TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO SALA CUARTA DE DECISIÓN M.P. LUIS CARLOS MARÍN PULGARÍN Armenia, Quindío, trece (13) de febrero de dos mil veinticinco (2025) REFERENCIA: SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA RADICADO: 63-001-33-33-004-2025-00002-00 ACCIÓN: TUTELA. ACCIONANTE: LINA MARCELA HERNÁNDEZ LOAIZA ACCIONADO: LA PREVISORA SA.
COMPAÑÍA DE SEGUROS TEMA: SEGURIDAD SOCIAL, DEBIDO PROCESO Y CALIFICACIÓN DE PÉRDIDA DE CAPACIDAD LABORAL 0033-002-2025 I. OBJETO DE LA DECISIÓN. Corresponde a esta Corporación resolver en segunda instancia la impugnación presentada por La Previsora S.A. Compañía de Seguros. - en adelante La Previsora S.A - contra el fallo proferido el 23 de enero de 2025 por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Armenia, dentro de la acción constitucional de la referencia, mediante el cual se ampararon los derechos fundamentales invocados por la actora como vulnerados.
II.
ANTECEDENTES 2.1. La acción de tutela se sustentó en los siguientes hechos1. La señora Lina Marcela Hernández Loaiza, actuando a través de apoderada, promovió acción de tutela contra La Previsora S.A por considerar que la accionada vulneró sus derechos a la seguridad social y a la igualdad al no permitirle impugnar el dictamen de calificación de pérdida de capacidad laboral emitido por esta.
Expuso que el 22 de marzo de 2023 la accionante sufrió un accidente de tránsito mientras manejaba la motocicleta con placas KSL79F, la cual contaba con SOAT - póliza - nro. 3308005020698000 adscrita a La Previsora S.A. Con ocasión a ese accidente de tránsito, solicitó a La Previsora S.A la calificación de pérdida de capacidad laboral, por virtud de lo cual el correspondiente dictamen fue emitido el 5 de julio de 2024, y en él se determinó que la señora Lina Marcela Hernández Loaiza tenía un 6% de pérdida de capacidad laboral.
Asimismo, se le informó que, en caso de inconformidad con el dictamen, debía acudir con sus propios medios a las instituciones competentes para que se dictaminara una nueva valoración. La accionante sostuvo que le pidió a La Previsora S.A la remisión del dictamen a la institución competente y el pago de los correspondientes honorarios, así como el 29 de octubre de 2024 impugnó tal dictamen, al cual se le asignó el radicado nro. 2024CR1348588000001.
Sin embargo, manifestó que la accionada no había dado respuesta a la impugnación radicada habiendo transcurrido más de un mes y que, por este motivo, radicó una petición en la cual solicitó información sobre el estado de la impugnación. Expuso que, poco tiempo después, La Previsora SA le requirió los mismos documentos que le había solicitado para tramitar la solicitud de calificación de pérdida de capacidad laboral, los cuales ya habían sido enviados por la accionante, mostrando así una negligencia por parte de la accionada.
No obstante, la actora volvió a enviar los documentos pedidos. 1 SAMAI 002EscritoTutela(.pdf) NroActua 2 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO REFERENCIA: SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA RADICADO: 63-001-33-33-004-2025-00002-00 ACCIONANTE: LINA MARCELA HERNÁNDEZ LOAIZA. ACCIONADO: LA PREVISORA. COMPAÑÍA DE SEGUROS. Indicó que el 12 de diciembre de 2024 radicó nueva petición, con radicado nro. 2024-CR- 1571220-0000-01, en la cual solicitó a la accionada responder de manera íntegra la impugnación presentada en contra del dictamen de calificación de pérdida de capacidad laboral; por tal virtud, La Previsora SA dio respuesta el 30 de diciembre de 2024 manifestando que, si la accionante no estaba de acuerdo con el dictamen realizado, debía acudir por su cuenta a las instituciones competentes para la revisión y recalificación de la pérdida de capacidad laboral.
Aunado a lo anterior, la tutelante adujo que adjuntó a la solicitud de calificación de pérdida de capacidad laboral, recibo de servicios públicos, donde se demuestra que pertenece al estrato 1 Bajo- Bajo. Corolario de estas aseveraciones, deprecó tutelar los derechos fundamentales vulnerados y consecuentemente, ordenar a La Previsora S.A que se tutelen los derechos fundamentales a la seguridad social y la igualdad, así como que se le ordene pagar los honorarios de la Junta Regional de Calificación de Invalidez.
III. Actuación de la primera instancia. 3.1. Auto de conocimiento de la tutela y traslado a la entidad accionada. La Juez de instancia mediante auto del 15 de enero de 20252 -notificado en debida forma3- admitió la acción de tutela promovida en contra de La Previsora S.A y le corrió traslado para que dentro del término de dos (2) días contados a partir de la comunicación de esa providencia, ejerciera su derecho de defensa, rindiera un informe respecto a los hechos que motivaron el libelo y, aportara las pruebas que pretendiera hacer valer. 3.2.
