de la demanda, especialmente lo relacionado con su competencia en la prestación de servicios de acueducto y alcantarillado; aduciendo que no es responsable de vulneración de derecho colectivo alguno en este asunto. - Corporación Autónoma Regional de Caldas – Corpocaldas - (Documento 145 del expediente digital) La demandada Corporación presenta su escrito de alegatos, exponiendo que, de acuerdo con las pruebas arrimadas al proceso, que los llamados a satisfacer las pretensiones de la demanda son el municipio de Manizales y la empresa Aguas de Manizales; por corresponder a éstos la prestación del servicio público de alcantarillado en la zona rural, y la infraestructura inadecuada de las PTAR.
Afirma en relación con la pretensión segunda que, la realización del diagnóstico jurídico y técnico a las PTAR ubicadas en suelo rural de Manizales, corresponde al municipio de Manizales; y que, es éste quien debe determinar la necesidad de construir otras PTAR en el área de su jurisdicción que considere necesarias para cumplir con la función y el deber constitucional de garantizar el servicio público de alcantarillado en suelo rural. 9 Frente a la pretensión tercera sostiene que la operación y el mantenimiento de las PTAR, corresponde igualmente al ente territorial; y en relación con la pretensión cuarta, de legalización y formalización de las servidumbres de paso de los sistemas que comprenden las PTAR y que se encuentren en predios privados, le corresponde realizarlo al Municipio de Manizales por ser el propietario y el encargado de dicha infraestructura.
Finalmente, en relación con la pretensión de emprender las actuaciones jurídicas, administrativas y presupuestales necesarias para que el Municipio de Manizales pueda crear y/o destinar un área o unidad encargada de ejecutar los recursos de saneamiento básico, afirma que es dicho municipio el llamado a responder. Concluye que, la Corporación ha realizado las gestiones necesarias en cumplimiento de sus obligaciones, ha brindado la asesoría técnica, y ha suscrito contrato para diagnosticar desde el punto de vista ambiental las PTAR; así como las acciones sancionatorias correspondientes. - Departamento de Caldas (Documento 148 del expediente digital) El demandado departamento presentó escrito de alegatos, reiterando lo expuesto en la contestación de la demanda, y sosteniendo que, no es el departamento la entidad competente para satisfacer las necesidades de la demanda; así como que, la zona rural del municipio de Manizales actualmente cuenta con un operador especializado como lo es la empresa AGUAS DE MANIZALES S.A. E.S, P., donde vía tarifa debe asumir el mantenimiento y reparación de las redes, en caso de no serlo, debe por norma, verificar y contar con la certeza de acreditación de una solución para dar viabilidad de prestación del servicio de acueducto de una alternativa de conexión al sistema de vertimientos. - Demandante Personería municipal de Manizales (Documento 148 A del expediente digital) La demandante personería presentó escrito de alegatos, reiterando lo planteado en la demanda, señalando la síntesis del caso, y los fundamentos de defensa de las demandadas, y afirma que “actualmente las PTAR rurales carecen no solo de tratamiento y actualización de sus permisos; sino que incluso se desconocen la totalidad y por ende el estado de las mismas a lo largo del municipio; por lo cual no se está garantizando el saneamiento básico en lo atinente a Aguas servidas en las zonas rurales del municipio; la falta de un saneamiento básico en el componente de aguas 10 residuales ha causado no solamente olores nauseabundos que se perciben por las comunidades rurales circundantes; sino también contaminación directa a las fuentes hídricas donde algunas PTAR vierten sus aguas y afectan los terrenos causando erosión de los mismos al verter las aguas residuales directamente en laderas, situaciones que aún en la actualidad se encuentran afectando a las comunidades rurales, evitando de esta manera el disfrute de un ambiente sano y además afectando el estado de salud de los mismos”.
Expone que, de acuerdo a las diferentes pruebas practicadas dentro del trámite del proceso la situación planteada inicialmente no ha variado, porque no se han tomado acciones inmediatas para ir minimizando las afectaciones ocasionadas por la falta de atención, mantenimiento y funcionamiento de las PTARS de la zona rural del municipio de Manizales.
Hace mención del Oficio SMAO 257 del 05 de noviembre de 2024 del municipio de Manizales, del cual advierte que las PTAR no cuentan con los permisos de vertimientos, y pese a ser conocedor de ello el municipio de Manizales, no ha adoptado las medidas necesarias para que las PTAR funcionen adecuadamente. Se refiere a dos procesos sancionatorios contra le municipio de Manizales, los cuales se encuentran en verificación y pruebas, con las que aduce se evidencia las afectaciones causadas por la falta de atención y tratamiento adecuado de las PTAR.
Se pronuncia frene a los testimonios recepcionados y afirma que, de ellos se desprende el mal estado de las PTAR del área rural y solicita se acceda a las pretensiones de la demanda. - Municipio de Manizales (Documento 149 del expediente digital) El demandado municipio allegó escrito de alegatos y, hace un estudio fáctico y jurídico del cual concluye que, “no quedó demostrado entonces que exista perjuicio por acción u omisión de autoridad alguna del municipio de Manizales y mucho menos algún menoscabo a los intereses de los ciudadanos usuarios de las PTARS, por lo que quedó demostrado, a hoy, que no existe riesgo alguno para el uso ni hubo abandono del municipio sobre éstas”. 11 7.
Concepto agente del Ministerio Público. (Documento 151 del expediente digital) El Ministerio Público rindió su concepto en el presente asunto, y después de hacer una exposición de la demanda, de los fundamentos de hecho, de las normas infringidas, las contestaciones de la demanda y la naturaleza de la presente acción; hace finalmente un análisis probatorio del caso, considerando que en el presente asunto existe una vulneración a los derechos colectivos, debido al defectuoso funcionamiento de las plantas y sistemas de tratamiento de aguas residuales actualmente existentes en la zona rural del municipio de Manizales o la ausencia de esa infraestructura, circunstancias que generan contaminación del agua, el aire y el suelo, con el consecuente quebranto a los derechos colectivos, especialmente, el ambiente sano y el acceso a los servicios públicos.
Sostiene que, la falta de un saneamiento básico en el componente de aguas residuales en el área rural del municipio de Manizales constituye la causa generadora de la afectación al medio ambiente, debido a la contaminación de las fuentes hídricas por la disposición de las aguas residuales sin ningún tipo de tratamiento previo y el vertimiento de aguas sin contar con los permisos de la autoridad ambiental, evidenciando la necesidad de evaluar el estado de funcionamiento de las plantas y sistemas de tratamiento, en procura de que se proporcione la dotación de infraestructura básica de agua y saneamiento básico que cumpla las normas técnicas y ambientales o de las soluciones alternativas en zonas rurales, acorde con el artículo 10 de la Ley 1176 de 2007.
