República de Colombia Tribunal Administrativo del Quindío Sala Tercera de Decisión Armenia (Q.), veinte (20) de febrero de dos mil veinticinco (2025) Magistrado Ponente: Alejandro Londoño Jaramillo Asunto: Sentencia de segunda instancia Acción: Tutela Accionante: Darly Gisette Grajales Sánchez Accionado: La Previsora Compañía de Seguros Radicado: 63001-3333-007-2025-00002-01 005-2025-60 CONSIDERACIONES INICIALES ASUNTO Corresponde a esta Corporación resolver en segunda instancia, la impugnación presentada por La Previsora S.A. Compañía de Seguros contra la sentencia proferida el 24 de enero del 2025, por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Armenia, mediante la cual se ampararon los derechos fundamentales al debido proceso y la seguridad social de la accionante.
ANTECEDENTES Hechos1. Refiere que el 01 de enero del 2023, fue víctima con ocasión de un accidente de tránsito en calidad ocupante, en el cual se encuentra involucrado el vehículo amparado por el SOAT N° 108004239407000. Indica que a raíz de lo sucedido fue trasladada a la Clínica Dumian Medical por el servicio de urgencias, donde se le prestó toda la atención médico quirúrgica con cargo al SOAT; recibiendo como diagnóstico inicial: «Fractura de clavícula».
Precisa que, el 29 de junio de 2024, mediante correo electrónico jptutelas20@gmail.com presentó derecho de petición a la compañía aseguradora Previsora Seguros solicitando la calificación de su pérdida de capacidad laboral en primera oportunidad y en caso de existir negativa a dicha pretensión, procedieran a cancelar los honorarios correspondientes a la Junta 1 Archivo digital Samai.
Gestión en otras Corporaciones. índice 00002. Reparto del proceso. 2EscritoTutela(.pdf) NroActua 2 Asunto: Sentencia de segunda instancia Acción: Tutela Accionante: Darly Gisette Grajales Sánchez Accionado: La Previsora Compañía de Seguros Radicado: 63001-3333-007-2025-00002-01 2 Regional del Quindío, con el fin de que se le determinara su grado de pérdida de capacidad laboral.
Arguye que el 15 de julio de 2024, la compañía aseguradora La Previsora S.A, mediante correo electrónico rmail@r1.rpost.net notifica formalmente el dictamen de pérdida de capacidad laboral N° 113987440045486, determinando un porcentaje de pérdida de capacidad laboral del 0.00%. Señala que el mencionado dictamen no resulta acorde a las lesiones sufridas con el accidente de tránsito, motivo por el cual el 16 de julio de 2024, conforme a lo preceptuado en el artículo 142 del Decreto 019 de 2012 y el artículo 20 de la Ley 1352 de 2013, interpuso recurso de apelación, con el fin de que la compañía aseguradora remitiera el expediente dentro de los cinco (5) días siguientes a la Junta Regional de Invalidez competente y de igual forma, asumiera los honorarios ante dicha entidad.
Menciona que el 30 de julio de 2024, la compañía aseguradora La Previsora S.A, se negó al recurso de apelación, señalando que de no encontrarse conforme con la calificación de pérdida de capacidad laboral determinada en esa valoración, la víctima podía acudir por cuenta propia a cualquiera de las instituciones competentes para dictaminar una nueva valoración. Sustenta que lo anterior, vulnera sus derechos a la seguridad social y debido proceso, toda vez que el artículo 142 del Decreto 019 de 2012 dispone entre otras cosas, lo siguiente: «…(…) En caso de que el interesado no esté de acuerdo con la calificación deberá manifestar su inconformidad dentro de los diez (10) días siguientes y la entidad deberá remitirlo a las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez del orden regional dentro de los cinco (5) días siguientes, cuya decisión será apelable ante la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, la cual decidirá en un término de cinco (5) días.
Contra dichas decisiones proceden las acciones legales». Asimismo, precisa que, en cuanto a los honorarios cobrados por la Junta Regional de Calificación de Invalidez, el artículo 50 del Decreto 2463 de 2001 establece: «(…) los honorarios de los miembros de las juntas de calificación de invalidez serán pagados por la entidad de previsión social, o quien haga sus veces, la administradora, la compañía de seguros (…)», adicionalmente, el artículo 20 de la Ley 1352 de 2013 consagra: «Honorarios.
Las Juntas Regionales y Nacional de Calificación de Invalidez recibirán de manera anticipada por la solicitud de dictamen, sin importar el número de patologías que se presenten y deban ser evaluadas, el equivalente a un (1) salario mínimo mensual legal vigente de conformidad con el salario mínimo establecido para el año en que se radique la solicitud, el cual deberá ser cancelado por el solicitante… Cuando la Junta Regional de Calificación de Invalidez actúe como perito por solicitud de las entidades financieras, compañías de seguros, éstas serán quienes deben asumir los honorarios de las Juntas de Calificación de Invalidez».
Asunto: Sentencia de segunda instancia Acción: Tutela Accionante: Darly Gisette Grajales Sánchez Accionado: La Previsora Compañía de Seguros Radicado: 63001-3333-007-2025-00002-01 3 Afirma que de acuerdo a lo regulado por la Ley y la jurisprudencia, no solamente está o recae en cabeza de las compañías aseguradoras el deber legal de determinar el estado de invalidez, sino que también, existen fallos en los cuales se les ha exhortado a realizar el dictamen o pagar los honorarios ante la Junta Regional de Invalidez competente, en los casos de calificación en primera instancia; como también, se les ha exhortado a realizar el pago de los honorarios, en los casos en que se ha impugnado o apelado los dictámenes de calificación a la Junta Médica Regional de Invalidez.
Pretensiones. De conformidad con los hechos expuestos, solicita se tutelen sus derechos Constitucionales fundamentales al debido proceso, seguridad social, salud, dignidad humana, y el principio de la doble instancia, ordenándole a la Previsora S.A. Compañía de Seguros, proceda a realizar el envío del expediente de la actora en los términos fijados por la Ley a la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Quindío, para que ésta proceda a dar trámite al recurso de apelación y califique en debida forma las lesiones sufridas.
Asimismo, solicita se ordene a la Previsora S.A. Compañía de Seguros, asumir el pago de los honorarios fijados por la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Quindío, teniendo en cuenta lo regulado en la Ley y los pronunciamientos de la Corte Constitucional, en cuanto el pago, como a la salvaguarda de todos los derechos fundamentales.
En caso de seguir en desacuerdo con el dictamen emitido por Junta Regional de Calificación de Invalidez del Quindío, se ordene a accionada cancelar los honorarios fijados por la Junta Nacional de Calificación de Invalidez. CONTESTACIÓN DE LA ACCIÓN. La Previsora S.A. Compañía de Seguros. Dentro del término de la contestación de la acción constitucional, la entidad accionada guardó silencio.
PROVIDENCIA IMPUGNADA2. Mediante sentencia proferida el 24 de enero de 2025, el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Armenia, resolvió amparar los derechos fundamentales al debido proceso y a la seguridad social de la accionante Señaló frente al requisito de subsidiariedad, que éste se encuentra acreditado al no existir otro medio de defensa idóneo y el posible perjuicio ocasionado en el accidente de tránsito se mantiene en el tiempo, hasta tanto le sea determinado si efectivamente el mismo generó o no alguna afectación a su capacidad laboral. 2 Archivo digital Samai.
Gestión en otras Corporaciones. índice 00006. Sentencia tutela primera instancia Asunto: Sentencia de segunda instancia Acción: Tutela Accionante: Darly Gisette Grajales Sánchez Accionado: La Previsora Compañía de Seguros Radicado: 63001-3333-007-2025-00002-01 4 Indica que conforme a lo dispuesto en los artículos 38 a 43 de la Ley 100 de 1993, y en el artículo 142 del Decreto Ley 019 de 2012, las entidades aseguradoras del sistema son las primeras entidades encargadas de evaluar la capacidad laboral y ocupacional de las personas ante las eventualidades en que este trámite proceda, por lo cual, la competencia para realizar el trámite en primera oportunidad puede corresponder a Colpensiones, las Administradoras de Riesgos Profesionales – ARP, las Compañías de Seguros que asuman el riesgo de invalidez y muerte y las Entidades Promotoras de Salud – EPS, según sea el caso.
Menciona que si una de las entidades arriba mencionadas realiza en primera oportunidad el dictamen de pérdida de la capacidad, es posible cuestionar la decisión dentro de los 10 días siguientes a la notificación de aquel, por lo que la entidad deberá remitirlo dentro de los 5 días siguientes a la Junta Regional de Calificación de Invalidez, quien en primera instancia emitirá dictamen de pérdida de la capacidad laboral, el cual es apelable ante la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, decisión contra la cual proceden las acciones legales.
