SIGCMA CO-SC5780-99 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA PRIMERA DE DECISIÓN Magistrado Ponente Pedro Olivella Solano Montería, dieciocho (18) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) APELACIÓN DE SENTENCIA Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 23 001 33 33 006 2018 00182 01 Demandante: Miriam María Romero Garcés Demandado: Municipio de Cereté Tema: Reintegro Se resuelve el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la entidad demandada contra la sentencia del 30 de junio de 2022 proferida por el Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito de Montería que accedió a las pretensiones de la demanda.
El Tribunal confirmará la decisión. I.
ANTECEDENTES 1.1. Demanda La accionante solicita como pretensiones que se declare la nulidad de los actos administrativos contenidos en el Decreto N° 078 de 28 de septiembre de 2017, Decreto N° 079 de 28 de septiembre del año 2017, expedidos por el alcalde municipal de Cereté, así como del Oficio N° DA – 043 – 2017 – INT de 6 de octubre del año 2017, por medio del cual se le comunicó la supresión del cargo de auxiliar administrativo, Código 401 – Grado 01, en el cual se encontraba nombrado en provisionalidad.
Como consecuencia de lo anterior se ordene reintegrarla sin solución de continuidad a un cargo de igual o superior jerarquía al que venía desempeñando. Se le reconozca y paguen todos los salarios y prestaciones sociales dejados de devengar, así como los aportes al sistema general de seguridad social dejados de efectuar desde el retiro del servicio por supresión del cargo – 6 de octubre de 2017 – hasta cuando se produzca su reintegro.
Se ajuste el valor total de los salarios y prestaciones sociales reconocidos, conforme el IPC certificado por el DANE, empleando para ello la formula universal adoptada por el Consejo de Estado. Como sustento fáctico informó que por Resolución No. 030 del 2012, fue nombrada en provisionalidad en el cargo de auxiliar administrativo Código 407, Grado 01 de la Planta de personal del municipio de Cereté. Mediante Decreto N° 078 de 28 de septiembre del año 2017, la entidad territorial demandada procedió a establecer la estructura y funciones de cada una de sus dependencias.
Por medio del Decreto 079 de 28 de septiembre del año 2017, se modificó la planta de personal de la alcaldía de Cereté, dejando un total de 57 cargos los cuales serían distribuidos en la planta global de la administración central conforme las necesidades del servicio, planes y programas. Mediante Oficio No. DA-043- 2017-INT de 6 de octubre de 2017 le fue comunicada la supresión del cargo que venía ejerciendo en provisionalidad, por lo que elevó petición solicitando entre otros documentos, el Estudio Técnico de Rediseño Institucional de la Planta de Personal del Municipio de Cereté, siendo resuelta en Oficio No. DA-335-2017-EXT, con la entrega de los Decretos No. 078, 079, 080, 081 del 28 de septiembre de 2017 y del Estudió Técnico en cita.
Afirma Tribunal Administrativo de Córdoba Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 23001333300620180018201 Segunda instancia 2 CO-SC5780-99 que dicho estudio fue expedido de forma incompleta hasta la página 74, y que no fueron entregados los anexos que lo conformaban. Citó como normas violadas las siguientes: Constitución Política de Colombia artículos 13, 25, 29 y 48; artículo 46 de la Ley 909 de 2004; artículos 95, 96 y 97 del Decreto 1227 de 2005 compilados por los artículos 2.2.12.1; 2.2.12.2, 2.2.12.3 del Decreto Único Reglamentario No. 1083 del 2015; artículo 138 del CPACA.
En cuanto al concepto de la violación en síntesis argumenta que el acto demandado fue expedido de manera irregular, con desviación de poder y falsa motivación, contrariando normas legales superiores y desconociendo el principio de legalidad y debido proceso. 1.2. Contestación de la Demanda El apoderado judicial del municipio demandado luego de referirse a cada uno de los hechos de la demanda manifiesta que se opone a las pretensiones por carecer de fundamento legal.
Propuso como excepciones de mérito: «Caducidad de la acción», «Legalidad del proceso de reestructuración de la planta de personal» e «Imposibilidad jurídica para hacer el reintegro». II. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito de Montería profirió sentencia el 30 de junio de 2022 accediendo a las pretensiones de la demanda.