Concluye que en este asunto se encuentra acreditada la vulneración de los derechos e intereses colectivos invocados por la demandante, “debido a la falta de tratamiento de las aguas residuales en la zona rural del municipio de Manizales y al constatarse en el proceso la ausencia de elementos probatorios que evidencien que el ente territorial haya cumplido su obligación de asegurar que los centros poblados rurales cuenten con la adecuada infraestructura de servicios públicos de acueducto y alcantarillado y que para el caso de zonas rurales diferentes a los centros poblados, se haya cumplido el deber de asegurar el aprovisionamiento de agua potable y saneamiento básico. 12 I. Consideraciones de la Sala 1.
Competencia. Agotado el trámite procesal sin que se observe causal de nulidad que invalide lo actuado, una vez revisados los presupuestos procesales de la acción y del procedimiento, y al comprender el Tribunal que no se da causal alguna que venga a dejar sin valor la actuación que hasta aquí se ha surtido, procede a decidir sobre el fondo del asunto litigado en primera instancia. 2.
Problemas jurídicos a resolver 1. ¿Se encuentra probada la vulneración de los derechos colectivos de goce de un medio ambiente sano, la seguridad y la salubridad públicas, el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna y el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente por parte de las entidades demandadas? En caso afirmativo, 2.
¿Cuáles serían las entidades demandadas que han vulnerado los derechos colectivos invocados? 3. Procedencia de la acción La acción popular fue elevada a consagración constitucional en la actual Carta Política, en el artículo 88, desarrollado mediante la Ley 472 de 1998; y, en su artículo 2º, inciso segundo, señala que las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible; igualmente el artículo 9º ibidem prevé que este medio de defensa procede contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que sea violatorio o amenace violar los derechos e intereses colectivos. 13 De acuerdo con lo anterior, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha reiterado que los supuestos sustanciales para la procedencia de la acción popular son los siguientes: a) una acción u omisión de la parte demandada, b) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos, peligro o amenaza que no es en modo alguno el que proviene de todo riesgo normal de la actividad humana y, c) relación de causalidad entre la acción u omisión y la señalada afectación de tales derechos e intereses.
La Ley 472 de agosto 5 de 1998 cuya finalidad es la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando éstos resulten amenazados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, reguló las acciones populares, sobre las cuales cabe señalar que tienen un carácter preventivo, como quiera que se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible (artículo 2°).
El artículo 4° enuncia los derechos colectivos susceptibles de protección, los cuales están relacionados así: “a) El goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias; b) La moralidad administrativa; c) La existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. La conservación de las especies animales y vegetales, la protección de áreas de especial importancia ecológica, de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, así como los demás intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente; d) El goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; e) La defensa del patrimonio público; f) La defensa del patrimonio cultural de la Nación; g) La seguridad y salubridad públicas; h) El acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública; i) La libre competencia económica; j) El acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna; k) La prohibición de la fabricación, importación, posesión, uso de armas químicas, biológicas y nucleares, así como la introducción al territorio nacional de residuos nucleares o tóxicos; l) El derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; m) La realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando 14 prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes; n) Los derechos de los consumidores y usuarios.
Igualmente son derechos e intereses colectivos los definidos como tales en la Constitución, las leyes ordinarias y los tratados de Derecho Internacional celebrados por Colombia.” La norma señaló igualmente que gozan del mismo carácter de derechos e intereses colectivos, los distinguidos por la Constitución, las leyes ordinarias y los tratados de derecho internacional celebrados por Colombia.
La Ley 1437 de 2011, por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, consagró como medio de control la protección de los derechos e intereses colectivos en los siguientes términos: “Artículo 144. Protección de los derechos e intereses colectivos. cualquier persona puede demandar la protección de los derechos e intereses colectivos para lo cual podrá pedir que se adopten las medidas necesarias con el fin de evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los mismos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible.
Cuando la vulneración de los derechos e intereses colectivos provenga de la actividad de una entidad pública, podrá demandarse su protección, inclusive cuando la conducta vulnerante sea un acto administrativo o un contrato, sin que, en uno u otro evento, pueda el juez anular el acto o el contrato, sin perjuicio de que pueda adoptar las medidas que sean necesarias para hacer cesar la amenaza o vulneración de los derechos colectivos”.
Esta procede contra toda acción u omisión de las autoridades públicas y de los particulares, que hayan violado o amenacen los derechos e intereses colectivos, y con la expedición del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el demandante deberá solicitar a la entidad que adopte las medidas necesarias de protección del derecho o interés colectivo amenazado o violado2. 4.
Excepciones De las excepciones propuestas por las entidades demandadas, debe decirse que todas guardan relación sustancial con la discusión de fondo de este medio de control, por lo que se resolverán con éste. 15 5. Análisis probatorio. Con el fin de abordar el objeto del presente asunto, es preciso analizar las pruebas que obran en el plenario, para de esta manera determinar si existe vulneración o afectación de los derechos colectivos y, posteriormente, establecer la responsabilidad de las entidades, si hay lugar a ello, de acuerdo con sus competencias. 5.1.
De las pruebas obrantes en el proceso. Documentales - Copia del informe de Corpocaldas de evaluación de vertimientos de 2 de marzo de 2022, de un predio ubicado en el I.E. José Antonio Galán, escuela puesto de salud de alto bonito del cual se extrae: “(…) 15. Conclusiones. De acuerdo con lo evidenciado en la visita técnica del 21 de febrero de 2022 realizada sobre la Institución Educativa José Antonio Galán perteneciente al Municipio de Manizales, se puede concluir lo siguiente: Es urgente requerir al usuario Municipio de Manizales la instalación de un sistema de tratamiento completo y adecuado para el manejo de las aguas residuales domésticas de la institución educativa y el predio de servidumbre del señor Orlando de Jesús Loaiza.
Por tal razón el primer requerimiento deberá ser la información técnica que especifique el sistema a instalar de acuerdo a la capacidad actual Para la instalación del sistema de tratamiento se deben incluir trampas de grasas por las actividades de preparación de alimentos tanto en el colegio como en el predio El Carmelo. Además, se debe revisar la capacidad del sistema de tratamiento a instalar para que cumpla con la dotación necesaria.
Es posible que si la alcaldía incluye los predios vecinos en el sistema de tratamiento que se ubicará, la capacidad deberá modificarse, por tal razón sería necesario solicitar una modificación a la actual Resolución de otorgamiento No. 2017-1363 del 12 de abril de 2017 instrumento donde además no se contemplaron las trampas de grasas.
Teniendo en cuenta las afectaciones que está ocasionando el vertimiento al no tener tratamiento, se realizará seguimiento al requerimiento con el fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones consagradas en el otorgamiento No. 2017-1363 del 12 de abril de 2017 y que a la fecha no se han cumplido. - Copia del formato de acta de reunión o visita en sitio de 18 de abril de 2023 en la vereda Alto Bonito, predio Chamí por parte de la Personería de Manizales, cuyo tema es la planta de tratamiento de Aguas Residuales Alto Bonito, predio Chamí. Conclusiones: 16 1.