A su vez, precisa que el artículo 42 de la Ley 100 de 1993 que enuncia el funcionamiento de las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez, dispone que los honorarios serán pagados por la entidad de previsión o seguridad social o la sociedad administradora a la que esté afiliado el solicitante y no deben ser sufragados por el usuario del sistema de seguridad social.
El artículo 43 de la Ley 100 de 1993 prescribe el funcionamiento de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez. Refiere que, conforme a la normativa expuesta, los honorarios de los miembros de las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez y los de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez serán pagados, en todo caso, por la entidad de previsión o seguridad social o la sociedad administradora a la que esté afiliado el solicitante.
Por lo tanto, según la Ley 100 de 1993, no resulta conducente obligar a los ciudadanos a sufragar dichos costos o suspender el trámite del dictamen por dicho concepto. Afirma que, la calificación de la pérdida de la capacidad laboral constituye un medio que permite el goce efectivo de múltiples derechos fundamentales, los cuales adquieren una especial connotación tratándose de personas que sufren padecimientos de salud.
De igual forma, de la normativa legal vigente se advierte que corresponde a la compañía de seguros remitir dentro de los 5 días siguientes al vencimiento del término del que dispone el interesado, la solicitud de inconformidad o recurso a la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Quindío, con el debido pago de los honorarios.
Así las cosas, determinó que, la omisión injustificada de la Previsora S.A Compañía de Seguros al no remitir dentro del término legal y gestionar el pago Asunto: Sentencia de segunda instancia Acción: Tutela Accionante: Darly Gisette Grajales Sánchez Accionado: La Previsora Compañía de Seguros Radicado: 63001-3333-007-2025-00002-01 5 de los honorarios ante la Junta Regional de Invalidez del Quindío, vulneró el derecho a la seguridad social y debido proceso de la accionante.
Impugnación. La Previsora S.A. Compañía de Seguros3. La entidad impugnó la sentencia de instancia, solicitando no sea concedido el amparo a los derechos fundamentales que alega la accionante le han sido vulnerados. Lo anterior en la medida que no es carga de la aseguradora subsanar los requisitos de procedibilidad que ha previsto la ley para la reclamación del seguro de que quien se considere acreedor de la indemnización derivada de la cobertura del SOAT.
Señala que, las normas reglamentarias del Código de Comercio (artículo 1077) como del Decreto 056 de 2015 establecen que para que sea procedente el pago del amparo de indemnización por incapacidad permanente es menester que quien presenta la reclamación de seguro allegue con la misma el dictamen de calificación de pérdida de capacidad laboral en firme emanado de la autoridad competente, de acuerdo a lo establecido en el artículo 142 del Decreto-ley 019 de 2012, en el que se especifique el porcentaje de pérdida de capacidad laboral.
Considera imperativo que para que la aseguradora pueda siquiera considerar la reclamación del seguro, el beneficiario del amparo debe acreditar además de la ocurrencia del siniestro, que ha sido calificado con una pérdida de capacidad laboral por la autoridad competente para ello. Arguye que equivocadamente invoca la parte accionante que la acción de tutela procede cuando éste orientada a que la entidad demandada garantice la realización del dictamen de pérdida de capacidad laboral, para que el actor pueda acceder a la indemnización por incapacidad permanente amparada por el Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito (SOAT).
Señala que, dicha interpretación es viable conforme a la jurisprudencia de la Corte Constitucional, siempre y cuando la persona que pretende la garantía de sus derechos fundamentales se encuentre en una manifiesta vulnerabilidad económica y le sea imposible así llenar los requisitos legales de las reclamaciones de seguros, lo que no se configura en el caso bajo estudio, pues la accionante no arrimó a esta acción prueba alguna de que se encuentre en una situación económica que le sea imposible pagar los honorarios que el legislador ha establecido para las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez.
Solicita se revoque el fallo de primera instancia, y en su lugar se declare la improcedencia de la acción de tutela, en la medida que no se configura una violación al derecho fundamental de la accionante, en tanto que la actora no ha 3 Archivo digital Samai. Gestión en otras Corporaciones. índice 00008. RECIBE MEMORIALES ONLINE Asunto: Sentencia de segunda instancia Acción: Tutela Accionante: Darly Gisette Grajales Sánchez Accionado: La Previsora Compañía de Seguros Radicado: 63001-3333-007-2025-00002-01 6 presentado la documentación completa para poder si quiera realizar el estudio y potencial pago de las coberturas contenidas en el SOAT expedido por La Previsora S.A Compañía de Seguros.
Es decir, que la supuesta vulneración de sus derechos fundamentales depende exclusivamente de sí mismo. Adicional a lo anterior, asegura que no está contemplado en el marco que regula el reconocimiento de la indemnización por incapacidad permanente parcial por parte la aseguradora SOAT, que el paciente pueda ser valorado por la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, pues quien debe actuar como perito es la Junta Regional de Calificación de Invalidez.
Por lo anterior, considera que lo manifestado por el juez de primera instancia, es una desproporción de la acción de tutela, toda vez que impone una orden por fuera de lo regulado en el marco normativo en casos como el presente, adicionalmente es un hecho futuro y totalmente incierto si va a haber o no una inconformidad del paciente con el dictamen, por tanto, la acción de tutela no es el mecanismo para garantizar derechos inciertos.
Concepto del Procurador (13) Judicial (II) Administrativo4. El Ministerio Público allegó concepto indicando que la acción de tutela es un instrumento jurídico de trascendental importancia para disminuir el poder exorbitante de la autoridad, por consiguiente, siempre que estén inmiscuidos derechos fundamentales y se trate de evitar un perjuicio irremediable, se podrá solicitar la inaplicación de los efectos jurídicos de las decisiones particulares y concretas, habida cuenta que frente a las mismas operan los medios de impugnación en sede administrativa si son actos administrativos y los medios de control judiciales pertinentes como medio de defensa principal.
Advierte que la actora presentó recurso de apelación con el objeto de que se financie un segundo dictamen de incapacidad laboral, toda vez que la entidad demandada no emite respuesta de fondo, solo advierte en su impugnación que la interesada no demostró su imposibilidad para pagar los honorarios pertinentes. Es claro que este tipo de posiciones violan el derecho fundamental de petición, tal como se explicó líneas atrás, pues con la solicitud se busca obtener una respuesta de fondo en torno a una financiación de un segundo dictamen de incapacidad laboral, asunto que no ha sido definido.
Considera que las pretensiones están llamadas a prosperar por las siguientes razones: i) Se vulneró el derecho de petición incoado por la demandante. ii) No se adoptó el trámite preferencial de que trata el artículo 20 de la Ley 1437 de 2011. iii) Es inconstitucional que la impugnante se limite a decir que la demandante no demostró su imposibilidad económica para pagar los honorarios del dictamen, dado que su dicho se presume veraz y es precisamente la parte demandada la que debe demostrar lo contrario. iv) Por último, la entidad accionada debe resolver de fondo la solicitud.
Por ende, aún no ha culminado la 4 Archivo digital Samai. TAQ. Índice 00006. Al despacho memorial LRE-Concepto Asunto: Sentencia de segunda instancia Acción: Tutela Accionante: Darly Gisette Grajales Sánchez Accionado: La Previsora Compañía de Seguros Radicado: 63001-3333-007-2025-00002-01 7 actuación administrativa en relación con el acceso a derechos de la seguridad social.
Concluye que se debe confirmar la sentencia de primera instancia por vulneración del derecho fundamental de petición. Aunado a lo anterior, se solicita que se agregue a la sentencia que se profiera, que se adelante lo más rápidamente posible el trámite pertinente, ante la situación de indefinición en que se encuentra la demandante en su panorama de seguridad social.
CONSIDERACIONES FINALES DEL TRIBUNAL Problema jurídico. Como cuestionamiento principal le corresponde a esta Sala establecer si se debe ordenar a La Previsora Compañía de Seguros, como empresa responsable del Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito SOAT, realizar el pago de los honorarios de la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Quindío y en caso de que el dictamen de ésta última sea recurrido, asumir también el pago de tales honorarios, o contrario a ello, se debe declarar la improcedencia de la acción de tutela.
Para resolver el problema jurídico, la Sala abordará los siguientes temas: i) De la subsidiariedad del mecanismo de acción de tutela ii) De la calificación de pérdida de la capacidad laboral- Empresas responsables del Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito SOAT iii) Del pago de los honorarios de las Juntas Regionales y Nacional de Calificación de Invalidez. iv) Caso concreto.
De la subsidiariedad del mecanismo de acción de tutela. El artículo 86 de la Constitución de 1991 establece la acción de tutela como mecanismo para la protección de los derechos fundamentales en los siguientes términos: «ARTICULO 86. Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.