Contestaciones. 3.2.1. La Previsora S.A4: A través de memorial radicado el 22 de enero de 2025, la accionada se pronunció indicando que la acción de tutela era improcedente al no violar los derechos invocados por la accionante, toda vez que, de una investigación realizada por La Previsora S.A, se encontró que la señora Lina Marcela Hernández Loaiza contaba con los recursos económicos necesarios para acudir ante la institución competente para solicitar la recalificación del dictamen de pérdida de capacidad laboral y cubrir los honorarios de la Junta Regional de Calificación de Invalidez, lo cual sustentó en la consulta al sistema RUAF y ADRES, razón por la que la accionada consideró no tener la obligación de sufragar el pago de los honorarios correspondientes de cualquiera de las demás instituciones competentes.
Asimismo, manifestó que la tutelante teniendo la carga probatoria no aportó medio de convicción alguno que advirtiera la afectación a su situación económica que le impidiera el pago de los honorarios de las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez, no acreditó ni la situación de urgencia manifiesta ni la carencia de recursos económicos para asumir tales costos.
Además, sostuvo que el numeral 3 del artículo 2.2.5.1.1. del Decreto 1075 de 2015 "Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Educación", establece que las Juntas Regionales actuarán como peritos cuando se soliciten dictámenes de pérdida de capacidad laboral para fines judiciales o administrativos y que, no proceden recursos contra estos en casos específicos como los de compañías de seguros.
Con base en lo anterior, señaló que lo importante para que la accionante pudiera iniciar el trámite de reclamación de la indemnización, es que cuente con un dictamen de calificación de invalidez, el cual no necesariamente debe ser de la aseguradora, sino que también puede ser de la Junta Regional de Calificación de Invalidez. 2 SAMAI 017AutoAdmiteTutelaVs.LA PREVISORA S.A(.pdf) NroActua 3(.pdf) NroActua 3. 3 SAMAI Índice 019AcusesNotificacionAdmisionTutela(.pdf) NroActua 5(.pdf) NroActua 5. 4 SAMAI 021Web_ContestaciOnDemandaLaPrevisoraR6300133330042025000(.pdf) NroActua 7(.pdf) NroActua
7. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO REFERENCIA: SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA RADICADO: 63-001-33-33-004-2025-00002-00 ACCIONANTE: LINA MARCELA HERNÁNDEZ LOAIZA. ACCIONADO: LA PREVISORA. COMPAÑÍA DE SEGUROS. Con todo, solicitó denegar la acción de tutela por contener pretensiones abiertamente improcedentes al no configurarse la violación a los derechos fundamentales a la seguridad social y a la igualdad al no encontrarse la accionante en situación de vulnerabilidad al contar con los recursos económicos necesarios para acudir ante la Junta Regional de Calificación de Invalidez. 3.2.
Decisión de primera instancia5. El Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Armenia mediante fallo del 23 de enero de 2025 resolvió: “(…) FALLA 1. Tutelar los derechos fundamentales del DEBIDO PROCESO y SEGURIDAD SOCIAL de la señora LINA MARCELA HERNÁNDEZ LOAIZA, por las razones expuestas en la parte motiva de este proveído. 2.
En consecuencia, del artículo precedente, ORDENAR a la Compañía Aseguradora La Previsora SA Seguros S.A., que dentro de las tres (3) días hábiles siguientes a la notificación de este fallo, realice el pago y remita el expediente a la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Quindío, para desatar el recurso correspondiente y, si esta decisión a su vez es apelada, también deberá asumir los honorarios de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez (…)”.
Para sustentar tales determinaciones, la Juez de Instancia efectuó un recuento de los antecedentes del trámite y más adelante, se refirió al marco general del derecho a la seguridad social, a la regulación de la indemnización por incapacidad con ocasión de accidentes de tránsito y el pago de los honorarios a los miembros de las juntas de calificación de invalidez y el derecho al debido proceso.
Luego, al contrastar esos supuestos jurídicos con los hechos probados, coligió que La Previsora S.A vulneró los derechos invocados por la accionante, en razón a que se acreditó que ésta no contaba con los recursos necesarios para cubrir los honorarios de la Junta Regional de Calificación de Invalidez, teniendo en cuenta que: (i) vive en estrato 1 bajo – bajo (ii) tiene la condición de arrendataria de su vivienda con otros familiares y (iii) si bien se encuentra cotizando al Sistema de Seguridad Social, al tener un contrato vigente y estar incapacitada desde el año 2023, sus ingresos son inferiores a un salario mínimo.
Asimismo, determinó que la accionada actuó de manera injustificada toda vez que no puede obstaculizar el trámite subsiguiente a la calificación de la pérdida de capacidad laboral, pues no existe otra manera para determinar si la accionante tiene derecho al reconocimiento de las prestaciones económicas o indemnizatorias por el accidente de tránsito.
Aunado a lo anterior, indicó que La Previsora S.A vulneró el derecho al debido proceso y, con ello, el derecho a la seguridad social, al omitir su deber legal y jurisprudencial de continuar con el procedimiento, toda vez que el examen de pérdida de capacidad laboral no puede estar condicionado a un pago, eludiendo así la responsabilidad de la seguridad social. 3.3.