Argumentó su decisión señalando que los estudios técnicos para la reestructuración administrativa que conlleve a la supresión o creación de cargos, deberán contener unos análisis de los procesos técnico misionales y de apoyo; una evaluación de la prestación de los servicios; y una evaluación de las funciones, perfiles y cargas de trabajo de los empleos; requisitos a los que, conforme el DAFP, y en virtud de los dispuesto por el Decreto 19 de 2012, se agregó, como contentivos del estudio técnico: (i) Reseña Histórica;
(ii) Marco Legal; (iii) Análisis Externo; (iv) Análisis Financiero; (v) Análisis Interno; (vi) Evaluación de las funciones, Perfiles y Cargas de Trabajo; (vii) Planta de personal; y (viii) Manual Específico de Funciones y Competencias laborales. Que el Estudio Técnico para el Rediseño Institucional de la Alcaldía Municipal de Cereté, carece de fecha de elaboración, se desconoce quién lo elaboró y que no cuenta con el análisis financiero.
Si bien existe un ítem denominado “entorno económico”, éste hace referencia a las actividades económicas del Municipio de Cereté; así mismo, echa de menos la evaluación de la prestación de los servicios realizada por la entidad territorial demandada. Dicho estudio técnico no se ocupó del desarrollo de la evaluación mencionada, lo cual era necesario a fin de definir el rendimiento necesario para alcanzar las metas que trazó la entidad.
Tampoco se analizaron los procesos llevados a cabo al interior de la administración municipal a fin de verificar si con los mismos se ha logrado algún porcentaje de cumplimiento de tales objetivos, ni se indica de alguna forma la satisfacción e idoneidad en la prestación de los servicios que presta la entidad al entorno, resultando así el incumplimiento de uno de los requisitos previstos en el artículo 97 del Decreto 1227 de 2005.
Así las cosas, procedió a declarar de nulidad parcial del Decreto 079 de 28 de septiembre de 2017, en cuanto suprimió el cargo ocupado por el demandante, esto es, el de auxiliar administrativo código 401, grado 01 y la nulidad del Oficio No. DA-043-2017-INT de 06 de octubre de 2017, que le comunicó la supresión del cargo. Como restablecimiento Tribunal Administrativo de Córdoba Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 23001333300620180018201 Segunda instancia 3 CO-SC5780-99 del derecho ordenó el reintegro de la demandante, razón por la cual es procedente la restitución de la accionante al cargo que venía desempeñando o a otro empleo con funciones afines o remuneración igual o superior a aquellos en respectiva planta de personal, en las mismas condiciones en que se encontraba, esto es en “provisionalidad”, y con la advertencia de que el reintegro procederá siempre que el cargo no haya sido provisto en propiedad por concurso de méritos, y que el demandante no haya llegado a la edad de retiro forzoso.
III. RECURSO DE APELACIÓN La apoderada judicial de la demandada solicita revocar el fallo de primera instancia y se absuelva a la entidad de todas y cada una de las condenas. Alega que con las pruebas obrantes en el proceso se pudo demostrar que el procedimiento de modernización de la administración central y descentralizada del municipio de Cereté estuvieron legalmente fundamentados en el estudio técnico para el rediseño institucional de la alcaldía, en el cual se realizaron las caracterizaciones de cada proceso, se justificó el ajuste de las dependencias mediante el análisis de opciones prioritarias y además se realizó el levantamiento de cargas de trabajo.
Sostiene que existe una mala interpretación o falta de claridad por parte de la demandante en lo que respecta a la distinción de lo que es un estudio técnico y lo que son sus anexos, quedando ampliamente explicado de manera suficiente la necesidad de modificar la planta de personal, determinando con claridad los cargos a suprimir, modificar y mantener, dentro de las cuales se encuentra la hoy demandante.
Indica que la A quo no debe desconocer el artículo 41 de la Ley 909 de 2004, que establece dentro de las causales de retiro la supresión del empleo, que fue lo que sucedió con la demandante. La desvinculación de la demandante se debió única y exclusivamente a la supresión del cargo y dicha supresión fue producto del procedimiento de modernización de la administración central y descentralizada del municipio de Cereté, la cual estuvo legalmente fundamentada en el estudio técnico para el rediseño institucional.
IV. TRAMITE EN SEGUNDA INSTANCIA Mediante auto de 24 de febrero de 2023 se admitió el recurso de apelación; la apoderada de la demandante presentó sus alegatos de conclusión, por su parte la demandada y el ministerio público no intervinieron. V. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL Con fundamento en lo preceptuado en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, este Tribunal es competente para conocer en segunda instancia de la apelación ya identificada. 5.1.