La protección consistirá en una orden para que aquel respecto de quien se solicita la tutela, actúe o se abstenga de hacerlo. El fallo, que será de inmediato cumplimiento, podrá impugnarse ante el juez competente y, en todo caso, éste lo remitirá a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
Asunto: Sentencia de segunda instancia Acción: Tutela Accionante: Darly Gisette Grajales Sánchez Accionado: La Previsora Compañía de Seguros Radicado: 63001-3333-007-2025-00002-01 8 En ningún caso podrán transcurrir más de diez días entre la solicitud de tutela y su resolución. La ley establecerá los casos en los que la acción de tutela procede contra particulares encargados de la prestación de un servicio público o cuya conducta afecte grave y directamente el interés colectivo, o respecto de quienes el solicitante se halle en estado de subordinación o indefensión.» (Se resalta con negrilla) Conforme a lo anterior, la acción de tutela es un mecanismo preferente, sumario y residual para buscar la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, cuando resulten amenazados o vulnerados por la acción u omisión de las autoridades públicas y ciertos particulares.
Ahora bien, precisamente por ser la acción de tutela un mecanismo residual, únicamente procede cuando los medios ordinarios de defensa judicial no sean lo suficientemente efectivos para amparar el derecho fundamental vulnerado o para evitar la configuración de un perjuicio irremediable, esa característica es la que la jurisprudencia ha denominado subsidiaridad.
Así pues el Decreto 2591 de 1991 en su artículo 6 establece las causales de improcedencia de la tutela así: «ARTICULO 6º-Causales de improcedencia de la tutela. La acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante. Se entiende por irremediable el perjuicio que sólo pueda ser reparado en su integridad mediante una indemnización. Texto subrayado declarado INEXEQUIBLE. 2. Cuando para proteger el derecho se pueda invocar el recurso de hábeas corpus. 3.
Cuando se pretenda proteger derechos colectivos, tales como la paz y los demás mencionados en el artículo 88 de la Constitución Política. Lo anterior no obsta, para que el titular solicite la tutela de sus derechos amenazados o violados en situaciones que comprometan intereses o derechos colectivos siempre que se trate de impedir un perjuicio irremediable 4.
Cuando sea evidente que la violación del derecho originó un daño consumado, salvo cuando continúe la acción u omisión violatoria del derecho. 5. Cuando se trate de actos de carácter general, impersonal y abstracto.» (Subrayado de la Sala).” Frente a la subsidiariedad de la acción de tutela, la Corte Constitucional5 ha establecido que: 5 Sentencia T-252 de 2017 M.P. Iván Humberto Escrucería Mayolo Asunto: Sentencia de segunda instancia Acción: Tutela Accionante: Darly Gisette Grajales Sánchez Accionado: La Previsora Compañía de Seguros Radicado: 63001-3333-007-2025-00002-01 9 «(…) la acción de tutela es procedente aún ante la presencia de un mecanismo ordinario de defensa, cuando: (i) Los medios ordinarios de defensa judicial no son suficientemente idóneos y eficaces para proteger los derechos presuntamente conculcados;
(ii) aun cuando tales medios de defensa judicial sean idóneos, de no concederse la tutela como mecanismo transitorio de protección, se produciría un perjuicio irremediable a los derechos fundamentales; y (iii) el accionante es un sujeto de especial protección constitucional (personas de la tercera edad, personas discapacitadas, mujeres cabeza de familia, población desplazada, niños y niñas), y por lo tanto su situación requiere de particular consideración por parte del juez de tutela”6 (Subrayado fuera del texto original). 3.3 En el primero de estos eventos debe observarse a la hora de evaluarse los medios idóneos o eficaces que el requisito de subsidiariedad está encaminado a restringir el uso de la acción de tutela como mecanismo principal, en la medida que el numeral 1º del artículo 6º del Decreto Estatutario 2591 de 1991 dispone la improcedencia cuando existan otros medios de defensa judiciales, salvo se advierta la falta de eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentre el solicitante.
De igual modo, el artículo 9º establece que el agotamiento de la vía gubernativa no impide la posibilidad de acudir de manera directa. En desarrollo de la norma citada, esta Corporación decantó en la sentencia SU- 377 de 2014 que la sola existencia de otro mecanismo judicial no constituye una razón suficiente para declarar la improcedencia, sino que el juez debe evaluar la posible eficacia de protección del instrumento ordinario en las circunstancias específicas del caso examinado7. 3.4 En segundo lugar, conviene precisar que la configuración de un perjuicio irremediable debe ser analizada dependiendo de las circunstancias de cada caso concreto, de manera análoga a como ocurre cuando existen otros mecanismos judiciales de defensa.
Se trata de una regla general que se explica en sí misma, por cuanto, como fue señalado, no todo daño se convierte autónomamente en irreparable. Sin embargo, algunos grupos con características particulares pueden llegar a sufrir daños o amenazas que, aun cuando para la generalidad de la sociedad no constituyen perjuicio irremediable sí lo son para ellos, puesto que por encontrarse en otras condiciones de debilidad o vulnerabilidad pueden tener repercusiones de mayor trascendencia que justifican un “tratamiento 6 Sentencia T-282 de 2008. 7 En la misma línea, la Sala Sexta de Revisión insistió en la sentencia T-417 de 2016, que “le corresponde al juez constitucional determinar si en el caso concreto la utilización del recurso de amparo, más allá de buscar la salvaguarda de derechos fundamentales vulnerados al interior de una actuación administrativa, pretende enmendar la falta de agotamiento de la vía gubernativa y con ello habilitar el estudio de la controversia en un escenario judicial.
Evento en el cual, la acción de tutela se torna improcedente. // En lo ateniente a los mecanismos judiciales ordinarios, la jurisprudencia constitucional ha admitido que bajo algunas circunstancias no se erigen como un medio eficaz o idóneo para garantizar el goce del derecho fundamental invocado, cuando existe evidencia de un perjuicio irremediable o cuando la mora judicial de la jurisdicción implica un agravio desproporcionado para el solicitante”..
En relación con el estudio que corresponde al juez constitucional, la Sentencia T-669 de 2013 expresa que “Para determinar la concurrencia de estas dos características, deben examinarse los planteamientos fácticos de cada caso, estudiando aspectos tales como si la utilización del medio o recurso de defensa judicial existente tiene por virtud ofrecer la misma protección que se lograría a través de la acción de tutela; el tiempo que tarda en resolverse la controversia en la jurisdicción ordinaria; el agotamiento de la posibilidad de ejercicio del derecho fundamental durante el trámite, la existencia de medios procesales a través de los cuales puedan exponerse los argumentos relacionados con la protección de los derechos fundamentales; las circunstancias que excusen o justifiquen que el interesado no haya promovido o no espere promover los mecanismos ordinarios que tiene a su alcance; la condición de sujeto de especial protección constitucional del peticionario, que exige una especial consideración de su situación, entre otras.” Asunto: Sentencia de segunda instancia Acción: Tutela Accionante: Darly Gisette Grajales Sánchez Accionado: La Previsora Compañía de Seguros Radicado: 63001-3333-007-2025-00002-01 10 diferencial positivo” 8, y que amplía a su vez el ámbito de los derechos fundamentales susceptibles de protección por vía de tutela.
Al respecto, esta Corporación en la Tutela T-1316 de 2001 señaló que: “(…) tratándose de sujetos de especial protección, el concepto de perjuicio irremediable debe ser interpretado en forma mucho más amplia y desde una doble perspectiva. De un lado, es preciso tomar en consideración las características globales del grupo, es decir, los elementos que los convierten en titulares de esa garantía privilegiada.
Pero, además, es necesario atender las particularidades de la persona individualmente considerada, esto es, en el caso concreto. Consecuencialmente, para determinar la procedencia del amparo, cuando se trata de sujetos de especial protección, el juez deberá analizar cada uno de estos aspectos.” De cualquier manera, los criterios que definen si un perjuicio es irremediable o no deben guardar estrecha relación con los aspectos sustanciales por los cuales se les concede genéricamente esa especial protección. En otras palabras, no todos los daños constituyen un perjuicio irremediable por el simple hecho de tratarse de sujetos de trato preferencial. 3.5 En lo referido a que el accionante sea un sujeto de especial protección, la Corte ha estimado que en virtud de la necesidad de garantizar el amparo constitucional reforzado de que gozan dichos sujetos, y con el objeto de admitir la viabilidad y prosperidad de la acción, “el juez de tutela debe considerar con particular atención las circunstancias de debilidad manifiesta e indefensión en las que se encuentra el titular de los derechos invocados”9.» (Subrayado fuera de texto).