La corporación autónoma regional de Caldas requerirá al municipio de Manizales información con respecto al trámite del permiso de vertimientos para la PTAR objeto de la problemática, y allegará copia del mismo a la personería. 2. La Corporación Autónoma Regional de Caldas remitirá a la personería el diagnóstico de las PTAR rurales con el fin de convocar a todos los actores necesarios para resolver la problemática de saneamiento básico en la zona rural de Manizales. 3.
Las entidades municipales y de servicios públicos encargadas del tema, deberán reunirse para en el plazo de un mes determine si hay posibilidad o no de intervención en la Planta de tratamiento y, en caso afirmativo, que se tenga una posible solución a la problemática. - Copia del acta de verificación de compromiso de la vereda Buenavista, realizada por la Personería de Manizales de fecha 28 de marzo de 2023, de la cual se extraen 4 puntos referidos al final del acta: “(…) 1.
La problemática con el Contratista y la Unidad de Gestión de Riesgo a nivel Nacional, las cuales eran unas problemáticas contractuales 2. El avance de las obras 3. Sobre el manejo de las aguas lluvias y la canalización 4. Sobre la PTAR Y se resaltan los siguientes compromisos adquiridos: Se determina que hay un gran avance del contratista y la Unidad de Riesgo a nivel Nacional, se queda pendiente el tema de la PTAR.
La nueva reunión se realizará para el próximo mes para validar el avance de los compromisos adquiridos. Compromisos adquiridos y sus respectivos cumplimientos: 1. El contratista debe garantizar las condiciones dignas y laborales de la persona encargada de realizar la vigilancia la obra. 2. La Secretaría de Obras Publicas debe realizar un diagnóstico del estado de cómo se encuentra la PTAR, con el fin de determinar qué tipos de acciones se deben iniciar inmediatamente. 3.
Corpocaldas realizará un informe sobre la afectación ambiental ocasionada por la PTAR 16. recomendaciones. La Alcaldía de Manizales deberá revisar la capacidad del sistema de tratamiento a implementar teniendo en cuenta el incremento de la población estudiantil, aumento de población flotante por ubicación de glamping en el predio del señor Orlando Loaiza y la unión de viviendas vecinas.” - Copia del oficio enviado por el Consorcio San Migue a la empresa Aguas de Manizales SA ESP, relacionado con el informe del mantenimiento de la PTAR Buenavista del cual se extrae: “(…) La Unidad Nacional para la Gestión de Riesgo de Desastres UNGRD y el Consorcio San Miguel como contratista realizan obras de intervención correctivas, requeridas para mitigar el riesgo de deslizamiento y avenidas torrenciales mediante la construcción de obras de estabilización en la vereda 17 Buenavista, en el mes de agosto al iniciar obras se pudo identificar el desbordamiento y mal manejo de las aguas residuales de la PTAR poniendo en conocimiento a la comunidad de la vereda de dicha problemática.
En el mes de diciembre de 2022 y marzo de 2023 una cuadrilla de trabajadores de Aguas de Manizales realizó visita e intervención a la PTAR, por lo que solicitamos a ustedes o en su defecto a quien corresponda valoración técnica, reparación estabilización, así como la conducción y entrega final adecuada de las aguas residuales de las mismas al cauce natural de la cuenca 2 ubicada en la finca Los Alpes.
El mal manejo de estas aguas está ocasionando erosión e inestabilidad en las obras que se están ejecutando, además de la contaminación ambiental. (…)” - Copia del contrato de prestación de servicios número 033 de 2022 cuyo objeto es “Prestación de servicios profesionales como ingeniero civil para apoyar el seguimiento a actividades de saneamientos básico en el municipio de Manizales como estrategia a la descontaminación hídrica”; cuya fecha de inicio es 3 de febrero de 2022 y terminación el 24 de agosto de 2022; y prórroga del mismo de 2 meses y 7 días más; con informe de actividades y obligaciones específicas del contratista: “(…) 1.
Apoyar las actividades de seguimiento técnico, financiero y constructivo de la PTAR de Manizales, en el marco del convenio 621 de 2019 suscrito entre el Minvivienda, Aguas de Manizales, Municipio de Manizales y Corpocaldas. Acompañar al supervisor de CORPOCALDAS en las reuniones requeridas, asociadas con el proyecto, en coordinación con el ejecutor del proyecto y la interventoría de la obra. 2.
Apoyar las actividades de seguimiento a la Acción Popular, con radicado 2006-0071, que actualmente existe en contra de CORPOCALDAS, acompañar las audiencias de seguimiento al pacto y presentar los informes requeridos 3. Apoyar la elaboración de un diagnóstico sobre el estado actual, las condiciones y el esquema de operación de las PTAR rurales del municipio de Manizales; verificar el cumplimiento de las normas ambientales y la existencia de los permisos correspondientes que permitan una sostenibilidad en el tiempo, de las PTAR existentes.
Revisar las condiciones institucionales de las entidades o comunidades organizadas encargadas de la operación. 4. Apoyar actividades de diagnóstico y aplicar un instrumento de captura de información que permita establecer el estado de operación, grado de satisfacción y necesidades de mantenimiento de los sistemas sépticos individuales instalados en el marco de los convenios realizados por Corpocaldas en los últimos 5 años, en zona rural del municipio de Manizales. 5.
Presentar los informes señalados en los estudios previos del presente contrato. (…)” - Copia de los informes realizados con ocasión al cumplimiento del contrato de prestación de servicios número 033 de 2022, con la descripción de las actividades ejecutadas, de las que se extrae: 18 Del segundo informe: (…) - Del informe número 2 de fecha 31 de marzo de 2022 se extrae: 19 (…) (…) (…) 20 (…) (…) (…) (…) - Copia del informe 3 de 2 de mayo de 2022 del cual se extrae: (…) 21 (…) - Copia del informe número 4 de supervisión (sin fecha), en el cual se deja constancia de una ejecución del 88.40% del contrato de prestación de servicios número 033-2022 del que se extrae: (…) 22 - Copia del informe número 4 de 10 de junio de 2022: 23 (…) 24 - Copia del informe número 5 de supervisión de seguimiento (sin fecha): (…) - Copia del informe número 5 de julio 7 de 2022: (…) 25 (…) - Copia del informe 6 de agosto 10 de 2022: (…) (…) 26 (…) - Copia del informe de supervisión seguimiento número 7 final sin fecha, donde se evidencia la ejecución del 100% del contrato de prestación de servicios (…) 27 “Planta Alto Lisboa – Carnicería”, “Planta Alto Lisboa”, “Planta la Garrucha”, “Planta Fonditos”; todas ellas entregadas a as Juntas de Acción Comunal.