Argumentos de la impugnación6. Dentro del término oportuno para ello7, el apoderado de La Previsora S.A controvirtió la decisión, argumentando que es carga de la accionante cumplir con los requisitos legales para la reclamación del seguro. En ese sentido, manifestó que la señora Lina Marcela Hernández Loaiza no acreditó con prueba alguna la condición de vulnerabilidad económica ni la imposibilidad de sufragar los honorarios establecidos por el legislador para las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez, razón por la cual no hay lugar a 5 SAMAI 025SentenciaPrimeraInstanciaTutelaVs.LaPrevisoraS.A.(.pdf) NroActua 8. 6 SAMAI 028Web_Recurso-63001333300420250000(.pdf) NroActua 11(.pdf) NroActua 11. 7 SAMAI 027AcusesNotificacionSentenci(.pdf) NroActua
10. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO REFERENCIA: SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA RADICADO: 63-001-33-33-004-2025-00002-00 ACCIONANTE: LINA MARCELA HERNÁNDEZ LOAIZA. ACCIONADO: LA PREVISORA. COMPAÑÍA DE SEGUROS. que la aseguradora sufrague los honorarios de la Junta Regional de Calificación de Invalidez. Por tanto, solicitó conceder la alzada y revocar la decisión de instancia, como quiera que, a su juicio, no se demostró que La Previsora S.A vulnerara los derechos fundamentales reclamados. 3.4.
Concesión de la impugnación8. Al verificar que la impugnación se interpuso en tiempo, el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito por medio de auto del 3 de febrero del año que transcurre, concedió el recurso, correspondiéndole por reparto el asunto al Despacho Segundo de esta Corporación. 3.5. Concepto del Ministerio Público. El Agente del Ministerio Público Delegado ante esta Corporación, rindió concepto en el que analizó los antecedentes del caso, el trámite surtido y los fundamentos jurídicos.
Posteriormente, en sus consideraciones sobre el caso en concreto, sostuvo que se debe confirmar la sentencia de primera instancia porque a su juicio: (i) existe una vulneración al derecho de petición, (ii) no se adoptó el trámite preferencial establecido en el artículo 20 de la Ley 1437 de 2011 y (iii) se presume la afirmación de la accionante de que no cuenta con los recursos económicos necesarios y es La Previsora S.A sobre quien recae la carga de probar lo contrario.
Además, sugirió que, en sentencia de segunda instancia, se agregue que se adelante el trámite con celeridad ante la situación de indefensión en la cual se encuentra la accionante. IV. CONSIDERACIONES Y DECISIÓN A ADOPTAR POR LA SALA. 4.1. Competencia de la Sala para resolver la impugnación. De conformidad con lo previsto en los artículos 869, 116 inciso 1º10 de la Constitución Política; 3211 del Decreto 2591 de 1991 y el Decreto 333 de 202112 esta Sala ostenta la competencia para resolver la impugnación elevada dentro de la presente acción de tutela. 4.2.
Problema jurídico y metodología a seguir para solucionarlo. Corresponde a la Sala Cuarta de Decisión de este Tribunal como Juez constitucional resolver lo siguiente: ¿Debe revocarse la sentencia proferida el día 23 de enero de 2025 por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Armenia, mediante la cual se tutelaron los derechos 8 SAMAI 030AutoConcedeIMPUGNACIONDeTutelaLaPrevisora(.pdf) NroActua 12. 9 “ARTICULO 86.
Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.
La protección consistirá en una orden para que aquel respecto de quien se solicita la tutela, actúe o se abstenga de hacerlo. El fallo, que será de inmediato cumplimiento, podrá impugnarse ante el juez competente y, en todo caso, éste lo remitirá a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
En ningún caso podrán transcurrir más de diez días entre la solicitud de tutela y su resolución. La ley establecerá los casos en los que la acción de tutela procede contra particulares encargados de la prestación de un servicio público o cuya conducta afecte grave y directamente el interés colectivo, o respecto de quienes el solicitante se halle en estado de subordinación o indefensión”. 10 “ARTICULO 116. <Artículo modificado por el artículo del Acto Legislativo No. 3 de 2002.
El nuevo texto es el siguiente:> <Inciso modificado por el artículo 26 del Acto Legislativo 2 de 2015. El nuevo texto es el siguiente:> La Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, la Fiscalía General de la Nación, los Tribunales y los Jueces, administran Justicia. También lo hace la Justicia Penal Militar”. 11 “ARTICULO
32. TRAMITE DE LA IMPUGNACION. Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente. El juez que conozca de la impugnación, estudiará el contenido de la misma, cotejándola con el acervo probatorio y con el fallo. El juez, de oficio o a petición de parte, podrá solicitar informes y ordenar la práctica de pruebas y proferirá el fallo dentro de los 20 días siguientes a la recepción del expediente.
Si a su juicio, el fallo carece de fundamento, procederá a revocarlo, lo cual comunicará de inmediato. Si encuentra el fallo ajustado a derecho, lo confirmará. En ambos casos, dentro de los diez días siguientes a la ejecutoria del fallo de segunda instancia, el juez remitirá el expediente a la Corte Constitucional, para su eventual revisión”. 12 "Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 Y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela".