En tal sentido, la acción de tutela procede de forma subsidiaria para proteger los derechos fundamentales, no tiene como finalidad reemplazar los medios judiciales ordinarios de protección de los mismos, por el contrario, si estos son idóneos y eficaces se deben agotar antes de instaurar este mecanismo constitucional. A pesar de esto la Corte ha señalado tres excepciones para que se configure al principio de subsidiariedad, los cuales son: i) Que el mecanismo judicial no sea idóneo y eficaz para la protección de los derechos fundamentales amenazados o violados; ii) Que el mecanismo judicial sea idóneo y eficaz pero que exista la inminencia de un perjuicio irremediable. iii) Que el accionante sea sujeto de especial protección constitucional.
De la calificación de pérdida de la capacidad laboral de las empresas responsables del Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito SOAT. La capacidad laboral ha sido definida en el artículo 3 del Decreto 1507 de 2014 10 como «conjunto de habilidades, destrezas, aptitudes y/o potencialidades de orden físico, mental y social, que permiten desempeñarse en un trabajo»; por lo tanto, al referirnos a la calificación de la pérdida de capacidad laboral se tiene que ésta constituye un mecanismo o procedimiento 8 Sentencia T-177 de 2015. 9 Sentencia T-282 de 2008. 10 “Por el cual se expide el, Manual Único para la Calificación de la Pérdida de la Capacidad Laboral y Ocupacional.” Asunto: Sentencia de segunda instancia Acción: Tutela Accionante: Darly Gisette Grajales Sánchez Accionado: La Previsora Compañía de Seguros Radicado: 63001-3333-007-2025-00002-01 11 que permite conocer, determinar y calificar el porcentaje de la pérdida de capacidad laboral que ha sufrido el trabajador o la persona sometida a calificación o evaluación. Sobre este punto, la Corte Constitucional en sentencia T- 056 de 201411 expresó lo siguiente: «…(…)La calificación de la pérdida de capacidad laboral ha sido considerada por la jurisprudencia constitucional, como un derecho que tiene toda persona, el cual cobra gran importancia al constituir el medio para acceder a la garantía y protección de otros derechos fundamentales como la salud, la seguridad social y el mínimo vital, en la medida que permite establecer a qué tipo de prestaciones tiene derecho quien es afectado por una enfermedad o accidente, producido con ocasión o como consecuencia de la actividad laboral, o por causas de origen común. …(…) 4.6.
Es pertinente mencionar que, según lo manifestado por este tribunal, la calificación de la pérdida de capacidad laboral debe atender las condiciones específicas de la persona, apreciadas en su conjunto, sin que sea posible establecer diferencias en razón al origen, profesional o común, de los factores de incapacidad. En ese mismo sentido, esta valoración puede tener lugar no solo como consecuencia directa de una enfermedad o accidente de trabajo, claramente identificado, también de novedades que resulten de la evolución de la enfermedad o accidente, o de una situación de salud distinta que puede tener un origen común. Así mismo, puede suceder que en un primer momento la afectación padecida, sea producida por un accidente o por enfermedad específica, no genere incapacidad alguna, pero también puede ocurrir que con el transcurso del tiempo se presenten secuelas que tornen más grave la situación de salud de la persona, caso en el cual se requiere la valoración de la pérdida de capacidad laboral para establecer su duración y consecuencias, teniendo en cuenta las verdaderas causas que originaron la disminución de la capacidad de trabajo y el eventual estado de invalidez.
En consecuencia, el derecho a la valoración de la pérdida de capacidad laboral no puede tener un término perentorio para su ejercicio, en tanto que la idoneidad del momento en que el afiliado requiere la definición del estado de invalidez o la determinación del origen de la misma, no depende de un período específico, sino de las condiciones reales de salud, el grado de evolución de la enfermedad y el proceso de recuperación o rehabilitación. Por ello, el simple paso del tiempo no puede constituirse en barrera para el acceso al dictamen técnico que permitirá establecer las prestaciones económicas causadas por el advenimiento del riesgo asegurado, sin importar que este derive su origen de una enfermedad profesional, accidente laboral o de una afección de origen común. De otra parte, ha de recordarse que del ejercicio del derecho a la valoración de la pérdida de capacidad laboral depende la efectividad de otras garantías fundamentales, indefectiblemente relacionadas con la dignidad humana, como son la seguridad social, el derecho a la vida digna y el mínimo vital.
(…) 11 M.P. Nilson Pinilla Pinilla Asunto: Sentencia de segunda instancia Acción: Tutela Accionante: Darly Gisette Grajales Sánchez Accionado: La Previsora Compañía de Seguros Radicado: 63001-3333-007-2025-00002-01 12 4.8. Ahora bien, aunque la jurisprudencia no ha abordado de manera específica el escenario constitucional de la no prescripción de la valoración de la pérdida de capacidad laboral, sí ha establecido presupuestos acerca de su carácter ineludible en la configuración del derecho a las prestaciones económicas y asistenciales, e igualmente ha fijado parámetros para su realización, precisando que “debe hacerse a partir de la consideración de las condiciones materiales de la persona apreciadas en su conjunto”12.
Para el efecto, no se requiere partir de un punto específico de referencia, como sería el surgimiento de una enfermedad o la ocurrencia de un accidente de trabajo, sino de la situación de salud al momento de la solicitud de la valoración, para la cual deben atenderse todas las circunstancias que hayan incidido en su condición. 4.9.
Así, teniendo en cuenta la importancia de la valoración, este tribunal ha determinado que la afectación de los derechos fundamentales de la persona se genera, de un lado, por la negación del derecho a la valoración, así como por la dilación de la misma, porque de no practicarse a tiempo, puede llevar en algunas situaciones a la complicación del estado físico o mental del asegurado.
De esta forma, ambas circunstancias son lesivas a las garantías fundamentales de los trabajadores, pues someten a quien requiere la calificación a una condición de indefensión13, en tanto necesita la valoración para conocer cuáles son las causas que determinan la disminución de la capacidad laboral y, con esto, precisar qué entidad -fondo de pensiones o administradora de riesgos laborales- asumirá la responsabilidad en el pago de las prestaciones económicas y asistenciales derivadas de su afección. Finalmente, la inobservancia de los preceptos legales que regulan la valoración de pérdida de capacidad laboral, o la negativa por parte de las entidades obligadas a realizar dicha valoración de la persona cuando su situación de salud lo requiere, constituyen una flagrante vulneración del derecho a la seguridad social consagrado en el artículo 48 superior, e igualmente se erigen en barrera de acceso a las garantías fundamentales de salud, vida digna y mínimo vital, al no permitir determinar el origen de la afección, el nivel de alteración de la salud y la magnitud de la pérdida de capacidad laboral del trabajador».(Subrayado fuera de texto).
Bajo estos supuestos, la calificación de la pérdida de la capacidad laboral constituye un derecho que tiene toda persona que tenga un padecimiento en su salud, pues es el medio para acceder a la garantía y protección de otros derechos fundamentales, como son la salud, la seguridad social y el mínimo vital, lo anterior en la medida que permite establecer qué tipo de prestaciones tiene derecho y si resulta afectado por una enfermedad o accidente con ocasión de la actividad laboral, o por causa de origen común, lo que genera la procedencia del amparo tutelar, habida cuenta que con ello se permite determinar el grado de invalidez de la persona y la posibilidad de un reconocimiento pensional que asegure su sustento económico dado el deterioro de su estado de salud.
Por lo tanto, la negativa injustificada o la dilación por parte de las entidades obligadas a realizar la valoración de la persona cuando su situación de salud lo requiere, constituyen una flagrante vulneración del derecho a la seguridad 12 Sentencia T-518 de julio 5 de 2011, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 13 Ver la ya citada sentencia T-038 de 2011.
Asunto: Sentencia de segunda instancia Acción: Tutela Accionante: Darly Gisette Grajales Sánchez Accionado: La Previsora Compañía de Seguros Radicado: 63001-3333-007-2025-00002-01 13 social, consagrado en el artículo 48 superior e igualmente se erigen en barreras de acceso a las garantías fundamentales de las personas, al no permitir determinar el origen de la afección, el nivel de alteración de la salud y de la pérdida de capacidad laboral del trabajador.
En ese sentido la Corte Constitucional en la sentencia T-212 de 201514, señaló que; “ …la inobservancia de los preceptos legales que regulan la valoración de la pérdida de la capacidad laboral y la negativa por parte de las entidades obligadas a realizarla cuando la situación de salud lo requiere, configura una transgresión del derecho a la seguridad social que constituye, al mismo tiempo, una barrera para la materialización de otras prerrogativas fundamentales como la salud, la vida digna y el mínimo vital, al impedir determinar el origen de la afección, el nivel de alteración de la salud y la pérdida de capacidad laboral del trabajador.