(…) - Copia del informe 7 final de 01 de septiembre de 2022: (…) 28 - Copia del oficio SMA D 257 de 5 de noviembre de 2024 con información de permisos de vertimientos elevados por el municipio de Manizales ante Corpocaldas en relación con las PTAR de la zona rural del municipio: (…) 29 (…) (…) (…) - Copia del informe de Corpocaldas de fecha 6 de noviembre de 2024 en el cual relaciona los procesos sancionatorios ambientales contra el municipio de Manizales en el cual se relacionan dos procesos a saber: 20-2022-061 el cual se encuentra en etapa de verificación de los hechos, y que tiene como causa el “Inadecuado manejo y operación de las unidades de PTAR ubicadas en la vereda Lisboa el municipio de Manizales, y la falta de mantenimiento en cabeza del encargado de dichas unidades” 20-203-040 que se encuentra en etapa de decreto de pruebas, done se investiga “El inadecuado manejo y disposición de aguas residuales domésticas procedentes de las viviendas del área de influencia del predio La Florida, en el sector Morrogacho, y, no contar con permiso de vertimientos, ni sistema de tratamiento de aguas residuales domésticas debidamente aprobados por la autoridad ambiental competente” 30 Testimoniales De los testimonios rendidos dentro del presente asunto se extraen lo siguientes apartados: Testigo Luis Felipe Castaño Granada.
Ingeniero civil, especialista en gerencia de proyectos y mediante Peña. Director de redes de la empresa West Manizales. - Refiere el testigo que, en relación con las PTAR de la en la zona rural del municipio de Manizales, la empresa aguas de Manizales ha realizado mantenimientos básicos a 8 estructuras, con el fin de que las plantas operen y funcionen adecuadamente. - Reseña las plantas de los sectores de San Peregrino, La Cabaña, La Palma, Bajo Tablazo, Arenillo y, La Cuchilla; a las cuales se les hace mantenimientos básicos una vez al mes. - Expone que el municipio suscribió un contrato interadministrativo número 2405290708 con el fin de atender los requerimientos de las PTAR, cuyo objeto es gestionar el mejoramiento de los sistemas de abastecimiento de agua y saneamiento básico en el sector rural del municipio de Manizales, según priorización del municipio; convenio en el cual se suscribieron a la vez contratos con la empresa Aguas de Manizales SA ESP para el diagnóstico técnico, físico y de funcionamiento de las plantas de tratamiento de agua potable y plantas de tratamiento de aguas residuales existentes localizadas en la zona rural del municipio de Manizales; contrato que inició en el mes de septiembre del año 2024. - Afirma que se está realizando un diagnóstico de las PTAR del sector rural, de cuya evaluación se podrá evidenciar el estado actual de las mismas, su funcionamiento y ubicación, precisando que hay 39 PTAR en la zona rural; y que, el convenio suscrito también tiene como finalidad realizar obras de mejoramiento, rehabilitación y o reforzamiento de las plantas de tratamiento de agua potable, sistemas de abastecimiento y plantas de tratamiento de aguas residuales existentes localizadas en la zona rural del municipio de Manizales; pensando en iniciarse con una intervención de 20 plantas. - Precisa el testigo que, existe igualmente otro contrato interadministrativo número 2024 0088, que tiene por objeto el diagnóstico técnico, físico y de funcionamiento de las plantas de tratamiento de agua potable y plantas de tratamiento de aguas residuales existentes; así como se suscribió el contrato 2024 0105 con Aguas de Manizales SA ESP cuyo objeto es el mejoramiento, rehabilitación y o reforzamiento de las plantas de tratamiento de agua potable. 31 - Aclara que la primera fase del contrato es la de diagnóstico, y luego se revisaría su puesta en funcionamiento cumpliendo con los estándares necesarios para cumplir con los permisos de vertimientos; puesto que varias de las estructuras actuales no cumplen su finalidad, pues fueron plantas de tratamiento que se entregaron a la comunidad, no obstante se cumplía con la normativa del momento de su construcción deben adecuarse a la normativa vigente.
Testigo Isabel Cristina Castaño Isaza ingeniera civil, especialista en ingeniería sanitaria y ambiental, con maestría en Desarrollo Regional y planificación del territorio. - La testigo expone que está enterrada de la suscripción de un convenio marco que se celebró con la alcaldía de Manizales, en virtud del cual se están diagnosticando 39 plantas de tratamiento de agua residual; posterior a lo cual, se debe realizar un mantenimiento a dichas PTAR con el fin de que funcionen hidráulicamente, y verificar la disminución de la carga contaminante. - Resalta la testigo que la fase de diagnóstico es fundamental para dar inicio a otras labores concretas; y que hace algún tiempo visitó algunas de las PTAR rurales, las cuales cumplían con la normativa vigente para su momento; no obstante, podrían ya no cumplir con la normativa actual, pese a que se encontraban en buen estado. - Aclara la testigo que, Aguas de Manizales SA ESP no opera las PTAR, sino las redes de alcantarillado que se extiende en la zona rural. - Menciona que las PTAR construidas en las zonas rurales fueron entregadas a las comunidades con el fin de que éstas, les hicieran el mantenimiento adecuado y propendieran por su buen funcionamiento; pese a lo cual, las comunidades las han abandonado. - Resalta la testigo que, la disminución de carga contaminante inicia en las viviendas, pues cada usuario es responsable del uso del agua; de no arrojar residuos; y luego del diagnóstico de las PTAR definir el funcionamiento de cada una para su buen funcionamiento.
Reiterando que el diagnóstico es el punto de partida fundamental, que determinará qué hay que hacer en la planta para que cumpla su finalidad; y expone que, el hecho de que la infraestructura se encuentre diseñada con la norma anterior, no quiere decir que, no se le puedan hacer unas optimizaciones para lograr el funcionamiento con la norma vigente. 32 6.
De lo que se encuentra acreditado en este asunto. De conformidad con las pruebas que se relacionaron en el numeral anterior, se encuentra acreditado que la Corporación Autónoma de Caldas suscribió el contrato de prestación de servicios número 033 en el mes de enero de 2022, cuyo objeto era contar con un Ingeniero Civil que apoyara el seguimiento de actividades de saneamiento básico en el municipio de Manizales, como estrategia de descontaminación hídrica; contrato que tenía dentro de sus obligaciones específicas entre otras, el apoyo en la elaboración de un diagnóstico sobre el estado actual, condiciones y esquemas de operación de las Planta de Tratamiento de Aguas Residuales, en adelante PTAR, del área rural del municipio de Manizales; así como verificar los permisos ambientales para la sostenibilidad de las PTAR.
Del informe final presentado con ocasión al contrato mencionado, se desprende que, el contrato tuvo una ejecución del 100%, y que se visitaron las PTAR rurales correspondientes a las veredas Santa Clara, Cueva Santa, Mateguadua, Veracruz, La Argelia Baja, Morro Gordo, Buena Vista, Planta Alto Lisboa, Carnicería, Planta la Garrucha y Fonditos; y se acordó con el municipio de Manizales que se realice un inventario de las PTAR del área rural; y, para el 6 de agosto de 2022 se tenían identificadas 13 PTAR, las cuales en su mayoría fueron construidas entre los años 2007 y 2008; de manera que, para cumplir con la normativa actual, se deben realizar algunas modificaciones.