Problema jurídico Determinar si hay lugar a revocar la sentencia de primera instancia que ordenó reintegrar a la demandante al cargo que desempeñaba en el municipio de Cereté, dado que Tribunal Administrativo de Córdoba Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 23001333300620180018201 Segunda instancia 4 CO-SC5780-99 la entidad demandada alega que la supresión del empleo se produjo por el procedimiento de modernización de la administración central y descentralizada del municipio, el cual estuvo legalmente fundamentado en el estudio técnico para el rediseño institucional de la alcaldía, en el cual se realizaron las caracterizaciones de cada proceso, se justificó el ajuste de las dependencias mediante el análisis de opciones prioritarias y además se realizó el levantamiento de cargas de trabajo. 5.2.
De la supresión de cargos y modificación a las plantas de personal de las entidades públicas Conforme a lo previsto en el artículo 122 constitucional1, no puede haber empleos públicos que no tengan funciones detalladas en la ley o reglamento, pues se requiere que estos estén contemplados en la planta de personal y sus emolumentos previstos en el presupuesto correspondiente para que puedan ser provistos.
Por su parte el artículo 1252 dispone que, a excepción de los empleos de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley, por regla general, los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera. Respecto a las entidades territoriales de orden municipal, el numeral 7 del artículo 315 Superior le atribuye al alcalde la potestad de crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias y establecer tanto las funciones como los emolumentos de rigor acorde con los acuerdos respectivos, así: “Articulo 315.
Son atribuciones del alcalde (…) 7. Crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias, señalarles funciones especiales y fijar sus emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes. No podrá crear obligaciones que excedan el monto global fijado para gastos de personal en el presupuesto inicialmente aprobado.” De otro lado, la Ley 909 de 2004 contempla en el literal l) del artículo 41 como causal de retiro la supresión del empleo, así: “Artículo 41.
Causales de retiro del servicio. El retiro del servicio de quienes estén desempeñando empleos de libre nombramiento y remoción y de carrera administrativa se produce en los siguientes casos: (…) l) Por supresión del empleo”. 1 “Artículo 122. No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente.” 2 “Articulo 125.
Los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley. Los funcionarios, cuyo sistema de nombramiento no haya sido determinado por la Constitución o la ley, serán nombrados por concurso público.
El ingreso a los cargos de carrera y el ascenso en los mismos, se harán previo cumplimiento de los requisitos y condiciones que fije la ley para determinar los méritos y calidades de los aspirantes. El retiro se hará: por calificación no satisfactoria en el desempeño del empleo; por violación del régimen disciplinario y por las demás causales previstas en la Constitución o la ley.
En ningún caso la filiación política de los ciudadanos podrá determinar su nombramiento para un empleo de carrera, su ascenso o remoción.” Tribunal Administrativo de Córdoba Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 23001333300620180018201 Segunda instancia 5 CO-SC5780-99 Indistintamente que el empleo de carrera sea provisto por un funcionario en propiedad o en provisionalidad, para el retiro del servicio se debe atender en lo pertinente, a las causales previstas en el artículo 41 de la Ley 909 de 20043, de manera que, en ambos casos, la supresión del empleo representa una causal de retiro del servicio.
Los artículos 2.2.12.1, 2.2.12.2 y 2.2.12.3 del Decreto 1083 de 2015 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector de Función Pública” se refieren a la reforma y motivación de la modificación de una planta de empleos, así como los estudios que la soporten. El artículo 2.2.12.1 ibidem dispone que la reforma de la planta de empleos de entidades de la Rama Ejecutiva sea en el orden nacional o territorial debe estar motivada y fundada en las necesidades del servicio o en razones de modernización de la administración previa justificación o estudios técnicos que así lo demuestren.
En los términos del artículo 2.2.12.2 del citado decreto, se entiende que la modificación de la planta de personal obedece a las necesidades del servicio o en razones de modernización de la administración, cuando las conclusiones del estudio técnico deriven en la creación o supresión de empleo por causales como: “1. Fusión, supresión o escisión de entidades. 2.
Cambios en la misión u objeto social o en las funciones generales de la entidad. 3. Traslado de funciones o competencias de un organismo a otro. 4. Supresión, fusión o creación de dependencias o modificación de sus funciones. 5. Mejoramiento o introducción de procesos, producción, de bienes o prestación de servicios. 6. Redistribución de funciones y cargas de trabajo. 7.