“ En este orden de ideas, la Corte precisó que la valoración de la pérdida de capacidad laboral debe realizarse a partir de las condiciones materiales de la persona, las cuales deben ser apreciadas en su conjunto, aclarando además que pueden existir situaciones en las que inicialmente el suceso no genere incapacidades, pero con el transcurso del tiempo puede generar secuelas que afectan la salud de la persona, caso en el cual procede la respectiva calificación del origen de la disminución de la capacidad o eventual estado de invalidez, por lo que, la inobservancia de cualquier precepto legal o la negativa por parte de las entidades obligadas a realizar la respectiva valoración vulnera los derechos fundamentales de los trabajadores, toda vez conlleva a una situación de indefensión a quien requiere la calificación para conocer cuáles son las causas que determinan la disminución de su capacidad laboral.
Ahora bien, la Corte Constitucional en sentencia T-003 de 2020 15, hizo referencia al tema de la calificación de la pérdida de capacidad laboral por parte de las empresas responsables del Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito, al señalar que aquellas asumen, entre otros riesgos el relativo a la carga legal de practicar, en primera oportunidad, el examen de pérdida de capacidad laboral y calificar el grado de invalidez del asegurado, orientado a acceder a la indemnización por incapacidad permanente amparada por el SOAT, lo anterior al señalar lo siguiente: « De este modo, el artículo 41 de la Ley 100 de 199316, modificado por el artículo 142 del Decreto Ley 19 de 201217, que regula la calificación del estado de invalidez, estableció en su inciso segundo las autoridades competentes para determinar la pérdida de capacidad laboral: “(…) Corresponde al Instituto de Seguros Sociales, Administradora Colombiana de Pensiones -COLPENSIONES-, a las Administradoras de 14 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, en el mismo sentido la sentencia T-427 de 2018, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez 15 M.P. Diana Fajardo Rivera 16 Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones. 17 Por el cual se dictan normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública.
Asunto: Sentencia de segunda instancia Acción: Tutela Accionante: Darly Gisette Grajales Sánchez Accionado: La Previsora Compañía de Seguros Radicado: 63001-3333-007-2025-00002-01 14 Riesgos Profesionales - ARP-, a las Compañías de Seguros que asuman el riesgo de invalidez y muerte, y a las Entidades Promotoras de Salud EPS, determinar en una primera oportunidad la pérdida de capacidad laboral y calificar el grado de invalidez y el origen de estas contingencias.
En caso de que el interesado no esté de acuerdo con la calificación deberá manifestar su inconformidad dentro de los diez (10) días siguientes y la entidad deberá remitirlo a las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez del orden regional dentro de los cinco (5) días siguientes, cuya decisión será apelable ante la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, la cual decidirá en un término de cinco (5) días.
Contra dichas decisiones proceden las acciones legales (…)” (énfasis fuera del texto original). De acuerdo con lo anterior, les corresponde a las administradoras de fondos de pensiones, a las administradoras de riesgos laborales, a las compañías de seguros que asuman el riesgo de invalidez y muerte y a las entidades promotoras de salud realizar, en una primera oportunidad, el dictamen de pérdida de capacidad laboral y calificar el grado de invalidez.
En caso de existir inconformidad del interesado, la Entidad deberá solicitar a la Junta Regional de Calificación de Invalidez la revisión del caso, decisión que será apelable ante la Junta Nacional de Calificación de Invalidez. Esto significa que, antes que nada, es competencia del primer conjunto de instituciones mencionadas la práctica del dictamen de pérdida de capacidad laboral y la calificación del grado de invalidez.
En términos generales, solamente luego, si el interesado se halla en desacuerdo con la decisión, el expediente debe ser remitido a la Junta Regional de Calificación de Invalidez para que se pronuncie y, de ser impugnado el correspondiente concepto técnico, corresponderá resolver a la Junta Nacional de Calificación de Invalidez. De otra parte, la Sala subraya que, en primera oportunidad, la emisión del dictamen constituye una obligación a cargo, no solo de las entidades tradicionales del sistema de seguridad social, como los fondos de pensiones, las administradoras de riesgos laborales y las entidades promotoras de salud.
En los términos indicados, ese deber también recae en las compañías de seguros que asuman el riesgo de invalidez y muerte, cuando el examen tenga relación con la ocurrencia del siniestro amparado mediante la respectiva póliza. Esto implica, a propósito del asunto que se debate en la presente acción de tutela, que las empresas responsables del Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito tienen también la carga legal de realizar, en primera oportunidad, el examen de pérdida de capacidad laboral y calificar el grado de invalidez de quien realiza la reclamación. Como se indicó en los fundamentos anteriores, mediante la aseguración de accidentes de tránsito, se busca una cobertura, entre otros riesgos, frente a daños físicos que se puedan ocasionar a las personas, los gastos que se deban sufragar por atención médica, quirúrgica, farmacéutica, hospitalaria y la incapacidad permanente.
En este sentido, las empresas que expiden las pólizas de accidente de tránsito son entidades competentes para determinar la pérdida de capacidad laboral de los afectados, de conformidad con el artículo 41 de la Ley 100 de 199318, modificado por el artículo 142 del Decreto Ley 19 de 201219. Esta norma prevé que las compañías de seguros que asuman el riesgo de 18 Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones. 19 Por el cual se dictan normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública.
Asunto: Sentencia de segunda instancia Acción: Tutela Accionante: Darly Gisette Grajales Sánchez Accionado: La Previsora Compañía de Seguros Radicado: 63001-3333-007-2025-00002-01 15 invalidez se encuentran en dicha obligación, naturaleza que precisamente poseen las empresas responsables de la póliza para accidentes de tránsito. 4.2.5.
Lo anterior fue precisado, también, en la Sentencia T-400 de 201720. En este Fallo, la Sala Octava de Revisión de la Corte decidió el caso de una persona que, con ocasión de un accidente de tránsito, pretendía acceder a la indemnización por incapacidad permanente cubierta por el SOAT, sin que contara con los medios económicos para cubrir los honorarios de la Junta Regional de Calificación, por lo que solicitó mediante la acción constitucional que la compañía aseguradora solventara dicho emolumento.
Antes de resolver el debate acerca de la responsabilidad sobre el pago de los referidos honorarios, la Corte clarificó que la accionada tenía la responsabilidad directa de garantizar, en primera oportunidad, el documento requerido por la accionante. Advirtió que la Empresa de Seguros es la obligada a realizar el dictamen de calificación de pérdida de capacidad laboral en primera oportunidad, según lo establecido por el artículo 41 de la Ley 100 de 1993, como entidad aseguradora que asumió el riesgo de invalidez y muerte.
Puesto que la demandada no había procedido de conformidad, la Sala Octava concluyó que se había vulnerado el derecho fundamental a la seguridad social de la accionante. Como consecuencia, en una de las órdenes emitidas, dispuso que la compañía demandada debía efectuar el examen de pérdida de capacidad laboral a la peticionaria21. (negrillas fuera del texto original) De esta manera, se tiene que dentro de las autoridades competentes para determinar, en primera oportunidad, la pérdida de capacidad laboral, enunciadas en el inciso segundo del artículo 41 de la Ley 100, modificado por el artículo 142 del Decreto Ley 19 de 2012, se encuentran las compañías de seguros que asuman el riesgo de invalidez y muerte, determinándose que las empresas responsables del Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito SOAT, tienen también la carga legal de practicar, en primera oportunidad, el examen de pérdida de capacidad laboral y calificar el grado de invalidez del asegurado.
Del pago de los honorarios de la Junta Regional y Nacional de Calificación de Invalidez. Al respecto la Corte Constitucional en la sentencia T-195 de 202422señaló: «… (…) Las entidades competentes para determinar en una primera oportunidad la pérdida de capacidad laboral y calificar el grado de invalidez y el origen de estas contingencias, según el inciso segundo del artículo 41 de la Ley 100 de 1993, que regula la calificación del estado de invalidez, son: Colpensiones, las Administradoras de Riesgos Profesionales, las compañías de seguros que asuman el riesgo de invalidez y muerte, y las Entidades Promotoras de Salud (EPS). 20 M.P. Alberto Rojas Ríos. 21 En la decisión, la Corte advirtió: “[e]l Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito establece una indemnización por incapacidad permanente para aquellos sujetos que hayan padecido daños corporales.