El municipio de Manizales suscribió un convenio interadministrativo número 2405290708, cuyo objeto es gestionar el mejoramiento de los Sistemas de Abastecimiento de Agua y Saneamiento Básico en la zona rural del municipio de Manizales, llevándose a cabo un inventario de las PTAR conocidas por la Secretaría de Medio Ambiente y Aguas de Manizales S.A. E.S.P., evidenciando la existencia de 39 PTAR.
De igual manera se contrató por parte del municipio la realización de un diagnóstico técnico, físico y de funcionamiento de las PTAR de la zona rural del municipio de Manizales, ello, en el marco del contrato interadministrativo referenciado en precedencia. 33 Los testimonios rendidos dentro del asunto, son coincidentes en afirmar que lo primero que debe hacerse es un diagnóstico de las PTAR, la cantidad, funcionamiento y necesidades; previo a cualquier intervención de las mismas.
Diagnóstico para el cual ya se suscribió contrato interadministrativo. Y que, una vez diagnosticado ello, se puede pasar a la fase de realización de obras de mejoramiento, rehabilitación y reforzamiento de las PTAR. El testigo Luis Felipe Castaño hace alusión a la suscripción de otros dos contratos por parte del municipio de Manizales, con miras al mejoramiento y reforzamiento de las PTAR, una vez realizado el diagnóstico correspondiente.
La testigo Isabel Cristina Castaño Izasa deja presente que la empresa Aguas de Manizales no es la encargada de operar las PTAR, y resalta que las existentes se pudieron haber construido con normativa que ahora no está vigente; no obstante, ello no implica que no pueda realizarse un mejoramiento o adecuación. Se relacionan dos procesos sancionatorios llevados a cabo por Corpocaldas contra el municipio de Manizales, los cuales se encuentran en etapa de verificación y de pruebas. 7.
De los derechos que se reputan como vulnerados. La parte demandante sostiene que los derechos vulnerados en este asunto, son el goce de un medio ambiente sano, la seguridad y la salubridad públicas, el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna y el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente.
El artículo 88 de la Constitución Política establece en su inciso primero dispone: “La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella”. 7.1.
Del goce de un ambiente sano. 34 Frente al goce de un medio ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la Ley y las disposiciones reglamentarias el Consejo de Estado1 ha precisado: A partir de los citados mandatos, la jurisprudencia ha entendido y desarrollado que la noción de medio ambiente comprende los elementos biofísicos y los recursos naturales como el suelo, el agua, la atmósfera, la flora, la fauna, etc., los cuales pueden ser objeto de aprovechamiento por parte del ser humano, siempre que se haga de manera eficiente, es decir, teniendo en cuenta el criterio de aprovechamiento sostenible de los recursos, de suerte que se satisfagan las necesidades de las generaciones presentes sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades50.
Es así como, recientemente, la Sección Primera del Consejo de Estado hizo alusión al contenido de este derecho, en el sentido de resaltar el carácter ecológico de la Constitución de 1991; así como la obligación del Estado y de los particulares de proteger la diversidad e integridad del ambiente, y de prevenir y controlar los factores de deterioro de este.
(…) De lo anterior se advierte que la defensa del medio ambiente constituye un objetivo primordial dentro del Estado Social de Derecho, ya que constituye el contexto vital del ser humano, indispensable para la supervivencia de las generaciones presentes y futuras. En efecto, todos los habitantes del territorio nacional tienen derecho a gozar de un ambiente sano, lo que genera, por un lado, el deber de velar por su conservación, y por el otro, el derecho de participar en las decisiones que puedan afectarlo.
Igualmente, al Estado se le imponen cargas para lograr su protección, como lo son prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer sanciones legales por conductas lesivas al ambiente y exigir la reparación de los daños causados. Frente a la vulneración del goce de un ambiente sano, esta Sala no encuentra prueba que indique que la población rural del municipio de Manizales; y en la demanda presentada tampoco se precisa que área rural en específico tiene padecimientos de salud, ni que sus derechos al medio ambiente sano, se vea vulnerado con las PTAR en el estado en que se encuentran o de la manera como funcionan en la actualidad.
Así como tampoco se acreditaron condiciones sanitarias que generen problemas de salubridad en la población rural de la ciudad. Debe decirse que, si bien es cierto que en los testimonios, y en algunos informes del contrato 033 de 2022 se acepta que las PTAR de las áreas rurales del municipio de 1 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.
Sentencia de 4 de octubre de 2018. CP. Dr. Roberto Augusto Serrato Valdés. Rad. 05001-23-33-000-2016-00713-01(AP). 35 Manizales fueron construidas hace varios años, con normativa que en el momento era la indicada, pero quizás no resulte así a la fecha; así como que, hay muchas PTAR del área rural que se encuentran descuidadas por los habitantes del sector, pues inicialmente muchas de las PTAR fueron entregadas a las Juntas de Acción Comunal para su cuidado y mantenimiento; y que su funcionamiento puede ser, en algunos casos deficiente; hechos que, por sí solos, no implican la vulneración del goce a un ambiente sano. Tampoco desconoce esta Sala de Decisión que, en el asunto de la referencia se allegó informe por parte de Corpocaldas de procesos sancionatorios ambientales contra el municipio de Manizales por “Inadecuado manejo y operación de las unidades de PTAR ubicadas en la vereda Lisboa el municipio de Manizales, y la falta de mantenimiento en cabeza del encargado de dichas unidades” e “inadecuado manejo y disposición de aguas residuales domésticas procedentes de las viviendas del área de influencia del predio La Florida, en el sector Morrogacho, y, no contar con permiso de vertimientos, ni sistema de tratamiento de aguas residuales domésticas debidamente aprobados por la autoridad ambiental competente”; no obstante la existencia de dichos procesos, se advierte en primer lugar que, los mismos no se encuentran finalizados con decisiones en firme; y más aún, debe decirse que el hecho de que éstos se hubieran adelantado, no determina en este caso la vulneración de los derechos colectivos de un ambiente sano y a la salubridad pública, por cuanto dentro de este proceso judicial no se aportó ninguna prueba técnica o pericial que arroje como resultado, sin lugar a dudas que, hay contaminación de fuentes hídricas específicas, y que ello es el resultado directo del mal funcionamiento de determinadas PTAR en una zonas rurales determinadas; que den cuentas sin lugar a dudas que, son las PTAR, en mal funcionamiento, las que están contaminando una fuente hídrica en particular, y que se están realizando vertimientos indebidos en virtud de ello.