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO REFERENCIA: SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA RADICADO: 63-001-33-33-004-2025-00002-00 ACCIONANTE: LINA MARCELA HERNÁNDEZ LOAIZA. ACCIONADO: LA PREVISORA. COMPAÑÍA DE SEGUROS. fundamentales al debido proceso y a la seguridad social y, se ordenó a La Previsora S.A realizar el pago y remitir el expediente a la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Quindío, para desatar el recurso correspondiente y, si dicha decisión es a su vez apelada, que también asuma los honorarios de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez? Se precisa que el problema jurídico, se resolverá aplicando en concreto las normas que regulan el asunto, así como la jurisprudencia constitucional, no sin antes revisar los presupuestos de procedencia de la acción de tutela. 4.3.
El asunto examinado supera los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela. En efecto, la Sala encuentra acreditado que el asunto tiene relevancia constitucional al tratarse de la presunta vulneración al derecho a la seguridad social13, que se encuentra regulado en el art. 48 de la Carta Política y la Corte Constitucional, de manera reiterada, ha precisado su carácter fundamental en tanto es un “derecho irrenunciable” que debe garantizarse a todos los habitantes del territorio nacional14 y un servicio público de categoría obligatoria que se presta bajo la dirección, coordinación y control del Estado por entidades públicas o privadas15.
A su vez, el derecho a la igualdad está consagrado en el artículo 13 Íbidem16. Por otra parte, la A-quo de oficio analizó el derecho fundamental al debido proceso17, consagrado en el art. 29 de la Constitución Política, el cual se aplica tanto a las actuaciones judiciales como administrativas. Del mismo modo, la legitimación en la causa por activa y por pasiva, también se cumplen entendiéndose en su orden, que quien acudió a la tutela es la titular de los derechos deprecados, por ser la persona que está adelantando los trámites para obtener la calificación pérdida de capacidad laboral y la destinataria de las resultas del procedimiento; a su vez, la parte accionada corresponde a la entidad causante de la presunta omisión que está generando la afectación de los derechos fundamentales por negarse de manera injustificada a pagar los honorarios de la Junta Regional de Calificación de Invalidez, como resultas de la impugnación del dictamen proferido por La Previsora SA.
La inmediatez, comprendida como la razonabilidad del lapso trascurrido entre la supuesta vulneración del derecho fundamental invocado y acudir al juez constitucional18, también se acredita, pues entre el inicio de la acción de tutela -15 de enero de 202519- y el hecho generador del daño alegado, esto es, la negativa de La Previsora S.A el 12 de diciembre de 2024 referida a pagar los honorarios de la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Quindío y enviar el expediente para surtir el trámite de impugnación del dictamen de calificación de pérdida de capacidad laboral, pasó alrededor de un (01) mes y tres (3) días.
En relación al requisito de subsidiariedad, debe subrayarse que la acción de tutela sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial; tal disposición, fue desarrollada por el artículo 6 numeral 1 del Decreto 2591 de 1991, en el 13 El artículo 48 de la Constitución Política “la Seguridad Social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la Ley…” 14 Sentencias T-427 de 2018 y T-144 de 2020. 15 Sentencia T-045 de 2022 M.P Paola Andrea Meneses Mosquera 16 Artículo 13, Constitución Política: “Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica.
El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados. El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan.” 17 Artículo 29, Constitución Política “el debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas.
Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable” 18 Sentencia T-160 de 2021 “2.3.
Inmediatez. La jurisprudencia de esta Corporación ha sido clara al señalar que la acción de tutela tiene como finalidad la protección inmediata de los derechos fundamentales vulnerados o amenazados. Es por ello, que el principio de inmediatez dispone que, aunque la acción de tutela puede formularse en cualquier tiempo, su interposición debe darse dentro de un plazo razonable, oportuno y justo.
Para definir el plazo razonable, se considera el tiempo transcurrido entre el momento en el que se produjo la vulneración o amenaza a un derecho fundamental y la interposición de la acción. De manera que no se vea afectada la naturaleza propia de la acción de tutela como mecanismo de protección inmediata y urgente18 de derechos fundamentales.
De allí, que le corresponda al juez constitucional verificar el cumplimiento del principio de inmediatez” 19SAMAI 001CorreoOficinaJudicial(.pdf) NroActua
2. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO REFERENCIA: SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA RADICADO: 63-001-33-33-004-2025-00002-00 ACCIONANTE: LINA MARCELA HERNÁNDEZ LOAIZA. ACCIONADO: LA PREVISORA. COMPAÑÍA DE SEGUROS. cual se estableció que este mecanismo constitucional resulta improcedente cuando existen otros recursos o medios de defensa judiciales, a menos que se interponga para impedir un perjuicio irremediable o, cuando se compruebe que a pesar de existir un recurso o mecanismo judicial ordinario, este no es idóneo ni efectivo al revisar las circunstancias particulares de la persona y del asunto objeto de análisis.