Para que este amparo sea reconocido y desembolsado, es obligatorio presentar de conformidad con el artículo 2.6.1.4.3.1 del Decreto 780 de 2016, el certificado de pérdida de capacidad laboral expedido por la autoridad competente según lo dispuesto en el artículo 41 de la Ley 100 de 1993, que para el caso objeto de estudio sería la entidad accionada QBE Seguros S.A., compañía de seguros que asumió el riesgo de invalidez y muerte, quien deberá determinar en una primera oportunidad la pérdida de capacidad laboral y calificar el grado de invalidez de la accionante”. 22 M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo Asunto: Sentencia de segunda instancia Acción: Tutela Accionante: Darly Gisette Grajales Sánchez Accionado: La Previsora Compañía de Seguros Radicado: 63001-3333-007-2025-00002-01 16 54.
Además, según el citado artículo 41 de la Ley 100 de 1993, “cuando la incapacidad declarada por una de las entidades antes mencionadas (ISS, Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones-, ARP, aseguradora o entidad promotora de salud) sea inferior en no menos del diez por ciento (10%) a los límites que califican el estado de invalidez, tendrá que acudirse en forma obligatoria a la Junta Regional de Calificación de Invalidez por cuenta de la respectiva entidad”.
Al efecto, el interesado deberá manifestar su inconformidad dentro de los diez (10) días siguientes, y la entidad deberá remitirlo a las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez del orden regional dentro de los cinco (5) días siguientes, cuya decisión será apelable ante la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, la cual decidirá en un término de cinco (5) días. 55.
Cuando las personas no puedan costear los dictámenes periciales necesarios para valorar la pérdida permanente de su capacidad laboral, la Corte ha encontrado procedente la acción de tutela para reclamar que las aseguradoras a cargo de expedir los respectivos seguros de SOAT sufraguen el costo de la valoración, para garantizar su acceso a la seguridad social.
Es así como, “cuando el solicitante sea una persona en situación de vulnerabilidad, que no cuente con los recursos económicos para sufragar el costo de la valoración, las aseguradoras deberán asumir el pago de los honorarios a fin de que este pueda iniciar la reclamación de la indemnización por incapacidad permanente. 56. Algunas salas de revisión de esta Corporación, al examinar casos en los que la respectiva aseguradora se negó a realizar el dictamen en primera oportunidad, han ordenado a la aseguradora que cubra el costo del dictamen, y han previsto también que, ante la eventualidad de que el accionante no esté de acuerdo con el primer dictamen, también deberá asumir los costos de esos otros dictámenes, siempre y cuando esté demostrada la incapacidad económica del asegurado para cubrir esos costos.
En este sentido, en Sentencia T-400 de 2017, en la cual estudió un caso en el que una aseguradora de SOAT se negó a cubrir el costo de un dictamen en primera oportunidad, la Corte consideró que: imputar tal pago al aspirante beneficiario ( ) en algunas oportunidades resulta desproporcional, pues si bien agiliza el procedimiento ante las Juntas de Calificación para quienes cuentan con recursos económicos, restringe el acceso a la seguridad social de las personas que carecen de los mismos. 57.
En el mismo sentido, en Sentencia T-336 de 2020 la Corte resolvió la petición de un accionante a quien Seguros Mundial le había negado cubrir el dictamen en primera oportunidad. En palabras de la Corte: las compañías aseguradoras deben asumir el costo de los honorarios de las juntas de calificación de invalidez, en caso de que sea impugnada la decisión adoptada por estas en una primera oportunidad, siempre que esté demostrada la incapacidad económica del asegurado».
(Negrilla de la Sala) Conforme a lo anterior, la Corte ha ordenado a la aseguradora sufragar el costo de un dictamen de pérdida de capacidad laboral cuando se ha demostrado que el actor no puede cubrir dicho costo, ello, en garantía del derecho fundamental a la seguridad social, pues resulta desproporcional que si bien se agiliza el Asunto: Sentencia de segunda instancia Acción: Tutela Accionante: Darly Gisette Grajales Sánchez Accionado: La Previsora Compañía de Seguros Radicado: 63001-3333-007-2025-00002-01 17 procedimiento ante las Juntas de Calificación para quienes cuentan con recursos económicos, restringe el acceso a la seguridad social de las personas que carecen de los mismos.
Así las cosas, esta Sala procederá a analizar el caso concreto con fundamento en lo anteriormente señalado. Caso Concreto. En el caso objeto de estudio, la actora interpuso acción de tutela en contra de La Previsora Compañía de Seguros, por la vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, seguridad social, salud, dignidad humana y el principio de la doble instancia, lo anterior en virtud a la negativa de dicha entidad al pago de los honorarios y remisión del expediente a la Junta Regional de Calificación de Invalidez, en relación con el recurso de apelación interpuesto en contra del dictamen de pérdida de capacidad laboral N° 113987440045486, mediante el cual se determinó un porcentaje de pérdida de capacidad laboral del 0.00%.
La a quo mediante sentencia proferida el 24 de enero del 2025, resolvió amparar los derechos fundamentales al debido proceso y a la seguridad social de la actora, vulnerados por la Previsora Compañía de Seguros SA, al señalar que los honorarios de los miembros de las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez y los de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez deberán serán pagados, en todo caso, por la entidad de previsión o seguridad social o la sociedad administradora a la que esté afiliado el solicitante.
Asimismo, precisó que según la Ley 100 de 1993, no resulta conducente obligar a los ciudadanos a sufragar dichos costos o suspender el trámite del dictamen por dicho concepto. La Previsora Compañía de Seguros impugnó la sentencia indicando que no existe prueba alguna que indique que la parte accionante se encuentre en una especial imposibilidad económica, por consiguiente, no existe razón alguna para que se obligue a La Previsora S.A Compañía de Seguros a financiar un potencial dictamen ante la Junta Regional de Calificación de Invalidez, solicitando en consecuencia, se revoque el fallo de primera instancia, para en su lugar se declare la improcedencia de la acción de tutela, en la medida que no se configura ninguna violación a los derechos fundamentales de la accionante.
Bajo estos supuestos, en el expediente obran las siguientes pruebas que la Sala encuentra relevantes: -Obra copia de la cédula de ciudadanía de actora a través de la cual se acredita que nació el 09 de agosto de 2006, es decir que, en la actualidad cuenta con 18 años de edad23. 23 Archivo digital Samai. Gestión en otras Corporaciones. índice 00002.
Reparto del proceso. 2EscritoTutela(.pdf) NroActua 2. Fol. 16-17 Asunto: Sentencia de segunda instancia Acción: Tutela Accionante: Darly Gisette Grajales Sánchez Accionado: La Previsora Compañía de Seguros Radicado: 63001-3333-007-2025-00002-01 18 -Esta contenido el SOAT N° 1324- 108004239407000 suscrito con la Previsora Seguros, el cual fue expedido desde el 29 de diciembre de 2022 y con vigencia hasta el 28 de diciembre de 2023, respecto del vehículo tipo motocicleta de placa OPC23D24. -Se aportó historia clínica de la accionante en la que consta que fue atendida el 01 de enero de 2023 a través del área de urgencias por la Clínica Dumian Medical25, señalándose lo siguiente: «PACIENTE QUE SUFRIÓ ACCIDENTE DE TRANSITO CON TRAUMA EN LABIO SUTURADA EN PRIMER NIVEL Y TRAUMA EN HOMBRO SS RX DE HOMBRO PARA DEFINIR LA CONDUCTA…». -Se anexó formulario único de reclamación de indemnizaciones por accidentes de tránsito y eventos catastróficos (Eventos Terroristas, Catástrofes Naturales y otros Eventos Aprobados por el CNSSS) Personas Naturales –FURPEN26. -Esta aportada la solicitud realizada por la parte actora el 29 de junio de 2024 ante La Previsora S.A Compañía de Seguros27, a través de la cual solicitó lo siguiente: «1.
Se determine por parte de LA PREVISORA S.A. COMPAÑÍA DE SEGUROS la calificación de pérdida de capacidad laboral de la menor DARLY GISETTE GRAJALES SANCHEZ identificado la TARJETA DE IDENTIDAD N° 1.139.874.400 DE ARMENIA, en primera oportunidad y se certifique el mismo por parte de ustedes. 2. En caso de existir negativa a la pretensión anterior, procedan a cancelar los honorarios correspondientes a la Junta Regional del Quindío para que esta entidad sea la que le determine su grado de pérdida de capacidad laboral; petición que elevó con base en la basta jurisprudencia y fallos recientes por Jueces de la Republica. 3.
Si la señora MARIA ISABEL SANCHEZ CARMONA en calidad de madre y representante legal de la menor DARLY GISETTE GRAJALES SANCHEZ no esté de acuerdo con el dictamen de PCL emitido por la Junta Regional de Calificación de Invalidez Competente, procedan a pagar los honorarios cobrados por Junta Nacional de Calificación de Invalidez, con base en lo preceptuado artículo 142 del Decreto-Ley 019 de 2012, al derecho que les asiste a las víctimas a la doble instancia, como a fallos de línea horizontal en casos análogos.» -Se encuentra el formulario de dictamen para la calificación de la pérdida de capacidad laboral y ocupacional de la Previsora Seguros, identificado con el N°113987440045486 del 13 de julio de 202428, en el cual se indica: «…(…) Se realiza calificación de pérdida de capacidad laboral por cumplir más de 540 días, se continua proceso de calificación en ocasión a la póliza 108004239407000, revisando la historia clínica aportada se encuentra con paciente 24 Archivo digital Samai.