De manera que, el hecho de que haya apertura de procesos ambientales en contra del municipio de Manizales por lo mencionado, no arroja de manera irrefutable la consecuencia de acreditar la vulneración de los derechos invocados en este asunto. Por lo anterior, no se acredita por la parte demandante la afectación al goce de un ambiente sano, ni las afectaciones de salud, o situaciones relacionadas; por lo que no se encuentra demostrada la vulneración de este derecho invocado. 36 7.3.
De la seguridad y salubridad pública. Se menciona en la demanda que hay incorrecto vertimiento de aguas que, afectan incluso la estabilidad de los terrenos, y contaminación de las fuentes hídricas por su causa; y, específicamente menciona en dicho punto a las PTAR de las veredas Buena Vista y Alto Bonito; para lo cual adjunta unas actas de reuniones de la comunidad en la que se exponen algunas dificultades manifestadas por la comunidad en los meses de febrero y marzo de 2022; donde es la misma población que expone algunas dificultades en materia de pozos sépticos.
Obra en el proceso un informe posterior a dichas actas, de fecha 28 de marzo de 2023, cuyo objeto era la verificación de las condiciones de la vereda Buena Vista, del cual se concluye que, hay un avance en materia de unidad de riesgo, y se acuerda realizar un diagnóstico del estado de las PTAR, para determinar las acciones a seguir; siendo ello lo que justamente se solicita en el presente asunto; y lo que se acreditó en el numeral 6 de lo que se encontraba probado en este caso; resultando concordante la prueba testimonial y documental en que, lo primero que debe hacerse es el diagnóstico de las PTAR del área rural, para luego, determinar cómo mejorar su funcionamiento.
Y se allega un informe del Consorcio San Miguel en el cual se expone que, la Unidad de Gestión del Riesgo de Desastres UNGRD y dicho consorcio, se encontraban realizando las obras necesarias para mitigar el riesgo de deslizamiento; y que se realizó por parte de Aguas de Manizales visita e intervención de la PTAR y se precisó realizar un informe ambiental de afectación en el lugar; no obstante dentro del proceso no obra un dictamen o informe técnico que de cuenta precisa de la afectación a la seguridad y salubridad pública con ocasión a la PTAR que allí se encuentra.
Dejándose presente que, en todo caso, las pretensiones de la demanda consisten en la realización de un diagnóstico de las PTAR del área rural, y determinar la necesidad de construir nuevas PTAR; situación que se encuentra realizando el municipio de Manizales, donde primero se debe terminar el diagnóstico, para determinar las posibles soluciones o pasos a seguir. 7.4.
Del acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna y del derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente. 37 En este caso, como se dijo en el numeral 7.1. no se encuentra acreditada la vulneración del goce de un medio ambiente sano, y, en este caso no se encuentra en discusión la construcción de infraestructuras relacionadas con la salubridad pública; y, si bien es cierto, como se ha dicho, se encuentra acreditado que algunas de las PTAR del área rural no se encuentran en las mejores condiciones para su funcionamiento, lo cierto es que no se ha demostrado que ello afecte la salubridad pública de manera precisa con afectaciones determinadas y determinables.
También es cierto que, lo que se pretende con la presente acción, es justamente lo que ha estado realizando Corporcaldas, el municipio de Manizales y Aguas de Manizales SA ESP es diagnosticar en primer lugar la cantidad de PTAR que tiene el área rural del municipio, definir su estado y de ahí, determinar las intervenciones que deben realizarse para su adecuado funcionamiento.
De manera que, mal podría decirse que, en este caso, no hay acceso a una infraestructura que garantice la salubridad pública, cuando lo que se está solicitando es el diagnóstico de las PTAR para posterior a ello, hacer las intervenciones correspondientes. Máxime, cuando en el presente asunto no resulta posible determinar cuántas PTAR con seguridad hay en las áreas rurales del municipio de Manizales, cuál es la condición de cada una de ellas, cómo están operando y como deberían hacerlo y; si las mismas vulneran el acceso a los servicios públicos de una población determinada mediante estudios, informes técnicos o informes detallados; pues de ser así, se procedería con fundamento en una generalidad, determinando que todas las PTAR de la zona rural del municipio en mención funcionan de manera inadecuada, y por ello, deben ser cambiadas.
Ello toda vez que, esta Sala de Decisión no cuenta con la información técnica para llegar a esa conclusión, y menos aún, definir las órdenes a impartir respecto de las demandadas. Con relación al derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente el Consejo de Estado2 ha sostenido: “(…) La relevancia de la actividad preventiva en el Estado Social de Derecho tiene sustento en que el bienestar social debe lograse a través del despliegue de conductas que mitiguen las trasgresiones o amenazas de los bienes jurídicos 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, 14 de marzo de 2019, Radicación: 68001-23-31-000-2010-00593-01(AP), Consejero Ponente: Hernando Sánchez Sánchez. 38 superiores de las personas, es por tal motivo que las entidades públicas tienen la obligación de construir un modelo que provea de esas medidas, de manera que sea posible anticipar los riesgos propios a las circunstancias en que se desarrollan las actividades sociales, con miras a reducir la probabilidad de materialización de desastres.
En tal escenario, el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, le encarga al Estado el deber de proveer a los habitantes de los mecanismos e instrumentos para que aquellos hechos riesgosos puedan ser controlados de manera eficiente y eficaz; así debe verse desde la perspectiva de promoción en la que las autoridades estatales adelanten actuaciones, expidan reglamentos o celebren contratos, entre otras manifestaciones, orientadas a adoptar las medidas pertinentes, anticipándose a las calamidades.
De igual manera, y frente al contenido y alcance del derecho colectivo en mención el Consejo de Estado3 consideró: “(…) Proclamado por el literal l) del artículo 4º de la ley 472 de 1998, este derecho, orientado a precaver desastres y calamidades de origen natural o humano, busca garantizar por vía de la reacción -ex ante- de las autoridades la efectividad de los derechos y bienes jurídicos reconocidos por la Constitución a las comunidades y a las personas y la conservación de las condiciones normales de vida en un territorio”.
Por esto demanda de los entes públicos competentes la adopción de las medidas, programas y proyectos que resulten necesarios y adecuados para solucionar de manera efectiva y con criterio de anticipación (y no solo de reacción posterior a los desastres, como es habitual en las actuaciones de policía administrativa) los problemas que aquejan a la comunidad y que amenazan su bienestar, integridad o tranquilidad y que resultan previsibles y controlables bien por la simple observación de la realidad, bien por medio de la utilización de las ayudas técnicas de las que hoy dispone la Administración Pública.
De ahí que esta Sección haya destacado el carácter preventivo de este derecho haciendo énfasis en su vocación de “evitar la consumación de los distintos tipos de riesgo que asedian al hombre en la actualidad”, ya no solo naturales (v. gr. fuego, deslizamientos de tierra, inundaciones, sequías, tormentas, epidemias, etc.), sino también –cada vez más– de origen antropocéntrico (v.gr., contaminación del ambiente, intoxicaciones o afectaciones a la salud, destrucción o afectación de la propiedad privada o pública por accidentes, productos, actividades o instalaciones).