Introducción de cambios tecnológicos. 8. Culminación o cumplimiento de planes, programas o proyectos cuando los perfiles de los empleos involucrados para su ejecución no se ajusten al desarrollo de nuevos planes, programas o proyectos o a las funciones de la entidad. 9. Racionalización del gasto público. 10. Mejoramiento de los niveles de eficacia, eficiencia, economía y celeridad de las entidades públicas.” En todo caso, las modificaciones a las plantas de personal deben efectuarse mediante criterios de razonabilidad, proporcionalidad y prevalencia del interés general, el parágrafo 1 del artículo 2.2.12.2 señala que “cuando se reforme total o parcialmente la planta de empleos de una entidad, no tendrá la calidad de nuevo nombramiento la incorporación que se efectúe en cargos iguales o equivalentes a los suprimidos a quienes los venían ejerciendo en calidad de provisionales”. 3 En el caso del retiro de los funcionarios nombrados en provisionalidad, la Sección Segunda Subsección B del Consejo de Estado en sentencia del dieciocho (18) de marzo de dos mil quince (2015) de Radicación número: 25000-23-25-000-2006- 02680-02(2698-11) indicó: “La motivación del acto de retiro del servicio frente a servidores que estén desempeñando en provisionalidad empleos de carrera administrativa, y que de manera expresa exige el legislador, luego de entrada en vigencia la Ley 909 de 2004, obedece a razones de índole constitucional que ya la Corte había precisado, y se traduce en la obligación para la administración de prodigar un trato igual a quienes desempeñan un empleo de carrera, el que funcionalmente considerado determina su propio régimen, que para los efectos de los empleados provisionales hace parte de sus garantías laborales, entre ellas la estabilidad relativa, en la medida en que su retiro del servicio se produce bajo una competencia reglada del nominador, por causales expresamente previstas (art. 41 Ley 909 de 2004, art. 10 Dec. 1227 de 2005), y que justifican la decisión que debe producirse mediante acto motivado”.
Tribunal Administrativo de Córdoba Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 23001333300620180018201 Segunda instancia 6 CO-SC5780-99 En cuanto a los estudios que soportan las modificaciones de las plantas, el artículo 2.2.12.3 del Decreto 1083 de 2015, refiere que estos deben basarse en metodologías de diseño organizacional y ocupacional que contemplen mínimamente aspectos como: “1.
Análisis de los procesos técnico-misionales y de apoyo 2. Evaluación de la prestación de los servicios. 3. Evaluación de las funciones, los perfiles y las cargas de trabajo de los empleos.” Por su parte, el Consejo de Estado4 ha considerado que cuando se retira a un empleado de la planta de cargos como consecuencia de una supresión, se hace porque el empleo específico fue suprimido por un acto administrativo, lo que sucede cuando la cantidad de cargos desaparece o disminuye, o en la nueva planta de personal no subsisten cargos con funciones iguales o equivalentes a los cuales pueda incorporarse el funcionario5.
De vieja data se ha reconocido por el órgano de cierre de esta jurisdicción6 que la supresión de empleos de carrera producto de la modificación de la planta exige la elaboración de un estudio técnico previo como sustento de la reforma, presupuesto que compromete la legalidad del proceso de reestructuración administrativa, así se dijo: “Tratándose de supresión de empleos de carrera administrativa, las referidas disposiciones legales consagran como exigencia previa para ese particular proceso, la elaboración de un estudio técnico como sustento de la reforma a las plantas de personal.
Se trata entonces de una formalidad, como presupuesto, que compromete la legalidad del proceso de reestructuración administrativa, pues su inobservancia genera, como consecuencia, la nulidad de los actos que le siguen, en tanto se configura una expedición irregular. Sobre el particular, observa la Sala que en un asunto de similares connotaciones esta Sección, accedió a las pretensiones de la demanda en providencia de 11 de marzo de 2010, radicado No. 0343-2008, actor Walter Darío Fernández Muñoz, y en relación con el estudio técnico concluyó: “Conforme a las pruebas aportadas al proceso, la Sala observa que es evidente que el Estudio Técnico presentado por el Gerente General del Instituto de Deportes y Recreación – INDER ante la Junta Directiva del Instituto, fue el documento elaborado por la Empresa Multiapoyos S.A. y el que finalmente sirvió de soporte para la modificación de la estructura de la Entidad demandada.