Gestión en otras Corporaciones. índice 00002. Reparto del proceso. 2EscritoTutela(.pdf) NroActua 2. Fol. 19 25 Archivo digital Samai. Gestión en otras Corporaciones. índice 00002. Reparto del proceso. 2EscritoTutela(.pdf) NroActua 2. Fol.20-23, 35-38 26 Archivo digital Samai. Gestión en otras Corporaciones. índice 00002. Reparto del proceso. 2EscritoTutela(.pdf) NroActua 2.
Fol.39-40 27 Archivo digital Samai. Gestión en otras Corporaciones. índice 00002. Reparto del proceso. 2EscritoTutela(.pdf) NroActua 2. Fol.24-28 28 Archivo digital Samai. Gestión en otras Corporaciones. índice 00002. Reparto del proceso. 2EscritoTutela(.pdf) NroActua 2. Fol.53-57 Asunto: Sentencia de segunda instancia Acción: Tutela Accionante: Darly Gisette Grajales Sánchez Accionado: La Previsora Compañía de Seguros Radicado: 63001-3333-007-2025-00002-01 19 de 17 años con antecedente de accidente de tránsito en calidad de conductor de motocicleta el día 01/01/2024 causando herida en labio superior y hombros, quien a la valoración se indica fractura de la clavícula izquierda, requiere de manejo conservador, se dan recomendaciones y se da egreso de hospitalización. No se cuenta con más historia clínica que permita fundamentar las siguientes deficiencias según los lineamientos del decreto 1507: Fractura de la clavícula izquierda (no se cuenta con concepto de especialidad que permita ver la historia natural de la enfermedad y su mejoría médica máxima).
(…) -En el expediente está el correo electrónico del 30 de julio de 202429 enviado por la Previsora Seguros y dirigido a la actora a través del cual le expone que: «ASUNTO: Apelación / Inconformidad / Impugnación a dictamen PCL emitido por la Previsora S.A Compañía de seguros PQR. No. 202417475 Póliza: 4239407 Placa: OPC23D NF-01 En respuesta al recurso de apelación/inconformidad interpuesta el 16/07/2024 al dictamen de calificación de pérdida de capacidad laboral el cual fue realizado por nuestro equipo interdisciplinario de Previsora en primera oportunidad, no permitimos recordarle lo siguiente: La entidad emisora del dictamen de calificación es La Previsora S.A. Compañía de Seguros, por lo que este dictamen tiene plena validez jurídica, de acuerdo con los términos de la Ley 100 de 1993, el Decreto Único Reglamentario 1072 de 2015, y la línea jurisprudencial establecida por la Corte Constitucional.
En consecuencia, La Previsora S. A Compañía de Seguros, informa que, de no encontrarse conforme con la calificación de pérdida de capacidad laboral (PCL) determinada en esta valoración, la víctima podrá acudir por cuenta propia a cualquiera de las instituciones competentes para dictaminar una nueva valoración. 29 Archivo digital Samai.
Gestión en otras Corporaciones. índice 00002. Reparto del proceso. 2EscritoTutela(.pdf) NroActua 2. Fol.58-60 Asunto: Sentencia de segunda instancia Acción: Tutela Accionante: Darly Gisette Grajales Sánchez Accionado: La Previsora Compañía de Seguros Radicado: 63001-3333-007-2025-00002-01 20 El fundamento jurídico de lo anterior, se realiza según lo establecido en el Decreto Único Reglamentario 780 del 2016 artículo 2.6.1.4.2.8, la indemnización por incapacidad permanente con cargo al Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito –SOAT, será reconocida de acuerdo con el porcentaje de pérdida de capacidad laboral, donde el monto máximo de la indemnización será de 180 Salarios Mínimos Legales Diarios Vigentes a la fecha del evento y de acuerdo con la tabla que se describe en el mencionado artículo.
(…) Si bien es cierto, el Decreto 019 de 2012 en su artículo 142, señaló a quienes correspondía calificar en primera oportunidad y determinar la incapacidad laboral de una persona, refiriendo entre ellas a las aseguradoras que asumen el riesgo de invalidez y muerte, debemos aclarar que La Previsora S.A. Compañía de Seguros, no hace parte de aquellas entidades que están autorizadas por la Superintendencia Financiera para asumir el riesgo de invalidez o muerte de los usuarios vinculados al sistema de seguridad social o por pólizas expedidas por las compañías de seguros de vida señaladas en los artículos 142 del Decreto 019 de 2012, 1° y 20 del Decreto 1352 de 2013, y 77 del Decreto 1295 de 1994 literal B; sino que es una compañía de seguros generales, tal y como se visualiza en el certificado de existencia y representación legal expedida por la Superintendencia Financiera, más aún, teniendo en cuenta que éstas son normas que competen al Sistema General de Riesgos Profesionales y nada tienen que ver con la reglamentación del SOAT.
(…) Considerando todo lo anteriormente expuesto, La Previsora S.A Compañía de Seguros no puede dar trámite al recurso interpuesto al dictamen, quedando atentos para que una vez obtenga el nuevo dictamen este sea aportado formalmente a la compañía para continuar con el trámite de la indemnización dentro de los tiempos establecidos para ello».
(Negrillas fuera del texto original) Bajo estos supuestos, encuentra la Sala que la acción de tutela resulta procedente, toda vez que el caso bajo estudio plantea una controversia relativa a obtener la calificación de la pérdida de la capacidad laboral en forma definitiva, la cual a juicio de la Corte Constitucional constituye un derecho que tiene toda persona que tenga un padecimiento en su salud, pues es el medio para acceder a la garantía y protección de otros derechos fundamentales como son la salud, la seguridad social y el mínimo vital, lo que genera la procedencia del amparo tutelar, ya que a través de ésta se permite determinar el grado de invalidez de la persona y la posibilidad de un reconocimiento prestacional que asegure su sustento económico, dado el deterioro de su estado de salud30.
En este orden de ideas, y teniendo en cuenta las pruebas allegadas al expediente, la Sala encuentra probado que la actora el 1 de enero del 2023, sufrió un accidente de tránsito en calidad ocupante del vehículo amparado por el SOAT N° 108004239407000 suscrito con la Previsora Seguros, motivo por el cual fue atendida con cargo a éste a través del área de urgencias en la Clínica Dumian Medical, señalándose lo siguiente: «PACIENTE QUE SUFRIÓ ACCIDENTE DE TRANSITO CON TRAUMA EN LABIO SUTURADA EN PRIMER NIVEL 30 T- 056 de 2014 M.P. Nilson Pinilla Pinilla Asunto: Sentencia de segunda instancia Acción: Tutela Accionante: Darly Gisette Grajales Sánchez Accionado: La Previsora Compañía de Seguros Radicado: 63001-3333-007-2025-00002-01 21 Y TRAUMA EN HOMBRO SS RX DE HOMBRO PARA DEFINIR LA CONDUCTA…».
En virtud de lo anterior, presentó solicitud ante La Previsora S.A Compañía de Seguros, con el fin de obtener la calificación de su pérdida de capacidad laboral y en caso de ser necesario procedieran a cancelar los honorarios correspondientes a la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Quindío para que ésta sea la que le determine su grado de pérdida de capacidad laboral.
De no estar de acuerdo con el anterior dictamen, se proceda a pagar los honorarios cobrados por Junta Nacional de Calificación de Invalidez, con base en lo preceptuado en el artículo 142 del Decreto-Ley 019 de 2012, frente al derecho que les asiste a las víctimas a la doble instancia, como a fallos de línea horizontal en casos análogos.