Las anteriores subreglas implican entonces que, en el evento de verificar la existencia de otros medios ordinarios de defensa judiciales, debe realizarse en cada caso una evaluación de la idoneidad y eficacia del mecanismo propuesto, para determinar si tiene la capacidad de restablecer de forma efectiva e integral los derechos invocados, para lo cual, el Órgano Límite de la Jurisdicción Constitucional en la Sentencia T-040 de 2016, manifestó que la idoneidad hace referencia a que el medio “debe ser materialmente apto para producir el efecto protector de los derechos fundamentales” y la eficacia significa que “esté diseñado de forma tal que brinde oportunamente una protección al derecho”, enfatizando además que, este análisis debe ser sustancial y no simplemente formal.
Aunado a lo descrito, la Corte Constitucional de manera sistemática ha reconocido que el requisito de subsidiariedad debe abordarse con una mayor flexibilidad cuando se trata de sujetos de especial protección constitucional, y bajo ese criterio, si la solicitud de amparo es promovida por “niños, niñas y adolescentes, personas cabeza de familia, en situación de discapacidad, de la tercera edad o población desplazada, entre otros, el examen de procedencia de la tutela se hace menos estricto, a través de criterios de análisis más amplios, aunque no menos rigurosos”20.
Para estos eventos, la jurisprudencia ha sostenido que, el juez de tutela debe brindar un tratamiento diferencial al accionante y verificar si este se encuentra en la posibilidad de ejercer el medio de defensa en igualdad de condiciones al común de la sociedad21, pues de esa valoración dependerá establecer si el requisito de subsidiariedad se cumple o no, en cada situación concreta.
Entonces, siguiendo estos criterios y en aras a despejar los cargos de la impugnación atinentes a que el accionante debe acudir ante el juez natural para salvaguardar los derechos materia de análisis, esta Corporación consonante con lo advertido por la A-quo y los presupuestos traídos a colación, estima que si bien, prima facie este tipo de controversias deben ser resueltas por el juez ordinario en tanto el numeral 422 artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social prevé que las disputas relativas a los servicios de seguridad social son competencia de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Laboral, lo cierto es que el Órgano Límite de la Jurisdicción Constitucional en la sentencia T-402 de 2022 abordó un asunto con similares pretensiones reafirmando la procedencia excepcional para resolver de fondo el litigio cuando “la falta de reconocimiento de una prestación afecta o amenaza de manera directa los derechos fundamentales de las personas (…)”23, al determinar que las circunstancias particulares del tutelante incidían en la idoneidad y eficacia del mecanismo ordinario.
Con base en estos postulados, es dable colegir que acudir al juez ordinario para que se ordene a La Previsora SA proceder con el pago de los honorarios de la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Quindío para tramitar la impugnación del dictamen de calificación de pérdida de la capacidad laboral de la actora no se ajusta a los criterios de idoneidad y eficacia establecidos como pilares para descartar la procedencia de la acción de tutela, ante la configuración las siguientes circunstancias a saber: (i) del acápite de historia clínica contenido en el dictamen de La Previsora SA24, emerge que la accionante es una “paciente de 23 años con antecedente de accidente de tránsito en calidad de conductor de motocicleta el día 22/03/2023 causando trauma craneoencefálico, trauma cervical, trauma en tórax y trauma en extremidades, quien a la valoración se indica fractura de la clavícula izquierda y fractura de la falange media del 5to dedo del pie derecho, fractura de costilla 20 27 Ver entre otras, las Sentencias T-401 de 2017, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado;
T-163 de 2017, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; T-328 de 2011, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; T-456 de 2004, M.P. Jaime Araujo Rentería; T-789 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y T-136 de 2001, M.P. Rodrigo Uprimny Yepes, entre otras. 21 Sentencias T-662 de 2013, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva y T-527 de 2015, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 22 ARTICULO 2o.
COMPETENCIA GENERAL. <Artículo modificado por el artículo 2 de la Ley 712 de 2001. El nuevo texto es el siguiente:> La Jurisdicción Ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social conoce de: (…) 4. Las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos”. 23 Corte Constitucional, sentencias T-427 de 2018 y T-301 de 2021. 24 SAMAI 008Anexos(.pdf) NroActua 2 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO REFERENCIA: SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA RADICADO: 63-001-33-33-004-2025-00002-00 ACCIONANTE: LINA MARCELA HERNÁNDEZ LOAIZA.
ACCIONADO: LA PREVISORA. COMPAÑÍA DE SEGUROS. 3,4 y 5 derecho, requiere de osteosíntesis de clavícula realizada el 25/03/2023, en control con ortopedia del 19/07/2023 se indica persistencia de dolor en hombro izquierdo y pie derecho, debe continuar en terapias y controles, en control con medicina laboral del 21/07/2023 se indica adecuada recuperación, y puede reincorporarse a sus labores, continuar en terapias.
No se cuenta con más historia clínica que permita fundamentar las siguientes deficiencias según los lineamientos del decreto 1507: Trauma craneoencefálico, trauma cervical y trauma en tórax (no se cuenta con concepto de especialidad que permita ver la historia natural de la enfermedad y su mejoría médica máxima). No se realiza calificación de las siguientes deficiencias dado que no cuentan con los fundamentos de hecho que den cumplimiento a los criterios técnicos del decreto 1507 de 2014: Fractura de la clavícula izquierda y fractura de la falange media del 5to dedo del pie derecho (no se cuenta con reporte de goniometría posterior a tratamiento)”.