(…) Se concluye que el Estudio Técnico que sirvió de fundamento para la modificación de la Planta de Personal en el INDER, llevada a cabo mediante la Resolución No. 017 de 23 de enero de 2001, no cumplió los requisitos legales previstos en las normas en comento, toda vez que no puede fundamentarse únicamente en la necesidad de racionalizar el gasto público de la administración, sin que exista un análisis de los procesos técnicos, misionales y de apoyo; ni la evaluación de funciones asignadas, perfiles y cargas de trabajo de los empleos den(sic) Ente acusado, situación que hace procedente la nulidad de los actos 4 Sección Segunda, Subsección B, Consejera Ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez en sentencia de 16 de octubre de 2020 de Radicado No. 250002342000201602956 01. 5 Así lo ha indicado la Sección Segunda de esta Corporación en Sentencia de 6 de julio de 2006, Consejera Ponente Dra. Ana Margarita Olaya Forero, Actor Omar Benito Páez Jaimes: “(…) Por ello la planta de personal de una entidad puede estipular cargos de igual denominación que no obstante serán diferentes empleos cuando el manual específico les asigne funciones, requisitos y/o responsabilidades distintas; y la supresión del empleo no ocurrirá cuando subsistan en la planta de la entidad igual o superior número de cargos de la misma o distinta denominación, cuando las funciones asignadas, los requisitos y la responsabilidad inherente a dichas funciones sea idéntica.
Por el contrario, si el número de cargos se reduce en las mismas condiciones, habrá ocurrido una real supresión de empleos. (…)”. 6 Sección Segunda, Subsección "A", Consejero Ponente: Alfonso Vargas Rincón en sentencia de 19 de agosto de 2010 de Radicación número: 05001-23-31-000-2001-01578-01(1971-09) Tribunal Administrativo de Córdoba Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 23001333300620180018201 Segunda instancia 7 CO-SC5780-99 acusados por desconocimiento del ordenamiento jurídico.” (Subrayas y negrillas ex texto) 5.3.
Solución del caso Se tiene que mediante Resolución No. 030 del 12 de marzo de 2012, la demandante fue nombrada en el empleo denominado auxiliar administrativo Código 407 Grado 01, en la Planta Global del Municipio de Cerete, tomando posesión del cargo el día 15 de ese mismo mes y año7. Por su parte, el alcalde municipal de Cereté aduciendo el ejercicio de facultades extraordinarias conferidas por el Concejo Municipal, mediante Acuerdo Nº 04 del 23 de mayo de 20178, profirió el Decreto 078 de 28 de septiembre de 20179 “Por el cual se establece la estructura de la Alcaldía de Cereté – Córdoba y se señalan las funciones de sus dependencias”, en cuyo primer artículo se enlista la estructura de la alcaldía y a las cuales se les atribuye las funciones descritas en los artículos referidos dentro del acto demandado, de la siguiente manera: 1.
Despacho del alcalde10 1.1 Oficina Asesora Jurídica11 2. Secretaría de Gobierno y Seguridad Ciudadana12 3. Secretaría de Planeación e Infraestructura13 4. Secretaría de Salud Municipal14 5. Secretaría de Educación, Cultura y Deporte15 6. Secretaría de Desarrollo Económico e Inclusión Social16 7. Secretaría Administrativa y Financiera17 8.
Órganos de Coordinación y Asesoría18 8.1. Consejo de Gobierno19 8.2. Consejo territorial municipal de planeación20 8.3. Consejo municipal de política fiscal21 8.4. Comité de coordinación del sistema de control interno22 8.5. Consejo municipal de juventudes23 Además dispuso que: i) de conformidad con la estructura prevista en ese decreto, el alcalde adoptaría la nueva planta de personal y procederá a determinar las acciones de carácter administrativo y presupuestal necesarios para su funcionamiento, ii) los servidores públicos de la planta de empleos actual de la Alcaldía de Cereté continuarían ejerciendo las funciones y atribuciones a ellos asignadas hasta tanto sea expedida la nueva planta de 7 Pdf 07 Expediente digital - fls 54 a 57 8 Pdf 07 Expediente digital - fls 104 a 108 9 Pdf 00 Expediente digital – fls 29 a 43 10 Ver funciones atribuidas en artículo 2 Decreto 078 de 28 de septiembre de 2017 11 Ver funciones atribuidas en artículo 3 Decreto 078 de 28 de septiembre de 2017 12 Ver funciones atribuidas en artículo 3 Decreto 078 de 28 de septiembre de 2017 (la numeración del artículo se repite con las de la Oficina Asesora Jurídica) 13 Ver funciones atribuidas en artículo 4 Decreto 078 de 28 de septiembre de 2017 14 Ver funciones atribuidas en artículo 5 Decreto 078 de 28 de septiembre de 2017 15 Ver funciones atribuidas en artículo 6 Decreto 078 de 28 de septiembre de 2017 16 Ver funciones atribuidas en artículo 7 Decreto 078 de 28 de septiembre de 2017 17 Ver funciones atribuidas en artículo 8 Decreto 078 de 28 de septiembre de 2017 18 Ver funciones atribuidas en artículo 9 Decreto 078 de 28 de septiembre de 2017 19 Ver funciones atribuidas en artículo 10 Decreto 078 de 28 de septiembre de 2017 20 Ver funciones atribuidas en artículo 11 Decreto 078 de 28 de septiembre de 2017 21 Ver funciones atribuidas en artículo 12 Decreto 078 de 28 de septiembre de 2017 22 Ver funciones atribuidas en artículo 13 Decreto 078 de 28 de septiembre de 2017 23 Ver funciones atribuidas en artículo 14 Decreto 078 de 28 de septiembre de 2017 Tribunal Administrativo de Córdoba Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 23001333300620180018201 Segunda instancia 8 CO-SC5780-99 personal y sean incorporados a la misma, y iii) la vigencia del decreto a partir de la fecha de su publicación, así como la derogatoria del Decreto 051 de 2007 y demás disposiciones que le sean contrarias.