Pese al talante preventivo de este derecho colectivo, nada obsta para que su amparo pueda presentarse también ante situaciones que ya no solo constituyen riesgos sino vulneraciones concretas de los derechos e intereses reconocidos por la Constitución y la ley a la comunidad y a las personas que la conforman, y que, por ende, ameritan la intervención del Juez Constitucional.
En últimas, tanto la prevención como la protección, corrección y restitución de estos derechos frente a situaciones que los afectan constituyen objetivos propios de las acciones populares; a las que, como se mencionó líneas arriba, es inherente una dimensión preventiva, protectora, reparadora y restitutoria de los derechos que amparan. 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, 26 de marzo de 2015, Radicado: 15 001-23-31-000-2011-00031-01, Consejero Ponente: Guillermo Vargas Ayala. 39 De acuerdo con lo señalado por la jurisprudencia de esta Corporación, el derecho a la seguridad pública ha sido definido como “parte del concepto de orden público (…) concretado en las obligaciones que tiene el Estado de garantizar condiciones mínimas que permitan el desarrollo de la vida en comunidad (…) Su contenido general, implica, de acuerdo con la jurisprudencia citada, en el caso de la seguridad, la prevención de los delitos, las contravenciones, los accidentes naturales y las calamidades humanas”.
Supone, entonces, una Administración Pública activa, técnica y comprometida con la asunción permanente de sus responsabilidades y con el monitoreo constante de aquellos ámbitos de la vida diaria que están bajo su cargo, como presupuesto de la actuación anticipada o preventiva (y también reactiva) que instaura como estándar de sus actuaciones.
No se puede olvidar que es misión de las autoridades realizar las acciones y adoptar las medidas que resulten indispensables para garantizar la vida e integridad de los residentes en Colombia en su vida, honra, bienes y, en general, el conjunto de derechos de los que son titulares; para lo cual es esencial su compromiso con la prevención de situaciones de amenaza o vulneración de esos derechos, en especial cuando ellas son susceptibles de ser anticipadas mediante la fiscalización permanente de la realidad y la adopción oportuna de las medidas pertinentes para asegurar la efectividad de los derechos, bienes e intereses de la comunidad y de sus miembros.
Todo ello, lógicamente, en un marco de razonabilidad y de proporcionalidad, pues mal puede suponer la imposición a la Administración de obligaciones imposibles de cumplir por razones técnicas, jurídicas, económicas o sociales (…)”. (Subraya la Sala). Por su parte la gestión del riesgo de desastres está definida en la Ley 1523 de 24 de abril de 2012 como “un proceso social orientado a la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas, estrategias, planes, programas, regulaciones, instrumentos, medidas y acciones permanentes para el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres, con el propósito explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar, la calidad de vida de las personas y al desarrollo sostenible”, de manera que, el derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres técnicamente previsibles está ligado al cumplimiento de los fines esenciales del Estado, específicamente al de “proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades”.
Es necesario precisar en este punto de la discusión que, este derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, como lo indicó la jurisprudencia en cita, es un derecho orientado a prever desastres y calamidades de origen natural o humano; y, en el presente asunto no se avizoran desastres previsibles técnicamente; pues, por una parte, no se encuentra demostrado que las PTAR existentes en la zona rural del municipio de Manizales, y el funcionamiento deficiente de éstas genere de manera concreta un desastre técnicamente previsible, y tampoco se ha mencionado 40 una situación de ésta naturaleza en la demanda presentada, de manera que, no se encuentra vulnerado este derecho colectivo invocado.
Del análisis probatorio, y las conclusiones mencionadas, para esta Sala no se logró acreditar la vulneración de los derechos colectivos de goce de un medio ambiente sano, la seguridad y la salubridad públicas, el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna y el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente.
Finalmente, esta Sala de Decisión debe resaltar que, las pretensiones de la demandada se centran en ordenar a las entidades demandadas “realizar un diagnóstico completo de las Plantas de Tratamiento de Aguas Residuales existentes en la zona rural del municipio de Manizales, el cual incluya su ubicación, el estado actual de las mismas (jurídica y técnicamente), la cantidad de usuarios que se sirven de ella y la individualización de los mismos, así como la demás información que permita evaluar el estado de cada una de ellas.
Así mismo, realizar un diagnóstico donde se evidencia la disposición de aguas residuales de todos los centros poblados y las viviendas dispersas de la zona rural del municipio de Manizales, con el fin de determinar la necesidad de construcción de nuevas PTAR, o cualquier otro sistema de conducción y tratamiento de aguas residuales que garantice el correcto saneamiento.” Y, disponer cuál es la entidad que debe hacerse cargo de la operación y mantenimiento de las mismas, incluir la inversión de recursos para la actualización de estas plantas y, actualización de permisos ambientales necesarias.
En gracia de discusión, dichas pretensiones se pueden entender satisfechas con las gestiones que han demostrado la Corporación Autónoma Regional de Caldas, el municipio de Manizales y, Aguas de Manizales S.A. E.S.P., con la suscripción de los contratos números 033 de 2022, y los contratos 2405290708 y 2024 0088 referenciados por los testigos Luisa Felipe Castaño Granada e Isabel Cristina Castaño; donde está completamente claro que el primero paso debe ser el diagnóstico completo de las PTAR ubicadas en la zona rural del municipio de Manizales, el estado de cada una de ellas y si funcionamiento; y acto seguido, se continuará con la determinación de las intervenciones necesarias para su actualización y adecuada puesta en marcha.
Situación de la cual depende exclusivamente, las pretensiones cuarta y quinta de la demanda, relacionadas con la orden de “legalización y formalización de las 41 servidumbres, de paso de los sistemas que comprenden las diferentes PTAR que se encuentren en predios privados” y, la orden de “emprender las actuaciones jurídicas, administrativas y presupuestales necesarias para que el municipio de Manizales pueda crear y/o destinar un área o unidad encargada de ejecutar los recursos de saneamiento básico y que los mismos sean destinados al mantenimiento de las PTAR de la zona rural” Se precisa igualmente dejar presente que, dentro del proceso no se avizoró vulneración concreta de ninguna de las entidades demandadas de los derechos colectivos invocados por el demandante; y, contrario a ello, se acreditó por parte del municipio de Manizales, Corpocaldas y Aguas de Manizales S.A. E.S.P. que se han venido adelantando las gestiones necesarias desde el año 2022, en procura de determinar las condiciones de funcionamiento de las PTAR del área rural del municipio de Manizales, y poder determinar las acciones necesarias para su adecuado funcionamiento.