Asimismo, (ii) la accionante acreditó haber radicado formulario de determinación de pérdida de la capacidad laboral el 5 de julio de 202425 ante La Previsora SA26, entidad que emitió dictamen de calificación de pérdida de capacidad laboral el 7 de octubre de 202427 y lo notificó el 15 de octubre de 202428, en el que determinó que el total de la PCL fue del 6%, (iii) el 29 de octubre de 2024 impugnó este dictamen29, (iv) el 5 de diciembre de 202430 remitió petición a la accionada en la cual solicitó información del estado de la impugnación del dictamen, (v) el 12 de diciembre de 202431 volvió a requerir a La Previsora SA para que informara el estado actual de la impugnación y (vi) el 30 de diciembre de 2024, la accionada respondió que no podía dar trámite a la impugnación del dictamen32 y que, en caso de no estar conforme con este, la accionante podía acudir por cuenta propia a cualquiera de las instituciones competentes para dictaminar una nueva valoración, considerando que la solicitante de la indemnización es la responsable de acreditar el daño, sin tener en cuenta que la actora no cuenta con los recursos económicos para cubrir este gasto.
La renuencia de esa entidad a efectuar el pago de los honorarios de la Junta de Regional de Calificación de Invalidez le impone una carga desproporcionada a la tutelante pese a que no hay ninguna previsión jurídica específica para obstaculizar el trámite por ese motivo. Todo lo expuesto, demuestra que la situación particular en la que se encuentra la actora debido a las patologías padecidas -que han menguado ostensiblemente su salud-, la convierten en un sujeto de especial protección y, además, habilita la intervención del juez constitucional para determinar si se presenta o no afectación a los derechos fundamentales.
Dicho esto, como quiera que se acreditan de manera concurrente los requisitos de procedibilidad de la acción y que, además, por las razones explicadas, hay lugar a desestimar las inconformidades propuestas por La Previsora SA sobre este aspecto, se pasará a estudiar el fondo del asunto. 4.4. La Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo del Quindío confirmará el fallo por encontrarlo ajustado a derecho, adicionando algunas previsiones respecto al trámite que debe desplegar La Previsora S.A para calificar la pérdida de la capacidad laboral de la actora.
De acuerdo con las actuaciones adelantadas, se evidencia que lo pretendido en el proceso, en principio, se circunscribe a que se ordene a La Previsora S.A efectuar el pago de los honorarios de la Junta Regional de Calificación de Invalidez y, de ser el caso, los de la Junta Nacional, por la impugnación del dictamen de pérdida de capacidad laboral.
En punto a dicha temática, se precisa que la Corte Constitucional en sentencia T-427 de 2018 explicó que la calificación de PCL “es un derecho que tienen todos los afiliados al Sistema de Seguridad Social, ya que a través de esa vía se puede acceder a otro tipo de derechos como la salud, el mínimo vital y la seguridad social. Esto, pues la calificación de la PCL permite establecer si una persona puede o no acceder a otras prestaciones económicas o asistenciales que el sistema consagra para las personas que llegan al estado de invalidez, en los términos de la Ley 100 de 1993”. 25 SAMAI 013Anexos(.pdf) NroActua 2 26 SAMAI 008Anexos(.pdf) NroActua 2. 27 Íbidem. 28 SAMAI 009Anexos(.pdf) NroActua 2. 29 SAMAI 007Anexos(.pdf) NroActua 2. 30 SAMAI 006Anexos(.pdf) NroActua 2. 31 SAMAI 010Anexos(.pdf) NroActua 2 32 SAMAI 005Anexos(.pdf) NroActua
2. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO REFERENCIA: SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA RADICADO: 63-001-33-33-004-2025-00002-00 ACCIONANTE: LINA MARCELA HERNÁNDEZ LOAIZA. ACCIONADO: LA PREVISORA. COMPAÑÍA DE SEGUROS. En el mismo pronunciamiento, se subrayó que “(…) atendiendo a la importancia del derecho que tienen las personas dentro del Sistema de Seguridad Social de recibir una calificación de su pérdida de capacidad laboral y la incidencia de ésta para lograr la obtención de prestaciones económicas y asistenciales, de las cuales dependan los derechos fundamentales a la seguridad social o al mínimo vital, se considera que todo acto dirigido a dilatar o negar injustificadamente su realización, es contrario a la Constitución y al deber de protección de las garantías iusfundamentales en que ella se funda.
(…)” (Resaltado fuera del texto original). Siguiendo esa línea, en la sentencia T-402 de 2022, la misma Corporación sintetizó las siguientes reglas relacionadas con las calificaciones PCL: “i) El derecho a la seguridad social cobija diferentes contingencias derivadas de la enfermedad común que puede generar un estado de invalidez. Uno de estos mecanismos cobijadas por la seguridad social es el acceso de todos los usuarios del sistema, a la calificación de su PCL; ii) La calificación de la PCL está directamente relacionada con los derechos a la seguridad social, la vida y el mínimo vital, pues de ella depende el eventual reconocimiento de otras prestaciones sociales como la pensión de invalidez o los servicios especiales para las personas que acreditan condición de discapacidad y; iii) Ni las AFP ni las ESP pueden negarse a calificar la PCL laboral de una persona por el hecho de estar afiliada al régimen subsidiado de salud (…)”.