También obra el Decreto 079 de 28 de septiembre de 201724 “Por el cual se establece la planta de personal de la Alcaldía Municipal de Cereté-Córdoba”, expedido por el alcalde municipal de Cereté aduciendo el ejercicio de facultades conferidas en el numeral 7 del artículo 315 de la Constitución Política y el artículo 29 de la Ley 1551 de 2012 en el cual se dispuso: i) el establecimiento de los empleos de la planta de personal de la Alcaldía de Cereté, en lo que respecta al empleo Auxiliar Administrativo Código 407, Grado 01, se consagra en la planta global de la administración central un número de empleos de cinco (5); ii) la distribución por parte del alcalde de los cargos de la planta global mediante acto administrativo y la ubicación del personal teniendo en cuenta la organización interna, las necesidades del servicio, los planes y programas de la entidad, iii) la incorporación de los funcionarios a la nueva planta de personal dentro de los 30 días calendario contados a partir de la publicación del decreto, y que los empleados públicos continuarían percibiendo la remuneración mensual correspondiente a los empleos que desempeñan actualmente, hasta tanto se produzca la incorporación a la nueva planta de personal y tomen posesión del cargo, iv) Los cargos de carrera vacantes de la planta de personal se proveerán de conformidad con lo dispuesto en la Ley 909 de 2004 y los Decretos 1227 de 2005 y 1083 de 2015 y demás disposiciones que le modifiquen, adicionen o sustituyan, finalmente, v) se establece la vigencia del decreto a partir de su publicación y deroga las disposiciones que le sean contrarias, en especial el Decreto 052 de 26 de junio de 2007.
Igualmente, el citado decreto indicó que la Alcaldía Municipal de Cereté elaboró la justificación técnica para modificar su planta de personal de acuerdo con lo establecido en el artículo 46 de la Ley 909 de 2004, modificado por el artículo 228 del Decreto-Ley 019 de 2012 y los artículos 2.2.12.1 al 2.2.12.3 del Decreto 1083 de 2015, y que para efectos de modificar la planta de personal se cuenta con la viabilidad presupuestal debidamente expedida por la Alcaldía Municipal.
Obra copia del Oficio N° DA – 043 – 2017 – INT de 6 de octubre del año 201725, suscrito por el alcalde municipal de Cereté, en el que le comunican a la demandante la supresión de su cargo en virtud del procedimiento de modernización de la planta central y descentralizada del Municipio de Cereté, fundamentado en el estudio técnico para el rediseño institucional de la Alcaldía de Cereté, especialmente en lo resuelto por el Decreto 079 de 2017, por lo que se dispuso la supresión del cargo denominado Auxiliar Administrativo Código 407 Grado 01, desempeñado por la parte actora, situación que traía como consecuencia su retiro del servicio con base en lo consagrado en el literal l) del artículo 41 de la ley 909 de 2004, que produce efectos a partir de esa comunicación. Además en el mencionado oficio se le comunicó a la demandante que debía hacer entrega del cargo a su superior jerárquico inmediato dentro de las 24 horas hábiles siguientes al recibo de la comunicación, con el informe de las labores en trámite, y los asuntos pendientes, así como los documentos, registros, archivos físicos y magnéticos que se encuentren bajo su responsabilidad, así como la devolución de los elementos registrados en el inventario a su cargo; así mismo, se le indicó que debía presentar ante la oficina de Talento Humano el formulario único de declaración juramentada de bienes y rentas, y recibir instrucciones para la práctica del examen médico de retiro. 24 Pdf 00 Expediente digital – fls 119 a 120 25 Pdf 00 Expediente digital – fls 124 a 125 Tribunal Administrativo de Córdoba Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 23001333300620180018201 Segunda instancia 9 CO-SC5780-99 Obra en el expediente copia del Contrato Nº 092 – 2016, suscrito por el Municipio de Cereté26, cuyo objeto es “prestación de servicios de apoyo a la gestión para alinear la estructura organizacional de la Alcaldía del Municipio de Cereté, Departamento de Córdoba, a los postulados y estrategias del plan de desarrollo municipal “Cereté progresa - 2016- 2019” con el fin de hacer consistente los propósitos y retos de la administración con las necesidades de la ciudadanía”.