Así las cosas, se tiene que La Previsora Seguros S.A, realizó el Dictamen de Pérdida de Capacidad Laboral y Ocupacional de la accionante concluyendo como resultado un porcentaje de pérdida de capacidad laboral del 0,00%; dictamen que fue impugnado el 16 de julio de 2024 por la paciente con el fin de que su expediente fuera remitido a la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Quindío. Conforme a lo expuesto, La Previsora Compañía de Seguros, refirió que no podía dar trámite al recurso interpuesto en contra del dictamen señalado, por cuanto de no encontrarse conforme con la calificación de pérdida de capacidad laboral determinada en esa valoración, la víctima podía acudir por cuenta propia a cualquiera de las instituciones competentes para dictaminar una nueva valoración. En tal sentido, para la Sala la accionante viene de tiempo atrás intentando definir su situación médica, dado el accidente de tránsito le generó una fractura en su clavícula, motivo por el cual no puede obviarse que la calificación de la pérdida de la capacidad laboral, constituye un derecho que tiene toda persona que tenga un padecimiento en su salud, al ser el medio para acceder a la garantía y protección de otros derechos fundamentales como son la salud, la seguridad social y el mínimo vital en la medida que permite establecer a qué tipo de prestaciones tiene derecho y si resulta afectado por una enfermedad o accidente con ocasión de la actividad laboral o por causa de origen común, por lo tanto, de conformidad con los postulados señalados por la Corte Constitucional la dilación por parte de las entidades obligadas a realizar la valoración de la persona, constituye una flagrante vulneración del derecho a la seguridad social y una barrera de acceso a las garantías fundamentales de las personas, al no permitir determinar el origen de la afección, el nivel de alteración de la salud y de la pérdida de capacidad laboral.
Asimismo, tal y como lo señala el inciso segundo del artículo 41 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 142 del Decreto 19 de 2012, la calificación de pérdida de la capacidad laboral en una primera oportunidad a las empresas Asunto: Sentencia de segunda instancia Acción: Tutela Accionante: Darly Gisette Grajales Sánchez Accionado: La Previsora Compañía de Seguros Radicado: 63001-3333-007-2025-00002-01 22 responsables del Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito, así como calificar el grado de invalidez del asegurado, y en caso de que el interesado no esté de acuerdo con la calificación se prevé que éste deberá manifestar su inconformidad ante las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez, cuya decisión será apelable ante la Junta Nacional de Invalidez.
Es así que cualquier inconformidad que el interesado presente frente al dictamen realizado en una primera oportunidad, en este caso, por la Empresa responsable del Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito, puede ser recurrido ante las Juntas de Calificación de Invalidez (Regional y Nacional), organismos del Sistema de la Seguridad Social Integral del orden nacional que valga la pena señalar, no reciben salario sino honorarios.
Por consiguiente, en virtud a lo dispuesto por el artículo 17 de la Ley 1562 de 2012 «Por la cual se modifica el Sistema de Riesgos Laborales y se dictan otras disposiciones en materia de Salud Ocupacional»31, estos corren a cargo de la Administradora del Fondo de Pensiones o la Administradora de riesgos laborales. Asimismo, se ha determinado que quienes cuenten con los recursos económicos para costear el examen de su evaluación física o mental, paguen por ello.
Sin embargo, la Corte Constitucional también señaló que en algunas oportunidades imputar tal pago al aspirante beneficiario resulta desproporcional, pues si bien agiliza el procedimiento ante las Juntas de Calificación para quienes cuentan con recursos económicos, restringe el acceso a la seguridad social de las personas que carecen de los mismos, circunstancias en las cuales se ha ordenado a la aseguradora sufragar el costo de un dictamen de pérdida de capacidad laboral cuando se ha demostrado que el actor no puede cubrir dicho costo, ello, en garantía del derecho fundamental a la seguridad social.
Ahora bien, aunque La Previsora Compañía de Seguros argumentó que no resulta procedente acceder vía tutela a lo pretendido por la parte actora, dado que ésta nunca arrimó al presente trámite Constitucional prueba alguna de que se encuentre en una situación económica que le sea imposible pagar los honorarios que el mismo legislador ha establecido para las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez, lo cierto es que tanto la situación fáctica, como las pruebas allegadas por la accionante con su escrito de tutela, se presumen como ciertas, ante la falta de contestación de la entidad accionada, lo anterior, en aplicación de la presunción de veracidad de que trata el artículo 20 del Decreto 2591 de 199132. 31 Artículo 17.
Honorarios Juntas Nacional y Regionales. Los honorarios que se deben cancelar a las Juntas Regionales y Nacional de Calificación de Invalidez, de manera anticipada, serán pagados por la Administradora del Fondo de Pensiones en caso de que la calificación de origen en primera oportunidad sea común; en caso de que la calificación de origen sea laboral en primera oportunidad el pago debe ser cubierto por la Administradora de Riesgos Laborales, conforme a la reglamentación que expida el Ministerio de Trabajo.
El Ministerio de Trabajo dentro de los seis (6) meses siguientes a la promulgación de la presente ley, reglamentará la materia y fijará los honorarios de los integrantes de las juntas. 32 ARTICULO
20. PRESUNCION DE VERACIDAD. Si el informe no fuere rendido dentro del plazo correspondiente, se tendrán por ciertos los hechos y se entrará a resolver de plano, salvo que el juez estime necesaria otra averiguación previa. Al respecto, la Corte Constitucional en sentencia T- 517 de 2010 precisó que, el artículo 20 del Decreto-Ley 2591 de 1991, consagra la presunción de veracidad como un instrumento para sancionar el desinterés o negligencia de la autoridad pública o el particular contra quien se ha interpuesto la acción de tutela, en aquellos eventos en los que el juez requiere cierta información (art. 19 Decreto 2591 de 1991) y aquella no es allegada dentro del plazo respectivo o simplemente no llega, dicha negligencia tiene como consecuencia que los hechos narrados por el accionante en la demanda de tutela sean tenidos como ciertos.
Asunto: Sentencia de segunda instancia Acción: Tutela Accionante: Darly Gisette Grajales Sánchez Accionado: La Previsora Compañía de Seguros Radicado: 63001-3333-007-2025-00002-01 23 Sin perjuicio de lo anterior, debe precisarse que, aunque si bien es cierto la accionante no probó su situación económica actual, la misma se encuentra afiliada al régimen subsidiado en salud33; además, se procedió a verificar en la base de datos del Sisben34, identificándose que la misma está clasificada en el Sistema de Identificación de Potenciales Beneficiarios de Programas Sociales, en el grupo SISBEN B7- Pobreza moderada, tal y como se procede a ilustrar: En consecuencia, es claro que existe una presunción de incapacidad económica frente a los afiliados al SISBEN, porque hacen parte de la población con menor ingreso económico35, por consiguiente, considera la Sala que tal y como lo concluyera la A quo, la omisión injustificada de la Previsora S.A Compañía de Seguros, al no remitir dentro del término legal de cinco (5 ) días y gestionar el pago de los honorarios ante la Junta Regional de Invalidez del Quindío, vulnera los derechos fundamentales alegados por la accionante, toda vez que, va en contra del derecho fundamental a la seguridad social exigir a los usuarios asumir el costo de los mismos como condición para acceder al servicio, pues son las entidades del sistema de seguridad social, las que deben asumir los costos que generen estos trámites, para garantizar de manera eficiente el servicio requerido, lo cual al no encontrarse garantizado, impone acoger el concepto del Ministerio Público y confirmar la sentencia de primera instancia mediante la cual se ampararon los derechos fundamentales al debido proceso y seguridad social.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Quindío, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, 33 Archivo digital Samai. Gestión en otras Corporaciones. índice 00002. Reparto del proceso. 2EscritoTutela(.pdf) NroActua 2. Fol. 34 34 https://www.sisben.gov.co/paginas/consulta-tu-grupo.html 35 Sentencia T-329/18.
M.P. Cristina Pardo Schlesinger. En dicha sentencia la Corte Constitucional señaló: «En suma, esta Corporación ha señalado que en el caso de quienes han sido clasificados en el nivel más bajo del Sisbén y quienes se encuentran afiliados al régimen subsidiado en salud, dicha incapacidad económica se presume» Asunto: Sentencia de segunda instancia Acción: Tutela Accionante: Darly Gisette Grajales Sánchez Accionado: La Previsora Compañía de Seguros Radicado: 63001-3333-007-2025-00002-01 24 FALLA Primero: Confirmar la sentencia proferida el 24 de enero del 2025, por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Armenia, conforme a las razones expuestas.
Segundo: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Contra la presente decisión no procede recurso alguno. Tercero: Envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. Cuarto: Háganse las anotaciones correspondientes en el programa informático SAMAI.
Esta providencia se discutió y aprobó conforme consta en el Acta Ordinaria Nº. 05 de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ALEJANDRO LONDOÑO JARAMILLO Magistrado LUÍS CARLOS MARÍN PULGARÍN Magistrado LUIS JAVIER ROSERO VILLOTA Magistrado (Este documento fue firmado electrónicamente36. Usted puede consultar la providencia con el número de radicación en https//samairj.consejodeestado.gov.co) 36 La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI por el Magistrado Alejandro Londoño Jaramillo.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 527 de 1999, el Decreto reglamentario 2364 de 2012 y el artículo 186 del C.P.A.C.A. Para validar la integridad y autenticidad del documento puede consultarlo en el enlace que antecede.