A su turno, el artículo 41 de la Ley 100 de 1993 modificado por el artículo 14233 del Decreto 019 de 2012 -en lo que interesa al caso examinado-, preceptúa en su inciso segundo que “corresponde al Instituto de Seguros Sociales, a la Administradora Colombiana de Pensiones, a las Administradoras de Riesgos Profesionales, a las Compañías de Seguros que asuman el riesgo de invalidez y muerte, y a las Entidades Promotoras de Salud EPS, determinar en una primera oportunidad la pérdida de capacidad laboral y calificar el grado de invalidez y el origen de estas contingencias”.
Asimismo, esta norma dispone que “En caso de que el interesado no esté de acuerdo con la calificación deberá manifestar su inconformidad dentro de los diez (10) días siguientes y la entidad deberá remitirlo a las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez del orden regional dentro de los cinco (5) días siguientes, cuya decisión será apelable ante la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, la cual decidirá en un término de cinco (5) días.
Contra dichas decisiones proceden las acciones legales.”, razón por la que los usuarios del sistema que no estén de acuerdo con esa calificación podrán acudir a las Juntas de Calificación de la Invalidez, regionales o nacional, para controvertir los dictámenes. Ahora, a partir del material probatorio recaudado y tal como se adujo preliminarmente en el acápite de subsidiariedad, esta judicatura encuentra acreditado que la accionante radicó el formulario de determinación de pérdida de la capacidad laboral el 5 de julio de 202434 ante La Previsora S.A35, entidad que emitió dictamen de calificación de pérdida de capacidad laboral el 7 de octubre de 202436 - notificado el 15 de octubre de 202437 -, en el cual se determinó que el total de la PCL fue del 6%.
No estando conforme con este dictamen, la actora lo impugnó el 29 de octubre de 2024 y, previo a las reiteradas peticiones para que La Previsora SA resolviera la impugnación, el 30 de diciembre de 2024 la accionada manifestó que no tramitaría la impugnación del dictamen38 y, que, en caso de no estar conforme con este, la accionante podía acudir por cuenta propia a cualquiera de las instituciones competentes para dictaminar una nueva valoración, considerando que quien solicitó la indemnización es responsable de acreditar el daño, sin tener en cuenta que la accionante no cuenta con los recursos económicos para cubrir este gasto, y que La Previsora S.A no es una compañía de seguros autorizada para asumir el riesgo de invalidez o muerte de los usuarios vinculados al sistema de seguridad social. 33 ARTÍCULO
41. CALIFICACIÓN DEL ESTADO DE INVALIDEZ. <Artículo modificado por el artículo 142 del Decreto 19 de 2012. (…) Corresponde al Instituto de Seguros Sociales, Administradora Colombiana de Pensiones -LA PREVISORA-, a las Administradoras de Riesgos Profesionales<6> - ARP-, a las Compañías de Seguros que asuman el riesgo de invalidez y muerte, y a las Entidades Promotoras de Salud EPS, determinar en una primera oportunidad Ia pérdida de capacidad laboral y calificar el grado de invalidez y el origen de estas contingencias.
En caso de que el interesado no esté de acuerdo con Ia calificación deberá manifestar su inconformidad dentro de los diez (10) días siguientes y Ia entidad deberá remitirlo a las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez del orden regional dentro de los cinco (5) días siguientes, cuya decisión será apelable ante Ia Junta Nacional de Calificación de Invalidez, Ia cual decidirá en un término de cinco (5) días.
Contra dichas decisiones proceden las acciones legales.(…) 34 SAMAI 013Anexos(.pdf) NroActua 2 35 SAMAI 008Anexos(.pdf) NroActua 2. 36 Íbidem. 37 SAMAI 009Anexos(.pdf) NroActua 2. 38 SAMAI 005Anexos(.pdf) NroActua
2. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO REFERENCIA: SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA RADICADO: 63-001-33-33-004-2025-00002-00 ACCIONANTE: LINA MARCELA HERNÁNDEZ LOAIZA. ACCIONADO: LA PREVISORA. COMPAÑÍA DE SEGUROS. Asimismo, se encuentra que la accionante impugnó el dictamen dentro de los 10 días hábiles siguientes a su notificación, razón por la cual La Previsora S.A debió haber tramitado la impugnación dentro de los 5 días siguientes.