Dentro de las funciones específicas del contratista se enlistan: “1. Elaborar el Estudio Técnico que soporte y justifique el rediseño institucional y el desarrollo de la capacidad institucional de la Administración central de la Alcaldía del Municipio de Cereté, Córdoba. 2. Diagnosticar y analizar la estructura organizacional y funcional de la administración central de la Alcaldía del Municipio de Cereté y proponer las mejoras que correspondan, para alinear la estructura a las estrategias de la alcaldía. 3.
Analizar la cadena de procesos estratégicos, misionales, de apoyo o soporte y los de evaluación y control. 4. Proponer la modificación a la estructura administrativa, que permita ajustar la escala salarial, la planta de personal y el manual de funciones y competencias laborales acorde con el análisis de los resultados, la medición de cargas laborales y la normatividad vigente. 5.
Elaborar los actos administrativos de estructura, escala salarial, planta de personal y manual de funciones y competencias laborales, de los empleos de la planta aprobada por la entidad 6. Elaborar el acto administrativo de distribución de los empleos en las diferentes dependencias de la administración central de la Alcaldía del Municipio de Cereté.” De lo anterior se colige que el ente territorial celebró contrato estatal para la elaboración del estudio técnico que soporte y justifique el rediseño institucional y el desarrollo de la capacidad institucional de la administración central de la Alcaldía del Municipio de Cereté - Córdoba.
Pues bien, a efectos de desatar el recurso de alzada resulta fundamental pronunciarse en relación con el estudio técnico para el rediseño institucional de la Alcaldía Municipal de Cereté- Córdoba27, respecto del cual, el principal cuestionamiento tiene que ver con la existencia o no de anexos complementarios a los 74 folios físicos que se aportaron con la demanda y si este se ajusta a las normas que regulan los presupuestos previos requeridos para la modificación de la planta de personal.
En la providencia recurrida, respecto al estudio técnico se indicó que carecía de fecha de elaboración y se desconocía quién lo elaboró, además señaló que: “se destaca entonces que el estudio técnico no cumple con los requisitos del art. 97 del Decreto 1227 de 2.005, pues no se observa el desarrollo de algunos de los puntos exigidos en dicho artículo, tal como: i) Análisis de los procesos técnico-misionales y de apoyo; ii) Evaluación de la prestación de los servicios; iii) Evaluación de las funciones, los perfiles y las cargas de trabajo de los empleos, pues si lo que la entidad pretende es la racionalización del gasto, mediante la reforma a la planta de personal, debía realizar un exhaustivo análisis de los perfiles de los cargos existentes, para lo cual debía incluir una evaluación de las funciones asignadas, de los perfiles, y de las cargas de trabajo de cada empleo, aunado a la 26 Pdf 00 Expediente digital – fls 185 a 192 27 Pdf 00 Expediente digital – fls 44 a 118 Tribunal Administrativo de Córdoba Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 23001333300620180018201 Segunda instancia 10 CO-SC5780-99 inexistencia de los anexos enunciados en el documentos, y por ende, el Juzgado desconoce qué aspecto o qué etapas se surtieron, para llegar a la conclusión que existía la necesidad de suprimir cargos, y, exactamente cuáles cargos.” Contrario a lo concluido por la A quo, la parte recurrente alega que el procedimiento de modernización de la administración central y descentralizada del municipio de Cereté estuvo legalmente fundamentado en el estudio técnico para el rediseño institucional de la alcaldía, en el cual se realizaron las caracterizaciones de cada proceso, se justificó el ajuste de las dependencias mediante el análisis de opciones prioritarias y además se realizó el levantamiento de cargas de trabajo.