Y, se deja presenta igualmente que, no es el medio de control de defensa de derechos e intereses colectivos el medio para solicitar valoraciones, informes o diagnósticos propios de actuaciones administrativas; y lo que acá debió haberse acreditado en primer lugar, era la vulneración de los derechos e intereses colectivos invocados por el demandante, para luego valorar si las acciones pretendidas por los actores populares deben ser acogidas o no. Situación que no ocurrió en este caso, donde no se logró demostrar dentro del proceso judicial la vulneración de los derechos de un medio ambiente sano, de la seguridad y la salubridad públicas, el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna y el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente.
Por lo considerado, frente a las excepciones propuestas por las demandadas se resolverá en el siguiente sentido: Respecto de la falta de legitimación en la causa por pasiva invocada por el Ministerio de ambiente y desarrollo sostenible, Aguas de Manizales SA ESP, y el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, debe decirse que ésta no se declarará próspera, por cuanto el fondo del asunto se resolvió en torno a la inexistencia de vulneración de los 42 derechos e intereses colectivos invocados por la demandante; no por la falta de competencia de dichas entidades en el asunto.
Se declararán prósperas las excepciones de “inexistencia de vulneración de derechos colectivos por parte del ministerio de ambiente y desarrollo sostenible.” Propuesta por el Ministerio de ambiente y desarrollo sostenible. Y se declarará impróspera la que denominó “Ausencia de los supuestos sustanciales para la procedencia de la acción popular en relación con el ministerio de ambiente y desarrollo sostenible, objetivos y funciones del ministerio de ambiente y desarrollo sostenible”, por cuanto en el asunto de la referencia se encontraron los presupuestos necesarios para la interposición de la demanda dentro del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos.
Se declararán prósperas la excepción de “Inexistencia de violación de los derechos colectivos, por parte de Aguas de Manizales S.A. E.S.P. – BIC-“, propuesta por Aguas de Manizales SA ESP. Se declararán igualmente prósperas las excepciones de “prestación eficiente de los servicios públicos en el municipio de Manizales corresponde restrictivamente a la empresa aguas de Manizales S.A E.S.P., y/o al ente territorial mencionado, el cumplimiento de las normas ambientales sobre permiso de vertimientos corresponde al usuario, inexistencia de una omisión o acción transgresora de los derechos colectivos deprecados por parte de Corpocaldas, en atención a su órbita de competencia; y, Corpocaldas ha actuado conforme a los postulados legales y constitucionales” propuestas por la Corporación Autónoma Regional de Caldas – Corpocaldas -.
Se declarará impróspera la excepción de “Inexistencia de agotamiento de requisito de procedibilidad para la presentación de la acción popular contra el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio” propuesta por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, por cuanto desde la presentación de la demanda, se advirtió que no se cumplía con dicho requisito, alegando que existía un inminente perjuicio irremediable contra los derechos colectivos invocados, fundado en el tercer inciso del artículo 144 del CPACA.
Se declararán probadas las excepciones de “Ausencia de pruebas sobre la presunta vulneración o amenaza de los derechos colectivos invocados, Inexistencia del nexo causal, e inexistencia de obligación por parte del departamento de Caldas respecto de 43 las PTRS del área rural del municipio de Manizales”. Propuestas por el departamento de Caldas. 8.
Costas. Las costas en acción popular tienen norma especial, contenida en el artículo 38 de la Ley 472 de 1998, el cual dispone: “Artículo 38. Costas. El juez aplicará las normas de procedimiento civil relativas a las costas. Sólo podrá condenar al demandante a sufragar los honorarios, gastos y costos ocasionados al demandado, cuando la acción presentada sea temeraria o de mala fe.
En caso de mala fe de cualquiera de las partes, el juez podrá imponer una multa hasta de veinte (20) salarios mínimos mensuales, los cuales serán destinados al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, sin perjuicio de las demás acciones a que haya lugar. (Subraya la Sala). A su vez, las previsiones contenidas en el artículo 365 del Código General del Proceso, aplicable por remisión a las normas procedimentales civiles, contenida en el artículo 38 de la Ley 472 de 1998, precisa que, la condena en costas debe imponerse siempre y cuando del dossier se encuentre acreditada su causación. No obstante lo anterior, teniendo en cuenta que el actor popular en este caso, actúa en su calidad de personero del municipio de Villamaría, motivo por el cual no habrá condena en costas en el presento asunto.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Caldas, Sala Segunda de decisión, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, III. Falla Primero: Declarar imprósperas las excepciones de “Falta de legitimación en la causa por pasiva”, propuestas por el Ministerio de ambiente y desarrollo sostenible, Aguas de Manizales SA ESP, y el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio.
Segundo: Se declara impróspera la excepción de “Inexistencia de agotamiento de requisito de procedibilidad para la presentación de la acción popular contra el Ministerio 44 de Vivienda, Ciudad y Territorio” propuesta por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio. Tercero: Declarar próspera la excepción de “inexistencia de vulneración de derechos colectivos por parte del ministerio de ambiente y desarrollo sostenible., propuestas por el Ministerio de ambiente y desarrollo sostenible.
Cuarto: Declarar impróspera la excepción de “Ausencia de los supuestos sustanciales para la procedencia de la acción popular en relación con el ministerio de ambiente y desarrollo sostenible, objetivos y funciones del ministerio de ambiente y desarrollo sostenible”. Quinto: Se declara próspera la excepción de “Inexistencia de violación de los derechos colectivos, por parte de Aguas de Manizales S.A. E.S.P. – BIC-“, propuesta por Aguas de Manizales SA ESP.
Sexto: Se declaran prósperas las excepciones de “prestación eficiente de los servicios públicos en el municipio de Manizales corresponde restrictivamente a la empresa aguas de Manizales S.A E.S.P., y/o al ente territorial mencionado, el cumplimiento de las normas ambientales sobre permiso de vertimientos corresponde al usuario, inexistencia de una omisión o acción transgresora de los derechos colectivos deprecados por parte de Corpocaldas, en atención a su órbita de competencia; y, Corpocaldas ha actuado conforme a los postulados legales y constitucionales” propuestas por la Corporación Autónoma Regional de Caldas – Corpocaldas -.
Séptimo: Se declaran probadas las excepciones de “Ausencia de pruebas sobre la presunta vulneración o amenaza de los derechos colectivos invocados, Inexistencia del nexo causal, e inexistencia de obligación por parte del departamento de Caldas respecto de las PTRS del área rural del municipio de Manizales”, propuestas por el departamento de Caldas.
Octavo: Negar las pretensiones de la demanda. Noveno: Sin condena en costas. 45 Décimo: Ejecutoriada esta providencia Archívense las diligencias previas las anotaciones respectivas en el aplicativa SAMAI. Notifíquese y cúmplase Discutido y aprobado en Sala Ordinaria de Decisión celebrada en la fecha. Fernando Alberto Álvarez Beltrán Magistrado Ponente Jorge Humberto Calle López Magistrado Diana Patricia Hernández Castaño Magistrada Salva el voto Constancia: Este documento fue firmado electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la Ley.