En ese contexto, dentro del trámite surtido, La Previsora S.A ha manifestado que la accionante no cumple con los requisitos para que la compañía pague los honorarios de la Junta Regional de Calificación de Invalidez, al no haber probado que no tiene los recursos económicos necesarios para sufragar este costo, motivo por el cual, no dio curso a la impugnación. Sin embargo, de acuerdo a lo sostenido por la Corte Constitucional en sentencia T-336 de 2020, se tiene que una compañía de seguros vulnera el derecho a la seguridad social cuando omite tramitar la impugnación del dictamen de PCL cuando se solicita una indemnización con ocasión a un accidente de tránsito, por virtud del contrato de SOAT, como ocurre en el presente caso: “Una compañía de Seguros vulnera el derecho a la seguridad social al omitir su deber de realizar, en primer lugar, el examen de pérdida de capacidad laboral a sus asegurados, cuando asume el riesgo de invalidez y muerte por accidente de tránsito, en virtud de un contrato de SOAT, tal como lo dispone el artículo 41 de la Ley 100, modificado por el artículo 142 del Decreto Ley 19 de 2012.
Asimismo, dicha entidad debe sufragar los costos de los honorarios de la Junta Regional de Calificación de Invalidez en caso de que dicha decisión sea impugnada; así como los de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez si hubiere lugar a la apelación del dictamen; cuando esté demostrado que el asegurado carece de recursos económicos para asumirlos directamente”.
Además, en sentencia T-045 de 2013, la Corte Constitucional determinó que: “(…), queda claro que según lo señalado por la ley y la jurisprudencia de este tribunal, las Juntas de Calificación de Invalidez, tienen derecho a recibir el pago de sus honorarios; sin embargo, va en contra del derecho fundamental a la seguridad social exigir a los usuarios asumir el costo de los mismos como condición para acceder al servicio, pues son las entidades del sistema, ya sea la entidad promotora de salud a la que se encuentre afiliado el solicitante, el fondo de pensiones, la administradora o aseguradora, la que debe asumir el costo que genere este trámite, para garantizar de manera eficiente el servicio requerido”.
De conformidad con lo anterior, en el presente caso, se encuentra que la señora Lina Marcela Hernández Loaiza no cuenta con los recursos económicos necesarios para cubrir los honorarios de las Juntas de Calificación de Invalidez, teniendo en cuenta que, de un lado, cuando tramitó la solicitud de pérdida de capacidad laboral, adjuntó el recibo de servicios públicos del sitio donde vive, donde se evidencia que es estrato 1 bajo – bajo.
Del otro, se tiene que, de acuerdo con la prueba practicada por el A-quo, se demostró que la accionante vive en una vivienda multifamiliar, que es propiedad de su abuelo, en la cual paga un canon de doscientos mil pesos (200.000 COP) y los servicios de la finca y el mercado son pagados por todos los habitantes del inmueble. Aunado a lo anterior, la A-quo, al preguntar a la accionante la razón por la cual se encuentra activa en los sistemas de afiliación de seguridad social, ella respondió que actualmente cuenta con un vínculo laboral, por lo que es la empresa quien realiza el pago, pero que se ha encontrado en reiteradas incapacidades desde 2023 a raíz del accidente.
A lo indicado, se suma la declaración extrajuicio que allegó como prueba en la cual manifestó bajo la gravedad de juramento que no tiene los recursos económicos necesarios para acudir ante la Junta Regional de Calificación de invalidez. Por las anteriores consideraciones, esta sala concluye que La Previsora S.A está en la obligación legal y jurisprudencial de tramitar la impugnación del dictamen y pagar los honorarios de la Junta Regional y Nacional de Calificación de Invalidez.
Por último, en consideración de los solicitado por el Ministerio Público y lo fallado en primera instancia, la Sala considera necesario ampliar la orden para que además de iniciarse las gestiones pertinentes, se le dé la mayor celeridad a la impugnación del dictamen y no se vuelvan a presentar más dilaciones injustificadas. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO REFERENCIA: SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA RADICADO: 63-001-33-33-004-2025-00002-00 ACCIONANTE: LINA MARCELA HERNÁNDEZ LOAIZA.
ACCIONADO: LA PREVISORA. COMPAÑÍA DE SEGUROS. En virtud de todo lo expuesto, se confirmará la orden de primera instancia por encontrarla ajustada a derecho, sin embargo, se adicionará el numeral 2° a fin de efectivizar la protección otorgada. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Quindío administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, RESUELVE:
PRIMERO: ADICIONAR a la orden impartida en el numeral segundo de la sentencia proferida el 23 de enero de 2025 por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Armenia, el siguiente inciso: “Para los efectos pertinentes, se le advierte a la accionada que deberá realizar el trámite de impugnación con la mayor celeridad y sin más dilaciones injustificadas”.
SEGUNDO: CONFIRMAR en lo demás el fallo impugnado.
TERCERO: NOTIFICAR esta providencia a las partes y al Ministerio Público en forma personal, o por cualquier medio que resulte expedito.
CUARTO: Para su eventual revisión, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional dentro de los términos de ley. Esta providencia se discutió y aprobó en Sala de Decisión Ordinaria, conforme consta en el Acta No. 04 de la fecha. Notifíquese y Cúmplase. Los Magistrados, LUIS CARLOS MARÍN PULGARÍN LUIS JAVIER ROSERO VILLOTA LUIS CARLOS ALZATE RÍOS Este documento fue firmado electrónicamente.
Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https: //samairj.consejodeestado.gov.co