Al respecto, la Sala difiere del argumento expuesto por el recurrente, dado que de los anexos y estudio técnico aportados se observan situaciones que permiten establecer el incumplimiento a los presupuestos previos requeridos para la modificación de la planta de personal. En definitiva, los reseñados estudios inobservan los requisitos contenidos en el artículo 2.2.12.3 del Decreto 1083 de 2015, que dispone: Estudios que soporten las modificaciones de las plantas de empleos.
Los estudios que soporten las modificaciones de las plantas de empleos deberán basarse en metodologías de diseño organizacional y ocupacional que contemplen, como mínimo, los siguientes aspectos: 1. Análisis de los procesos técnico-misionales y de apoyo. 2. Evaluación de la prestación de los servicios. 3. Evaluación de las funciones, los perfiles y las cargas de trabajo de los empleos.
Igualmente, revisado el estudio técnico aportado, se encuentra que el mismo adolece de fecha de presentación, de autoría y del encargado de realizarlo, falencias que en ninguna forma permiten determinar que la elaboración del citado estudio ocurrió con anterioridad a la emisión de los decretos 078 y 079 de 28 de septiembre de 2017. No obstante, si se quisiera flexibilizar la falencia antes señalada, el referido estudio técnico no alcanza a reunir los presupuestos exigidos en el Decreto 1083 de 2015, ya que su texto es claro en que para justificar de forma particular las modificaciones a la planta de personal del Municipio de Cereté hace referencia a sendos anexos complementarios del estudio en torno a los cuales, tal y como lo advierte la parte actora en la demanda, en sede de tutela ante juez constitucional, el Municipio de Cereté a través de su representante legal reconoció que “el Estudio Técnico para el rediseño institucional de la Alcaldía Municipal de Cereté – Córdoba, contiene 74 folios, por lo que fue lo que se le entregó a la accionante y no faltan hojas tal y como es su afirmación”28.
Significa que los citados anexos no conformaban el estudio técnico, a pesar de que en el texto del mismo se hiciera alusión a ellos. Si bien la acción de tutela a la que se hace referencia en la demanda fue presentada por una persona diferente a la actora, se evidencia que la solicitud de copias que aquella presentó era entre otros, respecto el mismo Estudio Técnico para el Rediseño Institucional de la alcaldía de Cerete y sobre el cual afirmaron que contenía 74 folios tal y como fue aportado al plenario.
Conforme a lo anterior, la Sala considera que el estudio técnico para el rediseño institucional de la Alcaldía Municipal de Cereté - Córdoba que figura en el plenario, no cumple con los requisitos: (i) Análisis de los procesos técnico-misionales y de apoyo, (ii). Evaluación de la prestación de los servicios, (iii) Evaluación de las funciones, los perfiles y las cargas de trabajo de los empleos”, en tal virtud, se infringe la norma superior (artículo 28 Pdf 00 Expediente digital – fls 137-138 Tribunal Administrativo de Córdoba Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 23001333300620180018201 Segunda instancia 11 CO-SC5780-99 46 de la Ley 909 de 2004 modificado por el artículo 228 del Decreto-Ley 019 de 2012), específicamente, los artículos 2.2.12.1 al 2.2.12.3 del Decreto 1083 de 2015.
De acuerdo con lo anterior, se han desvirtuado los argumentos expuestos en el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada, motivo por el cual la Sala confirmará la sentencia emitida el 30 de junio de 2022 por el Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito de Montería que accedió a las pretensiones de la demanda. Es de resaltar que los anteriores argumentos han sido expuestos por este Tribunal en anteriores decisiones29. 5.4.
Condena en costas No habrá condena en costas, de conformidad con el artículo 365-8 del CGP ya que no existe prueba de su causación. En mérito de lo expuesto el Tribunal Administrativo de Córdoba administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de primera instancia emitida el 30 de junio de 2022 por el Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito de Montería que accedió a las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, devolver el expediente al Despacho de origen, previas las anotaciones de rigor. Notifíquese y cúmplase La anterior sentencia fue estudiada, discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha30. Los Magistrados, PEDRO OLIVELLA SOLANO Firmado electrónicamente LUZ ELENA PETRO ESPITIA EDUARDO JAVIER TORRALVO NEGRETE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente 29 Sala Cuarta de Decisión, Rad. 23.001.33.33.006.2018.00191-01, fecha 21 de junio de 2024. 30 Providencia firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.